我國房地產(chǎn)稅存在的問題及改革的政策建議

徐水泉

[摘 要] 房地產(chǎn)稅在我國實體法稅收法律體系中占有重要地位，是縮小貧富差距、穩(wěn)定房屋價格和增加地方財政收入的重要工具之一，對其進行改革、設(shè)置和實施必然牽一發(fā)而動全身。目前，我國房地產(chǎn)稅存在體系較為冗雜、相關(guān)稅種立法步伐較慢、計稅依據(jù)不科學(xué)、稅率與稅收優(yōu)惠政策設(shè)計不合理、房地產(chǎn)稅與相關(guān)費體系依然比較混亂等主要問題，在優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)、減小貧富差距、管控不動產(chǎn)市場等目標的基礎(chǔ)上，提出加快房地產(chǎn)相關(guān)稅種的立法步伐、確定房地產(chǎn)稅具體征稅要素以及積極推進配套措施改革與調(diào)整等政策建議。

[關(guān)鍵詞] 房地產(chǎn)稅;改革;問題;對策

[中圖分類號] F812.42[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）11-0138-02

一、引言

房地產(chǎn)行業(yè)作為我國實體經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，在穩(wěn)步促進國民經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財政收入、提升勞動力就業(yè)等方面具有不可替代的重要作用。自我國1998年推行房地產(chǎn)改革以來，房地產(chǎn)行業(yè)便逐步施行市場化運作，加之我國逐步對福利房制度進行撤銷，使房地產(chǎn)行業(yè)加快進入市場化運轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)稅逐步呈現(xiàn)。

財政政策和稅收政策作為我國政府調(diào)控市場經(jīng)濟的重要工具，對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行具有重要作用。從稅收政策角度看，房地產(chǎn)相關(guān)稅種在調(diào)控我國房地產(chǎn)市場發(fā)揮著巨大作用，與房地產(chǎn)相關(guān)的最直接稅種包括房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等，2000-2018年與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種在地方財政收入中的比重穩(wěn)步提升，據(jù)統(tǒng)計局資料顯示，比重由2000年的7.78%升至2018年的20.72%。為了使房地產(chǎn)的供給與需求得到平衡，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)市場在社會經(jīng)濟中的作用，加快對房地產(chǎn)稅的改革具有歷史性的重要意義。

二、我國房地產(chǎn)稅存在的主要問題

（一）現(xiàn)行房地產(chǎn)稅體系較為冗雜

“營改增”后，我國目前真正實施的稅種共計18個，其中直接和間接與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種或附加費高達11種，主要包括增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、印花稅、城市維護建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、教育費附加、地方教育費附加。但是各種稅種與附加費間問題較為突出和冗雜，如調(diào)節(jié)目的過于單一、層次不明晰等，導(dǎo)致房地產(chǎn)稅的整體政策目標并不有效和明確。

（二）房地產(chǎn)相關(guān)稅種立法步伐較慢

在我國房地產(chǎn)相關(guān)稅種中，只有耕地占用稅和企業(yè)所得稅兩個稅種由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過并正式頒布的，屬于立法，而其他稅種均依然是國務(wù)院頒布的相關(guān)暫行條例，法律層次遠不及全國人大及常委會頒布的法律。而且耕地占用稅法也剛剛于2019年9月1日起施行，這將會導(dǎo)致很多由國務(wù)院頒布的與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種暫時條例，缺乏權(quán)威性，在調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟的能力上可能顯得較弱，這也違背了我國依法治國的總方針。

（三）房地產(chǎn)稅相關(guān)計稅依據(jù)不科學(xué)

目前，我國對房地產(chǎn)稅征收的最直接稅種為房產(chǎn)稅，其計稅依據(jù)包括從租計征和從價計征。計稅依據(jù)不科學(xué)且不合理，尤其是采取從價計征的計稅方式，計稅依據(jù)為房產(chǎn)原值，這容易產(chǎn)生社會不公平現(xiàn)象。而國際上通常采用房產(chǎn)現(xiàn)值的評估價格為計稅依據(jù)，科學(xué)合理。

（四）稅率與稅收優(yōu)惠政策設(shè)計不合理

我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅涉及的稅率與稅收優(yōu)惠政策設(shè)計很不合理，已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展需要。在20世紀80年代，當(dāng)時我國實行的是房產(chǎn)公有制，當(dāng)時制定出租房屋從租計稅的12%的從租稅率是為了限制出租房地產(chǎn)獲得高收入，能夠有效發(fā)揮縮小貧富差距的作用。但是，縱觀當(dāng)前房屋市場價格，居高不下，逐年攀升，國家采取一系列措施，加快房屋租賃房市場的發(fā)展，如為解決居民住房需求，將空置房高效的流轉(zhuǎn)到市場，如果此時房屋出租稅率過高，將違背國家當(dāng)前政策導(dǎo)向。加上我國始終對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)租相關(guān)的稅收規(guī)定空白，很不利于活躍我國房屋租賃市場。

（五）房地產(chǎn)稅與相關(guān)費體系依然比較混亂

我國房地產(chǎn)行業(yè)始終存在稅費不清、稅費不分狀況，存在稅、費、租重復(fù)征收問題，甚至不合理、不公平和不科學(xué)的征收問題。這與世界上其他典型國家以稅為主導(dǎo)，并輔以費用進行調(diào)節(jié)的房地產(chǎn)市場相差很遠。不規(guī)范的收費項目和行為不僅會增加居民的購房成本，還可能會使行業(yè)的發(fā)展規(guī)模受影響，甚至降低地方政府的公信力。

三、我國房地產(chǎn)稅改革的主要目標

（一）構(gòu)建地方稅種，優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)

我國自從20世紀90年代實行財政分稅制改革以后，中央開始逐步上收財權(quán)，這使地方政府過度依賴土地財政，這會引發(fā)一系列問題和風(fēng)險。所以，地方政府需要構(gòu)造地方主體稅種，只有這樣地方政府才能夠?qū)崿F(xiàn)財政自主權(quán)。房地產(chǎn)是不動產(chǎn)，其性質(zhì)和市場地位較特殊，房地產(chǎn)較易管理、評估，不容易出現(xiàn)周期性波動，所以征收房地產(chǎn)稅是符合稅收受益原則的。

雖然截至目前房地產(chǎn)稅規(guī)模并不是很大，但從其未來發(fā)展性角度考慮，地方政府對房地產(chǎn)開發(fā)、交易等經(jīng)濟行為征收房地產(chǎn)稅，隨著稅基的不斷擴大和征管工作的強化，不久的將來房地產(chǎn)稅勢必成為地方稅收的主體稅種。

（二）實現(xiàn)收入再分配，減小貧富差距

我國在發(fā)展市場經(jīng)濟初期會出現(xiàn)貧富差距過大，資源分配不均衡的現(xiàn)象，政府可以通過稅收手段來平衡貧富差距，房地產(chǎn)稅可以對那些擁有多套住房的公民多征收稅金，這樣對縮小貧富差距有一定的益處。

（三）管控不動產(chǎn)市場，抑制其投機屬性

雖然價格是由市場供需決定的，但投機行為越嚴重越會影響市場健康發(fā)展，所以管控房地產(chǎn)市場是很有必要的，房產(chǎn)稅的改革可以增加投機者的負擔(dān)，削弱投機者的熱情，使房價越來越合理。

四、我國房地產(chǎn)稅改革的政策建議

（一）加快房地產(chǎn)相關(guān)稅種的立法步伐

稅制改革是一件影響重大的事情，房地產(chǎn)稅也不例外，它甚至可以成為我國稅種改革的重要一步，所以要先立法再改革。地方政府應(yīng)把房地產(chǎn)稅構(gòu)建成地方主體稅種，當(dāng)然在這個過程中離不開中央政府的支持，來保障地方稅種改革的順利進行。

1.積極推進《房地產(chǎn)稅法》出臺。構(gòu)建“房地產(chǎn)稅”要明確相關(guān)的內(nèi)容及流程，做好前期調(diào)研工作，對征收條件、納稅人、稅基、稅率及稅款征收條件作出法律明文規(guī)定，盡快出臺《房地產(chǎn)稅法》。

2.廢除城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等暫行條例。應(yīng)當(dāng)盡早廢除與房地產(chǎn)稅種相關(guān)的不必要的條例，比如《房產(chǎn)稅暫行條例》以及《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，征收房地產(chǎn)稅的同時要合理降低房地產(chǎn)在建造及買賣環(huán)節(jié)中的稅負，這樣才能更好的推動房地產(chǎn)稅的發(fā)展。

3.厘清稅、費、租三者之間的關(guān)系。對于房地產(chǎn)的稅、費、租三者之間的關(guān)系應(yīng)該由法律形式進行改革，要理清相關(guān)稅種的稅、費、租之間的關(guān)系，可以適當(dāng)?shù)暮喜⒁恍┒惙N。房地產(chǎn)稅在推行過程中應(yīng)遵循“小步穩(wěn)走”的方針，先策劃好改革的方向，然后選取上海、重慶進行試點，在積攢足夠的經(jīng)驗后由一線城市向其他城市輻射，增加試點城市數(shù)量，隨后全面施行房地產(chǎn)稅。

（二）加快確定房地產(chǎn)稅具體征稅要素

1.納稅主體可定為房屋產(chǎn)權(quán)所有人。房地產(chǎn)稅的納稅主體應(yīng)該是房屋產(chǎn)權(quán)的所有人，因為他們享受了政府提供的所有的公共服務(wù)，有一定的居住收益，所以這些受益人有繳納房地產(chǎn)稅的義務(wù)。

2.課征范圍可擴充到存量房和非經(jīng)營住房。我國的課稅范圍較小，還有一定的不合理性，僅是把經(jīng)營性房地產(chǎn)作為課稅的主體是不合理的，從稅收債權(quán)債務(wù)性質(zhì)上看，所有享受到政府提供的公共服務(wù)的公民都有納稅的義務(wù)。我國政府在十九大報告中提出要“加快建立地方稅體系”，使房地產(chǎn)稅變?yōu)榈胤秸闹匾惙N，盡可能的施行寬稅基政策，實現(xiàn)真正的稅收公平。所以，就房地產(chǎn)稅征稅范圍來說，主要有兩點原則：一是盡可能的擴大房地產(chǎn)稅的征收規(guī)模;二是盡可能的擴大房地產(chǎn)稅的課稅范圍。只有這樣才能夯實房地產(chǎn)稅的基礎(chǔ)。

3.計稅依據(jù)為房地產(chǎn)評估值增量。雖然從量計稅的方法比較簡便，但卻也有一定的弊端，我國國土面積較大，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，一些偏遠地區(qū)雖然經(jīng)濟不發(fā)達，但地廣人稀，住房資源不稀缺，居民人均住房面積較大，在這種情況下如果采用從量計稅的方法，那么偏遠地區(qū)的居民可能比發(fā)達城市的居民繳納更多的稅，這與國家征收房地產(chǎn)稅的目的是不一致的。所以，從價計稅就不會出現(xiàn)這個弊端，是一個相對而言比較合理的計稅方法，可以平衡一些矛盾，減少不公平的現(xiàn)象。

4.稅率可以采用浮動式且下放部分稅權(quán)。征收房地產(chǎn)稅，稅率是一個關(guān)鍵的問題，政府應(yīng)該制定一個合理稅率，如果房地產(chǎn)稅稅率過高，表面上看雖然能夠為政府帶來更高的財政收入，但實際上會對我們其他的經(jīng)濟活動帶來很大的負面影響，所以，各地方政府應(yīng)在保證公共服務(wù)的基礎(chǔ)上盡量下調(diào)房地產(chǎn)稅稅率。因為我國各省份、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展情況不盡相同，有些地方發(fā)達一些，有些地方落后一些，所以房地產(chǎn)稅稅率要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，要避免“一刀切”的現(xiàn)象，一定要因地制宜，具體問題具體分析，保證房地產(chǎn)稅稅率在合理的范圍內(nèi)浮動，能有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展。

5.稅收優(yōu)惠應(yīng)充分體現(xiàn)稅負公平原則。因為今后房地產(chǎn)稅的征收范圍要包括非營業(yè)房產(chǎn)，所以政府在規(guī)劃人均扣減面積時一定要考慮普通百姓的實際生活狀況及需求，目前，我國城鎮(zhèn)住宅建筑面積大概是32平方米，如果使用這個人均面積作為扣減標準是具有一定合理性的。另外，各地方政府要核實貧困人口、低保戶、殘疾人等實際情況，對這一部分人進行減免，同時地方政府還要對農(nóng)村用地、政府用地、學(xué)校、公園等進行減免。

（三）積極推進配套措施改革與調(diào)整

1.加快土地年租制改革。財政部應(yīng)該和各地方政府加強合作，嚴控各個時期土地投放的規(guī)模，讓各地方土地資源都能可持續(xù)發(fā)展，保證土地資源批租的合理分配。各地方政府應(yīng)該設(shè)立土地收入專項基金，把這一所得進行集中管理，保證土地出讓收入的合理使用，避免這部分收入使用不合理，使用超標準的現(xiàn)象發(fā)生。各地方政府應(yīng)該積極建立土地年租制，目前實行的土地出讓金實質(zhì)是對土地40-70年使用期的貼現(xiàn)總值，但建立年租制可以縮短土地使用周期，更好地對土地市值進行評估，提高土地出租的效率。

2.加快構(gòu)建不動產(chǎn)登記體系。加快不動產(chǎn)登記體系的建立，只有對不動產(chǎn)進行完整的登記才是實行房地產(chǎn)稅的重要基礎(chǔ)。我國政府自2015年初開始實行《不動產(chǎn)登記暫行條例》，隨著數(shù)據(jù)不斷完善、全國聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的實現(xiàn)，不動產(chǎn)登記將會越來越完善。

3.加快建立房地產(chǎn)評估機制。我國不動產(chǎn)評估體系應(yīng)該進一步完善，可以實行機器評估為主、人工評估為輔的辦法，以降低人工的失誤，最大化保證評估的公正性。地方政府可以讓房地產(chǎn)評估部門與稅務(wù)局進行協(xié)作，互相監(jiān)督，并建立處罰制度，定期對既往評估件進行抽查，以保證工作人員在房地產(chǎn)評估過程中的準確度及公正性，防止在此過程中有人利用職務(wù)之便給出不公正的評估結(jié)果，影響人民或地方政府的利益。

[參考文獻]

[1]梁朋.我國房地產(chǎn)稅改革的目標、原則和基本稅制設(shè)計[J].中國黨政干部論壇，2018（3）：31-33.

[2]張平，鄧郁松.中國房地產(chǎn)稅改革的定位與地方治理轉(zhuǎn)型[J].經(jīng)濟社會體制比較，2018（2）：43-54.

[3]俞光遠.推進我國房地產(chǎn)稅改革與立法的建議[J].稅務(wù)研究，2018（5）：41-45.

[4]涂京騫.加快房地產(chǎn)稅改革的幾點思考[J].稅務(wù)研究，2018（5）：58-62.

[5]陳力朋，崔怡，賀敏.房地產(chǎn)稅改革對居民房價預(yù)期的影響——基于情景模擬的實證研究[J].經(jīng)濟問題探索，2018（8）：51-59.

[6]陳平，李建英，莊海玲.房地產(chǎn)稅改革對地方財政收入的影響預(yù)測——基于廣州市數(shù)據(jù)的模擬測算[J].稅務(wù)研究，2018（9）：52-56.

[7]岳樹民，楊鵬展，徐從超.居民住房房地產(chǎn)稅免稅扣除方式的效應(yīng)分析——基于中國家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)的微觀模擬[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2019，40（1）：36-52.

[8]姚濤，歐陽玉倩.房地產(chǎn)稅公平感：測量維度、影響因素及對稅收遵從的影響[J].稅收經(jīng)濟研究，2019，24（1）：55-62.

[責(zé)任編輯：王鳳娟]