余緒鵬 徐艷

[摘?要]改革開(kāi)放以來(lái)，基于中國(guó)共產(chǎn)黨選人用人的政治實(shí)踐，干部選拔任用制度研究經(jīng)歷了起步、發(fā)展與深化三個(gè)階段。1979年至1989年屬于思想大解放背景下的研究起步階段，研究?jī)?nèi)容具有強(qiáng)烈的批判性，研究目標(biāo)指向政治體制改革，研究方法偏向比較方法。1989年至2012年屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的研究發(fā)展階段，學(xué)界注重競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度研究，思維和方法呈現(xiàn)多元化，主要從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、官員政績(jī)的視角去研究干部選拔與晉升。2012年至今屬于全面從嚴(yán)治黨形勢(shì)下的研究深化階段，反思了競(jìng)爭(zhēng)型民主選拔的理論與實(shí)踐，探究干部能上不能下的難題，并關(guān)注干部選拔之后的“為官不為”現(xiàn)象?？v觀40年來(lái)學(xué)界的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，干部選拔任用制度研究的政治性較強(qiáng)而科學(xué)性較弱，檢視性較強(qiáng)而前瞻性不夠。未來(lái)的研究需要彌補(bǔ)當(dāng)下的不足，不僅要善于在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上宣傳、總結(jié)和提煉，還要善于對(duì)未來(lái)的改革進(jìn)程進(jìn)行設(shè)計(jì)、判斷和預(yù)測(cè)。

[關(guān)鍵詞]改革開(kāi)放;干部選拔任用;思想解放;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);從嚴(yán)治黨

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.3?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2019）06-0089-07

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生了深刻變化，上層建筑領(lǐng)域也取得了巨大成就。在干部選拔任用制度建設(shè)方面，廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，實(shí)施干部“四化”方針，探索了競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度，整治為官不為現(xiàn)象。同時(shí)，伴隨著實(shí)踐發(fā)展而進(jìn)行的理論研究取得了豐碩成果。在干部選拔任用制度研究方面，自學(xué)界發(fā)表第一篇論文的1979年至今已40年。在這期間，干部選拔任用制度研究總是與中國(guó)共產(chǎn)黨選人用人的政治實(shí)踐相伴隨，并受到中央治國(guó)理政方針的深刻影響。

“為政之要，莫先于用人”，同樣，用人之道也能反映出政治之如何運(yùn)行。通過(guò)對(duì)選人用人機(jī)制研究的歷史梳理，可以深刻理解中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治變遷。

本文以代表性文獻(xiàn)為基礎(chǔ)對(duì)干部選拔任用制度研究進(jìn)展進(jìn)行學(xué)術(shù)意義上的盤(pán)點(diǎn)與回顧，不僅是對(duì)過(guò)去干部制度理論與實(shí)踐的階段性總結(jié)，同時(shí)隱含著對(duì)干部制度發(fā)展的未來(lái)期盼。

一 、研究起步階段（1979～1989）

改革開(kāi)放新時(shí)期，在“解放思想、實(shí)事求是”思想路線指引下，理論界開(kāi)始反思新中國(guó)成立以來(lái)的干部制度，并提出相應(yīng)的改革對(duì)策和建議。

縱觀這一時(shí)期的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)。

（一） 研究?jī)?nèi)容具有強(qiáng)烈的批判性

剛經(jīng)歷過(guò)“文革”的動(dòng)亂與桎梏，雖然迎來(lái)了“科學(xué)的春天”，呼吸到了改革開(kāi)放的新鮮空氣，但與大多數(shù)普通人一樣，學(xué)者們的心中還在“隱隱作痛”。特別是那些曾受過(guò)迫害的知識(shí)分子，在寬松的學(xué)術(shù)氛圍中，用具有理論性的文字來(lái)褒貶時(shí)弊。盡管說(shuō)理論研究要堅(jiān)持科學(xué)立場(chǎng)，但個(gè)人的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和對(duì)策建議多少會(huì)受到情感左右。他們嚴(yán)厲批判傳統(tǒng)體制的弊端，文字鏗鏘有力，觀點(diǎn)深刻尖銳。一方面，看到了干部終身制的危害。主要體現(xiàn)在：權(quán)力過(guò)分集中，家長(zhǎng)制盛行，個(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)行的作風(fēng)惡劣;容易出現(xiàn)新的“個(gè)人迷信”;領(lǐng)導(dǎo)人員嚴(yán)重老化，思想僵化，害怕改革;干部只能上不能下，只能進(jìn)不能出，只能當(dāng)官不能為民;機(jī)構(gòu)臃腫、重疊、層次繁多，冗員充斥，工作效率低下，官僚主義、文牘主義日益嚴(yán)重[1]。另一方面，指出了任命制的許多弊端。因?yàn)槿蚊频拇嬖冢刹恐粚?duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)，導(dǎo)致許多機(jī)關(guān)都不同程度地存在著領(lǐng)導(dǎo)班子過(guò)于龐大、領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的狀況[2]。甚至給那些黨風(fēng)不正的領(lǐng)導(dǎo)搞任人唯親大開(kāi)方便之門(mén)，而思想好、作風(fēng)正、有真才實(shí)學(xué)、善于管理、能夠開(kāi)創(chuàng)新局面的干部反而晉升不上來(lái)[3]。

在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者明確提出選舉制的改革方向，認(rèn)為只有這樣，才能真正在政治上有利于廣開(kāi)言路，促進(jìn)政治民主化;在組織上有利于廣開(kāi)才路，促進(jìn)干部隊(duì)伍的年輕化、專(zhuān)業(yè)化、知識(shí)化;在經(jīng)濟(jì)上有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化[4]。同時(shí)辯證地認(rèn)為：并不是所有的單位、所有的職務(wù)都適宜實(shí)行選舉。但即使那樣，也要建立和完善對(duì)干部的考試制度、考核制度、監(jiān)督制度、獎(jiǎng)懲制度和罷免制度，并且試行定期的民意投票，借以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作進(jìn)行群眾性的評(píng)定和考核[5]。

（二）研究目標(biāo)指向政治體制改革

1980年鄧小平發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，詳細(xì)例舉了在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面存在著官僚主義、權(quán)力過(guò)分集中、家長(zhǎng)制、職務(wù)終身制和特權(quán)現(xiàn)象等弊端，旗幟鮮明地指出其根源，要求加快對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。這雖是一篇主要關(guān)于組織人事制度改革方面的重要講話，但普遍被認(rèn)為是“開(kāi)啟和指導(dǎo)中國(guó)政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)”[6]。

在全黨上下達(dá)成共識(shí)并齊心協(xié)力進(jìn)行制度改革的大背景下，理論界開(kāi)啟了干部制度研究的良好局面。將干部制度改革視為政治體制改革的突破口[7]，紛紛積極建言獻(xiàn)策。有學(xué)者甚至提出改革步驟的具體設(shè)想：實(shí)行職位分類(lèi)、執(zhí)行職位規(guī)范;建立國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法規(guī)，建立和健全我國(guó)的行政法、行政訴訟法和行政法庭;實(shí)行國(guó)家機(jī)構(gòu)職位的全員選舉任期制、聘任任期制、考任任期制和聘用任期制;建立健全嚴(yán)格的考核、監(jiān)察制度，建立和強(qiáng)化獨(dú)立的選聘、考任監(jiān)督機(jī)構(gòu);建立社會(huì)性的待聘人才庫(kù)、職業(yè)介紹仲裁機(jī)構(gòu)，建立健全符合我國(guó)國(guó)情的人員流動(dòng)制度[8]。

1986年鄧小平指出：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”，“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫葧?huì)遇到人的障礙”[9]（P164），而這里“人的障礙”就出在干部制度上。既然已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到要改革干部制度，特別是改革當(dāng)時(shí)的干部終身制，那么就要考慮如何推選新人。在中央提出新干部“革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”的選拔標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，理論界加強(qiáng)了對(duì)干部“四化”的研究[10]。

（三）研究方法偏向比較方法

在過(guò)去一段時(shí)期里，由于社會(huì)科學(xué)研究被中斷，包括法學(xué)政治學(xué)在內(nèi)的規(guī)范化研究在改革開(kāi)放之后才剛剛起步，不少學(xué)者都是基于自己的經(jīng)驗(yàn)感覺(jué)而寫(xiě)作，談不上有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)方法。而在思辨性和理論性較強(qiáng)的文章中，學(xué)者們則多采用比較方法。

關(guān)于國(guó)別比較的研究成果較多。主要觀點(diǎn)有：我國(guó)干部管理方式的特點(diǎn)是單一化和封閉性，西方國(guó)家官員管理卻呈現(xiàn)出多樣化與開(kāi)放化[11];西方文官考試的公開(kāi)性、平等性和客觀性，雖然體現(xiàn)了西方資產(chǎn)階級(jí)的民主精神，但其民主化和法制化的精華值得我們學(xué)習(xí)[12]。還有學(xué)者重點(diǎn)研究了英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)的文官制度，認(rèn)為這些發(fā)達(dá)國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)工作效率、講究量才錄用和注意發(fā)揮每個(gè)人的潛力，這些正是我國(guó)干部制度改革的未來(lái)方向[13]。

除此之外，通過(guò)任命制與選舉制的比較后發(fā)現(xiàn)，“在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，在革命勝利的初期，由于條件限制，無(wú)法進(jìn)行選舉，這種任命制，當(dāng)然是必要的，它對(duì)保證我們革命的勝利和政權(quán)的鞏固曾經(jīng)起過(guò)極大的作用。但是在今天，如果對(duì)這種制度不進(jìn)行必要的改革，那就不能適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的需要了?！盵5]通過(guò)對(duì)老干部和年輕干部的比較，得出要堅(jiān)決廢除干部終身制的結(jié)論[14]，并要求組織部門(mén)“大膽起用一代新人”[15]。通過(guò)“人治”和“法治”的比較，有學(xué)者提出“必須實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想上的轉(zhuǎn)變，確定選拔干部的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)方法，并使之制度化、法律化”[16]。同時(shí)，有學(xué)者敏銳地發(fā)覺(jué)，在干部管理特別是干部考核中，“注重實(shí)績(jī)”始終是一條原則，這也是“德才兼?zhèn)洌稳宋ㄙt”的體現(xiàn)，實(shí)績(jī)?cè)瓌t或者說(shuō)政績(jī)?cè)瓌t與“四化”方針是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，要從干部的文化素養(yǎng)與德才的內(nèi)在聯(lián)系上去深刻理解和把握實(shí)績(jī)?cè)瓌t[17]。

二、研究發(fā)展階段（1989～2012）

1992年鄧小平提出了“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)，旗幟鮮明地指出要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且要求“不爭(zhēng)論”（不爭(zhēng)論姓“資”姓“社”，后也被泛指不爭(zhēng)論原則性的政治問(wèn)題）。在此背景下，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》相繼實(shí)施，干部選拔任用進(jìn)入法制化和規(guī)范化時(shí)期。

同時(shí)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則在政治領(lǐng)域的滲透，學(xué)界的新一輪研究成果呈現(xiàn)出相應(yīng)的時(shí)代特征。

（一）研究?jī)?nèi)容深受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響

一是政績(jī)考核成為研究熱點(diǎn)。20世紀(jì)80年代，中央規(guī)定從德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面進(jìn)行考核，這段時(shí)期的考核有兩個(gè)特點(diǎn)，即針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)處于試點(diǎn)階段。理論界對(duì)此關(guān)注較少。直到20世紀(jì)90年代，研究干部考核的文獻(xiàn)逐漸增多。在“發(fā)展是硬道理”的主流意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下，各級(jí)黨政干部都需要集中精力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這一背景下，哪些領(lǐng)導(dǎo)干部能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，哪些領(lǐng)導(dǎo)不能勝任改革要求，成為干部考核的重要內(nèi)容?？己耸裁?？怎樣考核？誰(shuí)來(lái)考核？這些都成為學(xué)者的關(guān)注內(nèi)容。討論最多爭(zhēng)論較大的還是在GDP考核上。學(xué)者們普遍認(rèn)為要把GDP放在干部考核的合適位置，以引導(dǎo)干部創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的政績(jī)[18]。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，綠色GDP概念被提出來(lái)，要求各級(jí)干部在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，堅(jiān)持發(fā)展的可持續(xù)性，關(guān)注百姓的幸?；蚋＠鸞19]。但是，“綠色GDP”作為考核指標(biāo)尚不成熟，因此這一提法在當(dāng)時(shí)遭到了質(zhì)疑[20]。

二是公開(kāi)選拔制度研究進(jìn)入學(xué)者視界。商品經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、權(quán)利觀念和平等思想逐步深入到其他領(lǐng)域后，干部管理制度中主張競(jìng)爭(zhēng)的呼聲也越來(lái)越高[21]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，干部選拔制度中適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為是必然的規(guī)律與趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代初，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》《黨建》《瞭望周刊》等相繼介紹了無(wú)錫、淄博、信陽(yáng)、寧波等地公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。理論界普遍認(rèn)為“公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部是一項(xiàng)全方位的系統(tǒng)工程，需要具備與之相應(yīng)的政治、法律、思想等各方面的前提條件，而這些前提條件的成熟程度，又有賴(lài)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。”[22]其他許多地方也紛紛對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度進(jìn)行試點(diǎn)，相關(guān)組織部門(mén)人員撰寫(xiě)了一些經(jīng)驗(yàn)性文章，分析了困境和障礙。在政策的鼓勵(lì)和支持下，廣大基層地區(qū)出現(xiàn)了公推公選和公推直選等新的創(chuàng)新實(shí)踐[23]。

（二）研究思維和方法呈多元化趨向

這一時(shí)期理論界從各個(gè)學(xué)科的不同視角對(duì)干部選拔進(jìn)行研究，除傳統(tǒng)的黨史黨建學(xué)科之外，還涉及政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等其他新興學(xué)科。就研究方法來(lái)看，政治學(xué)和公共管理學(xué)的研究注重定性的邏輯推演;經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的研究注重實(shí)證的個(gè)案分析或量化分析;心理學(xué)的研究多數(shù)是從技術(shù)層面進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)與驗(yàn)證[24]。

首先，隨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，制度變遷理論與方法漸成流行趨勢(shì)。通過(guò)歷史地審視干部選拔任用制度變遷歷程，可以深刻揭示這一制度演變的規(guī)律。理論界分析了政績(jī)、機(jī)遇、關(guān)系等三個(gè)影響干部職務(wù)升遷的主要因素，并以此為基礎(chǔ)對(duì)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機(jī)制進(jìn)行了研究[25]。在這一方法的應(yīng)用下，“干部國(guó)家”概念被正式提出，并被視為一種支撐和維系國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的制度[26]。

其次，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析方法得到應(yīng)用。通過(guò)對(duì)1998年～2007年全國(guó)920位市委書(shū)記簡(jiǎn)歷分析后發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)路徑可以分為基層成長(zhǎng)、高層下派、混合型路徑三類(lèi)。隨著干部選拔任用制度的完善，領(lǐng)導(dǎo)任職之前的輪崗次數(shù)增加，混合型職業(yè)路徑干部比重增加[27]。從代際流動(dòng)視角分析五十多年的干部流動(dòng)數(shù)據(jù)后，發(fā)現(xiàn)家庭背景對(duì)干部地位獲得具有積極影響，精英地位也存在代際承襲現(xiàn)象，干部、知識(shí)分子的后代通過(guò)入黨、升學(xué)這兩個(gè)中間機(jī)制在干部選拔中占有明顯優(yōu)勢(shì)[28]。

再次，田野調(diào)查方法一度十分盛行。通過(guò)對(duì)某省委黨校部分學(xué)員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本在干部職業(yè)地位獲得過(guò)程中確實(shí)起著重要作用[29]。有學(xué)者利用在縣級(jí)機(jī)關(guān)掛職鍛煉的機(jī)會(huì)，對(duì)該縣縣級(jí)黨政干部職務(wù)（崗位）晉升進(jìn)行了多角度、多層次、全方位的考察和研究，從該縣干部結(jié)構(gòu)構(gòu)成、來(lái)源出身、發(fā)展軌跡，以及晉升的政績(jī)模式與關(guān)系模式進(jìn)行了全面細(xì)致研究，為學(xué)界提供了翔實(shí)的第一手資料和全面的基層干部圖景。

（三）從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、錦標(biāo)賽模式的視角研究干部選拔與晉升

這一時(shí)期各個(gè)學(xué)科的學(xué)者紛紛加入干部選拔研究當(dāng)中，影響較大的是經(jīng)濟(jì)學(xué)者。他們主要集中于對(duì)干部選拔或官員晉升評(píng)價(jià)的關(guān)注，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升的關(guān)系問(wèn)題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究熱點(diǎn)。由于他們熱衷于領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與實(shí)現(xiàn)晉升兩者之間關(guān)系的探討，逐漸形成了一類(lèi)所謂“解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)錦標(biāo)賽”的研究流派。

晉升錦標(biāo)賽作為中國(guó)政府官員的激勵(lì)模式，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要根源。為了獲得政治晉升，下級(jí)官員必須遵從上級(jí)制定的政策目標(biāo)。上級(jí)政府通過(guò)相對(duì)績(jī)效考核方式，制造了下級(jí)政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的強(qiáng)大激勵(lì)。這種以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽在中國(guó)廣泛存在。但由于晉升錦標(biāo)賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵(lì)官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突，正面臨著重要的轉(zhuǎn)型[30]。在官員晉升錦標(biāo)賽模式被提出后，越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)這一理論進(jìn)行持續(xù)關(guān)注和深入研究，使其內(nèi)涵得到豐富與發(fā)展，在解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升問(wèn)題上顯得更為有力。隨著對(duì)官員變更制度中經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)的弱化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的政策因素和政策風(fēng)險(xiǎn)顯著減弱。近些年學(xué)界的許多研究表明，圍繞著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升的相關(guān)理論一直爭(zhēng)論不斷[31]?；蛟S是出于對(duì)爭(zhēng)論聲音的回應(yīng)，部分學(xué)者從內(nèi)涵和外延上對(duì)“晉升錦標(biāo)賽”理論進(jìn)行了擴(kuò)展和延伸，除經(jīng)濟(jì)因素外，把政治因素、社會(huì)因素等納入進(jìn)來(lái)，分析這些因素對(duì)官員晉升的綜合作用，這又被看作是對(duì)“晉升錦標(biāo)賽”理論的一種再修正。無(wú)論如何，這都應(yīng)該是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)框架內(nèi)的廣義政績(jī)模式，只是說(shuō)政績(jī)不僅僅指“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”，還有政治績(jī)效、社會(huì)民生績(jī)效和環(huán)境保護(hù)績(jī)效等。

三、研究深化階段（2012年至今）

2012年黨的十八大召開(kāi)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。隨著全面推進(jìn)深化改革和全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的實(shí)施，理論界也迎來(lái)了研究的深化階段。這一階段的研究?jī)?nèi)容體現(xiàn)著鮮明的政治性和時(shí)代性特點(diǎn)，即理論研究密切服務(wù)于黨的方針政策。雖然一如既往地注重理論研究，但更重要的是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這一階段的研究正在進(jìn)行中，有逐步深化之趨勢(shì)。

（一）反思競(jìng)爭(zhēng)型民主選拔實(shí)踐和民主選拔理論

一是表現(xiàn)在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)型選拔制度改革實(shí)踐的反思方面。隨著干部人事制度改革步伐的加快，通過(guò)一線招考、公開(kāi)遴選等形式培養(yǎng)和選拔了一大批地方和基層干部，但也出現(xiàn)了許多“火箭提拔”的違規(guī)亂紀(jì)行為或其他用人腐敗現(xiàn)象。即使有些完全符合制度規(guī)范，但在執(zhí)行中出現(xiàn)了問(wèn)題。這說(shuō)明，過(guò)去一段時(shí)期將競(jìng)爭(zhēng)性選拔視為“靈丹妙藥”，作為選拔干部的唯一方式，這不僅會(huì)傷害實(shí)績(jī)與能力突出但不善考試的干部的積極性，也會(huì)助長(zhǎng)干部隊(duì)伍不踏實(shí)工作、人浮于事的不良風(fēng)氣[32]。

二是這些問(wèn)題的出現(xiàn)促使學(xué)者們不得不反思競(jìng)爭(zhēng)性的民主選拔制度。一味照搬競(jìng)爭(zhēng)性民主制度容易導(dǎo)致治理失敗，因此有學(xué)者提出構(gòu)建一種基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的共識(shí)民主模式，作為多數(shù)決民主的一種替代模式[33]，并在設(shè)計(jì)“科學(xué)化”制度的過(guò)程中做好相應(yīng)的預(yù)防舉措[34]。有學(xué)者注意到了傳統(tǒng)政治的有益成分進(jìn)而提出“新賢能政治”，并認(rèn)為在干部選任體制上要推進(jìn)民主選拔與民主選舉有效銜接與深度融合[35]。但這一提法遭遇了反對(duì)之聲，認(rèn)為賢能政治不僅固化了官本位體制，且缺乏可操作性與可持續(xù)性，并以其“實(shí)質(zhì)正義”觀念背離了民主程序[36]。盡管持有批判性的反思，但更多學(xué)者認(rèn)為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度不能一概否決，而是要進(jìn)行修正和完善，使干部選任與本國(guó)的國(guó)情和政治文化傳統(tǒng)相適應(yīng)[37]。在具體層面上，好干部的選拔應(yīng)該從實(shí)踐認(rèn)知、目標(biāo)定位、制度層面以及應(yīng)處理好的幾對(duì)關(guān)系上進(jìn)行研究，從而構(gòu)建完整的選拔鏈。同時(shí)要在提高競(jìng)選制度的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性上下功夫，提高考評(píng)的科學(xué)性，降低競(jìng)選的成本，防止由于權(quán)力開(kāi)放帶來(lái)的金錢(qián)與權(quán)力的結(jié)合[38]。除此之外，有學(xué)者提出要規(guī)范干部任用提名制度，建立并完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名責(zé)任制[39]。

（二）探究干部能上不能下的難題

從實(shí)際而言，20世紀(jì)80年代廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制就是解決領(lǐng)導(dǎo)干部能下的問(wèn)題。自從干部年輕化政策實(shí)施后，干部自下往上的晉升雖然很難，但途徑還是比較暢通，并沒(méi)有制度上的障礙，即使不能升遷，也不會(huì)下降，只要沒(méi)有過(guò)錯(cuò)就可以保證在原位置上退休。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展對(duì)干部隊(duì)伍的要求越來(lái)越高，因此，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，干部能上不能下逐漸成為一個(gè)問(wèn)題。特別是進(jìn)入新時(shí)代后，能上不能下問(wèn)題制約了干部人事制度的進(jìn)一步改革，也與全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)極不適應(yīng)。推進(jìn)干部“能上能下”，重點(diǎn)解決干部“能下”問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍新陳代謝，促進(jìn)干部隊(duì)伍科學(xué)發(fā)展的重中之重。

是什么原因?qū)е赂刹俊半y下”？通過(guò)審視既往的干部管理制度后發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部“上”的激勵(lì)性功能與“下”的懲戒性功能?chē)?yán)重失衡：一是重“優(yōu)勝”輕“劣汰”;二是重提拔輕使用;三是重授權(quán)輕監(jiān)督。

但這些制度因素的背后存在著觀念性障礙。中國(guó)傳統(tǒng)文化崇尚“官本位”觀念。整個(gè)社會(huì)群體還沒(méi)有將干部的去留升降當(dāng)成一種符合政治體系運(yùn)行規(guī)律的正?，F(xiàn)象和制度安排，由此形成的一種隱性的、不健康的亞文化形態(tài)，成為干部能上能下制度改革的觀念阻隔[40]。

對(duì)于如何解決“干部能下”的難題，一方面，重點(diǎn)從制度上入手，健全和完善相關(guān)措施和機(jī)制。包括進(jìn)一步探索、深化與完善引咎辭職機(jī)制、常委會(huì)（全委會(huì)）罷免機(jī)制、各級(jí)人大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的彈劾機(jī)制、“上評(píng)下議”評(píng)估淘汰機(jī)制、優(yōu)化干部退出機(jī)制環(huán)境、保障退出干部權(quán)益等一系列實(shí)質(zhì)性的改革措施[41]。另一方面，單純的制度建設(shè)還不夠，需要輔助其他相應(yīng)條件。比如，需要構(gòu)建風(fēng)清氣正的政治生態(tài)[42]，將思想政治工作貫穿始終，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部使用機(jī)制，并解除“下來(lái)”干部的后顧之憂(yōu)[43]。再如，從領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化來(lái)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的改革舉措[44]。

（三）關(guān)注干部隊(duì)伍的“為官不為”現(xiàn)象

由于中央出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”，各地加強(qiáng)了干部的管理要求，問(wèn)責(zé)更加嚴(yán)厲，面對(duì)這種情況，有些干部特別是基層干部壓力倍增，對(duì)工作產(chǎn)生疲憊感，對(duì)未來(lái)產(chǎn)生迷茫感，出現(xiàn)了“為官不為”現(xiàn)象，表現(xiàn)為本領(lǐng)恐慌的“庸政”現(xiàn)象，消極懈怠的“懶政”現(xiàn)象，忙閑不均的“浮政”現(xiàn)象，虛情假意的“拖政”現(xiàn)象，求穩(wěn)怕亂的“畏政”現(xiàn)象等[45]。這主要是因?yàn)閺膰?yán)治黨力度加大，引發(fā)一些干部的不良心態(tài)和本領(lǐng)恐慌，當(dāng)然也有干部管理制度不完善等原因。還有許多基層干部責(zé)大權(quán)小、事多錢(qián)少，工作辛苦程度與待遇不相匹配，維穩(wěn)任務(wù)重等[46]，這些都會(huì)使他們感到無(wú)奈困惑導(dǎo)致消極懈怠。上級(jí)政府在基層治理中甚至采取不利于基層政權(quán)的輿論引導(dǎo)，這些都會(huì)抑制基層干部的工作積極性。這些情況不僅會(huì)對(duì)干部自身產(chǎn)生很多不良影響，對(duì)國(guó)家管理的質(zhì)量和效率、對(duì)黨和政府組織的聲譽(yù)和信譽(yù)都會(huì)產(chǎn)生重大危害[47]。

解決干部的“為官不為”問(wèn)題，一方面要加強(qiáng)制度體系建設(shè)，這可以從全面實(shí)施政務(wù)公開(kāi)、健全規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系、健全完善選拔任用制度、改進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)辦法、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)等方面著手[48]。還要構(gòu)建完善的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，包括合理劃定容錯(cuò)免責(zé)限度，嚴(yán)格規(guī)范容錯(cuò)免責(zé)步驟與程序等，從而使之承擔(dān)正向激勵(lì)功能，起到鮮明的糾偏作用[49]。另一方面要跳出制度視野來(lái)探討有效途徑。對(duì)“不為”官員的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)不止于制度本身，應(yīng)納入政府改革的整體視野，緊扣政府職能轉(zhuǎn)變這根主軸，以理順縱橫向權(quán)力關(guān)系為前提，準(zhǔn)確定位問(wèn)責(zé)功能，完備問(wèn)責(zé)體系[50]。同時(shí)從思想、制度、組織上采取有力措施進(jìn)行綜合治理，既要大力加強(qiáng)官員思想教育與能力培養(yǎng)，也要完善干部正向與負(fù)向激勵(lì)機(jī)制[51]。

四、總結(jié)與討論

在過(guò)去的四十余年里，各類(lèi)學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的相關(guān)研究成果汗牛充棟，其中大部分文章都是在解讀政策文件或者宣傳領(lǐng)導(dǎo)人思想，當(dāng)然這是非常必要的。干部選拔任用制度研究必須堅(jiān)持政治性，必須始終服務(wù)于黨和國(guó)家的中心任務(wù)。但這些文獻(xiàn)缺少科學(xué)性或?qū)W理性，還不足以進(jìn)入“學(xué)術(shù)研究”的視野。因此，本文選取的文獻(xiàn)都是一些上乘之作，所以稱(chēng)其為代表性文獻(xiàn)。通過(guò)對(duì)這些文獻(xiàn)的研讀后可以發(fā)現(xiàn)，大部分成果的檢視性較強(qiáng)而前瞻性不夠。也就是說(shuō)，許多學(xué)者只著眼于黨的政策文件和既有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有對(duì)未來(lái)的人事制度改革進(jìn)行設(shè)計(jì)、判斷和預(yù)測(cè)。所以，改革開(kāi)放之初，當(dāng)黨和國(guó)家力推政治體制改革之時(shí)，許多人研究選舉制改革;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興起后，國(guó)家鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，不少學(xué)者研究競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度。未來(lái)的研究需要彌補(bǔ)當(dāng)下的不足，不僅要善于在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上宣傳、總結(jié)和提煉，還要善于對(duì)未知的改革進(jìn)程進(jìn)行設(shè)計(jì)、判斷和預(yù)測(cè)。

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責(zé)任編輯：陳文杰