□ 張夢捷

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

一、前言

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，以獨立篇章全面加以論述，并把生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略層面，黨的十八屆三中全會提出要對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源離任審計，經(jīng)過探索，2017年9月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》，這標(biāo)志著自然資源離任審計工作逐步規(guī)范化，是生態(tài)文明建設(shè)理念與國家審計結(jié)合的重要一步，誠然，生態(tài)文明建設(shè)不止于自然資源管理，生態(tài)文明建設(shè)審計更需全面的審計路徑多管齊下。審計署近年來組織的長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護審計和環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護審計等區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計，是生態(tài)文明建設(shè)審計的重要組成部分，如何總結(jié)經(jīng)驗，是否能形成一套經(jīng)常性的審計制度值得進一步研究。

二、環(huán)渤海區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計案例

渤海綜合治理是污染防治攻堅戰(zhàn)的七大戰(zhàn)役之一，重要程度高，難度大。為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，審計署聚焦渤海污染防治，對環(huán)渤海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護情況進行審計，目標(biāo)是通過“生態(tài)環(huán)保體檢”來治已病防未病，幫助提高渤海污染防治績效。審計發(fā)現(xiàn)，在政策方面，部分重要生態(tài)環(huán)境政策未有效落地，入海污染物總量控制推進較慢，5省市相關(guān)試點城市至今未出臺相關(guān)文件或?qū)嶋H執(zhí)行，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)不夠協(xié)調(diào)，漁業(yè)油補等政策在一定程度上對沖了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策效果，不利于降低捕撈強度，破壞性強的拖網(wǎng)型海洋捕撈漁船功率不降反升；項目方面，有專項規(guī)劃或開發(fā)區(qū)未按規(guī)定完成規(guī)劃環(huán)評，藍(lán)色海灣整治等污染防治和生態(tài)修復(fù)類項目進展緩慢；在農(nóng)業(yè)面源污染防控、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、工業(yè)點源污染防控等方面存在不同程度的不合規(guī)不到位不達標(biāo)問題。該項審計為區(qū)域性審計內(nèi)容和重點選擇提供一些側(cè)重點，并在審計建議中對審計問題提請相關(guān)部門高度重視，審計反映的相關(guān)政策、體制及機制性問題，環(huán)境部門進行了研究完善。審計署將持續(xù)跟蹤整改情況，督促整改到位。

三、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計的審計目標(biāo)與重點分析

(一)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計的審計目標(biāo)分析

1.審定被審計區(qū)域政府、部門及相關(guān)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)的決策、執(zhí)行和效果。

2.客觀評價被審計區(qū)域政府、部門及相關(guān)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)的決策、執(zhí)行和效果。

3.揭示被審計區(qū)域政府、部門及相關(guān)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)的決策、執(zhí)行和效果方面存在的問題，針對問題提出具體建議，促進被審計政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企事業(yè)單位規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)，加強規(guī)劃和政策措施的制定和項目執(zhí)行情況，提高生態(tài)文明建設(shè)總體效果。

(二)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計的重點內(nèi)容

一是國家環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行及遵守情況。主要審查被審計區(qū)域生產(chǎn)經(jīng)營活動是否按照規(guī)定采取了環(huán)境保護措施，資源環(huán)保相關(guān)政策措施是否完善、政策執(zhí)行是否到位、政策目標(biāo)是否實現(xiàn)。

二是生態(tài)文明建設(shè)資金籌集使用情況。主要是對財政資金和資源和環(huán)境專項資金、基金的征收、管理、分配和使用的合規(guī)性、真實性、效益性情況進行審計。

三是與生態(tài)建設(shè)有關(guān)的會計報表。主要審查區(qū)域內(nèi)環(huán)境活動相關(guān)會計估計的正確性及該類估計變更影響;環(huán)境管理費用支出的會計處理、環(huán)境管理罰金的會計核算、已知環(huán)境負(fù)債的確認(rèn)和報告、或有負(fù)債的計量與披露等。

四是重大環(huán)境保護項目建設(shè)運行情況。包括項目立項、投資、建設(shè)、管理和運行效果，非環(huán)境保護項目對環(huán)境造成的影響等。

五是驗證區(qū)域內(nèi)環(huán)境報告的真實性。主要是檢驗報告中有關(guān)內(nèi)容的真實性，如收集重要資源環(huán)境指標(biāo)變化數(shù)據(jù)，包括污染防控指標(biāo)達標(biāo)情況、資源開發(fā)情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理情況等各項真實技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)以確定生態(tài)建設(shè)成效，以驗證區(qū)域內(nèi)環(huán)保政策是否實施，投入的資金是否到位，工作效果是否滿足預(yù)期，環(huán)境工作報告是否真實有效。

六是評價區(qū)域內(nèi)環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性。環(huán)境管理系統(tǒng)由政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位構(gòu)成，系統(tǒng)上下合力運作以實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，評價其是否履行管理監(jiān)督職責(zé)，實施的各項措施具體情況及其成效。

四、生態(tài)文明建設(shè)背景下區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計優(yōu)化建議

(一)構(gòu)建完備的生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)體系

從本次審計署對環(huán)渤海的審計中，多見因環(huán)境法規(guī)及政策制定不規(guī)范不合理導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境未得到改善甚至惡化的例子，構(gòu)建完備的生態(tài)文明法規(guī)體系，首先需要明確生態(tài)環(huán)境審計在法律中的除弊增效功能，也需要審計在橫向上發(fā)揮鼓勵和匡正的作用，通過審計，豐富環(huán)境法規(guī)的完全與細(xì)致程度，將生態(tài)現(xiàn)實問題更多的通過立法和制定政策予以避免和解決，不斷研究完善有關(guān)制度政策和體制機制性問題。在縱向上，革除環(huán)境法規(guī)體系中的上位法下位法某些矛盾關(guān)系，完善縱向法規(guī)體系，讓地方政策有法可依，違法可韁，建立完備的懲治法規(guī)，明晰不合理政策的試錯成本和危害生態(tài)環(huán)境的違法成本，并持續(xù)關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)審計的后續(xù)整改情況。

(二)突出與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的重大經(jīng)濟決策和執(zhí)行情況審計

重點關(guān)注被審計區(qū)域是否有健全的決策管理制度，是否涵蓋決策制定、決策執(zhí)行、決策監(jiān)督、績效考核和責(zé)任追究全過程，對決策機制的合法合規(guī)合理性進行專業(yè)考量，對決策是否民主、公開、科學(xué)進行研判，在重大生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟決策的執(zhí)行情況評價中，除關(guān)注對生態(tài)環(huán)境及資源可持續(xù)性的影響，還需同時兼顧決策的經(jīng)濟性和社會性，決策執(zhí)行過程中的國有資產(chǎn)流失、資金效益低下、項目運營斷帶等情況抽絲剝繭查詢真相。

(三)突出與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的專項資金和大額資金使用情況審計

以專項資金為突破口，可建立以資金使用為主線的全過程審計或監(jiān)督中央有關(guān)環(huán)境政策措施落實的跟蹤審計，在常規(guī)性或較多見的財政財務(wù)審計與經(jīng)濟責(zé)任審計中，也可突出生態(tài)文明建設(shè)專項資金以及生態(tài)相關(guān)的大額資金使用的審計重點，深刻揭露騙取套取、截留占用、資產(chǎn)流失、資金使用不充分不及時等問題，關(guān)注各被審單位資金管理制度是否健全合理科學(xué)富有效益性，提出相應(yīng)的內(nèi)部控制建議，以規(guī)范資金管理，提高資金績效，助力生態(tài)文明整體建設(shè)。

(四)運用后續(xù)審計程序督促環(huán)境保護問題整改與長效提質(zhì)

積極提升政府環(huán)境審計的質(zhì)量和層次，與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與組織人事部門一道，大力發(fā)揮審計監(jiān)督職能，逐步建立完整的績效評估、問題追究、責(zé)任審定的工作評價體系，完善相關(guān)懲處法規(guī)辦法，加強后續(xù)整改情況的長期關(guān)注，在審計機關(guān)內(nèi)部科學(xué)劃分工作職責(zé)，盡可能的建立專項專地專人長效關(guān)注機制，隔一定時期輪換。

(五)綜合環(huán)境審計特點全面統(tǒng)籌，提升審計質(zhì)量

生態(tài)文明建設(shè)項目具有專業(yè)性強、范圍廣、覆蓋領(lǐng)域大的特點，面對有限的國家審計資源，審計機關(guān)可與環(huán)境規(guī)劃部門共同協(xié)商研究，一方面統(tǒng)籌兼顧項目連貫性與相關(guān)性，促成全國上下一盤棋，規(guī)劃審計一盤棋的環(huán)境審計格局，尤其是近年來的環(huán)渤海地區(qū)和長江經(jīng)濟帶等的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計，更需要兩相統(tǒng)籌來理頭緒、清格局；另一方面各級審計機關(guān)同時鎖定各級環(huán)境部門的政策動向與審計項目進程，審計機關(guān)內(nèi)部上下信息共享，資源互通，有利于專業(yè)技能提升以及統(tǒng)一統(tǒng)籌審計資源，有的放矢。