文_張恒山

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央大力推進全面依法治國，并且在推進全面依法治國中強調(diào)堅持黨的領導。黨的領導和全面依法治國的關系如何？黨領導全面依法治國的內(nèi)涵是什么？這些是在全面推進依法治國實踐中首先要弄清的理論問題。

一、黨的領導與全面依法治國的關系

中國特色的社會主義法治建設是中國共產(chǎn)黨領導中國人民從事的中國特色社會主義建設事業(yè)的組成部分，是中國共產(chǎn)黨致力推進的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國特色社會主義的本質(zhì)特征就是堅持中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義法治建設當然也離不開中國共產(chǎn)黨的領導。

當代中國特色社會主義法治建設就是全面推進依法治國，其內(nèi)容包括依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要有一個領導主體對這一系統(tǒng)工程作整體謀劃、統(tǒng)籌安排、重點攻關，需要有一個領導主體在推進這一系統(tǒng)工程實施的過程中保證其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。有能力對全面依法治國作全面領導、整體謀劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進的主體，只有中國共產(chǎn)黨。

推進全面依法治國是一個非常艱難的、具有大型社會改造性質(zhì)的工程，涉及理論創(chuàng)新、制度完善、機制變革、文化重塑。其中每一個方面都需要付出巨大、艱苦的努力。重塑指導人們在社會交往的各個領域的文化觀念是一個最為困難的任務。我國是一個長期處于農(nóng)耕文明帝制治理下的社會。在人們的價值觀念、行為習慣、交往文化方面還具有相當濃厚的農(nóng)耕文明帝制政治文化的殘余，譬如崇尚權力而輕視權利、偏好暴力而無視規(guī)則、青睞等級特權而蔑視平等自由，等等。要使理論有所創(chuàng)新、制度獲得完善、機制得以更新、文化得到改造，要使中國社會徹底擺脫農(nóng)耕文明落后文化殘余的影響，使人們的交往在一個體現(xiàn)公平正義的全新的社會規(guī)則體系中進行，必須有一個具備先進文化價值觀念、由先進理論武裝起來的、具有理論創(chuàng)新能力、制度改革能力、文化引導能力和實踐執(zhí)行能力的政黨來擔負領導責任，中國共產(chǎn)黨就是這樣一個具備充分領導能力的政治主體。

因此，全面依法治國必須堅持黨的領導。同時，黨的領導也離不開全面依法治國。習近平總書記強調(diào)，堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式。（習近平：“在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話”，新華網(wǎng)，2012年12月4日）只有相對科學的、良好的領導方式、執(zhí)政方式，才能促進人民群眾對我們黨的信賴和支持，黨的領導地位才能穩(wěn)定，黨的執(zhí)政地位才能長期延續(xù)。

我們黨從領導中國人民建成中華人民共和國以來，就在尋求一個相對科學、良好的領導方式、執(zhí)政方式的道路上不斷探索。2002年，黨的十六大報告正式提出依法執(zhí)政的概念。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》正式提出，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。這表明我們黨對于在社會主義初級階段發(fā)揮領導作用和執(zhí)政職能的路徑、方式的認識趨于成熟。

堅持中國共產(chǎn)黨的領導的根本目的就是為了維護、保障、實現(xiàn)全體中國人民的共同利益、根本利益，就是為了維護、保障、實現(xiàn)全體中國人民的每一個成員的各項權利和合法權益。人民的共同利益、根本利益，人民的每一個成員的各項權利、合法權益都由人民的代表通過立法的方式得以表達、體現(xiàn)，而這一立法過程也是黨的主張和人民的意愿得以融合、一致的過程。由中國共產(chǎn)黨領導中國人民制定的憲法規(guī)定的國家根本制度和基本制度所決定，中華人民共和國的法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)。所以，中國共產(chǎn)黨的宗旨和堅持黨的領導的目的要求我們黨要依照憲法和法律去執(zhí)政，就是要通過依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政切實保證實現(xiàn)人民的根本利益和人民的每一成員的各項權利和合法權益。

在總結我們黨在領導方式和執(zhí)政方式方面的探索、認知的成果的基礎上，習近平總書記指出，“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領導力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領導和依法治國是高度統(tǒng)一的”（習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上講話》〈2015年2月2日〉，新華網(wǎng)，2015年2月7日）。

二、黨領導全面依法治國的內(nèi)涵

堅持黨對全面依法治國的領導這一命題有著科學的內(nèi)涵。習近平總書記指出：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上?！保暯剑骸凹涌旖ㄔO社會主義法治國家”，《求是》2015年第1期）后來，習近平總書記又反復強調(diào)這一命題的具體內(nèi)涵。習近平總書記指出，全面依法治國，核心是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，關鍵在于堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。（習近平：“在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話”，新華網(wǎng)，2016年7月1日）習近平總書記強調(diào)，黨的領導是社會主義法治最根本的保證。全面依法治國絕不是要削弱黨的領導，而是要加強和改善黨的領導，不斷提高黨領導依法治國的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。必須堅持實現(xiàn)黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保全面依法治國正確方向。（“加強黨對全面依法治國的領導”，《求是》2019年第4期）

黨領導立法就是要在黨中央領導的各級黨組織、黨員干部密切聯(lián)系人民群眾、了解人民群眾的利益、愿望、要求的基礎上，在準確把握世界各民族在經(jīng)濟、政治、文化領域競爭發(fā)展的大勢要求的基礎上，在準確把握國內(nèi)改革、發(fā)展大局要求的基礎上、在準確把握我國不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階層的利益平衡點的基礎上，提出我們黨的立法主張、政策方針，引導立法，確保在立法草案起草、立法討論過程以及立法成果中能充分、準確地反映最廣大人民群眾的整體與個別、長遠與近期利益的平衡，確保立法真正體現(xiàn)人民群眾的利益、愿望、要求。黨領導立法并非是黨組織代替立法機關立法。相反，在堅持我國的根本政治制度——人民代表大會制度的前提下，要優(yōu)化立法職權配置，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，推進科學立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，確保在立法過程中實現(xiàn)黨的主張和人民的利益、愿望、要求的融合。（習近平：“加快建設社會主義法治國家”，《求是》2015年第1期）黨的主張和人民的利益、愿望、要求相融合、統(tǒng)一，形諸法律，就是中國的良法，循此治國理政，就是中國的良法之治。

黨保證執(zhí)法是指要發(fā)揮各級黨委組織對同級政府中黨組的領導、監(jiān)督職能，督促代表我們黨在政府中執(zhí)政的領導干部忠實地執(zhí)行具體體現(xiàn)著我們黨主張和人民意志相融合、統(tǒng)一的法律。要解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題，沒有各級黨委通過黨組體現(xiàn)的對政府的監(jiān)督是不行的。各級黨委、各級政府中的黨組必須發(fā)揮和履行保證執(zhí)法的職能，才能使黨對全面依法治國的領導落在實處。

黨支持司法就是要求各級黨組織和領導干部都要旗幟鮮明支持司法機關依法獨立行使職權，絕不容許利用職權干預司法。（習近平：“加快建設社會主義法治國家”，《求是》2015年第1期）人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權是我們黨領導人民制定的憲法規(guī)定的我國司法制度基本原則，是我國人民代表大會制度的重要內(nèi)容。人民法院、人民檢察院在行使職權、處理案件時只要依照法律，就是體現(xiàn)黨對司法的領導。各級黨組織和領導干部中任何以“黨的領導”為由干預司法機關依法處理案件的行為，實際上都是破壞黨對司法的領導的行為。所以，各級黨組織和領導干部支持司法機關依法獨立行使職權，杜絕各種干預司法的行為，是確保黨對全面依法治國領導的重要環(huán)節(jié)。

黨帶頭守法就是黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。習近平總書記強調(diào)，“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領導力量的體現(xiàn)”（習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的講話》〈2015年2月2日〉，新華網(wǎng)，2015年2月7日）。黨帶頭守法的關鍵是各級領導干部必須牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念。（同上）每個黨政組織、每個領導干部必須正確理解“黨的領導”概念，必須強化在“黨的領導”這一概念中包含著“黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”“權力行使必須受到法定的規(guī)范、制約、監(jiān)督”的觀念內(nèi)容，杜絕以“黨的領導”為名拒絕執(zhí)行、遵守法律、將個人意志凌駕法律之上、破壞黨統(tǒng)一領導制定的法律的現(xiàn)象。習近平總書記強調(diào)，每個黨政組織、每個領導干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力——同上。只有黨的各級組織、領導干部尤其是主要領導干部成為尊法學法守法用法的模范，才能帶動全黨全國共同全面推進依法治國，才能使黨領導推進全面依法治國體現(xiàn)實效。

黨領導全面依法治國同時包含著黨的執(zhí)政方式法治化更新，即依法執(zhí)政。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一。（《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，〈中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過，2014年10月23日〉；中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2014年10月29日）