喻 博，李政道（副研究員），白 杰（高級工程師），姜 煒

一、引言

海綿城市，即城市能夠像海綿一樣，在豐水期吸水、蓄水、滲水和凈水，在枯水期則將儲存的水釋放并加以利用[1]。因此，海綿城市建設(shè)可以有效地解決我國水環(huán)境、水資源、水生態(tài)、水安全等一系列城市水系統(tǒng)問題。為了使海綿城市建設(shè)更好地落地實施，國家和地方政府也制定了相關(guān)政策。在國家層面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確提出，到2030年，80%城市建設(shè)區(qū)應(yīng)滿足海綿城市的建設(shè)要求。在地方層面，各級地方政府也相應(yīng)地出臺了一系列政策法規(guī)。以深圳市為例，深圳市政府在2016年7月印發(fā)的《深圳市推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作實施方案》中，明確要求深圳市規(guī)土委組織開展《深圳市海綿城市規(guī)劃要點和審查細(xì)則》的編制工作。截至目前，全國共有30 個城市入選海綿城市建設(shè)試點城市。總的來說，海綿城市建設(shè)正逐漸成為我國城市可持續(xù)發(fā)展的趨勢。

海綿城市建設(shè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相類似，從理念到落地，均面臨著多頭管理、巨額投資、復(fù)雜的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)以及回報機制不明等諸多挑戰(zhàn)[2]。在此過程中，單憑政府一己之力難以為繼，這就意味著需要通過市場化的方式使廣泛的社會資本參與進(jìn)來。因此，國家開始大力推廣海綿城市建設(shè)PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作）模式。在PPP模式下，引入社會資本參與項目投資、建設(shè)和運營，做到風(fēng)險分擔(dān)和利益共享，從而發(fā)揮項目的整體效益[3]。然而，由于海綿城市自身的復(fù)雜性以及受國內(nèi)行業(yè)發(fā)展所處階段的限制，如何高效高質(zhì)地推行海綿城市建設(shè)PPP模式尚屬新的研究課題[4]。目前，已有專家學(xué)者聚焦于海綿城市建設(shè)PPP模式的融資問題[5，6]、風(fēng)險管控問題[7，8]、法律關(guān)系問題[9]等方面。此外，還有部分專家學(xué)者對實際典型案例進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，在結(jié)合我國現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步推進(jìn)中國特色化海綿城市建設(shè)PPP模式提出了針對性的建議[10-12]。通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理不難發(fā)現(xiàn)，盡管在海綿城市建設(shè)PPP模式方面取得了一定的研究成果，但多偏向于宏觀層面的探討，缺乏微觀層面的系統(tǒng)性分析，并且鮮有研究聚焦于海綿城市建設(shè)PPP模式下的管理方法和思路。

基于此，本文從系統(tǒng)管理的角度出發(fā)，結(jié)合海綿城市建設(shè)PPP 模式的具體特點，在霍爾三維結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了海綿城市建設(shè)PPP 模式四維結(jié)構(gòu)模型，并分別從時間維、邏輯維、知識維和空間維四個維度對海綿城市建設(shè)PPP 模式展開系統(tǒng)性研究。在此基礎(chǔ)上，建立二維活動矩陣，以期實現(xiàn)對項目某一狀態(tài)微觀層面上的具體分析。此外，本文還構(gòu)建了基于四維結(jié)構(gòu)的海綿城市建設(shè)PPP模式運行框架，旨在較為全面、系統(tǒng)地管理海綿城市項目的全過程。

二、海綿城市建設(shè)PPP模式的特點

基于現(xiàn)有的文獻(xiàn)綜述，總結(jié)海綿城市建設(shè)PPP模式具有以下特征：

1.資金需求量大，回報機制不穩(wěn)定。海綿城市從實施階段到運維階段都面臨著巨額資金的投入，致使地方政府存在較大資金壓力[3]。因此，地方政府不得不籌集社會資金，持續(xù)穩(wěn)定地投入海綿城市建設(shè)。此外，海綿城市建設(shè)屬于公共服務(wù)建設(shè)范疇，很難在短時間內(nèi)收回投資并取得相應(yīng)利潤。

2.項目類型多，系統(tǒng)性和公益性強。海綿城市建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及市政、交通、給排水、燃?xì)夤艿赖榷鄠€領(lǐng)域，還涵蓋了綠色屋頂、透水鋪裝、下沉式綠地、雨水花園、生物滯留帶、生態(tài)樹池、雨水濕地、生態(tài)河道等多個子系統(tǒng)[13]。此外，海綿城市建設(shè)具有較強的公益性，大多數(shù)項目設(shè)施不產(chǎn)生經(jīng)營收益。

3.生命周期長，全過程管理難度大。海綿城市建設(shè)PPP 模式從前期的可行性分析，到中期的融資建設(shè)，再到后期的運營移交，持續(xù)時間長，來自項目自身和外界環(huán)境的不可控因素較多，存在諸多潛在風(fēng)險，導(dǎo)致項目全過程管理難度大。

4.利益相關(guān)者多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜。海綿城市建設(shè)不同于其他領(lǐng)域的PPP 項目，其在建設(shè)和運營階段同時涉及政府、社會投資者、PPP 項目公司、金融機構(gòu)等利益相關(guān)者。各利益相關(guān)者之間關(guān)系復(fù)雜，如從政府的角度來看，具體工作會涉及水利、市政、環(huán)保、城建、園林、財政等眾多部門，這在很大程度上加大了各利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)難度[4]。

由此可見，海綿城市建設(shè)PPP 模式下項目全過程、全要素和全方位管理難度大，需通過切實可行的方法對其進(jìn)行有效管理。

三、四維結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建與分析

霍爾三維結(jié)構(gòu)是美國系統(tǒng)專家霍爾為解決大型復(fù)雜項目的管理問題而提出的一種系統(tǒng)工程方法論，它由時間維、邏輯維以及知識維三個維度組成[14]。目前，霍爾三維結(jié)構(gòu)已應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施工程造價集成管理[15]、裝配式建筑EPC總承包管理[16]、EPC工程總承包商合同管理[17]、PPP軌道交通項目風(fēng)險動態(tài)管理[18]等方面。然而，從現(xiàn)代項目管理理論的角度來看，項目建設(shè)過程中所涉及的利益相關(guān)者不容忽視，因為他們的需求和期望在很大程度上會影響項目是否順利實施。同時，海綿城市建設(shè)相對于其他基礎(chǔ)設(shè)施項目而言，其利益相關(guān)者數(shù)量更多、關(guān)系更為復(fù)雜。因此，本文在霍爾三維結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將利益相關(guān)者作為空間維而引入，從而構(gòu)建海綿城市建設(shè)PPP模式四維結(jié)構(gòu)模型，如圖1所示。

圖1 海綿城市建設(shè)PPP模式四維結(jié)構(gòu)模型

（一）時間維

時間維是指系統(tǒng)工程活動的全過程，即海綿城市項目的全生命周期。海綿城市項目按PPP 建設(shè)模式的時間順序依次可分為前期分析、融資、實施、運營和移交5個主要階段，各階段相互關(guān)聯(lián)、相互依賴。

1.前期分析階段。前期分析階段主要包括項目選擇和可行性研究兩個部分。政府部門按照海綿城市建設(shè)相關(guān)的專項規(guī)劃篩選出適宜PPP 模式的項目，并對項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、市場等方面的評價，對社會資本參與項目的可行性進(jìn)行評估。

2.融資階段。融資階段主要包括招標(biāo)、投標(biāo)、初選、談判、簽約等環(huán)節(jié)。政府部門應(yīng)綜合經(jīng)營業(yè)績、資金實力、服務(wù)價格、技術(shù)和管理水平、信譽等因素選擇適合的社會投資者。

3.實施階段。實施階段即海綿城市的具體建設(shè)過程，政府部門應(yīng)對項目建設(shè)過程進(jìn)行實時監(jiān)督，如出現(xiàn)不符合合同的情況或者質(zhì)量問題，應(yīng)及時與PPP項目公司聯(lián)系，并確定責(zé)任主體，及時改進(jìn)和糾偏。

4.運營階段。運營階段是指海綿城市項目驗收之后，持續(xù)到特許權(quán)協(xié)議期滿的時間段。在該時間段，PPP項目公司將收回投資并獲取一定的利潤，同時還需歸還貸款、上繳政府稅收并進(jìn)行股東分紅。

5.移交階段。移交階段是PPP 項目運作的最后一個階段，主要包括移交項目的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)從而解散PPP項目公司。對于海綿城市項目而言，運營期外項目設(shè)施的維護(hù)管理交由政府或物業(yè)。

（二）邏輯維

邏輯維是指時間維中每一特定階段所要進(jìn)行的工作內(nèi)容都應(yīng)遵循的思維程序，即解決海綿城市項目PPP 建設(shè)模式下每一具體問題的思維過程。由于海綿城市項目是一項大型且復(fù)雜的項目，因此也可按照系統(tǒng)工程方法分析大型復(fù)雜項目時的7 個步驟，即明確問題、選定目標(biāo)、方案綜合、系統(tǒng)分析、方案選擇、決策以及實施[19]。

1.明確問題。即在時間維的每一階段都應(yīng)解決的問題。例如，在項目前期分析階段，對適宜PPP 模式的項目進(jìn)行可行性評估就是該階段需要明確并解決的問題之一。

2.選定目標(biāo)。即進(jìn)一步細(xì)化明確的問題，制定切實可行的具體目標(biāo)。例如，在項目融資階段，確定政府和PPP項目公司共同認(rèn)同的PPP特許經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營期限就是該階段的目標(biāo)之一。

3.方案綜合。即對選定的目標(biāo)進(jìn)行多方案組合和優(yōu)化，從而形成一組可供選擇的系統(tǒng)方案。例如，基于不同的計算方法、思路和假設(shè)條件形成多種項目經(jīng)營期限的計算方案。

4.系統(tǒng)分析。即對各待選方案進(jìn)行優(yōu)劣排序。例如，根據(jù)項目的自身情況以及項目所在地的政治、經(jīng)濟(jì)等外界環(huán)境因素對各項目經(jīng)營期限的計算方案進(jìn)行排序。

5.方案選擇。即從各備選方案中挑選出最優(yōu)方案。例如，在綜合考慮各因素的前提下，挑選出最優(yōu)的項目經(jīng)營期限計算方案。

6.決策。即在綜合分析、評價的基礎(chǔ)上，選擇解決該問題的最佳方案。

7.實施。即將最終選擇的方案付諸實踐。

（三）知識維

知識維是指與海綿城市項目以及PPP建設(shè)模式相關(guān)的專業(yè)知識和技術(shù)。由于海綿城市項目PPP 建設(shè)模式具有投資規(guī)模大、技術(shù)環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)營周期長等特點，因此會涉及工程學(xué)、景觀學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等諸多領(lǐng)域，每一特定階段都需要根據(jù)不同的實際問題運用相應(yīng)的知識來解決。本文將這些知識分為項目、財務(wù)、法律以及管理四大類。

1.項目知識。為更好地實現(xiàn)海綿城市項目PPP建設(shè)模式的全過程、全要素和全方位管理，在熟練掌握低影響開發(fā)、水敏性城市設(shè)計等專業(yè)知識的基礎(chǔ)上，需及時控制好項目的質(zhì)量、進(jìn)度和成本，定期對項目的安全、風(fēng)險和合同進(jìn)行評估和管理，并協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，切實做好項目的“三控三管一協(xié)調(diào)”。

2.財務(wù)知識。根據(jù)現(xiàn)行國家政策和相關(guān)法律法規(guī)，從宏觀和微觀兩個角度研究和管理海綿城市項目PPP建設(shè)模式的財務(wù)。以項目融資為例，合理的融資方案是項目成功的基礎(chǔ)，需根據(jù)市場信息和項目的自身特點制定最佳的融資計劃，并確定合理的融資結(jié)構(gòu)。

3.法律知識。法律知識貫穿于海綿城市項目PPP建設(shè)模式的始終，即前期分析、融資、實施、運營和移交的全過程。各利益相關(guān)者都應(yīng)按照合同的要求約束自己的行為，并通過法律的手段來解決項目實施過程中產(chǎn)生的糾紛，從而確保各利益相關(guān)者參與項目的公平性和公正性。

4.管理知識。由于海綿城市項目PPP 建設(shè)模式涉及的利益相關(guān)者眾多，項目建設(shè)運營周期長、外界環(huán)境復(fù)雜，因此項目管理人員只有具備較高的組織、溝通和協(xié)調(diào)能力，才能促使項目朝著有序的方向發(fā)展。

（四）空間維

空間維是指海綿城市項目PPP建設(shè)模式的主要參與主體，即所涉及的主要利益相關(guān)者。PPP模式運作中的利益相關(guān)者主要包括政府、社會投資者、PPP項目公司、金融機構(gòu)、咨詢公司、設(shè)計單位、施工單位、供貨商、運營商、用戶等其他各方，各利益相關(guān)者之間通過法律、合同等形式相互作用、相互約束，如圖2所示。

圖2 海綿城市建設(shè)PPP模式各利益相關(guān)者關(guān)系

1.政府。作為PPP 項目的發(fā)起人，政府是項目履約管理的責(zé)任主體。在海綿城市建設(shè)過程中，政府需要對項目進(jìn)行可行性分析并組織項目招標(biāo)，通過綜合權(quán)衡各參與投標(biāo)的社會資本，確定最終的項目開發(fā)主體。政府通過給予項目PPP 特許經(jīng)營權(quán)或貸款擔(dān)保為項目開發(fā)、融資、建設(shè)等環(huán)節(jié)提供支持。

2.社會投資者。由于PPP 項目資金規(guī)模巨大，因此社會投資者需同時具備良好的信譽和雄厚的資金實力。一個PPP項目可擁有多個社會投資者，各投資者在投標(biāo)以前應(yīng)以合同的形式確定各自的出資方式和出資比例，并推選出項目領(lǐng)導(dǎo)小組。

3.PPP 項目公司。PPP 項目公司是 PPP 項目的實施者，負(fù)責(zé)項目從融資、實施、運營直至移交全過程的運作，其主要由政府和社會投資者組成。在移交海綿城市項目經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)后，PPP 項目公司才得以清算和解散。

4.金融機構(gòu)。在PPP 項目資金組成中，社會資本和政府直接投資所占比例較小，大部分資金都來源于金融機構(gòu)。目前，向海綿城市項目提供貸款的金融機構(gòu)主要包括商業(yè)銀行、國際金融機構(gòu)、信托投資機構(gòu)等。

5.咨詢公司。由于PPP 項目具有一次性、長期性、不完備契約性等特點，導(dǎo)致PPP項目公司面臨著更多、更復(fù)雜的風(fēng)險，因此咨詢公司在其中扮演著重要角色。咨詢公司主要為PPP 項目公司提供政策咨詢、協(xié)助確定融資方案、協(xié)助制定風(fēng)險管理方案、協(xié)助選擇合作伙伴、協(xié)助項目開發(fā)運營等服務(wù)。

6.其他各方。與其他建設(shè)項目一樣，海綿城市項目在設(shè)計、建設(shè)和運營過程中也涉及設(shè)計單位、施工單位、供貨商、運營商、用戶等其他各方，他們通過合同的形式與PPP項目公司建立合作關(guān)系。

四、四維結(jié)構(gòu)模型的二維活動矩陣

為了更加形象、直觀地探討海綿城市項目PPP建設(shè)模式，在本文構(gòu)建的四維結(jié)構(gòu)模型中任意選取兩個維度，將其簡化為多重平面結(jié)構(gòu)，以活動矩陣的形式進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化。在該活動矩陣中，任意兩個維度所形成的交點用m×n個元素來表示，具體如下：

本文以時間維和邏輯維為例，結(jié)合海綿城市建設(shè)PPP模式的5個階段和7個邏輯步驟，最終形成由35 個元素組成的海綿城市建設(shè)PPP 模式的活動矩陣，如表1所示。其中，活動矩陣中的每一個交點Sij（i=1，2，…，5；j=1，2，…，7）均代表海綿城市建設(shè)PPP模式下的每一具體活動。

表1 海綿城市建設(shè)PPP模式活動矩陣

在項目的具體實施過程中，時間維中的每一階段又可以細(xì)分為多個子階段，例如項目融資階段又可以分為招標(biāo)、投標(biāo)、初選、談判和簽約5個子階段。如果某一子階段仍較為復(fù)雜，還可對其進(jìn)行下一步分解，實現(xiàn)目標(biāo)的不斷細(xì)化，從而更加全面地掌握每一活動內(nèi)容，確保整個項目的順利實施。本文以項目融資階段為例，建立以時間維和邏輯維為平面的活動矩陣，如表2所示。由表2可知，在項目融資階段的每一子階段中，又可運用邏輯維中的7 個邏輯步驟全面地分析和呈現(xiàn)該階段的具體工作內(nèi)容，便于各利益相關(guān)者更好地開展相關(guān)工作。

五、基于四維結(jié)構(gòu)的海綿城市建設(shè)PPP模式運行框架

為了進(jìn)一步全面、系統(tǒng)地管理海綿城市項目的全過程，本文在現(xiàn)有海綿城市建設(shè)PPP 模式的基礎(chǔ)上，將時間維、邏輯維、知識維和空間維中的各要素有機地結(jié)合起來，從而構(gòu)建基于四維結(jié)構(gòu)的海綿城市建設(shè)PPP模式運行框架，如圖3所示。

由圖3可知，在海綿城市建設(shè)PPP 模式下，PPP項目公司與政府、社會投資者、金融機構(gòu)、咨詢公司以及包括設(shè)計單位、施工單位、供貨商、運營商和用戶在內(nèi)的其他各方通過合同、協(xié)議等形式建立合作關(guān)系，各利益相關(guān)者運用項目知識、財務(wù)知識、法律知識以及管理知識，并基于邏輯維中的7 個邏輯步驟解決海綿城市建設(shè)全生命周期中遇到的各種實際問題，從而確保整個項目的順利進(jìn)行。

表2 海綿城市建設(shè)PPP模式融資階段活動矩陣

圖3 海綿城市建設(shè)PPP模式運行框架

六、結(jié)語

如何高效高質(zhì)地推行海綿城市建設(shè)PPP模式尚屬新的研究課題，現(xiàn)有研究多偏向于宏觀層面的問題探討，缺乏微觀層面的系統(tǒng)性分析，并且鮮有研究聚焦于海綿城市建設(shè)PPP 模式下的管理方法和思路。本文在全面總結(jié)海綿城市建設(shè)PPP 模式具體特點的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于霍爾三維結(jié)構(gòu)的海綿城市建設(shè)PPP模式四維結(jié)構(gòu)模型，并分別從時間維、邏輯維、知識維和空間維四個維度對海綿城市建設(shè)PPP模式展開系統(tǒng)性研究。同時，以時間維和邏輯維為例，通過建立二維活動矩陣實現(xiàn)對海綿城市項目某一狀態(tài)點微觀層面的具體分析，并以項目融資階段為例，論證了該方法的可行性和適用性。此外，還構(gòu)建了基于四維結(jié)構(gòu)的海綿城市建設(shè)PPP模式運行框架，旨在為PPP 海綿城市項目的全過程管理提供有效的新方法和新思路。然而，本文的不足在于僅從系統(tǒng)管理的角度對海綿城市建設(shè)PPP模式進(jìn)行了理論層面的研究和分析，未結(jié)合具體的實際工程案例。因此，在未來的研究中，要理論結(jié)合實際，建立更為完善的PPP海綿城市項目管理體系和框架。