□ 周海鵬

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

一、前言

獨(dú)山縣，一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。原縣委書(shū)記潘志立罔顧獨(dú)山縣每年財(cái)政收入不足10個(gè)億的實(shí)際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績(jī)工程?！吨袊?guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道，2018年12月獨(dú)山縣債務(wù)高達(dá)400多億，但獨(dú)山縣預(yù)算報(bào)告顯示2018年末獨(dú)山政府債務(wù)余額80億，其中320億的缺口來(lái)自哪里？

據(jù)報(bào)道，獨(dú)山縣融資平臺(tái)數(shù)量眾多，10余家融資平臺(tái)經(jīng)常作為融資主體向外融資，其中甚至有鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)。這些平臺(tái)大多于原縣委書(shū)記潘志立到任后成立。部分平臺(tái)注冊(cè)資本尚未到位，有的數(shù)億元注冊(cè)資本，實(shí)收資本僅有幾百萬(wàn)。100%債務(wù)率為警戒線。獨(dú)山縣債務(wù)率遠(yuǎn)超警戒線。從利息來(lái)看，獨(dú)山縣每年光支付債務(wù)利息大約40億，已超過(guò)綜合財(cái)力。獨(dú)山縣在2019年政府工作報(bào)告中稱(chēng)，集中償債壓力較大。沒(méi)有處理好發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，沒(méi)有形成完善的“借用還”和“責(zé)權(quán)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制，債務(wù)總量大、還款時(shí)間集中，債務(wù)逾期存在“破窗”風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府投融資平臺(tái)是我國(guó)特殊財(cái)政體制和投融資體制的產(chǎn)物，是地方政府在政策約束下的重要融資模式創(chuàng)新。地方投融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也聚積了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管政策趨緊的背景下，地方投融資平臺(tái)和政府信用的聯(lián)結(jié)逐漸被割裂，隱形擔(dān)保受到限制，城投融資能力減弱，防控風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。建立完善的內(nèi)部控制體系是平臺(tái)公司成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步。

二、地方投融資平臺(tái)內(nèi)部控制存在的缺陷

(一)內(nèi)部控制環(huán)境

早期的地方投融資平臺(tái)公司由于與政府聯(lián)系緊密，領(lǐng)導(dǎo)班子多由政府官員兼任，采取“兩套班子，一套人馬”。這種安排，在地方投融資平臺(tái)發(fā)展前期確實(shí)存在一定優(yōu)點(diǎn)：首先解決了人手不足問(wèn)題，其次更方便政府對(duì)投融資平臺(tái)的控制。但是這種安排也存在巨大的缺陷。

第一，極易形成“一言堂”，董事會(huì)由一人說(shuō)了算。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，公司內(nèi)部權(quán)力的不平衡，給很多投融資平臺(tái)公司留下隱患。

第二，公司高管由政府任命，缺少現(xiàn)代企業(yè)管理理念，忽視內(nèi)部控制的重要性，造成內(nèi)部控制缺位，或者形同虛設(shè)。

第三，監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮受限，監(jiān)事會(huì)成員多由政府人員或者公司內(nèi)部人員兼任，失去了監(jiān)事會(huì)存在的意義。

以獨(dú)山縣為例，其原縣委書(shū)記潘志立一人就決定了投融資平臺(tái)的融資，投融資平臺(tái)公司自身的治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)事體系長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

地方投融資平臺(tái)公司大多數(shù)以政府信任為背書(shū)進(jìn)行債務(wù)融資，加上高管人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的淡薄，導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)較大。

第一，地方投融平臺(tái)投資項(xiàng)目多為基建、民生類(lèi)公共產(chǎn)品性質(zhì)的投資，存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象。公司不會(huì)過(guò)多的考慮償債問(wèn)題，只是依據(jù)上級(jí)指示想方設(shè)法的進(jìn)行融資。導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，過(guò)去舉債情況，沒(méi)有引起公司的重視。

第二，地方投融資平臺(tái)缺少風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，或者設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的風(fēng)控部門(mén)，但是發(fā)揮作用有限。尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)小的投融資平臺(tái)，缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，造成后續(xù)資金不足，平臺(tái)債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府的隱性債務(wù)，加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)控制活動(dòng)

地方投融資平臺(tái)在貸款融資過(guò)程中，存在無(wú)擔(dān)保貸款、多次抵押、虛增資本、抽逃資本等違規(guī)行為。由于有政府信用作為背書(shū)，有些地方投融資平臺(tái)沒(méi)有建立完善的投融資控制制度，或者控制活動(dòng)執(zhí)行不到位。具體表現(xiàn)為：

第一，內(nèi)部控制制度缺位。部分投融資平臺(tái)，沒(méi)有內(nèi)部控制制度，或者在投融資過(guò)程中，違反內(nèi)部控制制度進(jìn)行違規(guī)操作。獨(dú)山縣地方投融資平臺(tái)大額舉債，嚴(yán)重超出自身債務(wù)承受能力。

第二，投融資平臺(tái)預(yù)算控制不到位，甚至進(jìn)行虛假預(yù)算。企業(yè)的預(yù)算管理是一個(gè)全面、重要的控制活動(dòng)。尤其在重大投融資以及決策方面發(fā)揮著重要的作用。但在地方投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，對(duì)融資規(guī)模的預(yù)算以及項(xiàng)目回報(bào)期的預(yù)算，存在制度不完善，甚至虛假預(yù)算等情況。

(四)信息與溝通

由于地方投融資平臺(tái)的政府背景，以及政府投融資需要，高管人員為了完成上級(jí)投融資任務(wù)，忽視內(nèi)部控制制度，存在財(cái)務(wù)信息造假的傾向，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息失真，造成巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，有些地方投融資平臺(tái)缺乏完善的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度，由非專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)核算或者財(cái)務(wù)外包，在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格的執(zhí)行財(cái)務(wù)核算內(nèi)部控制制度。另一方面，基層員工與領(lǐng)導(dǎo)層缺少信息溝通，信息反饋不及時(shí)，一些風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞收到影響，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，防控風(fēng)險(xiǎn)。

(五)監(jiān)督

完善的內(nèi)部審計(jì)制度不僅能在內(nèi)部控制管理以及風(fēng)險(xiǎn)防范方面發(fā)揮重大作用，而且能夠給企業(yè)帶來(lái)增值。但由于地方投融資平臺(tái)公司的特殊性，部分投融資平臺(tái)公司官僚主義風(fēng)氣重，高管有政府背景，而且對(duì)于內(nèi)部審計(jì)不重視，很難保證對(duì)于內(nèi)部審計(jì)工作的積極配合。

另一方面，地方投融資平臺(tái)公司受政府管控較多，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性受限較大，對(duì)于相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督不到位。信息的失真與溝通的不暢通，也限制了地方投融資平臺(tái)公司內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)揮，內(nèi)部審計(jì)往往處于滯后或者缺位狀態(tài)。

三、健全地方投融資平臺(tái)內(nèi)部控制體系的對(duì)策

地方投融資平臺(tái)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，完善的內(nèi)部控制制度是完善現(xiàn)代公司治理的第一步。

(一)內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化

地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向是市場(chǎng)化，首先，我們應(yīng)改革公司的治理結(jié)構(gòu)，聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人，提升管理層層適應(yīng)市場(chǎng)化主體的能力，明確職責(zé)，減少股東干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策活動(dòng)。完善相關(guān)規(guī)章制度，加強(qiáng)外部監(jiān)管，確保不相容職務(wù)相分離。

加強(qiáng)人力資源內(nèi)部控制管理，建設(shè)完善的用人環(huán)境，建立市場(chǎng)化的招聘機(jī)制，弱化單位人員“公務(wù)員”思想。注重人員的培訓(xùn)與激勵(lì)，提高人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)才能適應(yīng)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型之路。

(二)建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

(1)從領(lǐng)導(dǎo)層出發(fā)，設(shè)置權(quán)力制衡機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止權(quán)力的濫用。

(2)結(jié)合轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系，通過(guò)定性和定量分析的方法全面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。首先，對(duì)于自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評(píng)估，合理利用資金，提高自身債務(wù)償還能力。降低地方政府隱形債務(wù)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。可以與政府和金融機(jī)構(gòu)結(jié)合，規(guī)范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確保債務(wù)規(guī)模在可控風(fēng)險(xiǎn)范圍之內(nèi)。

(三)加強(qiáng)控制活動(dòng)的落實(shí)與監(jiān)督

嚴(yán)格落實(shí)控制活動(dòng)，才能保持公司的可持續(xù)發(fā)展。完善不相容職務(wù)相分離與授權(quán)審批制度全面梳理平臺(tái)公司各項(xiàng)流程，對(duì)于關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)要重點(diǎn)關(guān)注，決策、執(zhí)行與監(jiān)督要職責(zé)明確，相互制約，防止出現(xiàn)“一言堂”的情況。對(duì)于重大決策要實(shí)行“三重一大”制度，實(shí)行集體決議；大額資金的使用嚴(yán)格執(zhí)行聯(lián)批制度等。

(四)完善信息溝通與內(nèi)部審計(jì)建設(shè)

建立完善的“上傳下達(dá)”的信息溝通體系，及時(shí)溝通，預(yù)防誤解與分歧，保障內(nèi)部控制運(yùn)行有效；設(shè)置總審計(jì)師一職，負(fù)責(zé)管理內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，總審計(jì)師直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，提高內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

地方投融資平臺(tái)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，內(nèi)部控制體系的建立對(duì)于提升平臺(tái)公司治理能力，加快適應(yīng)市場(chǎng)能力發(fā)揮著重要的作用。由于地方投融資平臺(tái)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與平臺(tái)規(guī)模都存在差異，應(yīng)根據(jù)具體情況出發(fā)設(shè)計(jì)適應(yīng)自身發(fā)展的具體內(nèi)部控制措施。在全面深化改革的進(jìn)程中，地方投融資平臺(tái)通過(guò)改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，必將繼續(xù)發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的關(guān)鍵作用。