基于“過程-結(jié)構(gòu)”視角的環(huán)境合作治理模式比較與選擇

李勝?裘麗

摘要 生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，也是當(dāng)代中國公共治理中極為緊迫而又突出的薄弱環(huán)節(jié)。圍繞著如何打破“公地悲劇”和實現(xiàn)環(huán)境公共品的有效供給，學(xué)界提出了科層型、契約型和網(wǎng)絡(luò)型三種合作治理模式。在總結(jié)三種模式基本特點的基礎(chǔ)上，文章從“過程-結(jié)構(gòu)”的視角出發(fā)，通過閱讀大量文本案例和結(jié)合一定的實地研究，精選出太湖流域的河長制治理、庫布齊沙漠的修復(fù)治理以及三江源曲麻萊縣巴干鄉(xiāng)的蟲草與垃圾治理等三個現(xiàn)階段環(huán)境合作治理的代表性案例，深入分析了三種環(huán)境合作治理模式在具體實踐情境中的選擇和運行機理、比較優(yōu)勢和局限，并討論了特定情境下環(huán)境問題與治理模式的契合性。研究表明，環(huán)境合作治理模式的選擇是既定制度（政策）、結(jié)構(gòu)與作為能動者的組織、個人互動的結(jié)果，對環(huán)境合作治理模式優(yōu)劣的評價不能脫離特定的情境和場域，每一具體的合作治理模式都有其特定的功能、局限與適用條件。研究同時表明，環(huán)境合作治理模式的選擇必須適應(yīng)特定環(huán)境問題的物理、生物和社會屬性，必須和需要解決的問題及所具備的資源稟賦相匹配。最后，文章從政府的“元治理”、互信契約、利益共享和社會資本的角度提出了不同環(huán)境合作治理模式所“共享”的增進合作的規(guī)則及條件，認為環(huán)境問題的特殊性決定了政府必須摒棄以自身為單一主體的環(huán)境治理模式，并積極推動各種適用于不同情境的環(huán)境合作治理模式，以積累更多的推動環(huán)境治理集體行動的社會資本和提高整體性治理能力。

關(guān)鍵詞 過程-結(jié)構(gòu);環(huán)境合作治理;模式;案例

中圖分類號 C939 ? 文獻標識碼 A ? 文章編號 1002-2104（2019）10-0043-09 ? DOI：10.12062/cpre.20190616

改革開放以來，中國的發(fā)展型國家戰(zhàn)略取得了巨大成功，為世界經(jīng)濟發(fā)展提供了中國樣本和經(jīng)驗。然而，在“中國模式”的話語背后，以空氣污染、水污染、土壤污染和生態(tài)退化為代表的環(huán)境問題的多發(fā)，仍突顯了政府“單核治理”的能力短板。據(jù)《2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，在全國338個地級及以上城市中，有239個城市空氣質(zhì)量超標;在2 591個縣域中，生態(tài)環(huán)境為“優(yōu)”和“良”的縣域分別只有534個和924個，“優(yōu)”和“良”的縣域面積僅占國土面積的42%。面對經(jīng)濟增長過程中的巨大環(huán)境壓力，十九大報告中提出，要“堅持全民共治”和“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。學(xué)界也普遍認為，環(huán)境問題的解決必須依靠多元主體之間的合作。然而，既有研究大多局限于從理論上論述環(huán)境合作治理必要性，認為合作治理比單一主體的治理更有效率[1-3]，或是偏重于從靜態(tài)角度以公海漁業(yè)資源、森林、空氣污染等為案例對某一治理模式的優(yōu)勢進行分析[4-7]，奧斯特羅姆則在分析瑞士和日本山地牧場及森林資源等的基礎(chǔ)上提煉出了共享資源（commonpool resources）成功治理的原則[8]。這些研究對推動環(huán)境合作治理理論與實踐進展具有不可或缺的積極作用。然而，一方面受限于不同國家的具體情境，研究的部分結(jié)論（如產(chǎn)權(quán)私有化）等政策主張并不完全適用于中國的現(xiàn)有國情，另一方面的不足之處則在于多數(shù)研究都忽視了從動態(tài)角度比較多元主體交互、外部環(huán)境及制度變化對環(huán)境合作治理模式選擇的影響，也忽視了不同環(huán)境問題的性質(zhì)及其所處情境對環(huán)境合作治理績效的影響，以至于關(guān)于環(huán)境合作治理模式的研究尚缺乏——尤其是缺乏關(guān)乎中國的扎實的經(jīng)驗驗證，導(dǎo)致人們在面對和處理具體環(huán)境問題時，對到底應(yīng)該采取何種或以何種合作治理模式為主，如何弘揚或規(guī)避不同合作治理模式的利弊并將之有效推廣等問題尚存在不少迷惑之處?；诖?，本文從“過程-結(jié)構(gòu)”視角出發(fā)，將環(huán)境合作治理的選擇與運行視為特定社會結(jié)構(gòu)、制度與行動者互動的動態(tài)過程，并遵循案例研究的基本方法，借助三個案例分析，試圖以此勾勒出特定環(huán)境問題與情境下不同環(huán)境合作治理模式的緣起、運作邏輯、優(yōu)劣勢及治理效益，并討論特定情景下環(huán)境問題與治理模式的契合性，以期對經(jīng)驗世界中的環(huán)境合作治理模式及其如何與相應(yīng)的環(huán)境問題相匹配做出有益探討。

1 環(huán)境合作治理的提出及其基本模式

1.1 環(huán)境合作治理的提出

如何實現(xiàn)個體理性與集體理性的相容是公共事務(wù)治理研究的經(jīng)典問題。正如亞里士多德所言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常總是最少受到照顧的事務(wù)”[9]。環(huán)境問題的特殊性決定了其治理的復(fù)雜性：一則環(huán)境治理政策和生態(tài)系統(tǒng)本身延遲響應(yīng)的特性[10]，使相關(guān)主體需要妥善處理長期利益和短期利益的關(guān)系，而制度設(shè)計可能并不足以激勵相關(guān)主體做出改變;二則環(huán)境污染的跨域性特征，往往使污染由于超越時空邊界而出現(xiàn)責(zé)任的模糊性;三則環(huán)境資源的準公共性，極易造成資源使用的“擁擠效應(yīng)”而導(dǎo)致“公地悲劇”。為此，為避免環(huán)境被進一步破壞，尤其是隨著風(fēng)險社會中環(huán)境風(fēng)險的復(fù)合型特征和跨域環(huán)境問題的出現(xiàn)，無論是學(xué)界還是實踐部門都開始主張以多元合作的方式應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，認為合作治理不僅有助于多元主體共同承擔(dān)環(huán)境責(zé)任并對政府的不當(dāng)行為施加壓力[11-12]，而且利益相關(guān)者的“在地知識”也有助于明晰環(huán)境治理的政策目標和提高環(huán)境政策的接受度及執(zhí)行的順暢度[13]。因此，應(yīng)通過參與和賦權(quán)培育社會和公民的環(huán)境意識及合作能力[14]，并以此構(gòu)建多元協(xié)商的共識型環(huán)境合作治理體系[15]，合作治理成為解決環(huán)境問題的善治之道。

李 勝等：基于“過程-結(jié)構(gòu)”視角的環(huán)境合作治理模式比較與選擇

中國人口·資源與環(huán)境 2019年 第10期1.2 環(huán)境合作治理的基本模式及其特點

目前學(xué)術(shù)界主張的環(huán)境合作治理的基本模式可以概括三種類型：科層型合作治理、契約型合作治理和網(wǎng)絡(luò)型合作治理[16-18]?？茖有秃献髦卫砟Ｊ街鲝埻ㄟ^行政體制內(nèi)部的授權(quán)和層級節(jié)制設(shè)置專業(yè)化的官僚機構(gòu)，將分散的公共事務(wù)集中到某一（或少數(shù)）特定權(quán)威機構(gòu)以實現(xiàn)環(huán)境問題的“整體性治理”，或以之為協(xié)調(diào)機構(gòu)，以克服“九龍治水”所帶來的低效和耗能，比較典型的實踐有如以河長制為基礎(chǔ)的跨區(qū)域流域合作治理。契約型合作治理強調(diào)以市場主體為主導(dǎo)，以市場機制為基礎(chǔ)，利用契約平等、協(xié)商的特質(zhì)以及對締約方的約束力來實現(xiàn)環(huán)境治理權(quán)力、責(zé)任的合理配置[19]，從而將環(huán)境問題的社會成本內(nèi)部化，達到合作治理的目標，學(xué)界關(guān)注較多的典型案例有如流域上下游之間通過異地開發(fā)補償?shù)忍厥獾呐盼蹤?quán)交易形式而實現(xiàn)激勵相容的磐安實踐。網(wǎng)絡(luò)型合作治理則是各個治理主體以信任和互惠為原則自愿自主的結(jié)合在一起，共同構(gòu)成合作網(wǎng)絡(luò)中的有機節(jié)點，相互之間具有平等的參與和決定權(quán)，對共同的環(huán)境議題進行規(guī)劃協(xié)商并積極地采取合作互惠行動。網(wǎng)絡(luò)型合作治理實證研究自奧斯特羅姆之后見之于諸多學(xué)者的文獻，如Sanjay Kumar在對印度國有管理和自主治理林地的比較研究中肯定了自主治理網(wǎng)絡(luò)在林地保護中的積極作用[20]、譚江濤等對楠溪江漁業(yè)資源的研究也說明政府是否愿意授權(quán)給當(dāng)?shù)厝后w以及如何增進當(dāng)?shù)厝后w的社會資本是共享資源實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型合作治理的關(guān)鍵[21]。這三種基本模式在治理基點、治理主體、治理機制以及手段等方面具有相對不同的特點（見表1）。

科層型合作治理認為，環(huán)境污染有著極強的外部性，而市場不能有效的解決外部性，要想實現(xiàn)環(huán)境的有效治理，就必須有強大的、具有強制性的國家力量的介入，依靠政府的管制和監(jiān)督來實現(xiàn)社會福利的最大化[22]，其治理基點暗含著國家行政“公共性”的理論假設(shè)?？茖有秃献髦卫碇饕揽扛叨日胶徒M織化的行政主體進行治理，其策略工具包括設(shè)置專門的治理機構(gòu)或協(xié)調(diào)性組織，進而賦予這些機構(gòu)或組織環(huán)境治理或協(xié)調(diào)的權(quán)力。在治理機制上，科層型合作治理以行政規(guī)則為主，并以命令控制型的強制性手段保證合作治理的實現(xiàn)。

契約型合作治理從“經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā)，認為政府失靈是普遍存在的，應(yīng)盡量減少命令控制型手段，而更多地通過產(chǎn)權(quán)、價格、供求等市場手段對環(huán)境污染的外部性行為進行制約與影響[23]。在契約型合作治理模式下，締約方之間是平等的、具有獨立經(jīng)濟利益的主體，其行為調(diào)整主要是在充分尊重締約方利益和意愿的基礎(chǔ)上依靠市場規(guī)則實現(xiàn)多方合作共贏。契約型環(huán)境合作治理的手段主要體現(xiàn)為各種類型的環(huán)境協(xié)議，由于契約具有自愿、平等、協(xié)商的特質(zhì)，使得環(huán)境協(xié)議在協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系、解決環(huán)境問題方面具有獨到的優(yōu)勢，它可以廣泛運用于各類主體之間。

奧斯特羅姆等通過對公海漁業(yè)資源和森林資源的實證研究后認為[24-25]，單純的市場和政府都不是完美的公共事務(wù)治理之道，網(wǎng)絡(luò)型合作治理是共享資源治理的可行之路，網(wǎng)絡(luò)中的多元主體應(yīng)該在環(huán)境治理中發(fā)揮對等作用。進言之，網(wǎng)絡(luò)具有基于信任的社會資本，能夠通過自愿自主的方式進行合作治理。在網(wǎng)絡(luò)型合作治理模式下，對等主體都是合作網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，相互之間通過協(xié)商治理機制而對環(huán)境問題具有平等的參與和決定權(quán)。但與契約型合作治理中基于討價還價但合意后形成的平等合作關(guān)系不同，網(wǎng)絡(luò)型合作治理中的平等合作不受契約的約束，因而是一種松散的、自愿的合作關(guān)系，合作的運行與維系主要依賴各個行動者相互之間的信任與積極合作的態(tài)度，采取的是一種互惠合作的治理手段[19]。

2 基于“過程-結(jié)構(gòu)”視角的環(huán)境合作治理模式案例分析與優(yōu)劣勢比較2.1 “過程-結(jié)構(gòu)”視角

在環(huán)境治理研究領(lǐng)域，案例分析作為定性研究的常見形式，已經(jīng)為越來越多的學(xué)者所重視和運用[26-27]，并得出了許多有益的、具有啟發(fā)性的結(jié)論。然而，每一案例背后的社會結(jié)構(gòu)、制度、文化習(xí)俗乃至當(dāng)事人的特征都有可能存在差異，單一的案例研究可能很難發(fā)現(xiàn)這種“多樣性”背后的規(guī)律性。因此，好的案例研究必須非常重視社會現(xiàn)象的公共性、可重現(xiàn)性、可預(yù)期性、整體性和歷史性，尤其是關(guān)注社會行為與特定環(huán)境的關(guān)聯(lián)，以突顯研究對象的典型性，使其代表一類而非僅僅一次或者單個社會現(xiàn)象[28]?；诖?，本文在揚棄“事件-過程”分析和“過程-結(jié)構(gòu)”分析方法的基礎(chǔ)上[29]，創(chuàng)新性地將“過程-結(jié)構(gòu)”視角結(jié)合到具體的案例分析中，以試圖更好的達到案例研究的目的?！斑^程-結(jié)構(gòu)”視角是一種既肯定社會結(jié)構(gòu)和社會制度對行動者行為的影響，又不忽視行動者的主觀能動性的分析方法[30]，它認為社會結(jié)構(gòu)和社會制度與作為行動者的組織及個人之間并不是單向的決定關(guān)系，而是一個彼此互動的動態(tài)過程。具體而言，本文中的“過程-結(jié)構(gòu)”視角是將環(huán)境合作治理模式的形成和選擇視為特定情境下行動者博弈的結(jié)果，這一博弈既受原有社會結(jié)構(gòu)或制度的影響，也會促動原有社會結(jié)構(gòu)或制度的改變，從而形成新的結(jié)構(gòu)或制度。

2.2 太湖流域河長制治理：科層型合作治理的優(yōu)勢與局限 ?太湖是中國五大淡水湖之一，地跨蘇、浙、皖、滬三省一市，流域內(nèi)水網(wǎng)密布，自然生態(tài)環(huán)境條件良好，有“太湖美，最美還是太湖水”之譽。但由于很長一段時間內(nèi)對環(huán)境治理的忽視，太湖一度成為污染最為嚴重的湖泊之一。為應(yīng)對太湖污染日益嚴重的困境，江蘇省無錫市于2008年推出河長制。作為一項科層主導(dǎo)的水污染合作治理制度，河長制是指由流域內(nèi)地方政府主要黨政負責(zé)人擔(dān)任“河長”，并負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流污染治理和水質(zhì)保護的一項制度。

（1）太湖環(huán)境狀況的惡化及其多次治理行動的失敗。自20世紀70年代開始，伴隨著蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，太湖流域的水質(zhì)開始變差。為加強太湖流域的管理，太湖的管理體制先后經(jīng)歷了從水利部、財政部和監(jiān)察部三部門共治到太湖水利局再到太湖流域管理局的演變。然而，這些改變并沒有達到預(yù)期的效果。20世紀90年代，太湖水質(zhì)進一步惡化，并在1990年夏天爆發(fā)了大規(guī)模的藍藻事件，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厮畯S停產(chǎn)或半停產(chǎn)。為此，中央決心改善太湖水環(huán)境，并提出了到1999年1月1日零點太湖流域內(nèi)的企業(yè)都要達標排放的“零點行動”方案，但“零點行動”最后仍以失敗告終，直到21世紀初太湖水體水質(zhì)仍以Ⅴ類水和劣Ⅴ類水為主，平均水污染超標率為82%[31]。2007年夏，太湖再次爆發(fā)大規(guī)模藍藻事件，造成無錫市全城的自來水受到污染。此次事件再一次將太湖的嚴重污染呈現(xiàn)在公眾面前，“倒逼”無錫市政府解決太湖的水質(zhì)持續(xù)惡化問題。

（2）河長制的出現(xiàn)、發(fā)展與治理績效。面對巨大的社會和環(huán)境壓力，無錫市委市政府開始推行水質(zhì)控制目標責(zé)任制。自此，太湖流域在邁向合作治理的過程中發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，并在推動河長制的發(fā)生和發(fā)展起到了重要的作用（見表2）。河長制的推行促進了太湖流域的水污染合作治理，改善了太湖流域的水環(huán)境。據(jù)2008年和2017年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，10年間太湖的總體水質(zhì)已從劣Ⅴ類轉(zhuǎn)變?yōu)檩p度污染，Ⅲ類水從零上升為11.8%，劣Ⅴ類水從61.9%下降為零，已總體遏制住了太湖流域水環(huán)境不斷惡化的局面。

太湖治理推行的河長制是典型的為解決太湖污染，而以科層為主導(dǎo)推動的環(huán)境合作治理制度，它充分體現(xiàn)了政府作為行動者在面臨特定環(huán)境危機時發(fā)揮既有體制（制度）優(yōu)勢及強力地行使“公共性”的努力，其主要做法是通過自上而下地設(shè)置專門的治理機構(gòu)（河長辦公室）、設(shè)以明確的懲罰和考核等正式規(guī)則，以及使用命令控制型手段不斷推進治理強度和廣度，進而實現(xiàn)治理目標。從“項目制”治理的邏輯來考察，河長制具有明顯的“項目制”治理的特點。這種治理方式類似于“分布式”治理，每個單元都有項目管理的各要素，同時又可以通過橫向部門間的協(xié)調(diào)和職能重新配置，以及縱向部門內(nèi)部的垂直推動來靈活組合成“復(fù)合型”項目以完成整合目標。河長制通過在行政體制內(nèi)部設(shè)置專門的項目辦公室（即河長辦公室）來承擔(dān)流域環(huán)境治理的職責(zé)，同時通過項目分解的方式按行政層級逐級設(shè)置河長，各級河長即為各級項目經(jīng)理，項目任務(wù)即為對流域水質(zhì)進行管控，并通過目標管理的方式進行考核和激勵。同時，每個辦公室擁有一定的項目經(jīng)費和人員保障，使得項目能順利開展。

在“項目制”治理中，項目經(jīng)理是最重要的角色，它的能力和地位直接影響著項目的成敗，河長制選擇最具權(quán)威的地方政府領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任項目經(jīng)理，十分吻合項目管理中對項目經(jīng)理的高要求。結(jié)合公共行政的特點，河長制中的“河長”角色更具備了特定的功能——河長制任命地方政府領(lǐng)導(dǎo)作為河長，將流域污染治理責(zé)任具體落實到地方政府領(lǐng)導(dǎo)身上，甚至以“一票否決”的方式對地方政府進行問責(zé)，使其能夠借助地方政府領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)威建構(gòu)出對轄區(qū)內(nèi)各級地方政府都具有約束力的正式規(guī)則，從而解決了跨行政區(qū)流域治理中的權(quán)威缺失問題，保證了流域各地方政府能夠按照規(guī)則和指標行事，確保了流域污染治理能夠突破屬地管理的限制而實現(xiàn)跨行政區(qū)之間的合作。這種綜合“項目制”和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的運作機制，使科層制的嚴密組織結(jié)構(gòu)和運作規(guī)程能夠“積極運轉(zhuǎn)起來”[32]，從而降低合作中的機會主義和不確定性，提高治理的權(quán)威性和對流域內(nèi)各個地方政府的約束力，也極大地提高了流域環(huán)境治理的整合力和執(zhí)行力，實現(xiàn)了單個地方政府無法達到的治理效應(yīng)。

然而，以行政強力推動的科層模式也有其能力邊界和不可忽視的弊端。一則現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，需要跨界合作給予應(yīng)對的環(huán)境風(fēng)險越來越多，事事都依靠行政推動的科層方案無形之中將助長政府的規(guī)模，從而提高環(huán)境治理的社會成本，而且官僚體系下固定的等級關(guān)系和例行的規(guī)則并不利于處理風(fēng)險社會中的變化，其運行的成本和“效率耗散”限制了科層模式運用的范圍和規(guī)模。二則自上而下的科層模式往往過于依賴政府間的協(xié)調(diào)合作及行政化的運作手段，而置民眾于政策過程之外和行政化運作，忽視市場調(diào)節(jié)與社會參與。據(jù)調(diào)查，太湖流域的絕大多數(shù)居民都未參與到太湖流域的治理中，有超過半數(shù)的居民沒有聽說或接觸過河長制，而閱讀過相關(guān)文件的比例則僅為67%[33]，甚至還出現(xiàn)了個別河長對所轄河流的基本情況都不了解的現(xiàn)象[34]，而這無疑最終將影響到河長制和環(huán)境合作治理的效益及成敗。

2.3 庫布齊沙漠的修復(fù)治理：契約型合作治理的優(yōu)勢與局限 ?庫布齊沙漠位于內(nèi)蒙古鄂爾多斯高原北部與河套平原的交接地帶，總面積1.86萬km2。據(jù)史料記載，庫布齊曾是一個水草豐美的繁茂之地，但受歷代戰(zhàn)爭、“移民實邊”和清末“開放蒙荒”，以及建國后開荒屯田、發(fā)展沙柳產(chǎn)業(yè)的影響，庫布齊及其周邊地區(qū)土地沙漠化的面積不斷擴大而逐漸變成“死亡之?！?。出于對生存的擔(dān)憂和對土地的熱愛，1988年杭錦旗鹽廠在當(dāng)?shù)卣闹С窒绿ど狭酥紊持?，從而拉開了億利集團沙漠修復(fù)治理的大幕。30年來，億利集團共修復(fù)沙漠生態(tài)和土地1萬多km2，同時帶動了沙漠周邊的農(nóng)牧民脫貧致富，實現(xiàn)了“生態(tài)、經(jīng)濟、民生”的可持續(xù)發(fā)展[35]，成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署確立的“全球沙漠生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)”。庫布齊在治沙過程所采用的主要措施有：

（1）以契約化方式建立沙漠治理利益共同體，協(xié)調(diào)生態(tài)治理與農(nóng)牧民收入增長之間的矛盾。長期以來，人們認為收入增長與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系符合環(huán)境庫茲涅茨曲線的規(guī)律，即在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，收入增長與環(huán)境治理之間很難協(xié)調(diào)一致。因而，怎樣在生態(tài)惡劣的庫布齊地區(qū)提高農(nóng)牧民的收入又改善環(huán)境質(zhì)量，是庫布齊沙漠治理的首要難題。對此，億利集團采取“公司+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地”的市場化合作形式，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民協(xié)商，利用土地使用權(quán)入股、返租倒包及一次性補償?shù)仁袌鍪侄渭钷r(nóng)牧民進行土地流轉(zhuǎn)，從而為集團發(fā)展防沙綠化產(chǎn)業(yè)整合了大量土地，而簽約合作的農(nóng)牧民則可以無償獲得由集團提供的甘草苗，收獲后的甘草則由集團以市場價收購，以此實現(xiàn)了集團發(fā)展、農(nóng)牧民收入增長和沙漠修復(fù)治理的多重目標。同時，集團還對農(nóng)牧民進行專業(yè)技能培訓(xùn)，使其成為集團員工，為農(nóng)牧民實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型找到了可替代的生計，也為提高了農(nóng)牧民的收入，從而激勵了農(nóng)牧民積極投入于沙漠治理。

（2）發(fā)展環(huán)境公益事業(yè)，培育農(nóng)牧民的環(huán)境意識和公益精神。持續(xù)的環(huán)境治理不僅需要可實施的激勵機制，也需要人們心中深厚的環(huán)境素養(yǎng)。因為僅靠經(jīng)濟激勵總是難以滿足人不斷增長的欲望，只有植根于人心中的對環(huán)境的熱愛才能使環(huán)境治理獲得持久的動力。為培養(yǎng)人們的環(huán)境意識，億利集團發(fā)動成立了“億利公益基金會”，該基金致力于資助荒漠化防治、生態(tài)綠化和環(huán)境保護等事業(yè)，以及為貧困農(nóng)民提供支持和幫助，救助社會弱勢群體等，如為實施沙區(qū)禁牧和生態(tài)移民與修復(fù)工程，億利集團為附近的農(nóng)牧民建起了生態(tài)扶貧新村[36]。在億利集團幾十年如一日的堅持和影響下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的環(huán)境意識和公益精神得到了提高，越來越多的人主動投入于環(huán)境治理公益活動，為庫布其沙漠治理奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

庫布齊沙漠治理是以契約為主導(dǎo)的環(huán)境合作治理模式，其作用機理是以企業(yè)為主體，通過企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民簽訂契約的形式構(gòu)建企業(yè)與農(nóng)牧民之間的命運共同體，實現(xiàn)了經(jīng)濟主體之間的激勵相容。但庫布齊沙漠合作治理模式的發(fā)展并沒有脫離當(dāng)時具體的時代背景。具體而言，庫布齊沙漠契約型合作治理的發(fā)展至少與以下制度（政策）環(huán)境及行動者的能動性有關(guān)：①在20世紀70年代末，中央啟動了“三北”防護林工程，庫布齊沙漠恰好是鄂爾多斯市防護林建設(shè)的主戰(zhàn)場。②1984年，著名科學(xué)家錢學(xué)森提出了第六次產(chǎn)業(yè)革命理論和倡導(dǎo)發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的思想，為沙漠地區(qū)的修復(fù)治理和經(jīng)濟發(fā)展提供了理論指導(dǎo)。③改革開放后，鄂爾多斯市推行具有市場化的“五荒到戶、誰造誰有、長期不變、允許繼承”的造林新政，激發(fā)了農(nóng)牧民和企業(yè)承包沙地造林的熱情。尤其重要的是，在億利集團投入治沙的前一年（即1987年），中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會提出了“按照所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的原則，搞活全民所有制企業(yè)”“加快建立和培育社會主義市場體系”和“廠長（經(jīng)理）負責(zé)制”等一系列體制改革重大思想，這是促使當(dāng)?shù)卣疀Q定對杭錦旗鹽廠進行改革的直接政策原因，激發(fā)了企業(yè)的活力和投入于經(jīng)濟建設(shè)的熱情。④1998年至今，國家對生態(tài)環(huán)境日益重視并相繼實施退耕還林、退牧還草等政策，這一系列政策為庫布齊沙漠治理的持續(xù)進行提供了政策保障。⑤庫布齊沙漠契約型合作治理的推進還與億利集團的社會責(zé)任及其領(lǐng)導(dǎo)者的企業(yè)家精神密不可分，億利集團也正是由于其在生態(tài)治理上的貢獻而先后被中國政府和聯(lián)合國授予“國土綠化獎”和“全球治沙領(lǐng)導(dǎo)者”等稱號。正是在這些背景之下，庫布其最終能動性地探索出了一條“政府政策性支持、企業(yè)產(chǎn)業(yè)化投資、群眾市場化參與、科技持續(xù)性支撐”的沙漠修復(fù)治理的契約模式。

庫布齊沙漠修復(fù)治理的契約型合作治理模式充分體現(xiàn)了市場主體在面臨生存威脅時而在環(huán)境治理上所展現(xiàn)出來的巨大能力，這一過程再現(xiàn)了制度（政策）與作為能動者的組織和個體之間相互影響及促動的“過程-結(jié)構(gòu)”分析視角，充分體現(xiàn)了市場這一“無形的手”在環(huán)境治理中的積極作用。契約型環(huán)境合作治理模式的優(yōu)點首先在于它可以利用市場的價格、供求、競爭、工資等機制，通過相互間的平等談判和協(xié)商構(gòu)建利益共同體，從而不需要設(shè)立專門的區(qū)域性機構(gòu)而構(gòu)建出簡單有效的合作模式，有利于降低環(huán)境合作治理的運行成本。契約型環(huán)境合作治理的第二個優(yōu)點是經(jīng)濟主體的參與性強、效率高，因為契約模式主要通過相互之間的平等協(xié)商對各方在環(huán)境治理中的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與利益進行分配，各方在討價還價的協(xié)商過程中達成一致的意見，增強了治理過程的主動性、積極性和民主性，也有利于形成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，從而提高了治理的效率。

然而，契約型環(huán)境合作治理也有其局限。一是契約型合作治理以締約方平等談判的方式達成利益平衡，其協(xié)商式的行為方式雖然有利于維護締約各方的利益，但契約的執(zhí)行主要一方面依靠利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的自我規(guī)制，另一方面則需要有完善的市場規(guī)則，而這還有賴于政府發(fā)揮“元治理”的作用，為規(guī)則的制定和契約的執(zhí)行提供必要的條件和保障。二是契約型環(huán)境合作治理雖然利用市場機制與相關(guān)經(jīng)濟主體建立了利益共同體，但對契約之外的行動者卻缺乏約束力。隨著庫布齊沙漠環(huán)境的好轉(zhuǎn)和知名度的提高，當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)也在不斷發(fā)展，但契約型環(huán)境合作治理卻對游客、旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員以及契約外的其他事項及人員缺乏激勵和約束，而由此帶來的生活垃圾及建筑垃圾的增長也為庫布齊沙漠的治理帶來了新的挑戰(zhàn)。同時，庫布齊沙漠修復(fù)治理也說明良好的企業(yè)社會責(zé)任和企業(yè)家精神是邁向契約型合作治理模式重要組成部分，這也是億利集團能夠帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民投入于沙漠治理并富起來的關(guān)鍵，但優(yōu)質(zhì)的企業(yè)及企業(yè)家精神本身也是一種稀缺資源。

2.4 三江源曲麻萊縣巴干鄉(xiāng)的蟲草與垃圾治理：網(wǎng)絡(luò)型合作治理的優(yōu)勢與局限 ?巴干鄉(xiāng)位于三江源玉樹藏族自治州曲麻萊縣東部，轄團結(jié)、代曲、麻秀3個牧委會，面積300萬畝，總?cè)丝?6 758人，4 373戶。巴干鄉(xiāng)是有名的蟲草之鄉(xiāng)，年產(chǎn)蟲草1.5 t左右，也是較為典型的面臨“自然資源利用和生態(tài)保護平衡”挑戰(zhàn)的區(qū)域。自20世紀90年代始，蟲草資源被大量挖掘而幾近枯竭，同時外地挖蟲草人口的大量涌入和當(dāng)?shù)厝松钭冞w所產(chǎn)生的垃圾嚴重污染山體和水源。面臨此困境，巴干鄉(xiāng)的3個牧委會（社區(qū)）自發(fā)成立環(huán)保協(xié)會、蟲草委員會等自治組織，自愿成為生態(tài)管護員、自然觀察員等，社區(qū)志愿者配合相關(guān)政府部門做好生態(tài)保護工作，并積極和外界合作探索“生態(tài)旅游”等替代生計的方式。巴干鄉(xiāng)的做法符合網(wǎng)絡(luò)模式的特點和要素，為探索具體情境下的環(huán)境合作治理提供了示范和借鑒。

（1）蟲草資源的漸進枯竭及蟲草治理網(wǎng)絡(luò)的誕生。巴干鄉(xiāng)蟲草經(jīng)濟的發(fā)展與市場需求拉動及資源利用過程中一些其他重要因素的彼此“耦合”有著密切的關(guān)聯(lián)。20世紀80年代，蟲草市場初現(xiàn)繁榮端倪，但巴干鄉(xiāng)是一個以藏文化為核心的地區(qū)，多數(shù)藏民信仰佛教，宗教在當(dāng)?shù)鼐哂休^大影響，具有封山禁獵禁伐的傳統(tǒng)。當(dāng)?shù)氐胤轿幕凶晕壹s束的一面，使蟲草并沒有成為家家戶戶普遍利用的自然資源。然而，1985年的一場大雪災(zāi)改變了這一結(jié)構(gòu)——雪災(zāi)幾乎毀滅了所有家庭90%以上的牲畜，而青藏高原畜牧數(shù)量的自然增長十分緩慢，以至于災(zāi)害過后的很多年，大多數(shù)牧戶的牲畜數(shù)量都沒有恢復(fù)正常。因此，鄉(xiāng)民只能將生計依靠轉(zhuǎn)向蟲草，而此時恰逢市場上蟲草需求不斷擴大，蟲草價格上漲至每斤8 000元左右，現(xiàn)金兌現(xiàn)效益遠超畜牧的現(xiàn)金收益，在經(jīng)濟上刺激鄉(xiāng)民不再重視牲畜數(shù)量的增長。

21世紀初，隨著國家義務(wù)教育管制和鄉(xiāng)民受教育意愿的加強，鄉(xiāng)民在教育支出方面大大增加，并使得家庭投入于放牧的勞動力供給大大減少，鄉(xiāng)民也基本隨之減畜到每戶60只左右的牦牛，而不再畜牧需要消耗較多勞動力的羊。到2018年，巴干鄉(xiāng)30%的家庭已經(jīng)將草場和牲畜全部承包出去并移居到鄉(xiāng)上，他們現(xiàn)金收入的70%以上主要依靠蟲草。近十五年來，蟲草的功能受到越來越多人的認同，市場購買的意愿價格上升;同時，蟲草人工養(yǎng)殖的失敗，使野生資源成為唯一的供應(yīng)方式。受這兩方面因素的綜合影響，蟲草價格由2000年的每斤1萬元左右瘋狂上漲至2018年的每斤8萬元左右。蟲草開始成為越來越多的人的經(jīng)濟依靠，而由此帶來的“競爭性”挖掘則使得蟲草資源快速枯竭，并導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)退化。

為維持蟲草資源利用平衡和保護當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，巴干鄉(xiāng)團結(jié)村于2013年自發(fā)成立蟲草委員會，委員會的成員由全村村民民主選舉產(chǎn)生，并且通過協(xié)商制定了州外采挖人員進入草場需繳納草場費的規(guī)定，繳納草場費的收據(jù)成為州外采挖人員進山的依據(jù)（如果發(fā)現(xiàn)偽造收據(jù)或者私自帶人進入采挖區(qū)域則要罰款500元）。剛開始時草場費為每人5 000元，2018年提高到每人10 500元（包括500元垃圾管理費）。同時，蟲草委員會對本縣外鄉(xiāng)、外村人員進入采挖區(qū)域也進行了規(guī)定：本縣西部四鄉(xiāng)（曲麻河鄉(xiāng)、秋智鄉(xiāng)、葉格鄉(xiāng)、麻多鄉(xiāng)）采挖人員每人收取700元采挖費;曲麻萊縣本縣采挖人員由村委會安排統(tǒng)一搭帳篷進行管理，每人收取100元地皮費;對所有10歲以下的采挖人免收采挖費，設(shè)立貧困家庭免費進山名額。同時，委員會聯(lián)合環(huán)保協(xié)會、生態(tài)管護員、自然觀察員等組織和志愿者，對所有進山挖蟲草的人員進行科學(xué)采挖蟲草和生態(tài)環(huán)境保護方面的教育。至此，巴干鄉(xiāng)蟲草資源網(wǎng)絡(luò)合作治理的格局和作用逐步顯現(xiàn)。一個顯著的表現(xiàn)就是本地人并不十分熱衷于挖蟲草，因為采挖費可每年進行“分紅”，2018年每人可分三萬多元，移居鄉(xiāng)上的人則積極利用蟲草經(jīng)濟帶來的機會“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”，如開商店、做服務(wù)等。

（2）垃圾公害與垃圾自主治理網(wǎng)絡(luò)。蟲草經(jīng)濟的興起使每到蟲草季節(jié)（5～6月），便有1萬多外地人涌入巴干鄉(xiāng)參與蟲草經(jīng)濟相關(guān)的活動。大量人流涌入、生活和消費產(chǎn)生了大量的塑料瓶、易拉罐、玻璃瓶、紙質(zhì)包裝等可回收垃圾，一次性餐具、塑料包裝、廢電池等不可回收和有害垃圾，以及廚余、糞便等可降解垃圾。這些垃圾廣布于林下、草地、河灘等地，地方分散、交通不便、收集難度高，造成大量點源污染。但受限于運作經(jīng)費和公共財政，政府雖提供了基本公共服務(wù)（如在鄉(xiāng)上按戶發(fā)放垃圾桶、在偏遠農(nóng)村按村發(fā)放垃圾桶和定點轉(zhuǎn)運垃圾箱），但基本無經(jīng)費投入運營，表現(xiàn)為無環(huán)衛(wèi)工人或環(huán)衛(wèi)工人工資低，垃圾車油費、修理費、租車費等需由居民自愿捐助。

為此，2013年團結(jié)村成立了垃圾轉(zhuǎn)運隊，成員由護林員和各戶選派一人組成（均無工資）。轉(zhuǎn)運隊下設(shè)立小隊，視垃圾數(shù)量按不同頻率輪流轉(zhuǎn)運垃圾，平時約每2～3月轉(zhuǎn)運一次，蟲草季則每月3～4次。由于團結(jié)村離巴干鄉(xiāng)上的垃圾填埋場較遠且住戶分散，需租用卡車進行統(tǒng)一轉(zhuǎn)運，較偏遠地區(qū)還需要先用摩托車載出。2017年以前，租用卡車的費用需由居民平攤，費用約每戶每次50～100元。2017年開始，團結(jié)村向外來挖蟲草的人員收取20元/人的垃圾處理費作為補貼，當(dāng)年約有1 000人繳納了該項費用。由于治理經(jīng)費無法平衡支出，2018年該費用漲到500元/人，治理力度和管制效率也隨之大大提高，志愿者的人數(shù)也大為增加。在2018年9月15日（該日為該年世界清潔日），垃圾清潔活動更是達到新高潮，在全村600戶家庭中共有300多戶參與志愿活動，共清理出3 t垃圾。此外，巴干鄉(xiāng)寄宿小學(xué)還聯(lián)合北京富群環(huán)境研究所和三江源國家公園管理局開發(fā)環(huán)保課程，編寫《家住三江源》等教材，給學(xué)生開設(shè)環(huán)境教育課，并在學(xué)校邊設(shè)立垃圾兌換超市，由寄宿小學(xué)的師生收集塑料瓶、易拉罐、廢紙板等可回收垃圾。超市依靠自我運轉(zhuǎn)，既無上級經(jīng)費補貼，也不以營利為目的。

三江源曲麻萊縣巴干鄉(xiāng)的蟲草和垃圾治理是典型的網(wǎng)絡(luò)型合作治理模式。該案例說明網(wǎng)絡(luò)合作治理模式的形成和維持的關(guān)鍵主要在于基于當(dāng)?shù)厣鐣Y本和環(huán)境之下的“共識”，即對資源永續(xù)利用以及生態(tài)保護價值二者之間“平衡”目標的認知。于巴干鄉(xiāng)而言，雖然市場仍在主導(dǎo)蟲草資源的開發(fā)和利用，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民已經(jīng)意識到資源枯竭和生態(tài)退化及其風(fēng)險，他們意識到需要理性地看待市場帶來的短期利益和妥善地處理未來的風(fēng)險，而且由于當(dāng)?shù)厥且粋€以藏文化為核心的地區(qū)，多數(shù)藏民信奉不殺生和一切有生命的生物都是平等的習(xí)慣法，使得牧民對生態(tài)保護的理念有著天然的親近感和認同感[37]，這是網(wǎng)絡(luò)型合作治理能在巴干鄉(xiāng)實行的重要的地方性社會資本。在共識之下，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自發(fā)成立環(huán)境自治組織激勵社區(qū)成員參與到生態(tài)保護工作中，并分享生態(tài)保護帶來的收益，實現(xiàn)了牧民環(huán)境治理與收入增長之間的激勵相容，增強了環(huán)境合作治理網(wǎng)絡(luò)的凝聚力，并最終使以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的環(huán)境合作治理取得了不錯的效果。巴干鄉(xiāng)的案例也表明，作為一種開放的環(huán)境治理方式，如何實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)成員個人目標與整個網(wǎng)絡(luò)層次的共同目標的融合是網(wǎng)絡(luò)型合作治理得以形成的關(guān)鍵[38]，當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)、寺院、學(xué)校、環(huán)境組織和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民個體等不同知識結(jié)構(gòu)的行動主體在“共同體意識”的基礎(chǔ)上通過“參與式溝通”形成共識和提高治理網(wǎng)絡(luò)的政策質(zhì)量及執(zhí)行效率，這使得合作網(wǎng)絡(luò)更加容易創(chuàng)設(shè)和維持。此外，近些年社區(qū)參與環(huán)境治理在三江源取得了一定的生態(tài)和經(jīng)濟效益，這促動了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)管制部門逐漸由傳統(tǒng)的“命令與控制”、“單一和僵化”等方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極與被管制對象互動，并綜合運用雙向型、激勵型、協(xié)商型和委托型等多種手段，巴干鄉(xiāng)合作治理網(wǎng)絡(luò)的形成與地方行政機構(gòu)的這些認知及行為的積極改變不無關(guān)系。

值得指出的是，由于受到全球化和市場化的影響，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的社會資本及結(jié)構(gòu)也正受到外界的沖擊，地方利益越來越多元化，環(huán)境的不確定性使得多元主體之間的關(guān)系越來越復(fù)雜，因而對“共同體意識”及社區(qū)共享的價值觀或規(guī)范產(chǎn)生極大的挑戰(zhàn)。其次，在市場化的利益沖擊之下，網(wǎng)絡(luò)型合作治理所依賴的社會信任機制往往不足以完全制止“搭便車”、“互相推諉”和“轉(zhuǎn)嫁責(zé)任”等現(xiàn)象的發(fā)生，而這可能對網(wǎng)絡(luò)型合作治理的基礎(chǔ)——有參與的對話機制、靈活性、包容性、透明度以及制度化的共識達成機制產(chǎn)生影響[39]。尤其是當(dāng)合作規(guī)模超過社會資本的邊界時，合作治理便可能失效。最后，雖然網(wǎng)絡(luò)型合作治理具有自發(fā)性和靈活性的優(yōu)勢，但由于網(wǎng)絡(luò)型合作治理缺乏科層強制機制和市場激勵機制，這使得合作網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)成員的加入或退出缺乏強制性的約束力。巴干鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)型合作治理成功一方面與其相對封閉、偏遠、分散的環(huán)境而較少受到市場和行政力量的干預(yù)有關(guān)，另一方面則得益于當(dāng)?shù)貪夂竦淖诮虃鹘y(tǒng)，但隨著現(xiàn)代社會人口、資本和信息流動性的加劇，巴干鄉(xiāng)傳統(tǒng)的社會規(guī)范正在受到?jīng)_擊。就此而言，巴干鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)型合作治理模式能否持續(xù)運行和發(fā)揮作用仍有待進一步觀察。

3 結(jié)語與討論

本文基于“過程-結(jié)構(gòu)”視角分析了科層型、契約型和網(wǎng)絡(luò)型三種環(huán)境合作治理的模式，并通過對應(yīng)的三個案例探討了不同合作治理模式生成與運行的具體情境，分析了不同環(huán)境合作治理模式在不同情境運行中表現(xiàn)出的不同的效果和優(yōu)劣勢，為環(huán)境合作治理模式的選擇、運行邏輯及治理效益提供了更多的來自于實踐的經(jīng)驗驗證。我們認為，環(huán)境合作治理模式的選擇是既定制度（政策）、結(jié)構(gòu)與行動者互動的結(jié)果，而環(huán)境治理模式的選擇及治理規(guī)則的設(shè)定必須適應(yīng)特定環(huán)境問題的物理、生物和社會屬性，所采用的治理模式和規(guī)則也必須和需要解決的問題及所具備的資源稟賦相匹配。同時，對環(huán)境合作治理模式優(yōu)劣的評價不能脫離特定的情境和場域，脫離具體情境和場域討論環(huán)境合作治理模式的優(yōu)劣與選擇無助于環(huán)境問題的解決，每一具體的合作治理模式都有其特定的功能、局限與適用條件（見表3）。①科層型合作治理由于主要依靠行政權(quán)力進行運作，具有較高的強制力，在處理需迫切解決的環(huán)境問題時具有見效快、執(zhí)行力強的特點，因而比較容易受到政府的青睞。除河長制外，現(xiàn)實中的“湖長制”、“山長制”、“街長制”等都是科層型合作治理在解決環(huán)境問題時的具體運用。但科層型合作治理的運作過程缺乏相互協(xié)調(diào)與溝通，容易導(dǎo)致管制的僵化和增加管制成本。更為重要的是，科層型合作治理由于與社區(qū)融入度不夠，缺乏有效融合市場主體和社會主體的機制，而現(xiàn)實條件的制約也使得不可能在每一個需要治理的環(huán)境問題上都實行由地方政府領(lǐng)導(dǎo)充當(dāng)“項目經(jīng)理”的科層型合作治理模式，因而其范圍上的可推廣性和經(jīng)濟上的可持續(xù)性有待檢驗。②契約型合作治理則著重在治理過程中引入市場機制，通過產(chǎn)權(quán)、價格和協(xié)議等方式發(fā)揮經(jīng)濟主體在環(huán)境治理中的作用。由于其合作治理是在尊重雙方的權(quán)利和義務(wù)的過程中形成的，在治理過程中強調(diào)雙方的平等與互惠，其法律保障下的利益共同體就使得合作治理具有較強的可執(zhí)行性和可持續(xù)性[19]。這也說明，市場化并不等于私有化。于中國而言，如何在非私有產(chǎn)權(quán)下通過市場化的方式實現(xiàn)有效的環(huán)境合作治理，庫布齊沙漠的案例無疑具有深切的現(xiàn)實意義。但從案例我們也發(fā)現(xiàn)，契約型合作治理卻對契約之外的主體缺乏有效的監(jiān)督，并可能由此帶來新的環(huán)境問題，而且契約型合作治理效益的發(fā)揮還需要良好的企業(yè)家精神和不斷完善的市場機制和法治。因此，契約型環(huán)境合作治理有必要進一步擴展合作治理的主體基礎(chǔ)及社會資本，并通過制度建設(shè)為契約執(zhí)行及契約外主體的不良環(huán)境行為進行制約。③網(wǎng)絡(luò)型合作治理模式則通過自上而下的方式匯集多元主體的力量形成治理的合力，其不同知識結(jié)構(gòu)主體參與的自治性和靈活性的優(yōu)勢是科層型和契約型合作治理模式所不擁有的，尤其是在一些具備地方性社會資本或較為邊遠的、科層和市場力量難以達到的區(qū)域，網(wǎng)絡(luò)型合作治理具有獨到的優(yōu)勢。但正如前文分析，網(wǎng)絡(luò)型合作治理主要依賴網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，對合作方的約束力較低且容易受外力影響，當(dāng)社會資本受到外界侵蝕或合作規(guī)模較大時，合作便很難達成，因為一個規(guī)模有限的“熟人集體”更容易通過溝通而產(chǎn)生信任與合作。

盡管三種合作治理模式各有優(yōu)勢和局限，在選擇時應(yīng)根據(jù)治理對象、環(huán)境和稟賦條件的不同選擇相應(yīng)的治理模式，但不同合作治理模式也具有一些“共享”的規(guī)則或條件：①雖然不同的治理模式其主導(dǎo)的治理主體不同，但政府的環(huán)境責(zé)任及治理過程中的“元治理”不可或缺，都需要政府扮演一個積極的制度供給者的角色。在上述三種模式中，政府在不同的治理模式中扮演著或主導(dǎo)、或支持或參與的角色，政府的這些角色或至少是不反對的態(tài)度是合作治理的必要條件。這一點對在一個行政占主導(dǎo)地位的國家尤為重要。②可被執(zhí)行的互信契約。雖然契約型治理模式中將契約顯性化和法律化，但其它兩種模式中也蘊含“契約”的重要性，科層型合作治理強調(diào)內(nèi)部行政命令的契約，網(wǎng)絡(luò)型合作治理強調(diào)各主體間的“可信承諾”。互信契約意味著締約方都遵守約定，并為未來的合作治理采取協(xié)調(diào)一致的行動。③環(huán)境合作治理的持續(xù)運行需要具有包容性、透明性和穩(wěn)定性的利益共享及責(zé)任分擔(dān)機制，能夠依靠正式或非正式的規(guī)則對合作行為予激勵或?qū)C會主義行為予懲罰，否則合作治理的可持續(xù)性難以實現(xiàn)。④環(huán)境問題的特殊性決定了政府必須摒棄以自身為單一主體的環(huán)境治理模式，積極推動各種適用于不同情境的環(huán)境合作治理模式，以積累更多地推動環(huán)境治理集體行動的社會資本和提高整體性治理能力。

（編輯：于 杰）

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Comparison and choice of environmental cooperation governance model based?on the perspective of processstructure

LI Sheng1 QIU Li2

（1.School of Finance and Public Administration， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang Jiangxi 330013， China;

2.China Institute of Regulation Research， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou Zhejiang 310018， China）

Abstract The construction of ecological civilization is a millennium plan for the sustainable development of China， and it is also an extremely urgent and prominent weak link in contemporary Chinese public governance. Focusing on how to break the ‘tragedy of the commons and realize the effective supply of environmental public goods， the academic circles have proposed three types of cooperative governance models： bureaucratic， contractual and network. On the basis of summarizing the basic characteristics of the three models， the article uses the multicase analysis to explore the selection and operation mechanism， comparative advantages and limitations of the three environmental cooperative governance models in specific situations from the perspective of ‘processstructure. The choice of environmental cooperation governance model is the result of customization （policy）， structure and active interaction. The evaluation of the advantages and disadvantages of environmental cooperation governance model cannot be separated from specific situations and fields. Each specific cooperative governance model has its specific features， limitations and applicable conditions. The study also shows that the choice of environmental cooperation governance model and the setting of governance rules must be adapted to the physical， biological and social attributes of specific environmental problems， and must be matched with the problems to be solved and the resource endowments that are available; otherwise it will not help the solution of the environment problem. Finally， the article puts forward the rules and conditions for enhancing cooperation between different environmental cooperation governance models from the perspectives of institutional supply， contract performance， benefit sharing and social capital.

Key words processstructure; environmental cooperative governance; model; case