加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束的探討

張永宙

【摘要】財政預(yù)算是政府對公共偏好進(jìn)行歸集和選擇的過程。在這個過程中，政府會將稀缺的公共資源分配給不同的部口去實現(xiàn)不同的政府職能。有效的預(yù)算可以通過控制政府的收入與支出高效的分配社會資源促進(jìn)社會發(fā)展。在我國，政府預(yù)算體制并不成熟還存在著政府支出膨脹、隨意突破預(yù)算等問題。因此，有必要從理論層面就財政預(yù)算問題展開探討。本文從加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性角度出發(fā)，提出了加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束的政策建議，尋求硬化預(yù)算約束的途徑，希望能夠進(jìn)一步提升財政預(yù)算水平，確保各項資金的依法合規(guī)使用。

【關(guān)鍵詞】硬化預(yù)算約束 財政管理 審批 績效

一、加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束的必要性

（一）貫徹落實十九大精神，提升財政管理水平的必然要求

黨的十九大報告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2019年國務(wù)院政府工作報告中明確，“當(dāng)前財政收入狀況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，各級政府仍要堅持過緊日子，執(zhí)守簡樸、力戒浮華，嚴(yán)控一般性支出，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁、為民生雪中送炭”。同時，近期中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，對加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督提出了更高要求。在這種背景下，各個地區(qū)必要進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束，提升財政管理水平。

（二）減少財政風(fēng)險，提升財政資金使用效益的內(nèi)在要求

各部門作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，要進(jìn)一步提高政治站位，堅決落實高質(zhì)量發(fā)展要求，充分認(rèn)識加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性，嚴(yán)格執(zhí)行零基預(yù)算編制要求，嚴(yán)格預(yù)算追加審批，嚴(yán)禁在法定年初預(yù)算和調(diào)整預(yù)算之外編制各類補(bǔ)充預(yù)算或資金安排計劃，嚴(yán)禁無預(yù)算、無用款計劃、超預(yù)算和超計劃撥付資金，嚴(yán)禁對融資平臺公司等非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項目借款和墊付財政資金。進(jìn)一步完善資金共擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險管控，切實維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性，不斷提高財政資金使用效益。

二、加強(qiáng)財政管理硬化預(yù)算約束的基本路徑

（一）嚴(yán)格預(yù)算追加審批機(jī)制

硬化預(yù)算約束，年度預(yù)算經(jīng)市人大審議批準(zhǔn)后，除遇國家政策變化或突發(fā)性、應(yīng)急性等特殊情況外，原則上不予辦理預(yù)算追加。部門新增支出需求，優(yōu)先通過盤活自身存量、調(diào)減其他非急需項目等方式解決，確需財政新增當(dāng)年預(yù)算安排的，由部門向市政府提出追加預(yù)算的請示，市財政局結(jié)合年初預(yù)算安排、單位經(jīng)費(fèi)結(jié)余和年度財力情況，對追加預(yù)算支出事項提出書面建議報市政府，由市長或者市長委托分管財政的副市長審批，重大事項報市政府常務(wù)會研究決定。

（二）健全績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

實行全面預(yù)算績效管理，建立績效評價結(jié)果、審計發(fā)現(xiàn)問題與轉(zhuǎn)年預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對于評價結(jié)果較差、存在資金審計問題的，相應(yīng)調(diào)減轉(zhuǎn)年部門預(yù)算。強(qiáng)化財政資金使用單位的主體責(zé)任，建立預(yù)算執(zhí)行激勵約束機(jī)制，對執(zhí)行進(jìn)度、盤活存量、項目績效較好的部門，通報表揚(yáng)并適當(dāng)給予資金獎勵;對完成較差的部門，采取約談、通報和扣減資金等方式加強(qiáng)督導(dǎo)。

（三）完善項目預(yù)算評審機(jī)制

實行項目管理“先評審后入庫”，除應(yīng)急支出及涉密項目外，凡部門提出的新增項目支出需求，先實施第三方評審，明確申請項目的必要性、可行性、測算標(biāo)準(zhǔn)、具體實物量及資金規(guī)模等，以評審結(jié)果作為申請預(yù)算的依據(jù)和要件。未經(jīng)評審的項目，財政部門不再安排新增預(yù)算。同時，財政部門加大對第三方評審機(jī)構(gòu)專家的考核管理，確保評審結(jié)果客觀公正、科學(xué)規(guī)范。對于特殊、緊急支出項目，可先行安排財政啟動資金。

（四）完善資金籌措共擔(dān)機(jī)制

明確市與區(qū)財政事權(quán)與支出責(zé)任，對跨區(qū)域共享項目，由市、區(qū)兩級財政共同籌措資金。充分挖掘市場潛力，對可由企業(yè)或社會資本承擔(dān)的項目，優(yōu)先采取PPP、政府購買服務(wù)等方式，減輕財政籌資壓力。加大跨部門專項資金清理整合，統(tǒng)籌使用性質(zhì)相同、用途相近的部門專項資金。強(qiáng)化財政資金“現(xiàn)金流”管理理念，依據(jù)項目進(jìn)度科學(xué)預(yù)測分期“現(xiàn)金流”，合理安排、統(tǒng)籌調(diào)度預(yù)算資金，避免出現(xiàn)錢等項目、資金沉淀等問題。

（五）從嚴(yán)從緊管理，硬化支出預(yù)算約束效力

第一，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整范圍。年度預(yù)算經(jīng)縣人大審議批準(zhǔn)后，除遇國家政策變化或突發(fā)性、應(yīng)急性等特殊情況外，不予辦理預(yù)算調(diào)整。在年初預(yù)算之外的追加支出僅限于以下范圍：因國家政策需增加的預(yù)算支出;突發(fā)公共應(yīng)急事件需增加的預(yù)算支出;縣委、縣政府確定的新增重點項目。預(yù)算調(diào)整支出厘清輕重緩急，優(yōu)先保障上級政策性新增支出和縣委、縣政府確定的重點項目;優(yōu)先在本部門預(yù)算和跨部門相關(guān)資金中統(tǒng)籌解決。

第二，嚴(yán)控一般性支出。按照中央、省、市“壓降一般性支出”和確保“三公經(jīng)費(fèi)只減不增”部署要求，各個地區(qū)要重點落實“五個不追加”：一是不新增和追加出國出差經(jīng)費(fèi);二是不新增和追加辦公家具、辦公設(shè)備經(jīng)費(fèi);三是不新增和追加辦公用房維修經(jīng)費(fèi);四是不新增和追加公務(wù)用車經(jīng)費(fèi);五是不新增和追加出版印刷、外出培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。各部門確因新增工作任務(wù)需要增加的，原則上由部門從年初預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)、專項工作經(jīng)費(fèi)和專項業(yè)務(wù)費(fèi)等資金中統(tǒng)籌解決。

三、結(jié)束語

預(yù)算決策的過程實際是各級政府之間權(quán)利的互動過程，政府預(yù)算行為只不過是權(quán)利分配的表現(xiàn)形式。因為預(yù)算決策的做出，實際上就是一項公共政策的制定過程，它關(guān)乎公共權(quán)力和公共資源的合理有效配置。近年來，隨著部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、預(yù)算績效管理等財政改革的深入推進(jìn)，各級財政部門都加強(qiáng)了財政資金管理，努力強(qiáng)化預(yù)算約束，財政預(yù)算一經(jīng)各級人大批準(zhǔn)就必須得到嚴(yán)格執(zhí)行。同時，各個單位必須按支出計劃完成預(yù)算支出，充分體現(xiàn)了財政預(yù)算的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，保證了財政資金得到及時有效的運(yùn)用。但筆者認(rèn)為，各級財政統(tǒng)籌調(diào)度資金保證預(yù)算支出計劃性、序時性的同時，更要努力在細(xì)化預(yù)算管理上下功夫，將財政預(yù)算管理與各項規(guī)章制度的執(zhí)行相統(tǒng)一，避免年終突擊花錢等現(xiàn)象發(fā)生。

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