當(dāng)前，以“管資本”為主的國資監(jiān)管改革既缺乏清晰的理論指導(dǎo)，也缺乏成熟的制度化路徑和實踐經(jīng)驗，集中表現(xiàn)在國資監(jiān)管機構(gòu)與國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何建立關(guān)系。從所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離到以“管資本”為主的監(jiān)管方式變革，其核心在于國資監(jiān)管機構(gòu)與國有企業(yè)之間的距離化設(shè)計。以此，我國國資監(jiān)管適宜引入“保持距離型”理論，主要原因是我國國資監(jiān)管體制集中了作為企業(yè)治理與作為規(guī)制的“保持距離型”理論的場域?qū)嵺`。據(jù)此，現(xiàn)有的國資監(jiān)管體制改革意味著政府與國有企業(yè)之間需形成全新的距離與關(guān)聯(lián)性制度，在制度設(shè)計上宜制定國資監(jiān)管機構(gòu)和國有資本投資、運營公司的主體法律制度及國有資本收益分配的法律制度。

一、問題的提出

完善國資監(jiān)管是國企改革重要的部分，直接決定著國有企業(yè)或國有資本授權(quán)經(jīng)營方式。自2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出以“管資本”為主推進國資監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變以來，國企改革開始步入以管資本為主的新時代。實踐層面的國有資本投資、運營公司改革試點也緊鑼密鼓開展。但是，當(dāng)前以“管資本”為主的國資監(jiān)管改革既缺乏清晰的理論指導(dǎo)，也缺乏成熟的制度化路徑和實踐經(jīng)驗。從原有的“管人管事管資產(chǎn)”的微觀管理到現(xiàn)在“管資本”的宏觀管理，轉(zhuǎn)變的邏輯實際上是政府與市場的問題，因為政府與國有企業(yè)的關(guān)系如何建構(gòu)直接決定著國資監(jiān)管方式。以“管資本”為主的國資監(jiān)管理論不清集中體現(xiàn)在政府與國有企業(yè)之間關(guān)系把握的爭議。

長期以來，我國理論界對政府與國有企業(yè)關(guān)系的理解存在較大爭議。主流觀點認為國企改革就是要“去行政化”，認為行政化的監(jiān)管方式不符合現(xiàn)代企業(yè)制度，存在著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、官僚制效率低下、壟斷造成資源配置不佳等一系列問題。為此，目前法學(xué)上興起“競爭中立”理論①，有的主張競爭中立規(guī)則需致力于國有企業(yè)的平等市場競爭地位［1］（P54）［2］（P108），有的主張創(chuàng)新競爭中立規(guī)則［3］（P103），有的主張政府在經(jīng)濟監(jiān)管中保持中立［4］（P68），等等。另外，有觀點認為國企改革本質(zhì)是“優(yōu)化行政化”，國有企業(yè)的行政化治理是不可磨滅的世界現(xiàn)象，差別在于目標以及內(nèi)容、手段和方式。［5］（P14）這兩種觀點存在一定問題，沒有交代清楚政府與國有企業(yè)應(yīng)維持何種關(guān)系，僅依靠“去行政化”理論試圖說明國有企業(yè)需要像民營企業(yè)的市場地位，對國資監(jiān)管以及如何對接公有制沒有深入展開。

優(yōu)化行政理論的改良屬性是否符合市場經(jīng)濟本質(zhì)值得懷疑。具體而言，“去行政化”理論強調(diào)政府放松國有企業(yè)的管制（包括優(yōu)勢地位），但是無法解決社會主義市場經(jīng)濟理論。一是我國國有企業(yè)無法脫離公共屬性和價值目標，完全以市場主體呈現(xiàn)面臨著如何與國家或全民利益相勾連的問題。二是完全追求市場平等地位與營利目標是私有制目標。三是“競爭中立”理論屬于西方話語體系，并且核心也不在于解決國資監(jiān)管問題。另外，“優(yōu)化行政化”理論難以解決現(xiàn)代企業(yè)制度。我國國有企業(yè)在法律上就是企業(yè)形式，不能再將其定位為政府或政府機構(gòu)，政府國資監(jiān)管如何優(yōu)化管理企業(yè)在理論和實踐上難度非常大。

據(jù)此，理解現(xiàn)有的“管資本”監(jiān)管需要重構(gòu)一種新的理論，這種理論需要深化和反映政府與國有企業(yè)關(guān)系的把控。一方面政府需要把控國有企業(yè)如何實現(xiàn)憲法上“全民所有”的本質(zhì)，另一方面政府需要面對國有企業(yè)作為獨立商事主體的外在形態(tài)。那么，我國國資授權(quán)經(jīng)營以及國資監(jiān)管理論需要平衡國有企業(yè)作為公有制實現(xiàn)形式與商事主體地位的矛盾，在理論上應(yīng)解釋和架構(gòu)國資監(jiān)管與國企經(jīng)營市場主體地位的前提下如何實現(xiàn)公共利益。

二、“管資本”為主的國資監(jiān)管本質(zhì)是距離化設(shè)計

我國國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了放權(quán)讓利、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)階段，國資監(jiān)管改革大致經(jīng)歷了統(tǒng)一國資監(jiān)管階段和國資授權(quán)經(jīng)營體制改革階段。就各階段的改革而言，核心的價值取向是政企分開的距離化設(shè)計，尤其國有資本授權(quán)經(jīng)營是推動“政企分開、政資分開”的關(guān)鍵舉措。

（一）以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國資監(jiān)管體制是主體間的距離化設(shè)計

國有資產(chǎn)管理體制改革是黨的十六大依照當(dāng)時國有資產(chǎn)及其管理情況提出的，認為社會主義市場經(jīng)濟條件下要建立新型的國有資產(chǎn)管理體制，核心目標是設(shè)置國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，實現(xiàn)管理方式和方法的變革?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》明確規(guī)定：“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營。被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督?！?005年修訂的《公司法》在“國有獨資公司的特別規(guī)定”一節(jié)中規(guī)定：“國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行出資人職責(zé)?！?008年通過的 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，國資委通過立法正式取得出資人代表的法律主體資格，被定位為企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表。

具體而言，此次國有資產(chǎn)管理改革主要以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)主體距離化設(shè)計，主要表現(xiàn)在進一步深化政企分開，采取所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，讓企業(yè)進一步脫離行政管理體制實現(xiàn)自主經(jīng)營。在機構(gòu)設(shè)置上，通過設(shè)置國有資產(chǎn)管理機構(gòu)明確國有資產(chǎn)管理者職能，劃分中介經(jīng)營者與企業(yè)法人財產(chǎn)所有者；在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，明確劃分國家所有、國家授權(quán)或委托的產(chǎn)權(quán)代表者、企業(yè)法人產(chǎn)權(quán)經(jīng)營者三個產(chǎn)權(quán)主體；在投資體制上，明確劃分國有資產(chǎn)總投資者、國家部分資產(chǎn)的授權(quán)委托投資者、國有資產(chǎn)投資的接受者等不同投資主體；在收益分配上，明確劃分為國有資產(chǎn)收益的總代表、國有資產(chǎn)收益的分代表、國有資產(chǎn)直接收益的企業(yè)法人實體等不同受益者。

據(jù)此，此次國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是劃分各主體的職能（權(quán)）、權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，通過主體化形成距離化方案。一是國有企業(yè)與政府管理體制的距離逐漸分開。（1）國有企業(yè)從法律地位上成為國家依法投資設(shè)立的企業(yè)法人，不再具有原有的行業(yè)管理與行政職能。（2）國有企業(yè)按國有企業(yè)經(jīng)營法規(guī)授權(quán)具有重大決策、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)受益等經(jīng)營性權(quán)利。（3）國有企業(yè)可以采取股份、融資等類型的國有資本營運，或采取新建、購買和兼并等方式實現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和增值，壯大國有經(jīng)濟實力。二是政府層面設(shè)置國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門形成條塊化國資監(jiān)管布局，通過職責(zé)清單模式保持有距離的監(jiān)管。主要表現(xiàn)在代表國家成為國有資產(chǎn)的所有者，享有作為出資人的股東權(quán)利，例如國有資產(chǎn)管理的專門機構(gòu)。同時，享有國資監(jiān)督的行政管理權(quán)。這樣，通過股東權(quán)（利）、行政監(jiān)督權(quán)（力）的區(qū)別形成條塊清楚的國資監(jiān)管模式。

（二）以“管資本”為主的國資監(jiān)管是設(shè)計距離化的監(jiān)管方式

2012年以后，我國國有經(jīng)濟發(fā)展進入新階段。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。”自此，國有資產(chǎn)管理體制改革進入國有資本授權(quán)經(jīng)營體制變革新階段。黨的十九報告在“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”中明確指出：“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失?！眹匈Y產(chǎn)管理體制中明確國有資本授權(quán)經(jīng)營體制意味著國有經(jīng)濟更貼近市場，需進一步拉開與政府管理體制的距離。從現(xiàn)有的改革措施來看，主要是通過組建國有資本投資、運營公司（以下簡稱“兩類公司”）來促進政企分開和混合所有制改革，優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)以管資本為主的職能轉(zhuǎn)變。“兩類公司”在黨的十八屆三中全會提出后，2015年國務(wù)院國資委在中央企業(yè)中相繼選擇了部分企業(yè)進行試點，同時提出地方也要試點。2018年7月 《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）出臺，意味著正式開始試點組建“兩類公司”，并明確指出“兩類公司”是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。

我國在社會主義市場經(jīng)濟制度的深化發(fā)展過程中，全面深入的市場化戰(zhàn)略需要對國資國企改革作出全新理論指導(dǎo)，國有經(jīng)濟發(fā)展需要更好的邁向市場經(jīng)濟。［6］（P3）據(jù)此，國資授權(quán)經(jīng)營體制改革形成四個方面的轉(zhuǎn)變：一是從“管國有企業(yè)”到“管國有資本”轉(zhuǎn)變；二是從“管人管事管資產(chǎn)”到“管資本為主”轉(zhuǎn)變；三是從“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”到“國有資本授權(quán)經(jīng)營”轉(zhuǎn)變；四是從“國有企業(yè)做強做優(yōu)做大”到推動“國有資本做強做優(yōu)做大”轉(zhuǎn)變。從“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”到“國有資本授權(quán)經(jīng)營”，雖然只有一字之差，但是“資本”概念的提出意味著國有資本更注重衡量資金的價值形態(tài)，國資監(jiān)管體制更注重市場化邏輯，必然要求國家逐漸改變了對國有資產(chǎn)實物管理的傾向，進而轉(zhuǎn)向?qū)匈Y產(chǎn)的價值管理。國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革是進一步拉開政府與國有企業(yè)之間距離的舉措，通過資本邏輯進一步減少政府與國有企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，從而加強國有資本產(chǎn)出的價值效應(yīng)，是政府與國有企業(yè)之間保持距離的重大制度轉(zhuǎn)向。

從國企改革近40年的經(jīng)驗來看，“政企分開”的問題沒有徹底解決，政府（國資監(jiān)管機構(gòu)）將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)（分配權(quán)）等權(quán)利（力）混同，致使國有企業(yè)獨立經(jīng)營面臨很大問題，根源在于“保持距離型”的國有企業(yè)改革不徹底，難以形成國有企業(yè)的現(xiàn)代治理能力和激活市場競爭力。因此，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革中的資本化（市場化）邏輯為改革提供了基本方向，即國有企業(yè)進一步遠離政府管理體制，反之，政府的國資監(jiān)管職能從經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)向收益權(quán)、從企業(yè)內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督、從過程干預(yù)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)干預(yù)三方面的變化。

（三）我國國資監(jiān)管體制的核心問題是距離和關(guān)聯(lián)

由于我國國有企業(yè)的公共價值和屬性不可磨滅，在公有制為主體的經(jīng)濟制度中更應(yīng)保持慣有的公共功能，某種程度而言，國有企業(yè)需要與政府產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，那么國資監(jiān)管體制改革演變成在拉大政府管理與國有企業(yè)之間距離的同時如何保持二者聯(lián)系的問題。本質(zhì)而言，這涉及政府如何改革監(jiān)管方式的問題。黨的十九大明確提出要完善各類國資管理體制,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。2018年7月發(fā)布的國有資本投資運營公司試點方案明確指出“兩類公司”是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。同時,黨的十九大對深化國家機構(gòu)和行政體制改革作出重要決策部署,要求統(tǒng)籌考慮、科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力。黨的十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,對國務(wù)院機構(gòu)改革在內(nèi)的機構(gòu)改革進行了全方位論述，完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革與國家機構(gòu)改革之間具有很大關(guān)聯(lián)性，正是涉及政府如何優(yōu)化對國有企業(yè)的行政化治理問題。現(xiàn)有的國資授權(quán)經(jīng)營監(jiān)管與政府行政職權(quán)密不可分,將國資監(jiān)管機構(gòu)定性為“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)”并不符合行使公共管理職權(quán)的設(shè)置意圖?，F(xiàn)有對國資監(jiān)管機構(gòu)性質(zhì)以及國有企業(yè)關(guān)聯(lián)方式的研究局限于政企如何分開、國資如何監(jiān)管以及國資管理機構(gòu)如何履行股東權(quán)利,實際上忽略了政府如何行政才能更符合國家經(jīng)濟制度與經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化的問題。在政府行為方式日益多元,尤其是行政主體在私人主體功能方面日益增加的情況下,“兩類公司”與國資監(jiān)管機構(gòu)本質(zhì)上仍屬于行政類別劃分,如何進行職能配置以及采取何種方式行政才是核心問題。

據(jù)此，針對國資監(jiān)管體制改革提出的距離與聯(lián)系，我們不能單方面強調(diào)“去行政化”或“政企分開”等問題，而應(yīng)注重國資授權(quán)經(jīng)營體制的普遍性和個體性特征。就我國國有企業(yè)改革的本質(zhì)現(xiàn)狀而言，國資監(jiān)管體制改革的核心問題在于：國資監(jiān)管機關(guān)與國有企業(yè)之間在保持距離的基礎(chǔ)上如何正確監(jiān)管。其中涉及兩個基本問題：一是國資監(jiān)管機關(guān)與國有企業(yè)之間保持多大距離。二是國資監(jiān)管機關(guān)與國有企業(yè)之間如何保持距離，即如何建立聯(lián)系。

三、我國國資監(jiān)管體制適宜引入“保持距離型”理論

“保持距離型”從字面解釋就是各主體之間保持一定的距離，使各主體具有獨立性特征。“保持距離型”理論主要有兩方面來源：一是作為企業(yè)治理的“保持距離型”理論，核心理念是企業(yè)股東與經(jīng)營自主權(quán)獨立。二是作為規(guī)制的“保持距離型”理論，核心理念是公共部門之間需要保持一定的組織獨立性，通過保持距離來實現(xiàn)政府規(guī)制治理。

（一）作為企業(yè)治理的“保持距離型”理論

“保持距離型”理論源于投資學(xué)，主要是指投資者不直接干預(yù)投資對象的經(jīng)營戰(zhàn)略決策，而是通過協(xié)議得到規(guī)定的支付，對投資對象通過市場和法律監(jiān)督。［7］（P11）通俗來講，保持距離實際上就是投資主體與企業(yè)控制權(quán)二者之間保持關(guān)系，投資者獲得了給付的權(quán)利，就應(yīng)履行不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略決策的義務(wù)。如果被投資企業(yè)向投資者履行了支付義務(wù)，那么被投資企業(yè)的控制權(quán)就應(yīng)交由內(nèi)部人，相反，被投資企業(yè)未履行支付義務(wù)，那么投資者將會獲得企業(yè)控制權(quán)。投資主體與企業(yè)控制權(quán)之間保持距離與企業(yè)能否實現(xiàn)給付的目標有機結(jié)合在一起，由此，保持距離型融資類型的公司治理被稱之為“目標性公司治理”。［8］（P38）美國是典型的保持距離型公司治理的國家，其原因在于美國作為自由主義的市場經(jīng)濟國家，本身具有高度發(fā)達的融資體系，尤其是成熟獨立的商業(yè)銀行體系必須讓其活動本身受到嚴格限制和監(jiān)督，所以必須讓企業(yè)與銀行之間保持一定距離。與保持距離型公司治理結(jié)構(gòu)相對的是關(guān)系型融資模式，主要以日本為代表，其表現(xiàn)為投資者與被投資企業(yè)之間不以保持距離為目標，而在于資金的非均衡配置模式下實現(xiàn)對大企業(yè)的特定照顧，與我國的國有企業(yè)壟斷和獲得特殊信貸有相似之處。

“保持距離型”融資模式作為一種公司治理模式，雖然不能消除內(nèi)部人控制的弊端，但安排企業(yè)控制權(quán)方面與企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)密切聯(lián)系，二者的正關(guān)聯(lián)關(guān)系同時保證了股東權(quán)與收益權(quán)的區(qū)別與聯(lián)系。只有在企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)好的情況下，才能讓企業(yè)按合同規(guī)定向出資者履行支付義務(wù)，即只有收益權(quán)得不到保證的情況下才具有實質(zhì)意義的股東權(quán)。據(jù)此，保持距離型治理模式下，投資者（股東）的職能更接近銀行職能,其擁有的股東權(quán)利主要以債權(quán)形式存在。并以這種債權(quán)為節(jié)點對企業(yè)經(jīng)營者實施一定的監(jiān)督，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)問題時能夠以債權(quán)人和股東的雙重身份來完成對企業(yè)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)換（甚至接管）。因此，保持距離型治理模式下股東權(quán)利不是絕對意義的保持距離，而是在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中保持合理距離。

（二）作為規(guī)制的“保持距離型”理論

在近年來國內(nèi)外理論研究中，對規(guī)制的研究日益明顯。雖然對“規(guī)制”的概念存在很多爭論，但規(guī)制作為從傳統(tǒng)管制演化出來的新型理論，其應(yīng)擺脫科層制、權(quán)力場域的管制效能。著名規(guī)制派學(xué)者斯科特指出，規(guī)制的核心含義在于指導(dǎo)或調(diào)整行為活動,以實現(xiàn)既定的公共政策目標，認為應(yīng)將其拓展至特定范圍的一系列任務(wù),包括設(shè)定規(guī)則、收集信息、建立反饋或監(jiān)督機制,并設(shè)立糾正違反規(guī)范行為的回應(yīng)機制。［9］（P5-6）據(jù)此，不宜將“規(guī)制”的概念泛化，也不宜將其與傳統(tǒng)管理方法和手段相混同?？傮w而言，規(guī)制理論主要倡導(dǎo)現(xiàn)代治理，注重動態(tài)化的法律規(guī)范與政治、經(jīng)濟、社會及文化因素調(diào)和，采取新方法、新手段形成多元化、參與性的治理體系。［10］（P184）

提出“保持距離型”規(guī)制理論主要在于回答“誰來規(guī)制規(guī)制者”這一命題，核心價值在于充分發(fā)揮私人在規(guī)制政府部門中的作用。在規(guī)制理論和實踐中，政府在規(guī)制市場和社會中難免出現(xiàn)權(quán)力應(yīng)用，因此包括胡德、斯科特在內(nèi)的英國學(xué)者較早指出“政府內(nèi)規(guī)制”，認為：政府公共部門之間需要保持一定程度的組織獨立性，通過保持距離來實現(xiàn)政府規(guī)制，例如公立學(xué)校、公立監(jiān)獄、中央對地方治理的規(guī)制治理，都需要和其他公共部門之間保持距離來實現(xiàn)規(guī)制治理，從而影響另一個公共部門的行為。［11］（P217-223）這種“保持距離型”規(guī)制理論較傳統(tǒng)的權(quán)力制約與平衡而言具有開創(chuàng)性，不僅提法更新，而且更注重治理行為和治理過程的方法和手段，對我國政府與國有企業(yè)的治理具有一定啟示，核心表現(xiàn)在如何構(gòu)建新型的政企關(guān)系。

（三）國資監(jiān)管是“保持距離型”理論的集中場域

作為公司治理模式與作為規(guī)制的“保持距離型”理論存在相類似的地方。前者強調(diào)股東（投資人）與企業(yè)經(jīng)營之間保持距離，然后通過收益權(quán)的實現(xiàn)機制拉近距離，核心在于通過保持企業(yè)的主體獨立性，我們可稱之為“權(quán)利間的距離”；后者雖然主要在公共權(quán)力與公共政策范疇，但核心也在于保持公共部門的組織獨立性，我們可稱之為“權(quán)力間的距離”。通常認為，權(quán)利與權(quán)力的治理機制并不具有嚴格的區(qū)分意義，在具體企業(yè)治理與規(guī)制治理中都存在權(quán)利與權(quán)力的相互依存和相互作用，很多時候權(quán)力與權(quán)利劃分更多的是私法與公法屬性的表現(xiàn)，但現(xiàn)代治理更強調(diào)公私治理體系融合，過多區(qū)分沒有多大意義，例如在規(guī)制治理也強調(diào)社會組織、私人規(guī)制體系。因此，“權(quán)力間距離”與“權(quán)利間距離”的基本原理都在于通過技術(shù)手段實現(xiàn)有距離的治理效能。

基于“權(quán)力間距離”與“權(quán)利間距離”類型的共通原理，我國國有企業(yè)實際上是成為這兩種“保持距離型”理論的最佳場域。首先，我國國有企業(yè)集合了私法和公法屬性，一方面國有企業(yè)作為全民所有制經(jīng)濟類型，政府享有出資人地位的同時還具有國資監(jiān)管的政府職能，實際上集合了股東權(quán)（利）與監(jiān)管權(quán)（力），政企分開實際上就是強調(diào)“權(quán)力間距離”與“權(quán)利間距離”。例如我國20世紀80、90年代推行的政企分開與股份制改革，其核心任務(wù)是擺脫原有的行政模式，本質(zhì)是強調(diào)“權(quán)力間的距離”。到目前為止，這種保持權(quán)力距離的改革仍是重中之重。另一方面，國有企業(yè)作為獨立的市場主體，其商事主體身份隨著國有企業(yè)改革不斷得到確立，政府作為出資人的私權(quán)職能不斷得到加強，但按照政府特殊地位勢必在保持權(quán)利間距離方面存在很大問題，這也是我國國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在很大弊端的重要原因。

現(xiàn)有的問題不是消除國有企業(yè)的公有本質(zhì)和商事主體身份，而是從政府監(jiān)管方式上著手，一方面保持政府與國有企業(yè)之間的獨立身份，即保持主體間的距離，另一方面監(jiān)管上主張保持距離，從過程監(jiān)管轉(zhuǎn)向結(jié)果監(jiān)管、從經(jīng)營監(jiān)管轉(zhuǎn)向資本監(jiān)管。職是之故，在國資監(jiān)管體制改革適宜引入“保持距離型理論”，現(xiàn)有的改革需要從“權(quán)力間距離”與“權(quán)利間距離”兩方面著手，一方面讓國有經(jīng)營保持行政權(quán)力的距離；另一方面讓國有經(jīng)營符合現(xiàn)代先進的企業(yè)治理水平，如何保持政府股東權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)距離也非常重要。

四、“管資本”的國資監(jiān)管法律框架

現(xiàn)行國資授權(quán)經(jīng)營體制改革的核心在于國資監(jiān)管機構(gòu)與國有企業(yè)的脫鉤與優(yōu)化監(jiān)管問題。［12］（P27）在全新的“權(quán)利——權(quán)力”結(jié)構(gòu)模式下，如何界定權(quán)利主體與權(quán)力（行政）主體的職能關(guān)系成為重要內(nèi)容。這就需要區(qū)分兩方面關(guān)系：一是國資監(jiān)管機構(gòu)與“兩類公司”的法律關(guān)系。“兩類公司”作為新型主體，其功能定位尚存在一定模糊，要通過“權(quán)利——權(quán)力”模式來清楚界定“權(quán)利”發(fā)揮的職能定位。二是國資監(jiān)管機構(gòu)與國有企業(yè)的法律關(guān)系。

（一）國資監(jiān)管機構(gòu)的主體法律制度

首先，需通過法律制度進行全新的職能定位。這一定位需要確立三方面的內(nèi)容：一是確立國資監(jiān)管機構(gòu)的職能目標。在現(xiàn)有國家機構(gòu)改革的目標下，國資監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)分配需要優(yōu)化，本質(zhì)上需要提高國資監(jiān)管方面的公共職能。在股東權(quán)利與監(jiān)管權(quán)力分離的職能配置中，國資監(jiān)管機構(gòu)的改革走向在于提高行政類別的公共監(jiān)管能力，如何通過行政職權(quán)發(fā)揮完成特定目標便是核心走向。在以管資本為主的監(jiān)管體制與股東權(quán)發(fā)生分離的條件下，由于國資監(jiān)管機構(gòu)與國家經(jīng)營之間不存在直接聯(lián)系，那么落實保值增值的任務(wù)就不再是國資監(jiān)管機構(gòu)的目標，而在于通過職權(quán)監(jiān)管防止國有資產(chǎn)流失，主要在于監(jiān)管故意或重大失誤行為造成的國有資產(chǎn)流失；二是確定國資監(jiān)管機構(gòu)的職能對象?！按髧Y”概念上的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)由國資監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使，以此改變當(dāng)前條塊分割的管理局面，以此優(yōu)化行政經(jīng)濟能力，那么監(jiān)管對象的厘清至關(guān)重要。就具體對象而言，“大國資”的范疇屬于什么？是否應(yīng)該包涵自然資源類國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)？此外，按現(xiàn)有情況，不同部委作為出資人的情況不少，具體包括國資委系統(tǒng)監(jiān)管的國有資產(chǎn)，財政部作為出資人的金融、鐵路、郵政、煙草等國有資產(chǎn)，文資辦管理的文化類國有資產(chǎn)，其他83個行政部門和機構(gòu)所屬近1.2萬戶國有企業(yè)（全級次的統(tǒng)計口徑）的資產(chǎn)。對此，如何將這些國有企業(yè)納入監(jiān)管對象也是重大問題。三是確定國資監(jiān)管機構(gòu)的職能性質(zhì)。在權(quán)利與權(quán)力二元格局下，國資監(jiān)管機構(gòu)擁有監(jiān)管權(quán)實際上是權(quán)力發(fā)揮問題。如果站在行政角度，是國家基于是否合理占用、使用、經(jīng)營和收益的行政權(quán)監(jiān)督，在與經(jīng)營脫鉤以及防止國資流失的既定目標下，國資監(jiān)管機構(gòu)的行為屬行政行為。

其次，通過法律確定國資監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)清單。在“兩類公司”設(shè)立背景下，“建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單”作為完善國有資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容，也是加快實現(xiàn)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的具體目標方案。完善其職權(quán)內(nèi)容主要包括三方面：一是建立國資監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)行為的原則。主要包括：堅持權(quán)責(zé)法定，沒有法定依據(jù)的職權(quán)事項不列入；把握“大國資”公法監(jiān)管原則，堅持防止國有資產(chǎn)流失目標；突出權(quán)力和責(zé)任屬性，主要包括具有較強約束力的決定、審批、核準、審核、監(jiān)督類事項；二是規(guī)定監(jiān)管權(quán)責(zé)事項與其他監(jiān)管事項的關(guān)系。法定職權(quán)之外的權(quán)力事項原則上不得行使，除非法律、法規(guī)、黨中央和國務(wù)院文件有新的規(guī)定，但是清單所列權(quán)力事項以外的其他監(jiān)管職責(zé)，如指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、備案、統(tǒng)計、監(jiān)測、后評價等，仍需根據(jù)法律、法規(guī)的要求履行；三是列舉具體的職權(quán)清單。具體如防止國有資本流失的監(jiān)管目標，可以建立國有資本流向監(jiān)督、負責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益、國有企業(yè)改革和重組的資產(chǎn)盤活性評估、負責(zé)所監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)評估項目的核準、代表政府向所監(jiān)管企業(yè)派出監(jiān)事會、起草國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)草案等。

（二）“兩類公司”的主體法律制度

第一，定位“兩類公司”職能?！皟深惞尽敝饕婕皣匈Y本投資運營。按目前政策導(dǎo)向，國有資本投資公司主要以按照政府確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用；國有資本運營公司主要是為了實現(xiàn)國有資本的運營效率，以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。［13］（P62-63）除此，本文建議在今后改革中讓“兩類公司”完全承擔(dān)政府出資人權(quán)利，進一步確保政府只享有國資監(jiān)管的行政權(quán)（力）。

第二，確認國有資本市場化的管控模式。按《實施意見》的要求，“兩類公司”具有國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與政府直接授權(quán)模式。筆者認為，隨著改革的深入，宜全部形成政府直接授權(quán)模式，讓國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)形成純粹的國資監(jiān)管機構(gòu)，不再享有出資人職權(quán)。因此，“兩類公司”與所持股國有企業(yè)形成以股權(quán)管理為主的公司法管控模式，通過完善公司法人治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)股東權(quán)利，形成以資本為紐帶的融資關(guān)系。此外，“兩類公司”作為政府出資的法人，本質(zhì)上是按公司法模式形成國有經(jīng)濟利益，總體上要按照“小總部、強產(chǎn)業(yè)”的原則構(gòu)建管控模式?？偛孔鳛橘Y本配置和資本運作的中心，主要實現(xiàn)戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控，需要重新梳理和界定總部與子公司的權(quán)責(zé)界限。具體而言，總部與子公司之間主要通過戰(zhàn)略規(guī)劃管理、預(yù)算和決算等財務(wù)手段、資本運營效果監(jiān)督評價、績效考核、審計、監(jiān)察等方面實現(xiàn)管理監(jiān)督。

第三，賦予“兩類公司”若干權(quán)利。由于我國國有企業(yè)眾多，從中央到地方、從產(chǎn)業(yè)到行業(yè)差別巨大，在“兩類公司”設(shè)置上適宜采取“一企一策”和“分層分類”的原則，以此明確進行授權(quán)。大體上看，“兩類公司”享有的權(quán)利清單主要是享有出資人的職權(quán)職責(zé)，在公司戰(zhàn)略、資本運作模式、人員任用、經(jīng)營業(yè)績考核上享有獨立權(quán)利。

（三）立法完善國有資本收益分配制度

現(xiàn)有的國資授權(quán)經(jīng)營體制改革在于增加政府與國有企業(yè)中間環(huán)節(jié)的，通過“兩類公司”實現(xiàn)管資本為主的轉(zhuǎn)變，從而減少針對國有企業(yè)的行政干預(yù)，讓國有企業(yè)的企業(yè)職能真正獨立運作起來。這樣，政府對國有企業(yè)的管理體制實際上從過程控制轉(zhuǎn)向了結(jié)果控制，尤其是國有資本化管控模式讓政府逐漸轉(zhuǎn)向價值功能。據(jù)此，國有企業(yè)在市場環(huán)境下發(fā)展，一方面政府需要對國企更多的“硬預(yù)算約束”，也就是在財政（投資）源頭上繼續(xù)定量和控制；另一方面國有企業(yè)應(yīng)該遵循企業(yè)給股東分紅的邏輯，那么就應(yīng)將稅收和利潤上繳政府。一直以來，我國一直依循著對國有企業(yè)人財物的過程控制，注重國有企業(yè)的救災(zāi)、政策調(diào)控、軍事等社會功能，從而忽視了國有企業(yè)作為盈利法人的收益，導(dǎo)致長期以來我國國企上繳利潤的比例和金額偏低。隨著國資授權(quán)經(jīng)營體制改革的深化，政府與國有企業(yè)關(guān)于國有資本收益的分配關(guān)系需進行重構(gòu)。只有加強國有資本收益才能確立國有企業(yè)的公有屬性，當(dāng)國企把稅和利潤上繳政府，政府再形成財政可以實現(xiàn)軍事、外交、救災(zāi)等若干社會功能。因此，國有資本收益分配直接關(guān)系到國資授權(quán)經(jīng)營體制改革中的核心公共利益，需要通過法律制度形成全新的國有資本收益分配。

明確全民是國有資本收益最終所有者的地位是實現(xiàn)收益全民共享的第一步，由于全民在制度設(shè)計上需確定主體，那么設(shè)置何種主體以及采取何種方式實現(xiàn)國有資本收益分配是實現(xiàn)全民共享收益分配的關(guān)鍵。實際上，我國自1994年“分稅制”以來，國有企業(yè)收益便在企業(yè)內(nèi)部發(fā)生。2005年世界銀行發(fā)表了《國企分紅：分不分?分多少?》的研究報告，直接指出中國國有企業(yè)應(yīng)采取國有資本收益分配，并且對收益由誰收取、比例如何分配等問題進行了詳細解讀。以現(xiàn)有的公共財政模式，國有資本收益制度應(yīng)通過公共財政形成并且專項用于民生?，F(xiàn)行公共財政主要來源是稅收，其中包括國有企業(yè)繳納的稅收。既然國有企業(yè)已經(jīng)繳納了稅收，那么剩余的收益分配應(yīng)依循全民受益邏輯，需要全民分配。其中，如果國有企業(yè)需要利用收益來擴大再生產(chǎn)，表面上看是收益內(nèi)部循環(huán)的表現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國公共財政具有很大的剛性，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中需求不斷擴大，公共財政難以滿足需求成為稅制矛盾，如“土地財政”。同時，我國面臨著老齡化問題，在“民生財政”加強的背景下，公共財政面臨著巨大壓力，所以有了養(yǎng)老保險資金“入市”的做法，國有資本收益可以增加公共財政收入以減少支出壓力。因此，在具體制度完善方面，建議形成獨有的國有資本財政，讓國有資本收益支出（預(yù)算）、收益形成獨立的財政體系，從各級政府到國務(wù)院應(yīng)將管轄范圍內(nèi)的國有資本收益進行專項收支，確定國有資本收益用于公共領(lǐng)域，實現(xiàn)全民受益。

五、結(jié) 語

國有企業(yè)作為國家代表進行投資和參與控制的生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，其外在形式和內(nèi)在要求使得政府與企業(yè)之間存在辯證關(guān)系，如何科學(xué)設(shè)置這種關(guān)系至關(guān)重要。本文秉承政企分開的立場，認為政府與國有企業(yè)之間保持距離形成有效率的關(guān)聯(lián)是改革方向。自改革開放以來，我國針對國有經(jīng)濟體制改革的核心在于形成國有企業(yè)獨立的市場主體地位，讓其在管理和運行方式不斷拉開政府行政管理體制，同時針對國有企業(yè)內(nèi)部優(yōu)化與外部資源配置等一系列的去行政化改革從未停止。但是，我國的國有企業(yè)改革至今存在很多問題，到新時代國有經(jīng)濟已經(jīng)走到關(guān)鍵節(jié)點，如何創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理機制成為重大任務(wù)。

同時，以管資本為主的職能轉(zhuǎn)變是改革的重大理論導(dǎo)向，實際上要求政府與國有企業(yè)之間在保持距離化的設(shè)計過程中堅持方法創(chuàng)新。堅持獨立經(jīng)營理念和資本聯(lián)系邏輯便是方法創(chuàng)新重大表現(xiàn)?；凇氨３志嚯x型”理論深化的法律制度創(chuàng)設(shè)主要從國資監(jiān)管機構(gòu)主體、“兩類公司”主體、國有資本收益分配法律制度這三方面架構(gòu)，實際上只是框架意義的，需要在今后研究中深入地細化研究。

注釋：

①“競爭中立”最先由美國副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨提出，認為中國是當(dāng)今最為成功的“國家資本主義”踐行者，為應(yīng)對挑戰(zhàn)，美國應(yīng)該采取新的政策工具，以確保一個公平競爭的市場，而“競爭中立”成為一個絕佳的選擇。某種程度來說，“競爭中立”的提法是針對中國提出來的。認為中國國有企業(yè)偏離“競爭中立”主要有三方面的證據(jù)：一是中國政府給予國有企業(yè)利益與保護。二是中國政府過度干預(yù)市場競爭。三是中國國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在很大弊端。在這三方面的結(jié)合下，中國政府不可避免對國有企業(yè)行使“有意義的控制”，那么國有企業(yè)必然需要承擔(dān)、行使或被賦予政府職能，所以中國國有企業(yè)大多數(shù)情況下應(yīng)被認定成“公共機構(gòu)”。具體參見：石偉《“競爭中立”的理論和實踐》（法律出版社2017年版，第111頁）。