新中國(guó)70年社會(huì)治理取得顯著成就的制度優(yōu)勢(shì)

文_李 文

鑒于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然帶來(lái)社會(huì)進(jìn)步，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署1990年開(kāi)始提出由健康、教育和收入三個(gè)維度構(gòu)成的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)即人類發(fā)展指數(shù)（Human Development Index），來(lái)全面衡量不同經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)發(fā)展水平。這一視角對(duì)我們?cè)u(píng)價(jià)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際意義很有啟發(fā)，因?yàn)樗?yàn)證了新中國(guó)在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步方面具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。

一、新中國(guó)前30年在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱的條件下取得顯著的社會(huì)進(jìn)步

從國(guó)際上看，通常一國(guó)社會(huì)發(fā)展水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致對(duì)應(yīng)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)卻是一個(gè)突出的例外，其社會(huì)發(fā)展的世界排名遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其經(jīng)濟(jì)水平的世界排名，而且是世界上兩者名次差別最大的國(guó)家。在改革開(kāi)放前夕，中國(guó)按人均收入排在世界最貧窮國(guó)家之列，人口的過(guò)快增長(zhǎng)稀釋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，但其人文發(fā)展卻接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。以1980年為例。據(jù)推算，這一年按124個(gè)國(guó)家或地區(qū)排名，中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)排在比較低的第92位。進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)構(gòu)成中，教育指數(shù)排在第73位，健康指數(shù)排在更靠前的第52位，躋身中等以上的位置；而中國(guó)的收入指數(shù)只排在第122位，倒數(shù)第3名，可見(jiàn)中國(guó)人類發(fā)展指數(shù)構(gòu)成成分的表現(xiàn)存在強(qiáng)烈反差，社會(huì)發(fā)展表現(xiàn)優(yōu)異。（根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署網(wǎng)站http://hdr.undp.org/en/content/human-development-table數(shù)據(jù)計(jì)算）1960年至1980年間，世界上從低人類發(fā)展水平上升到中等水平的國(guó)家不過(guò)十幾個(gè)，中國(guó)就是其中之一。更突出的是，在這十幾個(gè)國(guó)家中，中國(guó)取得的進(jìn)步最顯著，位次上升的幅度最大，取得了絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家難以企及的社會(huì)進(jìn)步。

中國(guó)改革開(kāi)放前能夠在落后的經(jīng)濟(jì)條件下獲得領(lǐng)先發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)發(fā)展成就，歸因于這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨基于國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)和社會(huì)主義制度，實(shí)施的面向大眾的基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生工作方針。

新中國(guó)成立以前，廣大工農(nóng)群眾及其子女幾乎沒(méi)有受教育的權(quán)利，學(xué)齡兒童入學(xué)率只有20%，全國(guó)人口80%以上是文盲和半文盲。新中國(guó)成立不久就召開(kāi)了第一次全國(guó)教育工作會(huì)議，明確了教育必須為國(guó)家建設(shè)服務(wù)、學(xué)校必須向工農(nóng)開(kāi)門(mén)的總方針。人民政府要求中小學(xué)廣泛招收工農(nóng)子女，開(kāi)設(shè)工農(nóng)速成中學(xué)、工農(nóng)干部補(bǔ)習(xí)班和技術(shù)培訓(xùn)班，同時(shí)開(kāi)展掃盲運(yùn)動(dòng)。1951年開(kāi)始對(duì)學(xué)制進(jìn)行改革，工人、農(nóng)民的干部學(xué)校和各種訓(xùn)練班、補(bǔ)習(xí)學(xué)校取得了應(yīng)有的地位；小學(xué)實(shí)行五年修業(yè)一貫制，有利于勞動(dòng)人民子女能夠受到完全的初等教育；各種為培養(yǎng)國(guó)家建設(shè)人才所急需的技術(shù)學(xué)校被列入正規(guī)的學(xué)校教育系統(tǒng)之內(nèi)，并建立了必要的制度；各種學(xué)校教育在整個(gè)教育系統(tǒng)中都能夠互相銜接。掃盲運(yùn)動(dòng)也在1956年掀起高潮，到1957年上半年，已有2200萬(wàn)人脫離文盲狀態(tài)，并已有160萬(wàn)人達(dá)到高小和初中畢業(yè)文化程度。（郝和國(guó)：“新中國(guó)掃除文盲運(yùn)動(dòng)”，《黨的文獻(xiàn)》2001年第2期）“大躍進(jìn)”時(shí)期，全民大辦文化、教育事業(yè)，為在勞動(dòng)人民中普及文化知識(shí)、豐富文化生活、提高文化水平作出了新的探索?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，學(xué)校成為社會(huì)動(dòng)亂的重災(zāi)區(qū)，但后期在普及中小學(xué)教育方面還是取得了一定成果。1975年、1976年全國(guó)小學(xué)在校學(xué)生數(shù)，是新中國(guó)成立以來(lái)最高的。到了1978年，已經(jīng)基本普及小學(xué)教育，學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到95.5%；1982年第三次人口普查時(shí)文盲率已降至22.8%。（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司：“滄桑巨變七十載 民族復(fù)興鑄輝煌——新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之一”，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)2019年7月1日）

新中國(guó)成立以前，城鄉(xiāng)居民普遍缺醫(yī)少藥、疫病流行，加上長(zhǎng)期戰(zhàn)亂頻仍、社會(huì)局勢(shì)動(dòng)蕩不安，人口預(yù)期壽命只有35歲，中國(guó)人長(zhǎng)期被貶稱為“東亞病夫”。新中國(guó)成立后，社會(huì)局勢(shì)趨于安定，政府陸續(xù)面向公職人員、大專院校學(xué)生和國(guó)營(yíng)企業(yè)職工建立起醫(yī)療保障制度。1950年、1952年和1953年，衛(wèi)生部先后三次主持召開(kāi)全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議，分析衛(wèi)生工作的形勢(shì)、任務(wù)，并逐步確立了“面向工農(nóng)兵，預(yù)防為主，團(tuán)結(jié)中西醫(yī)，衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針。本著這一精神，一方面發(fā)動(dòng)群眾廣泛開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，預(yù)防和控制傳染病的流行；另一方面積極組建各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生組織，面向基層開(kāi)展巡回醫(yī)療，培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生人才，并在農(nóng)村推廣新法接生。農(nóng)業(yè)合作化、農(nóng)村人民公社化以后，農(nóng)村合作醫(yī)療逐步發(fā)展起來(lái)。特別是1965年毛澤東發(fā)出指示，要求“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”以后，城市衛(wèi)生人員到農(nóng)村開(kāi)展巡回醫(yī)療制度化，農(nóng)村合作醫(yī)療制度得到大力推廣，到1977年全國(guó)90%以上的生產(chǎn)大隊(duì)實(shí)行了合作醫(yī)療，赤腳醫(yī)生隊(duì)伍達(dá)到180多萬(wàn)人，衛(wèi)生員、接生員共有420多萬(wàn)人。（衛(wèi)生部寫(xiě)作組：《全面貫徹執(zhí)行毛主席的革命衛(wèi)生路線》，《人民日?qǐng)?bào)》1977年6月26日）1978年世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)主持的國(guó)際初級(jí)衛(wèi)生保健會(huì)議對(duì)中國(guó)的成就給予充分肯定，贊譽(yù)中國(guó)用占世界1%的衛(wèi)生投入解決了占世界22%人口的醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題。世界銀行經(jīng)濟(jì)考察團(tuán)1980年對(duì)中國(guó)進(jìn)行考察后發(fā)表的報(bào)告稱，1950—1980年間，在人均預(yù)期壽命方面中國(guó)的進(jìn)步遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他發(fā)展中國(guó)家（中國(guó)預(yù)期壽命增加28歲，低收入國(guó)家只增加15歲），并且，中國(guó)人的預(yù)期壽命還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中等收入國(guó)家的平均數(shù)，要比相同收入水平的國(guó)家高出16歲。同期，中國(guó)嬰兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率也大幅下降，1980年中國(guó)5歲以下兒童死亡率為37.6‰，是同期世界平均水平的47%，是中國(guó)1950年水平的27.2%。專家們一致認(rèn)為，這一成就的取得，很大程度上歸功于中國(guó)當(dāng)時(shí)所擁有的獨(dú)一無(wú)二的醫(yī)療保障體系，“中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的合作醫(yī)療制度，是發(fā)展中國(guó)家群體解決衛(wèi)生保障的唯一范例”（國(guó)家財(cái)政部外事財(cái)務(wù)司編：《中國(guó)：社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展——世界銀行經(jīng)濟(jì)考察團(tuán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的考察報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版1982年版）。

教育和健康是人力資本投資的兩個(gè)最重要的方面。改革開(kāi)放以前，中國(guó)在人均收入較低的情況下，取得了較好的健康和教育成果，這一成就的取得是與新中國(guó)成立后基于為人民服務(wù)的宗旨所采取的工作方針?lè)植婚_(kāi)的。

二、改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)扶貧事業(yè)取得突出成就

社會(huì)平等狀況是社會(huì)進(jìn)步的重要變量。有鑒于此，近年來(lái)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署對(duì)相關(guān)指標(biāo)體系作了改進(jìn)，對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的人類發(fā)展指數(shù)進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)排名比調(diào)整前下降了幾位，表明中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)社會(huì)不平等趨于擴(kuò)大。但同一時(shí)期，中國(guó)在扶貧事業(yè)方面付出的努力顯然有助于發(fā)展權(quán)平等的保障和社會(huì)公平的改善。

改革初期，中國(guó)還是一個(gè)貧困人口眾多的國(guó)家，1978年，按當(dāng)年政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%；若以現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口為7.7億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%，接近百分之百。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革迅速釋放了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，到1985年沒(méi)有解決溫飽的貧困人口減少到1.25億人（現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)6.6億人），占農(nóng)村人口的比例下降到14.8%（現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)78.3%）。20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)啟有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧（即由救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)式扶貧）。1994年至2012年，先后實(shí)施了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和兩個(gè)為期10年的“中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要”，農(nóng)村貧困程度進(jìn)一步減輕，貧困人口繼續(xù)大幅減少。以現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，2012年末我國(guó)農(nóng)村貧困人口比1985年末下降85.0%，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降68.1%。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧新階段。中共中央把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，作出一系列重大部署。2015年底，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出了“十三五”（2016—2020年）脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障；實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平；確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2016年“十三五”規(guī)劃綱要和“十三五”脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)布，對(duì)全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)做出戰(zhàn)略部署。黨的十九大后，更是把打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，脫貧攻堅(jiān)力度之大、規(guī)模之廣、影響之深前所未有。經(jīng)過(guò)幾年的努力，扶貧工作取得了決定性進(jìn)展。按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2013—2018年6年累計(jì)減貧8239萬(wàn)人，年均減貧1373萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從2012年末的10.2%下降到2018年末的1.7%，其中，10個(gè)省份的農(nóng)村貧困發(fā)生率已降至1.0%以下，中華民族千百年來(lái)的絕對(duì)貧困問(wèn)題有望得到歷史性解決。（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司：“扶貧開(kāi)發(fā)持續(xù)強(qiáng)力推進(jìn) 脫貧攻堅(jiān)取得歷史性重大成就—新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之十五”，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，2019年8月12日）聯(lián)合國(guó)《2015年千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》指出，中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)，得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。世界銀行2018年發(fā)布的《中國(guó)系統(tǒng)性國(guó)別診斷》報(bào)告稱，“中國(guó)在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困方面取得了‘史無(wú)前例的成就’”。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在“2017減貧與發(fā)展高層論壇”時(shí)發(fā)賀信盛贊中國(guó)減貧方略，稱“精準(zhǔn)減貧方略是幫助最貧困人口、實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程宏偉目標(biāo)的唯一途徑。中國(guó)已實(shí)現(xiàn)數(shù)億人脫貧，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以為其他發(fā)展中國(guó)家提供有益借鑒”（同上）。中國(guó)的扶貧事業(yè)有一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是堅(jiān)持立足基本國(guó)情，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，形成跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)、全社會(huì)共同參與多元主體的社會(huì)扶貧體系。多年來(lái)，中國(guó)的扶貧不是僅僅針對(duì)貧困人口的溫飽問(wèn)題，而是要統(tǒng)籌解決困擾貧困群眾的行路難、飲水難、用電難、通訊難、教育難、就醫(yī)難等問(wèn)題，這就要求將專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合，充分發(fā)揮各行業(yè)部門(mén)職責(zé)，動(dòng)員和組織社會(huì)各界通過(guò)多種方式支持貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。諸如黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧、東西扶貧協(xié)作、軍隊(duì)和武警部隊(duì)支援、社會(huì)各界參與，都是中國(guó)特有的社會(huì)扶貧方式，充分體現(xiàn)了中國(guó)的社會(huì)動(dòng)員能力。特別是近年來(lái)的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，全國(guó)累計(jì)選派300多萬(wàn)縣級(jí)以上機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位干部參加駐村幫扶，一線扶貧力量明顯加強(qiáng)，基層治理能力顯著提高。

扶貧工作越往后越艱巨，余下的貧困戶主要是特殊困難群體，按照建檔立卡的數(shù)據(jù)，當(dāng)前貧困戶中因病、因殘致貧比例分別超過(guò)40%、14%，65歲以上的老年人比例超過(guò)16%。特殊群體貧困程度深，減貧成本高，脫貧難度大。有鑒于此，中共中央、國(guó)務(wù)院2018年下發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求對(duì)于農(nóng)村這些特殊貧困群體從以開(kāi)發(fā)式扶貧為主向堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式和保障性扶貧相統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。為了做好綜合性保障扶貧工作，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了一系列的政策舉措，包括加強(qiáng)養(yǎng)老保障、深入實(shí)施健康扶貧工程、保障住房安全、推進(jìn)農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接、保障義務(wù)教育等?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)提出要多措并舉防止返貧，集中力量解決虛假脫貧。（黃俊毅：“提高脫貧質(zhì)量杜絕虛假脫貧——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》解讀”，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年8月21日）中國(guó)承諾到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，既是全面建成小康社會(huì)的必要條件，也是落實(shí)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要一步，體現(xiàn)了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的歷史擔(dān)當(dāng)。

以上改革開(kāi)放前后的兩個(gè)例子足以說(shuō)明，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)能夠保障社會(huì)進(jìn)步的優(yōu)先發(fā)展和同步發(fā)展。中國(guó)在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步方面取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，為全球人類發(fā)展事業(yè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。