《監(jiān)察法》實施中的若干疑難問題及其破解對策

吳建雄 李春陽

[摘?要]《監(jiān)察法》實施以來，客觀存在查辦違紀違法案件大幅上升，而查辦職務(wù)犯罪案件大幅下降的現(xiàn)象，這總體反映了腐敗高發(fā)勢頭得到了遏制。同時，在新舊體制接軌中，也存在著監(jiān)察地域管轄與層級管轄、部門管轄有工作壁壘，留置措施內(nèi)部控制過嚴，法與法之間銜接不順暢，訴訟領(lǐng)域職務(wù)犯罪偵查弱化，被告人自首及從寬認定不規(guī)范等問題。我們應(yīng)當牢固樹立新時代法治反腐理念，細化“四種形態(tài)”運行規(guī)范和不同形態(tài)間轉(zhuǎn)換的程序規(guī)范，細化自首情節(jié)認定規(guī)則，探索建立線索移送、案件分立和留置評估機制，完善檢察機關(guān)提前介入、退回補充調(diào)查等工作機制。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察法;疑難問題;破解對策

[中圖分類號]D922?[文獻標識碼]A?[文章編號]1008—1763（2019）06—0140—07

Abstract：Since the implementation of the supervisory law， there has been a substantial increase in investigating and dealing with cases of violations of disciplines?and violations of law， and a sharp decline in investigating and dealing with cases of crimes committed by taking advantage of duty. This phenomenon generally reflects the normal trend of curbing the high incidence of corruption crimes. At the same time， in the integration of the new and old systems， there are also some problems， such as barriers among regional jurisdiction，hierarchical jurisdiction and department jurisdiction， too strict control of detention measures， unsmooth mechanism of procuratorial intervention in advance and prosecution. We should firmly establish the concept of anti-corruption under the rule of law in the new era， refine the operational norms of the "four forms" and the procedural norms of the transformation between different forms， establish the mechanisms of clue transfer， case separation and detention evaluation at the stage of jurisdiction and investigation ，improve the mechanisms of procuratorial intervention in advance， returning a case for supplementary investigation and finally， refine the rules for determining the circumstances of voluntary surrender self-surrender.

Key words： supervisory law;difficult problems;problem-solving countermeasures

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）是監(jiān)察體制改革的法制成果。這部法律自2018年3月經(jīng)十三屆全國人大一次會議頒行以來，有力推進了紀檢監(jiān)察工作的法治化、規(guī)范化。官方媒體的表述是，《監(jiān)察法》的實施，實現(xiàn)了對所有公職人員和公共權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，各級黨委對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進一步加強，反腐敗標本兼治綜合效應(yīng)更加凸顯，反腐敗壓倒性態(tài)勢進一步鞏固。[1]筆者認為，在充分肯定《監(jiān)察法》實施成效的同時，還應(yīng)關(guān)注新舊體制轉(zhuǎn)型接軌過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。

一?問題的提出：一個值得關(guān)注的現(xiàn)象

在調(diào)研過程中，我們向H省有關(guān)部門查詢了2018年1月至2019年1月職務(wù)犯罪案件的相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)表明，2018年1月至2019年1月，H省監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴職務(wù)犯罪嫌疑人552人。其中，貪污賄賂類383人，濫用職權(quán)類11人，玩忽職守類4人。檢察機關(guān)審理后決定退回補充調(diào)查201人，起訴276人，不起訴23人，原職級為廳級以上干部24人全部提起公訴。與此同時，檢察機關(guān)起訴轉(zhuǎn)隸前遺留案件417件529人。同期審判機關(guān)共審結(jié)貪污、受賄、瀆職等職務(wù)犯罪案件804件1069人。其中審結(jié)廳級以上干部案件18件。

上述數(shù)據(jù)反映出H省查辦職務(wù)犯罪案件有以下幾個特點。

一是移送起訴的廳級以上干部職務(wù)犯罪案件數(shù)量高位運行，體現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)持續(xù)高壓反腐態(tài)勢不變、效能提升。一年間，監(jiān)察機關(guān)移送起訴24名原廳級以上干部，法院審判了18名，這表明了H省查處職務(wù)犯罪大案要案的決心和節(jié)奏不變。如該省查辦的原省政協(xié)副秘書長、某市原市委書記陳某某受賄案。在該案的調(diào)查、起訴和審判各環(huán)節(jié)，監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)緊密配合，嚴格依法高效辦案，實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序有效對接，使這起作案時間跨度長達15 年、受賄近千萬元、涉案人員眾多的職務(wù)犯罪系列案在法定時間內(nèi)依法起訴和判決，彰顯了監(jiān)察體制的制度優(yōu)勢和治理效能。

二是職務(wù)犯罪案件調(diào)查、起訴、審判的辦案數(shù)量體現(xiàn)了監(jiān)察與司法的有效銜接。數(shù)據(jù)表明，檢察機關(guān)不僅審結(jié)了監(jiān)察機關(guān)移送起訴的全部案件，而且消化了轉(zhuǎn)隸前遺留的全部案件，法院審結(jié)的案件數(shù)超過了當年起訴數(shù)，體現(xiàn)的是消化積案基礎(chǔ)上的司法效能。實踐中，監(jiān)察人員把“監(jiān)察執(zhí)法”的思維與“刑事訴訟”思維結(jié)合起來，從移送機制、程序?qū)?、個案溝通、組織機制等方面與司法機關(guān)有效建立起“法法銜接”機制。如某市公安局刑偵支隊隊長胡某某受賄案，行為人受賄時間跨度長，行賄人眾多，但從該市監(jiān)委立案調(diào)查到檢察院提起公訴、法院審判，僅用了不到5個月的時間，比改革前同類案件辦結(jié)時間縮短了將近30%，取得良好法律效果。

三是監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件質(zhì)量尚待進一步提高。數(shù)據(jù)表明，監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件退回補充調(diào)查的比例達到40%左右。退回補充調(diào)查的案件中，以證據(jù)問題為主，也有少數(shù)是程序問題。這說明在全面融合的背景下，履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的人員在刑事法律方面的專業(yè)化能力還有待加強。據(jù)了解，沒有刑事執(zhí)法經(jīng)驗而辦理職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察人員不在少數(shù)，監(jiān)察調(diào)查的專業(yè)化建設(shè)亟待加強。

四是監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件比轉(zhuǎn)隸前下降幅度較大。2012年至2017年，該省檢察機關(guān)查處的貪污賄賂犯罪案件，年均在1000件左右，查處的瀆職侵權(quán)案件，年均在350件左右。[2]2018年1月至2019年1月，該省監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件相較于之前，縮減了一半的數(shù)量?；鶎涌h區(qū)查辦職務(wù)犯罪案件減少的比例更大，據(jù)統(tǒng)計，2018年，該省114個縣區(qū)中，有33個縣區(qū)黨紀政務(wù)處分數(shù)量大幅上升，而向檢察機關(guān)移送職務(wù)犯罪案件數(shù)為零。

二?問題的分析：反腐效能強化中的隱憂

《監(jiān)察法》實施以來，H省查辦違紀案件大幅上升、查辦職務(wù)犯罪案件大幅下降。針對這一現(xiàn)象，筆者聽取了監(jiān)察執(zhí)法以及司法實務(wù)界意見，組織H省內(nèi)外高校研究機構(gòu)的專家學(xué)者進行了專題座談。通過數(shù)據(jù)分析、區(qū)域性樣本分析、典型案例分析和問卷調(diào)查等方法，分析這一現(xiàn)象的內(nèi)在原因主要有以下幾個方面。

（一）反腐敗減存量、遏增量取得初步成效，新發(fā)案件減少

從調(diào)研了解的情況看，黨的十八大以來，H省各級紀委監(jiān)委統(tǒng)籌運用“紀法兩把尺子”，堅持紀在法前，處理了大批違紀人員。2011年11月到2016年10月，H省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)給予黨紀政紀處分53897人，移送司法機關(guān)2730人，比前五年總數(shù)分別上升43.8%和66.4%。2015年以來，第一、二種形態(tài)運用的數(shù)據(jù)連續(xù)三年持續(xù)上升，三年間投案自首和主動交代問題的人數(shù)比三年前增長將近兩倍。反腐敗工作呈現(xiàn)出輕微紀律處分成倍增加，嚴重紀律處分特別是追究刑事責(zé)任的案件相對減少的態(tài)勢，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”初見成效。2017年，某省紀檢監(jiān)察機關(guān)運用“四種形態(tài)”處理52688人次。其中運用第一種形態(tài)處理27606人次，占總?cè)藬?shù)的52.4%;運用第二種形態(tài)處理19466人次，占36.9%;運用第三種形態(tài)處理4583人次，占8.7%;運用第四種形態(tài)處理1033人次，占2%。[3]

筆者與有關(guān)網(wǎng)站聯(lián)合開展問卷調(diào)查，先后向100家黨政機關(guān)、200家企事業(yè)單位、500名公民發(fā)出問卷調(diào)查。在回答“職務(wù)犯罪高發(fā)多發(fā)態(tài)勢是否遏制”問題時，42%選擇已經(jīng)遏制，36%選擇基本遏制，22%選擇尚未遏制。同時，對H省6個地市州的20個縣區(qū)市基層紀委監(jiān)委函詢問卷的結(jié)果表明，十九大以來，社會民眾對職務(wù)犯罪的投訴舉報數(shù)量，有48.3%的地方基本持平，有33.8%的地方呈下降趨勢，有17.9%的地方為零舉報。這就充分說明黨中央關(guān)于反腐敗取得壓倒性勝利的判斷符合實際和社情民意。

（二）準確把握第四種形態(tài)的轉(zhuǎn)化，對情節(jié)輕微且主動認罪認罰者依法不以犯罪追究

各級紀委監(jiān)委貫徹懲前毖后，治病救人方針和寬嚴相濟執(zhí)法原則，既分析被調(diào)查人認錯態(tài)度、一貫表現(xiàn)、上繳違紀違法所得等情況，又研究所涉及單位、部門、地區(qū)整體生態(tài)，在綜合分析的基礎(chǔ)上，提出實事求是的處置意見。據(jù)對H省6個地市州的20個縣區(qū)市基層紀委監(jiān)委函詢了解，由第四種形態(tài)轉(zhuǎn)化為第三種形態(tài)的約占立案審查的15%左右。如某村原支部書記廖某，在擔(dān)任該村支部副書記實施上級項目期間，在村賬中虛報套取財政專項資金約3萬元，用于個人支配，此外廖某還涉嫌其他違法違規(guī)問題。鑒于其認罪態(tài)度好，主動交代未掌握的問題、積極退贓，并配合組織審查，且一貫表現(xiàn)較好，最后按照“四種形態(tài)”的運用要求，轉(zhuǎn)為第三種形態(tài)，給予廖某開除黨籍處分，起到了治病救人的效果。

（三）監(jiān)委調(diào)查處置職務(wù)犯罪的管轄范圍發(fā)生了變化而導(dǎo)致案件減少

由于《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象是行使公權(quán)力的公職人員，法律沒有授權(quán)監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的單位進行調(diào)查并移送審查起訴。因此，在2018年監(jiān)察委移送檢察機關(guān)的案件中，以往依據(jù)《刑法》第387條、第391條、第393條、第396條查處的單位受賄案、對單位行賄案、單位行賄案等均已不復(fù)存在。這是《監(jiān)察法》制定后，刑法尚未修訂而導(dǎo)致的立法間隙，也是導(dǎo)致職務(wù)犯罪立案數(shù)量下降的因素之一。但需要指出的是，隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，刑事懲治為主的反腐模式已經(jīng)被懲防一體的“四種形態(tài)”所代替。在大量運用紀律處分、政務(wù)處分，而把刑事處罰作為最后一道防線的背景下，刑法規(guī)定的單位受賄、對單位行賄等罪名會逐漸失去存在的意義，監(jiān)察體制改革前每年查處的約占職務(wù)犯罪案件總數(shù)百分之十左右的這類犯罪將成為歷史。

（四）對“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化和運用不當，使應(yīng)當追究刑事責(zé)任的案件作了非罪化處理

部分紀檢監(jiān)察干部對“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化的精神內(nèi)涵理解不到位，對政策界限把握不準，對轉(zhuǎn)化條件、程序等控制不嚴，不能精準地運用好紀律和法律兩把“尺子”去度量行為性質(zhì)，導(dǎo)致“四種形態(tài)”不當運用和轉(zhuǎn)化。[4]在案件線索初查環(huán)節(jié)，通過談話、函詢，一些線索因提前“公開”而流失了;在處置環(huán)節(jié)，一些涉嫌犯罪的被調(diào)查人就做了“降檔處理”。如某地姚某2013至2017年期間違規(guī)收受現(xiàn)金卡共計4.5萬元，監(jiān)察機關(guān)僅給予降職處分。[5]這種對于收受“感情投資”的禮金達到受賄罪“第二檔”（數(shù)額巨大）法定刑的行為，不作為犯罪處理的做法值得商榷。[6]

從上述原因分析來看，對于監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件數(shù)量急劇減少這一現(xiàn)象，必須持科學(xué)冷靜的態(tài)度：既不能以此來否定《監(jiān)察法》實施以來取得的反腐敗工作成績，又要看到確實存在以紀律處分、政務(wù)處分代替刑事處分的現(xiàn)象。這就需要思考如何在制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能過程中，規(guī)范監(jiān)察處置權(quán)力運行，實現(xiàn)對職務(wù)犯罪懲治力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松，充分發(fā)揮刑事法治的威懾作用，推進反腐敗斗爭法治化、規(guī)范化。

三?問題的梳理：涉及監(jiān)察與司法諸環(huán)節(jié)

從調(diào)查了解到的情況來看，目前《監(jiān)察法》運行中的疑難問題主要表現(xiàn)在未能實現(xiàn)全面覆蓋、留置措施在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部過度程序控制、法法銜接機制還不順暢以及監(jiān)察人員執(zhí)法能力不相適應(yīng)等方面，貫穿于監(jiān)察調(diào)查、檢察起訴和法院審判諸環(huán)節(jié)。

（一）監(jiān)察實踐中地域管轄與層級管轄、部門管轄存在工作壁壘導(dǎo)致部分案件線索未能查證

根據(jù)干部管理權(quán)限，一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是中央直屬企業(yè)、教育部直屬高校等企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部，

其管理權(quán)在中央直屬部委，實行自上而下的管理體制。對這些對象涉嫌職務(wù)犯罪的案件，需要由具有任命權(quán)的黨組織同層級的監(jiān)察機關(guān)受理。實踐中，由于接到線索的下級監(jiān)委沒有權(quán)限，而上級監(jiān)委又往往不能及時啟動調(diào)查或缺乏人手而導(dǎo)致查證落空。另外，由于涉及中央與地方關(guān)系，在案件辦理中還涉及相關(guān)部門或被調(diào)查對象所在單位的配合問題。比如，設(shè)置在各地的監(jiān)獄，原來歸地方管，現(xiàn)在由于收歸省司法廳管理，查辦監(jiān)獄公職人員犯罪就需要省監(jiān)委支持案件的查處。客觀上，這不僅在一定程度導(dǎo)致基層辦案數(shù)量少，也導(dǎo)致對相關(guān)對象的監(jiān)管出現(xiàn)“盲區(qū)”。

（二）監(jiān)察實踐中留置措施內(nèi)部程序控制過嚴，其反腐利器作用發(fā)揮不夠充分有力

據(jù)了解，H省監(jiān)察機關(guān)適用留置措施嚴格遵守法律規(guī)定，保障了案件辦理效果。從訪談情況來看，鮮見學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注和擔(dān)心的留置措施濫用的現(xiàn)象，[7]恰恰相反，實踐中出現(xiàn)了留置措施過度“內(nèi)部程序控制”問題。基層采取留置措施不僅要報上級監(jiān)委批準，而且要經(jīng)省監(jiān)委備案并經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)同意。正由于留置措施手續(xù)過于繁瑣，導(dǎo)致實踐中該適用留置措施的未能適用，影響了突破案件的可能。據(jù)了解，2018年H省監(jiān)察機關(guān)適用留置措施的主要在省市兩個層面，基層適用留置措施的一般為上級交辦案件，發(fā)生在群眾身邊的“蠅貪”類職務(wù)犯罪案件因難以適用留置措施，而得不到及時有效查處。據(jù)對H省6個地市州的20個縣區(qū)市基層紀委監(jiān)委函詢了解，2018年基層監(jiān)委因批準程序過嚴而放棄使用留置措施的約占60%，只對受賄人留置而行賄人串供導(dǎo)致案件被迫終止的約占25%，明顯構(gòu)成犯罪不能及時采取留置措施而“脫管”給辦案帶來極大不便的約占15%。

（三）從監(jiān)察立案到檢察起訴和法院審判，還存在一系列急需解決的機制和實踐難題

第一，對非公職人員涉嫌行賄犯罪的立案問題。與修訂前刑事訴訟法規(guī)定的檢察機關(guān)針對罪名進行屬地管轄不同，《監(jiān)察法》采取了“對公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察”這一屬人管轄的原則?！侗O(jiān)察法》沒有明確規(guī)定對涉嫌行賄罪的非公職人員是否可以立案，H省大多數(shù)地方采取的做法是由監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一立案。但從法理上講，監(jiān)察機關(guān)只能對監(jiān)察對象進行立案調(diào)查，對非監(jiān)察對象進行監(jiān)察立案缺乏法律依據(jù)，容易引起“非公職人員也被納入監(jiān)察對象”的非議。因而在實踐中出現(xiàn)“非公職人員的行賄人是否立案”的困惑，影響案件的及時有效查處。

第二，退回補充調(diào)查的性質(zhì)界定問題。對于退回補充調(diào)查的案件，是程序倒流至監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)還是停留在刑事訴訟環(huán)節(jié)，法律沒有明確規(guī)定。由此帶來的問題有：強制措施是否需要改變，已經(jīng)逮捕的是轉(zhuǎn)回留置還是繼續(xù)逮捕，是適用監(jiān)察法調(diào)查規(guī)則還是刑事訴訟法偵查規(guī)則，是否準許律師會見等。這些問題存在立法空白和理論爭議。H省的實踐情況是對退回補充調(diào)查案件，已經(jīng)逮捕的繼續(xù)執(zhí)行逮捕，且退回補充調(diào)查期間，也不允許律師會見。

第三，檢察機關(guān)自行偵查的相關(guān)案件查辦不力的問題。修改后的刑訴法與監(jiān)察法的管轄規(guī)定相銜接，明確檢察機關(guān)對發(fā)生在訴訟活動中的相關(guān)職務(wù)犯罪案件行使偵查權(quán)，由于這一職權(quán)目前由原刑事執(zhí)行檢察部門行使，大多沒有設(shè)置專門偵查部門，這類犯罪案件由往年H省百余件下降到十余件，而這個數(shù)字在全國還算較高的。據(jù)統(tǒng)計，H省有近一半的基層檢察院還未開展這項工作，以致《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機關(guān)對司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查的規(guī)定尚未全面有效實施。

第四，審判中從寬幅度和自首的認定不規(guī)范問題。目前存在難以區(qū)分認罪認罰從寬案件的從寬幅度和一般案件坦白從寬的從寬幅度。特別是一些案件辦理過程中，監(jiān)察委的移送審查起訴意見書中明確寫明辦案機關(guān)已經(jīng)掌握了被告人的相關(guān)犯罪線索，但是檢察機關(guān)起訴意見書和起訴書仍然將被告人如實供述犯罪事實認定為自首。實踐中有審判人員反映檢察機關(guān)有的量刑建議明顯不當。經(jīng)查，主要是檢察機關(guān)對自首的認定與監(jiān)察委調(diào)查階段的情形不一致。此時，法院如果予以調(diào)整改變自首的認定又會導(dǎo)致被告人不服，影響法律效果，如不調(diào)整又與法院量刑規(guī)范相矛盾。

第五，監(jiān)察人員專業(yè)素質(zhì)的提升問題。監(jiān)察體制改革前，紀委工作人員調(diào)查工作僅需遵循黨內(nèi)紀律工作規(guī)范，而監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察工作涉及日常監(jiān)督及對違紀、違規(guī)和違法犯罪行為的調(diào)查和處置，尤其是對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查，其程序嚴格，證據(jù)標準高，需具有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)才能勝任。據(jù)對H省六市20個縣100名紀檢監(jiān)察人員的問卷調(diào)查，熟悉黨內(nèi)法規(guī)不熟悉刑事法律的占51%，熟悉刑事法律不熟悉黨內(nèi)法規(guī)的占35%，既熟悉刑事法律又熟悉黨內(nèi)法規(guī)的占14%。毋庸置疑，監(jiān)察隊伍專業(yè)素養(yǎng)急需提升，但當前超負荷的工作狀態(tài)，使監(jiān)察工作人員無法進行系統(tǒng)的培訓(xùn)。

四?問題的破解：反腐敗法治化多維構(gòu)建

（一）凝聚共識，樹立新時代法治反腐理念

《監(jiān)察法》實施以來，無論是紀檢監(jiān)察內(nèi)部，還是司法實務(wù)和理論學(xué)術(shù)界，在監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)定位、監(jiān)察權(quán)的屬性、監(jiān)察調(diào)查措施的性質(zhì)以及監(jiān)察與司法的關(guān)系等問題上，尚未達成共識。[8]習(xí)近平在十八屆中央紀委第二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗?！盵9]新時代法治反腐理念要求我們準確把握監(jiān)察機關(guān)的政治定位，把握監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督執(zhí)法屬性，堅持“紀法貫通，有效銜接司法”。[10]既往“抓大放小”“集中力量查辦大案要案”的刑事反腐方式，已被全新的“四種形態(tài)”紀法共治模式所代替。首先，紀嚴于法，要將黨紀挺在國法之前，充分發(fā)揮黨紀和非刑事法律預(yù)防公職人員違法犯罪的作用，用黨紀“挽救”絕大多數(shù)人;其次，要堅持對構(gòu)成犯罪的腐敗分子依法追究刑事責(zé)任，通過刑罰手段強化“不敢腐”的震懾;最后，要“健全統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)紀執(zhí)法工作機制，把適用紀律和適用法律結(jié)合起來”，[10]實現(xiàn)反腐敗紀法共治目標。

（二）細化“四種形態(tài)”運行和不同形態(tài)間轉(zhuǎn)換的程序規(guī)范

“四種形態(tài)”作為執(zhí)紀執(zhí)法的基本運行模式，有待在實踐中不斷優(yōu)化和完善。在“四種形態(tài)”貫穿于監(jiān)督檢查、審查調(diào)查和案件審理全過程的前提下，應(yīng)針對實踐中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)化和運用不當問題，從規(guī)范標尺、嚴明程序、壓實責(zé)任三個方面著手，推進“四種形態(tài)”運用和轉(zhuǎn)換的規(guī)范化、程序化。

其一，規(guī)范“形態(tài)轉(zhuǎn)化”標尺，劃定“底線”“黃線”“紅線”。所謂“底線”，即對符合黨紀和刑法等規(guī)定的從輕、減輕或從重、加重情形的案件，只能在“四種形態(tài)”相鄰形態(tài)間逐級轉(zhuǎn)化;所謂“黃線”，即對違反政治紀律和政治規(guī)矩，問題線索反映集中、群眾反映強烈的案件，慎重轉(zhuǎn)化;所謂“紅線”，即對有嚴重違紀違法行為且根據(jù)相關(guān)規(guī)定只能作出某種處分的案件，不得適用形態(tài)轉(zhuǎn)化。原則上，“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化運用不得跨形態(tài)轉(zhuǎn)化，不得在規(guī)定幅度外減輕或者從輕。

其二，嚴格形態(tài)轉(zhuǎn)化程序，做好會商、會審、聯(lián)審。對第一種形態(tài)與第二種形態(tài)之間相互轉(zhuǎn)化的，建立立案前會商機制;對立案審查的案件，適用第三種形態(tài)轉(zhuǎn)化為第二種形態(tài)的，建立案件承辦和審理部門的會審機制;對適用第四種形態(tài)轉(zhuǎn)化為第三種形態(tài)處理的情形，審理部門通過集體審議，將報告提請紀委監(jiān)委決策會議討論，討論通過后再經(jīng)反腐敗協(xié)調(diào)小組聯(lián)席會議論證通過，最后報上一級紀檢監(jiān)察機關(guān)審批，從而形成分層把關(guān)、嚴格制約的工作格局。

其三，強化形態(tài)轉(zhuǎn)化責(zé)任，實行“全程實錄、備案監(jiān)督、問責(zé)追究”。對適用形態(tài)轉(zhuǎn)化的案件，所有參與研究的人員的意見都要以書面形式如實記錄入卷，同時建立形態(tài)轉(zhuǎn)化案件備案機制和審批機制，對適用形態(tài)轉(zhuǎn)化的案件作出處理結(jié)論后，下級紀委監(jiān)委應(yīng)將案件向上級備案。 對第四種形態(tài)向第三種形態(tài)轉(zhuǎn)化的案件，下級紀委監(jiān)委作出處分決定前，必須先經(jīng)上級紀委監(jiān)委批準。上級紀委監(jiān)委執(zhí)紀監(jiān)督部門會同審理部門共同審核把關(guān)，明確辦案過錯責(zé)任追究制度，對于違反規(guī)定不當適用形態(tài)轉(zhuǎn)化的，根據(jù)情況追究相關(guān)人員直接責(zé)任，并嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任。[11]

（三）在監(jiān)察管轄和立案調(diào)查環(huán)節(jié)建立線索移送、案件分立和留置評估機制

其一，探索建立“層級”與“地域”職務(wù)犯罪線索移送機制。針對監(jiān)察案件屬地管轄與級別管轄沖突導(dǎo)致“辦案空擋”、管轄規(guī)則和黨管干部原則在實踐中與基層查辦職務(wù)犯罪工作存在的“辦案難”等問題，“層級”與“地域”職務(wù)犯罪線索移送和協(xié)同辦案機制應(yīng)充分考慮基層監(jiān)察委轄區(qū)內(nèi)查辦案件的便利條件，實行基層監(jiān)察委與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)紀檢監(jiān)察組建立案件線索雙向移送、調(diào)查協(xié)作配合以屬地查辦為主、處理結(jié)果跟蹤反饋、定期聯(lián)席會議等工作機制;明確基層監(jiān)察委受理的轄區(qū)內(nèi)由層級管理的企事業(yè)單位職務(wù)犯罪線索，應(yīng)及時向其主管的紀檢監(jiān)察組通報，紀檢監(jiān)察組及時授權(quán)查辦并跟蹤指導(dǎo)。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)紀檢監(jiān)察組對轉(zhuǎn)化為第四種形態(tài)的職務(wù)犯罪線索，可移交基層管轄查辦。

其二，探索建立非公職人員行賄由公安機關(guān)立案機制。監(jiān)察機關(guān)只能對監(jiān)察對象進行立案調(diào)查，對非公職人員進行監(jiān)察立案缺乏法律依據(jù)，但由于受賄與行賄的不可分性，對受賄罪和行賄罪的調(diào)查又必須并案進行。對此，立法機關(guān)可考慮通過立法授權(quán)，在立案環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)公安機關(guān)協(xié)同機制。對構(gòu)成職務(wù)犯罪案件的行賄人，在監(jiān)察機關(guān)對受賄人立案的同時，對涉嫌犯罪的非公職人員行賄人，公安機關(guān)予以立案。這一機制不僅契合了《監(jiān)察法》 關(guān)于公安機關(guān)依法協(xié)助監(jiān)察機關(guān)適用相關(guān)調(diào)查措施的規(guī)定，而且為對非公職人員行賄人的控制創(chuàng)造了有利條件，對不適宜留置的行賄人則可由公安機關(guān)采取相應(yīng)措施。此舉同時解決了涉嫌行賄罪的非公職人員從監(jiān)察環(huán)節(jié)到檢察、審判環(huán)節(jié)都無立案手續(xù)的窘?jīng)r，為“受賄行賄一起查”提供有效的法治資源。

其三，建立適用留置措施優(yōu)秀案例指導(dǎo)機制。以辦案程序合法、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法效果良好為基本條件，相關(guān)部門從基層遴選適用留置措施既嚴謹規(guī)范又效果突出的典型案例予以通報，加強對基層適用留置措施的示范指導(dǎo)，正確把握“設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報上一級批準”的規(guī)定，準確界定“涉及案情重大、復(fù)雜”“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”的具體內(nèi)涵，在嚴格慎重適用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮留置這一法定措施的制度效能。

（四）完善檢察提前介入、退回補充調(diào)查和偵查工作機制

其一，完善檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查工作機制。針對檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查出現(xiàn)的介入時間過早、介入事項不明晰、介入方式不規(guī)范等問題，各省監(jiān)委與省檢察院可聯(lián)合出臺提前介入監(jiān)察案件工作細則，以監(jiān)察法和刑訴法為依據(jù)，明確檢察機關(guān)提前介入的工作原則、案件范圍、介入時機、啟動條件、工作職責(zé)及組織銜接等;明確提前介入的案件范圍主要是監(jiān)委采取監(jiān)察留置措施、新型職務(wù)犯罪案件、案件事實認定及定性爭議較大等類型的案件。其主要職責(zé)是協(xié)助解決案件調(diào)查過程中的證據(jù)收集、固定、補充、完善及法律適用等問題，特別是在對證據(jù)的合法性、證據(jù)的補充固定、是否有非法獲取的證據(jù)需要排除等方面提出審查意見，以提高查辦職務(wù)犯罪案件的質(zhì)量和效率。

其二，完善退回補充調(diào)查案件工作機制并明確其程序?qū)傩?。針對退回補充調(diào)查缺乏統(tǒng)一規(guī)范、退回補充調(diào)查的性質(zhì)界定不明等問題，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)依照監(jiān)察法和刑訴法的規(guī)定，探索制定關(guān)于職務(wù)犯罪案件退回補充調(diào)查規(guī)則，統(tǒng)一檢察機關(guān)退回補充調(diào)查的操作規(guī)范。檢察機關(guān)退回補充的調(diào)查案件，應(yīng)提出補充調(diào)查提綱和應(yīng)搜集證據(jù)的清單，并根據(jù)清單區(qū)分不同情況作處理：對證據(jù)不夠充分的補充證據(jù)，對無法補充的說明理由;對發(fā)現(xiàn)新的同案犯或新的犯罪事實的，重新制作起訴意見書;對發(fā)現(xiàn)原定事實有重大變化不應(yīng)追究刑事責(zé)任的，重新提出處理意見;發(fā)現(xiàn)原定事實有重大變化應(yīng)當改變罪名或增減犯罪事實的，應(yīng)當重新提出處理意見;檢察機關(guān)補充調(diào)查決定不當?shù)模瑧?yīng)當說明理由，移送檢察機關(guān)審查。

其三，加強訴訟活動中司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查專業(yè)化建設(shè)。目前承擔(dān)這一職能的是原檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門，其原來的主業(yè)主責(zé)是對監(jiān)獄、看守所等場所內(nèi)的刑事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。這一監(jiān)督雖有發(fā)現(xiàn)和偵查司法人員職務(wù)犯罪的一定優(yōu)勢條件，但遠遠不能適應(yīng)在刑事、民事、行政訴訟領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)、揭露和查證職務(wù)犯罪的要求。同時，訴訟領(lǐng)域職務(wù)犯罪隱蔽性和反偵查能力更強，需要更加專業(yè)的司法力量。因此，檢察機關(guān)可在市級以上設(shè)立專門的司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門，以適應(yīng)監(jiān)察體制改革背景下的訴訟領(lǐng)域職務(wù)犯罪協(xié)同查處、共同發(fā)力的需要。

（五）在自首情節(jié)認定和適用認罪認罰從寬環(huán)節(jié)細化相關(guān)規(guī)則

針對實踐中職務(wù)犯罪自首情節(jié)認定不規(guī)范的現(xiàn)狀，監(jiān)察、檢察及審判機關(guān)應(yīng)當共同細化自首情節(jié)認定規(guī)則。一是堅持依法認定，在具體辦案過程中，要嚴格按照和緊扣自動投案與如實供述職務(wù)犯罪這兩個法定要件認定自首情節(jié)，只有在二者同時具備的情況下，才認定為自首。二是堅持同一標準，在自首標準認定上，不能因為辦案部門不同、強制措施不同而有所區(qū)別，更不能在辦案過程中采取不同標準。三是堅持證據(jù)為本，在自首的認定上，堅持以事實為依據(jù)，應(yīng)當收集完善證據(jù)材料，形成證據(jù)鏈，做到認定自動投案和如實供述的證據(jù)確實充分。

針對職務(wù)犯罪認罪認罰從寬在實踐中把握不當現(xiàn)象，建議把握以下原則：其一，從寬要與犯罪事實相適應(yīng)，認罪認罰從寬應(yīng)當立足案件事實，從寬幅度應(yīng)當與犯罪數(shù)額、犯罪次數(shù)、犯罪后果和犯罪手段等事實相適應(yīng);與行為人過錯、犯罪目的、動機相適應(yīng);與行為人對贓款贓物的處置相適應(yīng)。其二，從寬要與量刑情節(jié)相適應(yīng)，在從寬情節(jié)的把握方面，應(yīng)嚴格按照刑法、刑事訴訟法和有關(guān)司法解釋規(guī)定的法定、酌定從寬情節(jié)，依法決定是否從寬、如何從寬以及從寬的幅度。其三，從寬要與刑事政策相適應(yīng)，認罪認罰從寬應(yīng)當與寬嚴相濟刑事政策相適應(yīng)，做到“寬嚴并重、寬嚴并用、反對偏輕偏重”“從寬和從嚴都必須依照法律規(guī)定進行，做到寬嚴有據(jù)，罰當其罪”。其四，從寬應(yīng)當區(qū)別化和規(guī)范化，區(qū)別化和規(guī)范化的指標體系，可針對辦案不同階段設(shè)置規(guī)則，將從寬幅度與行為人認罪時間的早晚相結(jié)合。其五，從寬應(yīng)當體現(xiàn)量刑均衡原則，“量刑均衡的實質(zhì)是追求同一法域內(nèi)的同種犯罪之間在量刑的時空上的公正和平等”，[12]要通過量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)作用使得同罪行同刑罰，要防止人為夸大和縮小量刑情節(jié)，同一量刑情節(jié)從寬幅度應(yīng)當基本均衡，努力實現(xiàn)量刑一般化和量刑個別化的有機統(tǒng)一。[13]

（六）加強專業(yè)化建設(shè)，打造政治機關(guān)的法治產(chǎn)品

紀委監(jiān)察委在黨和國家機構(gòu)體系中是唯一的專責(zé)機關(guān)，[14]專責(zé)機關(guān)不僅強調(diào)監(jiān)察委的專業(yè)化特征、專門性職責(zé)，更加突出強調(diào)了監(jiān)察委的責(zé)任。[15] 在深化監(jiān)察體制改革、執(zhí)紀與執(zhí)法一體運行、監(jiān)察與司法“法法銜接”的背景下，紀檢監(jiān)察機關(guān)的專業(yè)化建設(shè)必須加強，把政治建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)統(tǒng)一于監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)實踐，在反腐敗斗爭中打造好政治機關(guān)的法治產(chǎn)品。

在職務(wù)犯罪調(diào)查環(huán)節(jié)，調(diào)查工作的法治化必須做到調(diào)查行為、調(diào)查程序、調(diào)查方法、調(diào)查標準合法和規(guī)范，必須用法律認可的證據(jù)證明案件事實，“在審查起訴階段用證據(jù)說服檢察官，在審判階段用證據(jù)說服法官”。[16]這就要求紀檢監(jiān)察干部具備專業(yè)的知識、專業(yè)的技能和良好的職業(yè)操守。紀檢監(jiān)察干部的選拔任用，既要探索建立紀檢監(jiān)察干部資格準入制度，完善公平競爭、擇優(yōu)錄取的選拔機制，確保新進人員具備基本的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，又要嚴肅試用期考察，在實際工作中檢驗紀檢監(jiān)察干部工作能力。[17]要實現(xiàn)立足全面深化監(jiān)察體制改革和實際執(zhí)法辦案的目標，黨章黨規(guī)黨紀和《監(jiān)察法》及其配套規(guī)定相結(jié)合應(yīng)為重點，通過全員網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、分批輪訓(xùn)等形式，不斷提升紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)知識和技能，鍛造紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)作風(fēng)和專業(yè)精神;要完善對紀檢監(jiān)察人員的業(yè)績考核機制，科學(xué)制定考核標準、合理設(shè)置考核程序，公正運用考核結(jié)果，促使紀檢監(jiān)察干部不斷提升履職能力，努力成為執(zhí)紀執(zhí)法的專家、黨和人民的忠誠衛(wèi)士。

[參?考?文?獻]

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[2]于振宇.矢志不渝守護正義公平——省人民檢察院工作報告亮點解讀.[EB/OL]（2018-01-27）[2019-03-08]http：//hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2018-01/27/content_1284121.htm.

[3]蔣偉，杜克文.去年共立案2.48萬件 查處省管干部74人[EB/OL]（2018-01-20）[2019-03-09]http：//www.sxfj.gov.cn/news/10976470.html.

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[11]佘建康 周玉龍.淺析如何提升“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化運用的精準度[N].中國紀檢監(jiān)察報，2018-07-04（8）.

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[17]吳建雄.在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革[J].中國黨政干部論壇，2019（4）：58-62.