趙文清

2019年6月25日上午，十三屆全國人大常委會第十一次會議舉行第一次全體會議。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員王憲魁作關于提請審議《中華人民共和國森林法（修訂草案）》（以下簡稱《森林法（修訂草案）》）議案的說明。全國人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)于2019年7月5日至8月3日期間，向社會征求《森林法（修訂草案）》意見。以下就《森林法（修訂草案）》，提出具體的修改意見。

一、《森林法（修訂草案）》第三條的修改意見

（一）原有條款

第三條 保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結合、可持續(xù)發(fā)展的原則。

（二）存在問題及修改理由

“保護優(yōu)先”“保育結合”不宜并列表述。在“保育結合”原則之前，已經(jīng)有“保護優(yōu)先”作為原則。既然保護已經(jīng)“優(yōu)先”，就不宜再與培育項“結合”。建議將“保育結合”改為“采育結合”。

（三）修改意見

第三條 保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、采育結合、可持續(xù)發(fā)展的原則。

二、《森林法（修訂草案）》第六條的修改意見

（一）原有條款

第六條 國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔林業(yè)工作的機構，負責轄區(qū)內(nèi)的相關工作。沒有相關機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設專職或者兼職人員負責林業(yè)工作。

（二）存在問題及修改理由

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的表述不符合立法規(guī)范，也與《憲法》第一百零七條第二款的表述不相吻合。建議將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改為“鄉(xiāng)級人民政府”，將“沒有相關機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之前的“句號”改為“分號”，并刪除“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”二字。

（三）建議條款

第六條 國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府承擔林業(yè)工作的機構，負責轄區(qū)內(nèi)的相關工作；沒有相關機構的，設專職或者兼職人員負責林業(yè)工作。

三、《森林法（修訂草案）》第十一條第二款的修改意見

（一）原有條款

第十一條 第二款 森林、林木、林地的所有者和使用者應當依法保護和合理利用森林、林木、林地，不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地。

（二）存在問題及修改理由

首先，“依法保護和合理利用”的表述缺乏周延性和操作性。一方面，“合理利用”不具有操作性。利用森林、林木、林地是否合理，沒有一個判斷的標準；而且“法律責任”一章中，并沒有規(guī)定不“合理利用”應當承擔的法律責任。另一方面，林權權能的規(guī)定不完全。所有權人和使用權人的權利不僅僅只有保護、利用兩種權能，還有培育、經(jīng)營以及管理等權能，還有承包權等三權分置的內(nèi)容。建議將其修改為“依法行使其民事權利，履行法律規(guī)定的和當事人約定的義務?！?/p>

其次，“不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地”的規(guī)定，與《森林法（修訂草案）》第三十七條有關“禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為”的規(guī)定，有相互重疊的地方，建議刪除。

（三）建議條款

第十一條 第二款 森林、林木、林地的所有者和使用者應當依法行使其民事權利，履行法律規(guī)定的和當事人約定的義務。

四、《森林法（修訂草案）》第十六條第二款的修改意見

（一）原有條款

第十六條 第二款 受讓方造成森林、林木、林地嚴重毀壞的，發(fā)包方或者承包方有權收回林地經(jīng)營權。

（二）存在問題及修改理由

在林地經(jīng)營過程中，必然涉及森林、林木、林地的毀壞；“森林、林木、林地嚴重毀壞”的標準不明，實踐中難以操作。特別是，林地的毀壞，有可能是合法行為帶來的毀壞，也可能是違法行為造成的毀壞。建議將造成毀壞結果的行為，僅限于“違法行為”。

（三）建議條款

第十六條第二款 受讓方實施違法行為，造成森林、林木、林地嚴重毀壞的，發(fā)包方或者承包方有權收回林地經(jīng)營權。

五、《森林法（修訂草案）》第十七條的修改意見

（一）原有條款

第十七條 國有企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體、部隊營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。其他組織或者個人營造的林木，依法由營造者所有并享有林木收益，合同另有約定的從其約定。

（二）存在問題及修改理由

本條的問題在于：一方面，如果其他組織或者個人在其沒有合法使用權的林地，包括國家或者集體林場的林地，或者有爭議的林地上植樹造林，那么林木是否仍然由營造者所有并享有林木收益？另一方面，“合同另有約定的從其約定”的表述，與上下文沒有直接關聯(lián)，顯得非常突兀。建議維持《森林法》第二十七條的原有規(guī)定。

（三）建議條款

第二十七條 國有企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體、部隊營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。

集體所有制單位營造的林木，歸該單位所有。

農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，歸個人所有。

集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行。

六、《森林法（修訂草案）》第二十條的修改意見

（一）原有條款

第二十條 各級人民政府因生態(tài)保護等公共利益需要作出的決定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法權益損失的，應當依照有關規(guī)定給予合理補償。

（二）存在問題及修改理由

“有關規(guī)定”指代不明，可以是“國家有關規(guī)定”，也可以是“地方有關規(guī)定”，甚至是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關規(guī)定”。另外，“合理補償”表述不明，合理與否由誰界定？補償?shù)臉藴适嵌嗌?？建議將“依照有關規(guī)定給予合理補償”，改為“依法給予補償”。

（三）建議條款

第二十條 各級人民政府因生態(tài)保護等公共利益需要作出的決定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法權益損失的，應當依法給予補償。

七、《森林法（修訂草案）》第二十一條的修改意見

（一）原有條款：

第二十一條 林地所有權和尚未確權的林木、林地的權屬爭議，由縣級以上人民政府依法處理。當事人對處理決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

其他林木、林地權屬爭議，可以由鄉(xiāng)級以上人民政府依法處理，當事人也可以依法向人民法院起訴。

在林木、林地權屬爭議解決以前，當事人任何一方不得砍伐有爭議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。因森林防火、林業(yè)有害生物防治、國家重大公共基礎設施建設等需要采伐的除外。

（二）存在問題及修改理由

本條涉及林權糾紛的處理方式。本條款的立法意圖是，林地所有權爭議實行的是行政前置的做法，即先行政處理（行政確權），后行政復議或者行政訴訟；而其他林木、林地權屬爭議，實行的做法是行政處理（行政確權）和行政訴訟任選其一。問題在于：此前的林權爭議大都是所有權和使用權，實行三權分置以后，更多的可能是承包權、經(jīng)營權的爭議。而目前的這個條款似乎沒有考慮到這個問題。鑒于林地的所有權和使用權主要由政府確認，而其他承包權、經(jīng)營權大都由雙方通過合同來約定。建議：維持《森林法》關于林權爭議解決的現(xiàn)有規(guī)定，同時增加承包權、經(jīng)營權爭議的解決方式的條款。另外，第三款規(guī)定的兩句話之間，前后不能呼應。建議：一是將最后一句放到第一句之后，使語句更為通順；二是增加“依法辦理相關手續(xù)”的表述。之所以增加，因為無論是采伐，還是使用林地，根據(jù)《森林法》《森林法（修訂草案）》的規(guī)定，都需要獲得林業(yè)主觀部門的審核同意或者批準。

（三）建議條款

第二十一條 單位之間發(fā)生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。當事人對處理決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權和林地使用權爭議，可以由鄉(xiāng)級以上人民政府依法處理，當事人也可以依法向人民法院起訴。

林地的承包權、經(jīng)營權發(fā)生爭議，按照合同的約定處理；沒有約定的，可以由鄉(xiāng)級以上人民政府依法處理，當事人也可以依法向人民法院起訴。

在林木、林地權屬爭議解決以前，除森林防火、林業(yè)有害生物防治、國家重大公共基礎設施建設等需要，并依法辦理相關手續(xù)外，爭議各方不得砍伐有爭議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。

八、《森林法（修訂草案）》第二十四條第二款的修改意見

（一）原有條款

第二十四條 第二款 下列區(qū)域的森林，應當劃定為公益林：

（一）江河源頭匯水區(qū)域；

（二）重要江河干流及支流兩岸；

（三）重要濕地、飲用水源地保護區(qū)和水庫周圍；

（四）森林和陸生野生動物類型的自然保護區(qū)；

（五）荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的防風固沙林基干林帶；

（六）沿海防護林基干林帶；

（七）未開發(fā)利用的原始林地區(qū)；

（八）需要劃定的其他區(qū)域。

（二）存在問題及修改理由

本條款存在的問題，一是語句不通順。劃定為公益林的是“森林”，而不是“區(qū)域”等地點。建議在第一、二、四、七、八項的后面，應當加上“的森林”。二是概念的邏輯關系混亂。第三項有關濕地的表述，與未來的“濕地保護法”中“濕地”概念能否一致？根據(jù)《中華人民共和國濕地保護法（征求意見稿）》第二條、第十七條的規(guī)定，濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及水庫等人工濕地。按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、省級重要濕地和一般濕地?！渡址ǎㄐ抻啿莅福分械摹八畮臁笨隙ㄊ侨斯竦兀帮嬘盟吹乇Ｗo區(qū)”可能是自然濕地，也可能是人工濕地。這兩種濕地與“重要濕地”的內(nèi)涵有交叉和重疊。也就是說，“飲用水源地保護區(qū)”“水庫”都有可能是“重要濕地”。建議將“重要濕地、飲用水源地保護區(qū)和水庫周圍”，修改為“重要濕地周圍的森林”。

（三）建議條款

第二十四條 第二款 下列區(qū)域的森林，應當劃定為公益林：

（一）江河源頭匯水區(qū)域的森林；

（二）重要江河干流及支流兩岸的森林；

（三）重要濕地周圍的森林；

（四）森林和陸生野生動物類型自然保護區(qū)的森林；

（五）荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的防風固沙林基干林帶；

（六）沿海防護林基干林帶；

（七）未開發(fā)利用的原始林地區(qū)的森林；

（八）需要劃定的其他區(qū)域的森林。

九、《森林法（修訂草案）》第三十條的修改意見

（一）原有條款

第三十條 地方各級人民政府負責本行政區(qū)域的森林防火工作：

（一）劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期；

（二）設置防火設施，配備防滅火裝備和物資；

（三）建立森林火災監(jiān)測預警體系，及時消除隱患；

（四）制定森林火災應急預案，發(fā)生森林火災，立即組織撲救；

（五）保障預防和撲救森林火災所需費用。

國家綜合性消防救援隊伍履行國家賦予的森林火災預防和撲救職責。

（二）存在問題及修改理由

“地方各級人民政府”包括“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”。而“劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期”的主體，根據(jù)《森林防火條例》的規(guī)定，是縣級以上地方人民政府。兩者的規(guī)定有沖突。為避免沖突，建議增加第三款，即“具體辦法由國務院制定”。另外，除預防和撲救義務，處置也是保障工作的主要內(nèi)容，建議在第二款中增加“處置”兩字。

（三）建議條款

第三十條 地方各級人民政府負責本行政區(qū)域的森林防火工作：

（一）劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期；

（二）設置防火設施，配備防滅火裝備和物資；

（三）建立森林火災監(jiān)測預警體系，及時消除隱患；

（四）制定森林火災應急預案，發(fā)生森林火災，立即組織撲救；

（五）保障預防、處置和撲救森林火災所需費用。

國家綜合性消防救援隊伍履行國家賦予的森林火災預防和撲救職責。

具體辦法由國務院制定。

十、《森林法（修訂草案）》第三十一條的修改意見

（一）原有條款

第三十一條 省級以上人民政府林業(yè)主管部門負責確定林業(yè)植物及其產(chǎn)品的檢疫性有害生物，劃定疫區(qū)和保護區(qū)。縣級以上人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和治理。林業(yè)經(jīng)營主體在政府支持引導下，負責防治其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物。

重大林業(yè)有害生物災害防治實行地方人民政府負責制。發(fā)生暴發(fā)性、危險性等重大林業(yè)有害生物危害時，當?shù)厝嗣裾撠熃M織除治。

（二）存在問題及修改理由

第一，《森林法（修訂草案）》第一款的規(guī)定，與現(xiàn)行法律不符合?！吨参餀z疫條例》第二條、第三條規(guī)定：國務院農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門主管全國的植物檢疫工作，各省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門主管本地區(qū)的植物檢疫工作?？h級以上地方各級農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門所屬的植物檢疫機構，負責執(zhí)行國家的植物檢疫任務?！渡植∠x害防治條例》第四條、第五條規(guī)定：森林病蟲害防治實行“誰經(jīng)營，誰防治”的責任制度。地方各級人民政府應當制定措施和制度，加強對森林病蟲害防治工作的領導。國務院林業(yè)主管部門主管全國森林病蟲害防治工作?？h級以上地方各級人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的森林病蟲害防治工作，其所屬的森林病蟲害防治機構負責森林病蟲害防治的具體組織工作。區(qū)、鄉(xiāng)林業(yè)工作站負責組織本區(qū)、鄉(xiāng)的森林病蟲害防治工作。按照《修訂草案》關于“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和治理”的規(guī)定，國家林業(yè)和草原局就有負責全國范圍的林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和治理的法定職責。如果國家林業(yè)和草原局現(xiàn)行的法定職責中，并不包括對全國范圍的林業(yè)有害生物進行“監(jiān)測、檢疫和治理”內(nèi)容，那么建議將該表述修改為：“縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和治理?！?/p>

建議增加第三款：具體辦法由國務院制定。

（三）建議條款

第三十一條 省級以上人民政府林業(yè)主管部門負責確定林業(yè)植物及其產(chǎn)品的檢疫性有害生物，劃定疫區(qū)和保護區(qū)?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和治理。林業(yè)經(jīng)營主體在政府支持引導下，負責防治其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物。

重大林業(yè)有害生物災害防治實行地方人民政府負責制。發(fā)生暴發(fā)性、危險性等重大林業(yè)有害生物危害時，當?shù)厝嗣裾撠熃M織除治。

具體辦法由國務院制定。

十一、《森林法（修訂草案）》第三十七條的修改意見

（一）原有條款

第三十七條 禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。

禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。

禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧。

禁止擅自移動或者損壞森林保護標志。

（二）存在問題及修改理由

第三十七條 第一款存在問題，一是毀壞林木、林地中的“毀壞”究竟如何認定？二是“毀壞”對象的設定過于寬泛。

首先，“毀壞”的對象，既可能是本人所有或者使用的森林、林木、林地，也可能是他人所有或者使用的森林、林木、林地?！皻摹钡某潭?，既有部分毀壞，也有完全毀壞。例如，為了發(fā)展林下經(jīng)濟，林藥兼種，必然要對林地進行松土、開墾，清除雜灌和植被，對影響藥材采光的樹枝進行修剪，甚至如采伐、毒死或者連根挖起林木等。這些行為顯然就是毀壞林地，毀壞森林、林木。雖然《風景名勝區(qū)管理條例》第二十六條第一項規(guī)定“在風景名勝區(qū)內(nèi)禁止進行下列活動：（一）開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動”，但是，森林法是不是要像保護風景名勝區(qū)內(nèi)的土地一樣，來保護每一個林農(nóng)手中的林地？如果需要保護到這個力度，這樣規(guī)定也沒有問題。

其次，按照該條款的規(guī)定“禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為”，那就意味著，一方面，對林地的所有權或者使用者來說，只要使用林地，通俗地說，就是只要“動土”，無論是松土還是開墾，都是對林地的破壞、毀壞。換句話說，任何涉及“動土”的非種樹的林下經(jīng)濟，都將是非法的。這樣一來，只有一種林地使用方式是合法的，那就是種樹。另一方面，對森林、林木的所有者而言，對林地上的林木，未經(jīng)許可采伐林木，也就是完全毀壞林木，可以認定為濫伐并給予行政處罰，這沒有問題。但是，不采伐林木而只是修剪樹枝（如進行正常的林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營），是否也應當處罰？另外，對非林地上的林木，無論是修剪樹枝的部分毀壞，還是采伐林木的完全毀壞，反正都是毀壞，是否也應當受到行政處罰？

再次，按照上述規(guī)定，以及《森林法（修訂草案）》第五十一條關于“采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐；采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。采伐自然保護區(qū)以外的竹林不需要申請采伐許可證，但應當符合林木采伐技術規(guī)程。非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關主管部門依照有關規(guī)定管理”的規(guī)定，如果行為人毀壞（包括采伐）本人所有的非林地上的林木，且該林木也不屬于有關部門管理的范圍，那么，同樣要受到第七十條規(guī)定的行政處罰。這樣一來，本人所有的任何林木，無論是否需要采伐許可證，都不得采伐或者實施任何程度的毀壞。這顯然不應當是立法者設定本條款的初始目的。

應當指出的是，法律一般禁止毀壞他人的財產(chǎn)，但并不禁止毀壞自己的財產(chǎn)。當然，法律有特別規(guī)定的除外。例如，《人民幣管理條例》第四十三條規(guī)定：“故意毀損人民幣的，由公安機關給予警告，并處1萬元以下的罰款?！薄秶旆ā返谑艞l規(guī)定：“在公共場合故意以焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國旗的，依法追究刑事責任；情節(jié)較輕的，參照治安管理處罰條例的處罰規(guī)定，由公安機關處以十五日以下拘留。”現(xiàn)在的問題，現(xiàn)在修訂的這部森林法，是不是要把任何林木，都當作人民幣或者國旗，進行全方位的保護？如果不是，這個條款就應該修改。執(zhí)法實踐表明，侵占國家或者集體所有的林地，毀壞他人所有的林木等行為，比較常見和多發(fā)。開墾行為對林地的損害，與采砂、采石等行為有本質(zhì)的區(qū)別，且開墾也是林地經(jīng)營的必然選擇。完全禁止開墾并不現(xiàn)實。因此，我們建議：一方面，對毀壞的對象即林地和林木，進行所有權和使用權的區(qū)分；另一方面，對開墾和采砂、采砂、采土等行為作出區(qū)分，并在此基礎上，科學設定破壞林地、林木行為的具體方式。

關于第三款，砍柴、毀苗、放牧都是毀壞林木的方式，而第一款已經(jīng)籠統(tǒng)規(guī)定了“禁止毀壞林木”，這里再作規(guī)定，有同語反復之嫌。另外，根據(jù)附則中關于“林地”的概念，“幼林地”也不屬于林地的一種。建議刪除第三款。

關于第四款，根據(jù)執(zhí)法實踐中常見的違法行為類型，建議增加“刻劃、涂污、侵占”三種行為方式。修改后的第四款可以表述為：不得擅自移動或者刻劃、涂污、侵占、損壞森林保護標志。

（三）建議條款

第三十七條 禁止侵占、毀壞國家、集體所有的森林、林木、林地，或者個人所有的林木和使用的林地。

禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。

不得擅自移動或者刻劃、涂污、侵占、損壞森林保護標志。

十二、《森林法（修訂草案）》第四十八條第四款的修改意見

（一）原有條款

第四十八條 第四款 編制森林經(jīng)營方案應當依據(jù)森林資源調(diào)查結果、森林經(jīng)營規(guī)劃和森林分類經(jīng)營技術標準。具體辦法由國務院林業(yè)主管部門制定。

（二）存在問題及修改理由

語句不太通順。

（三）建議條款

第四十八條 第四款 編制森林經(jīng)營方案應當以森林資源調(diào)查結果、森林經(jīng)營規(guī)劃和森林分類經(jīng)營技術標準為依據(jù)。具體辦法由國務院林業(yè)主管部門制定。

十三、《森林法（修訂草案）》第五十一條的修改意見

（一）原有條款

第五十一條 采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐；采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。采伐自然保護區(qū)以外的竹林不需要申請采伐許可證，但應當符合林木采伐技術規(guī)程。

非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關主管部門依照有關規(guī)定管理。

（二）存在問題及修改理由

根據(jù)第一款有關“采伐自然保護區(qū)以外的竹林不需要申請采伐許可證，但應當符合林木采伐技術規(guī)程”的要求，采伐自然保護區(qū)以外的竹林，如果不符合林木采伐技術規(guī)程，那么就應當追究其違法的法律責任。但是，《森林法（修訂草案）》法律責任中，并沒有規(guī)定這一違法行為的法律責任。建議刪除“但應當符合林木采伐技術規(guī)程”這一句話。

根據(jù)第二款有關“非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關主管部門依照有關規(guī)定管理”的規(guī)定，現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的情況是，上述林木究竟如何管理，最終還是回到本條款的規(guī)定。而根據(jù)本條款的規(guī)定，卻無法得出明確的法律結論。最終使上述林木的管理，成為一個法律空白。

1.《鐵路法》中沒有關于護路林的規(guī)定。但是，《鐵路林業(yè)技術管理規(guī)則》（1989年7月27日鐵道部）中有相關規(guī)定。根據(jù)該規(guī)則的規(guī)定，鐵路護路林和位于城鎮(zhèn)的鐵路林木的更新采伐，以及各項工程伐樹，由鐵路林業(yè)主管部門審核發(fā)放采伐許可證。但是，沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責任。第1.0.7條第五項規(guī)定：“為確保營林成果，必須遵守以下規(guī)定：……五、鐵路護路林和位于城鎮(zhèn)的鐵路林木的更新采伐，以及各項工程伐樹，由鐵路林業(yè)主管部門審核發(fā)放采伐許可證?？撤淠景僦暌韵掠煞志至謽I(yè)管理所批準，千株以下由鐵路局批準，千株以上由鐵道部批準；……”問題是：這個規(guī)范性文件是否有效？是否還在繼續(xù)執(zhí)行？由誰來處罰？需要法律予以明確。

2.《公路法》。根據(jù)該法，非林地上的林木，即公路護路林的采伐，必須取得采伐許可，由交通部門（同意）、林業(yè)部門（批準）共同管理。但該法沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責任。第四十二條規(guī)定：“公路綠化工作，由公路管理機構按照公路工程技術標準組織實施。公路用地上的樹木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，應當經(jīng)縣級以上地方人民政府交通主管部門同意后，依照《中華人民共和國森林法》的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并完成更新補種任務。”但是，一方面，采伐公路的護路林，按照原《森林法》規(guī)定，需要辦理采伐許可證；而按照《森林法（修訂草案）》第五十一條第一款關于非林地上林木采伐的規(guī)定，則不需要辦理許可證。問題是：公路護路林的采伐，未來還要不要許可證？誰來核發(fā)？誰來處罰？需要法律予以明確。

3.《防洪法》。根據(jù)該法，非林地上的林木，即護堤護岸林的采伐，必須取得采伐許可，由河道、湖泊管理機構管理。但該法沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責任。第二十五條規(guī)定：“護堤護岸的林木，由河道、湖泊管理機構組織營造和管理。護堤護岸林木，不得任意砍伐。采伐護堤護岸林木的，應當依法辦理采伐許可手續(xù)，并完成規(guī)定的更新補種任務?！眴栴}是：護堤護岸林的采伐許可證，誰來核發(fā)？誰來處罰？需要法律予以明確。

4.《城市綠化條例》。（沒有問題）根據(jù)該法，非林地上的林木采伐，即城市林木的采伐，必須取得采伐許可，由城市綠化部門管理。第二十條規(guī)定：“任何單位和個人都不得損壞城市樹木花草和綠化設施?？撤コ鞘袠淠?，必須經(jīng)城市人民政府城市綠化行政主管部門批準，并按照國家有關規(guī)定補植樹木或者采取其他補救措施?！钡诙鶙l規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由城市人民政府城市綠化行政主管部門或者其授權的單位責令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應當負賠償責任；應當給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規(guī)定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）損壞城市樹木花草的；（二）擅自砍伐城市樹木的；（三）砍伐、擅自遷移古樹名木或者因養(yǎng)護不善致使古樹名木受到損傷或者死亡的；（四）損壞城市綠化設施的?！?/p>

5.《水法》中沒有關于水源涵養(yǎng)林的規(guī)定。如何管理水源涵養(yǎng)林，需要法律予以明確。

6.《防沙治沙法》。根據(jù)該法，非林地上的林木采伐，即防風固沙林的采伐，必須取得采伐許可，由林草部門管理。但該法沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責任（只規(guī)定了違法批準的行政處分責任）。換句話說，林草部門依據(jù)《防沙治沙法》，無法對擅自采伐林木的行為，作出行政處罰。該法第十六條第二款、第三款規(guī)定，除了撫育更新性質(zhì)的采伐外，不得批準對防風固沙林網(wǎng)、林帶進行采伐。在對防風固沙林網(wǎng)、林帶進行撫育更新性質(zhì)的采伐之前，必須在其附近預先形成接替林網(wǎng)和林帶。對林木更新困難地區(qū)已有的防風固沙林網(wǎng)、林帶，不得批準采伐。第四十三條第二項規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由所在單位、監(jiān)察機關或者上級行政主管部門依法給予行政處分：……（二）違反本法第十六條第二款、第三款規(guī)定，批準采伐防風固沙林網(wǎng)、林帶的；……問題是：擅自采伐防風固沙林網(wǎng)、林帶，雖然構成違法行為，但《防沙治沙法》沒有處罰條款。如何處理，需要法律予以明確。

（三）建議條款

第五十一條 采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐。

非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，相關法律已有規(guī)定的，按照有關規(guī)定管理；沒有規(guī)定的，按照本法有關規(guī)定管理。