湖南婁底推進(jìn)檢察建議剛性化建設(shè)

李芳芳（湖南省婁底市人民檢察院黨組書記、檢察長）

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理的重要手段。2019年2月，最高人民檢察院頒布實(shí)施《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)和檢察建議的制發(fā)程序、督促落實(shí)機(jī)制等進(jìn)行了細(xì)化完善，為檢察建議工作的規(guī)范有序提供了明確具體的依據(jù)。但是，檢察建議在實(shí)踐中還是存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、監(jiān)督實(shí)效不夠理想、權(quán)威性及剛性不強(qiáng)等缺陷。最高檢張軍檢察長明確要求：“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況”“要通過我們的努力，把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”。為適應(yīng)檢察改革新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步規(guī)范檢察建議和提高檢察建議剛性化建設(shè)工作水平，湖南省婁底市檢察院圍繞檢察建議剛性化這一主題在全市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)開展課題調(diào)研，形成的綜合報(bào)告得到當(dāng)?shù)攸h委政府的高度重視，隨后市委市政府出臺(tái)《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢察建議工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

應(yīng)運(yùn)而生

為適應(yīng)檢察改革新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步規(guī)范檢察建議和提高檢察建議剛性化建設(shè)工作水平，努力使檢察建議體現(xiàn)剛性、做到剛性、做成剛性，年初，婁底市檢察院圍繞如何增強(qiáng)檢察建議剛性化建設(shè)主題，在全市展開專題調(diào)研。一是成立調(diào)研課題組。調(diào)研課題組由檢察長牽頭，檢察委員會(huì)專職委員張秀華任組長，法律政策研究室、辦公室相關(guān)人員組成，重點(diǎn)圍繞檢察建議的剛性化建設(shè)、送達(dá)回復(fù)、監(jiān)督落實(shí)、效果評(píng)估等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，全面分析研判工作情況。二是確定試點(diǎn)單位。確定冷水江市檢察院作為檢察建議剛性化工作的試點(diǎn)單位。調(diào)研課題組人員多次深入基層檢察院、市直行政機(jī)關(guān)及其他司法機(jī)關(guān)開展調(diào)研工作。三是爭取黨委政府支持。3月份，婁底市檢察院向婁底市委常委會(huì)報(bào)告檢察建議工作，請(qǐng)求支持檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢察建議工作，建議出臺(tái)《意見》，會(huì)議最終研究同意制定。四是起草《意見》并出臺(tái)。在前期調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)市委、市政府的指導(dǎo)意見，檢察院起草《意見》初稿，召開檢委會(huì)商討，并向市人大、市政府、市政協(xié)等17家單位征求意見和建議，得到高度認(rèn)可，經(jīng)多次修改后，7月18日，中共婁底市委辦公室、市政府辦公室正式出臺(tái)《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢察建議工作的意見》（婁辦發(fā)〔2019〕9號(hào)），發(fā)至婁底市縣團(tuán)級(jí)單位執(zhí)行。婁底市以黨委政府出臺(tái)支持檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢察建議工作意見，在全省開創(chuàng)先例。

明確范圍

根據(jù)最高人民檢察院的規(guī)定，出臺(tái)的《意見》明確檢察建議主要適用四種類型。一是針對(duì)同級(jí)人民法院確有錯(cuò)誤的生效判決、裁定和損害國家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書，依法提出再審檢察建議。二是針對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在偵查、審判、執(zhí)行活動(dòng)中的違法行為，依法提出糾正違法檢察建議。三是針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，且符合公益訴訟法律規(guī)定條件的，依法提出公益訴訟檢察建議。四是針對(duì)在履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控以及給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒等問題提出的改進(jìn)工作、完善治理等問題，依法提出社會(huì)治理檢察建議。

形成合力

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理的重要手段，除了檢察機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)外，也需要社會(huì)各界的支持和配合。

一是《意見》明確提升檢察建議質(zhì)效要求。（一）提高制發(fā)檢察建議水平。提高檢察人員辦案水平和運(yùn)用法治思維分析、提出對(duì)策的能力，將制發(fā)檢察建議的質(zhì)量和效果納入檢察官司法責(zé)任制履職績效考核。（二）促進(jìn)檢察建議規(guī)范管理。嚴(yán)格執(zhí)行最高檢頒布實(shí)施的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，杜絕超范圍制發(fā)、濫發(fā)現(xiàn)象，定期開展評(píng)查、分析、整改。（三）完善送達(dá)程序。除書面送達(dá)外，經(jīng)被建議單位同意可以在特定場所公開宣告送達(dá)檢察建議書，必要時(shí)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員等第三方監(jiān)督。（四）強(qiáng)化跟蹤督促。協(xié)助被建議單位落實(shí)檢察建議，被建議單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不回復(fù)或無正當(dāng)理由不采納檢察建議，經(jīng)催辦后仍拒不回復(fù)和整改的，將檢察建議抄送同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以及被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門。

二是《意見》明確有關(guān)部門的協(xié)同責(zé)任。明確各級(jí)黨委、政府把支持檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢察建議工作納入全面依法治市總體布局，幫助解決工作中存在的困難和問題，積極排除不當(dāng)干擾。明確人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)檢察建議工作的監(jiān)督，組織開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查和調(diào)研活動(dòng)，必要時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督程序。明確監(jiān)察委加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)互通檢察建議落實(shí)情況及違法行為整改情況，建立協(xié)作配合機(jī)制。明確人民法院加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的相互配合與制約，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審查，并將審查處理情況函復(fù)檢察機(jī)關(guān)。明確行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)接受檢察監(jiān)督的自覺，對(duì)檢察建議指出的問題切實(shí)整改，不得以各種理由推托、遲延落實(shí)和反饋。

三是《意見》明確檢察建議結(jié)果運(yùn)用事項(xiàng)。將被建議單位對(duì)檢察建議的回復(fù)及整改情況納入綜治評(píng)價(jià)體系，由檢察機(jī)關(guān)與市社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)共同制定評(píng)價(jià)具體細(xì)則。引入社會(huì)監(jiān)督力量，利用媒體宣傳推介檢察建議工作，按規(guī)定公開檢察建議的內(nèi)容及送達(dá)對(duì)象，暢通人民群眾參與監(jiān)督檢察建議工作的渠道。健全檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)檢察建議工作聯(lián)席會(huì)議制度和不定期會(huì)商制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決檢察建議工作中出現(xiàn)的重大問題。

推進(jìn)落實(shí)

《意見》出臺(tái)后，重在落實(shí)。為了學(xué)習(xí)好、貫徹好、落實(shí)好《意見》，婁底市檢察院向全市檢察機(jī)關(guān)下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹〈意見〉通知》。一是抓學(xué)習(xí)、促認(rèn)識(shí)。全市兩級(jí)檢察院黨組提高政治站位，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，以黨組會(huì)、檢委會(huì)、黨組中心組理論學(xué)習(xí)等多種形式，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《意見》，堅(jiān)決把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和市委的決策部署上來。二是明責(zé)任、促落實(shí)。明確全市兩級(jí)檢察院黨組將檢察建議工作作為“一把手”工程來抓。黨組書記、檢察長親自安排部署，主動(dòng)厘清并嚴(yán)格落實(shí)檢察建議工作的各方面責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和組織協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題和困難，帶頭或參與檢察建議的制發(fā)、審核工作，形成“頭雁效應(yīng)”。三是嚴(yán)管理、促規(guī)范。規(guī)范檢察建議書的制作格式、制作流程，完善檢察建議立項(xiàng)審查、跟蹤督促、回復(fù)整改、效果評(píng)估等辦法，切實(shí)形成鏈條完整、環(huán)環(huán)相扣的制度體系。四是改方式、促質(zhì)效。堅(jiān)持把檢察建議質(zhì)量作為檢察建議剛性的第一內(nèi)在要求，舉辦員額檢察官培訓(xùn)，提升制作檢察建議水平，真正實(shí)現(xiàn)從“重?cái)?shù)量、重規(guī)?！毕颉爸刭|(zhì)量、重效果”的轉(zhuǎn)變。推行典型檢察建議通報(bào)、優(yōu)秀檢察建議評(píng)比，提升示范效應(yīng)。建立跟蹤問效機(jī)制，定期對(duì)發(fā)送的檢察建議進(jìn)行綜合分析評(píng)估，確保每一份檢察建議“落地有聲”，以檢察建設(shè)的辦理促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。