地方主體稅種的選擇

任嘉鑫

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西 太原 030006）

一、稅種劃分

中央稅是由中央政府管理與支配的稅種，包括消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅。地方稅是由地方政府管理與支配的稅種，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅、環(huán)保稅。中央地方共享稅是指由中央政府和地方政府共享的稅種，包括按比例共享和分行業(yè)共享。地方主體稅種包含四個(gè)層次：一是從稅種歸屬來說，地方主體稅種應(yīng)該是由地方政府管理與支配的稅種，不包含共享稅中的稅種。二是從數(shù)量上來看，能成為地方政府的主體稅種一定是地方稅收收入中占比最大的稅種。三是從性質(zhì)上看，地方主體稅種是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用較強(qiáng)的稅種。因此，能夠作為地方主體稅種，應(yīng)該具有以下三個(gè)特征：

（一）稅源充裕，收入規(guī)模大。在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一確定一個(gè)地方主體稅種要求不能過多考慮區(qū)域差異性，而應(yīng)該尋找一個(gè)稅源在各地區(qū)都分布較均勻的稅種，避免因人力、物力、財(cái)力的區(qū)域間差距而產(chǎn)生區(qū)域間要素流動(dòng)，造成地區(qū)間收入差距過大。

（二）收入穩(wěn)定。從2012年-2016年一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)顯示，地方政府收入占比50%左右，但地方政府的一般公共預(yù)算支出比例為85%。地方政府的支出責(zé)任大，對(duì)科教文衛(wèi)等剛性需求支出要求地方有穩(wěn)定的財(cái)政收入，有抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）稅基流動(dòng)性弱。各個(gè)地區(qū)為爭(zhēng)奪稅源會(huì)采取不同程度的稅收優(yōu)惠，使得市場(chǎng)的資源在整個(gè)市場(chǎng)上無秩序、無方向、隨意性的流動(dòng)，地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)問題越嚴(yán)重。為避免地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，需要選擇流動(dòng)性弱的稅種作為地方主體稅種。

二、主體稅種選擇

地方主體稅種的選擇不應(yīng)僅僅局限于現(xiàn)有的地方稅種中的某一個(gè)稅種，亦可以考慮將中央稅中的稅種劃為地方稅種或者將共享稅種中的某一稅種劃為地方稅種。

先從中央稅種來看，中央稅種包括消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅。關(guān)稅從量上來看比重并不大，從性質(zhì)上看關(guān)稅涉及我國與國外的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，劃為中央稅便于更好地管理與監(jiān)督。車輛購置稅是對(duì)車輛購置的行為征稅，一方面車輛購置稅規(guī)模比較小，車輛登記地區(qū)以及車輛使用的區(qū)域相對(duì)固定，因此將車輛購置稅作為地方稅種更為合理；另一方面車輛購置稅與消費(fèi)稅的征稅范圍存在交叉，存在重復(fù)征稅的問題，因此可以考慮將車輛購置稅并入消費(fèi)稅。消費(fèi)稅稅源豐富，稅目齊全，是僅次于增值稅、企業(yè)所得稅的大稅種。我國目前經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)以及居民收入水平的不斷提高，刺激了人們的消費(fèi)欲望，也提高了對(duì)消費(fèi)稅征收的規(guī)模。一方面，消費(fèi)稅收入占全國稅收稅收收入比重在15%左右，全部歸為地方收入對(duì)中央收入的影響較??；從數(shù)量上看，一定程度可以彌補(bǔ)了營業(yè)稅的取消對(duì)地方稅收的影響，但并不能替代營業(yè)稅的主體地位。另一方面，每個(gè)稅種都有自己的職能定位，消費(fèi)稅的首要職能是矯正負(fù)的外部性，其次是收入功能。由中央管理可以考慮整個(gè)社會(huì)福利的最大化。如果由地方進(jìn)行管理，迫于地方財(cái)政收入的壓力，很可能弱化矯正的職能，強(qiáng)化收入職能。

從共享稅來看，企業(yè)所得稅目前中央地方分享比例是60%、40%。從數(shù)量上看，如果企業(yè)所得稅全歸地方，對(duì)中央稅收收入影響重大，中央不可能同意放棄這部分重要的收入來源；從性質(zhì)來看，企業(yè)所得稅流動(dòng)性大，周期波動(dòng)劇烈，不適合做地方主體稅。個(gè)人所得稅屬于受益稅，它具有作為地方稅種的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。一是與中央相比，地方政府可以更充分、及時(shí)、完整的了解和掌握個(gè)人收入、信譽(yù)、家庭狀況等信息；二是個(gè)人收入水平與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，收入水平作為個(gè)人所得稅的計(jì)稅基礎(chǔ)，為提高地方稅稅收收入，地方政府需要提高發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性；三是地方財(cái)政收入體現(xiàn)了提供公共服務(wù)的能力，就業(yè)環(huán)境的好壞也與地方公共服務(wù)的軟實(shí)力有關(guān)，地方政府提供公共服務(wù)的能力越強(qiáng)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人投資的吸引力越大，越容易創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加居民收入。四是從規(guī)模上看，全國個(gè)人所得稅收入占總稅收比重在6%左右，將其劃為地方收入對(duì)中央收入的影響遠(yuǎn)小于消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅。增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅，稅基流動(dòng)性強(qiáng)，更適合作為中央稅，目前55分成的比例只是個(gè)過渡期，未來更適合歸中央。

從地方稅本身來看，結(jié)合地區(qū)差異，資源稅可以作為資源大省的主體稅種，比如山西，但在全國并不具有普遍性。財(cái)產(chǎn)稅稅基穩(wěn)定性強(qiáng)，最適合作為地方主體稅稅種。但財(cái)產(chǎn)稅不是單一的稅種，而是包含房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅在內(nèi)的一個(gè)稅種體系。而其中稅收收入占較大比重的是房產(chǎn)稅，稅基流動(dòng)性弱，稅率的設(shè)計(jì)在全國范圍內(nèi)無明顯的地域特色，稅收征管水平差異小，課稅對(duì)象房屋固定在某個(gè)區(qū)域內(nèi)，不隨納稅人地域間轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，符合地方稅明顯的區(qū)域性、受益性的特征。因此可以對(duì)房產(chǎn)稅進(jìn)行改革將將房產(chǎn)稅、 契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅以及土地出讓金等合并，建立涵蓋房地產(chǎn)保有及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收體系，將其其作為地方稅主體稅種。

三、改革措施

（一）增值稅過渡化共享。增值稅是我國第一大稅種，目前屬于中央地方共享， 短期之內(nèi)，為了提高地方稅收收入，應(yīng)當(dāng)考慮重新設(shè)定中央與地方對(duì)增值稅的分享比例，可以調(diào)整為中央與地方五五分享。通過調(diào)整分享比例使得部分稅收征收權(quán)利下移到地方政府，增值稅稅收收入也轉(zhuǎn)移到地方財(cái)政收入的口袋中。但增值稅是流轉(zhuǎn)稅，稅基流動(dòng)性強(qiáng)，征收范圍廣泛，屬于中性稅種，更適合中央管理與監(jiān)督，短期可以將增值稅作為中央與地方共同主體稅種，但長(zhǎng)期增值稅應(yīng)劃分為中央。

（二）推進(jìn)消費(fèi)稅改革。將煤炭產(chǎn)品、化工產(chǎn)品等高耗能、高污染以及高檔服裝、私人飛機(jī)等高端服務(wù)納入消費(fèi)稅的征收范圍；改革從征收環(huán)節(jié)入手，分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)兩部分，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的作為生產(chǎn)消費(fèi)稅，零售環(huán)節(jié)的作為零售稅。小汽車、酒、貴重首飾、珠寶統(tǒng)一在零售環(huán)節(jié)征收，汽油、柴油在零售環(huán)節(jié)從量征收，零售稅歸為地方稅。

（三）實(shí)行社會(huì)保障費(fèi)改稅。我國確立兩階段目標(biāo)，第一階段是在2020年之前建立人人享有社會(huì)保障全覆蓋的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，實(shí)行社會(huì)保障費(fèi)是較好的選擇；第二階段實(shí)在2020年之后實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，實(shí)行社會(huì)保障稅更合適。因此社會(huì)保障費(fèi)改稅是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，可以有效地解決制度、統(tǒng)籌層次、征收成本等方面的問題。社會(huì)保障稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)人員征收，收入歸為地方，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）理順房地產(chǎn)租稅費(fèi)關(guān)系，將房產(chǎn)稅、 契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅以及土地出讓金等合并，建立涵蓋房地產(chǎn)保有及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收體系，擴(kuò)大征稅范圍，對(duì)個(gè)人住宅以及農(nóng)村地區(qū)的房屋進(jìn)行征收房產(chǎn)稅。計(jì)稅基礎(chǔ)為有資質(zhì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房產(chǎn)的評(píng)估值，可以參照增值稅關(guān)于購買房屋的稅收優(yōu)惠辦法，考慮個(gè)人擁有的住房套數(shù)以及房屋面積規(guī)定合適的稅收優(yōu)惠政策。

四、小結(jié)

本文對(duì)大稅種進(jìn)行分析，設(shè)計(jì)出短期與長(zhǎng)期的選擇方案。短期可以采用零售稅+車輛購置稅的方案。因?yàn)樾露惙N開征要考慮各種因素尤其是開征后利是否大于弊，這需要長(zhǎng)期探索和研究。短期適合選擇已有的稅種作為地方主體稅種。對(duì)消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)進(jìn)行改革形成零售稅，配合車輛購置稅是較好的選擇。長(zhǎng)期以房地產(chǎn)稅為地方主體稅種，以資源稅為輔助。甚至可以跳出普遍性的思維，對(duì)地方主體稅種的選擇以地區(qū)差異性為主要因素，不同的地區(qū)設(shè)置不同的地方主體稅種。