宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的影響研究

石建輝

摘要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迎來(lái)了新的機(jī)遇，宅基地制度改革作為鄉(xiāng)村振興的一部分，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。本文將闡述鄉(xiāng)村旅游的作用、分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在的限制條件，并探索宅基地制度改革下的對(duì)策。

Abstract： With the implementation of rural revitalization strategy， rural tourism development has ushered in new opportunities. As a part of rural revitalization， homestead system reform has created good conditions for the development of rural tourism. This paper will expound the role of rural tourism， analyze the restrictions on rural tourism development before the implementation of rural revitalization strategy， and explore the countermeasures under the homestead system reform.

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村旅游;宅基地制度改革

Key words： rural revitalization;rural tourism;reform of homestead system

中圖分類號(hào)：F327;F592.7? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）33-0015-02

1? 問(wèn)題的提出

2018年中央一號(hào)文件提出要深化農(nóng)村土地制度改革，明確指出 “完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”[1]。雖然目前鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)旅游投資的最熱門的領(lǐng)域之一，但其發(fā)展仍有不少限制因素，宅基地制度改革作為鄉(xiāng)村振興的組成部分，宅基地“三權(quán)分置”的探索對(duì)于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游十分有利，研究鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的困境及宅基地“三權(quán)分置”下的對(duì)策，希望能夠?yàn)猷l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮作用，由于鄉(xiāng)村旅游受多種因素影響，在此只分析宅基地制度改革的相關(guān)因素。

2? 我國(guó)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游是指以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以旅游為目的，以服務(wù)為手段，以城市居民為目標(biāo)，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的新型產(chǎn)業(yè)[2]。我國(guó)鄉(xiāng)村旅游開始于二十世紀(jì)八九十年代，經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展。二十世紀(jì)末為萌芽階段，以農(nóng)業(yè)采摘、農(nóng)業(yè)觀光為主，分布主要在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);1990年后為發(fā)展階段，休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展蔓延至各大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);進(jìn)入2000年后，為快速發(fā)展和規(guī)范化階段，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展模式多樣化，并且進(jìn)行規(guī)范化的經(jīng)營(yíng)[3]。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程”[1]，標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的階段，并且成為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

3? 限制鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要原因

3.1 農(nóng)村建設(shè)用地固化

農(nóng)村宅基地具有社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)雙重功能[4]。一方面，農(nóng)村宅基地滿足了農(nóng)村居民最基本的住房需求，作為維持生存的底線，承載了農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活、養(yǎng)老等保障功能;另一方面，宅基地的保障功能和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力體現(xiàn)了其社會(huì)公共價(jià)值[5]，依托于宅基地的住房凝結(jié)了農(nóng)村居民幾十年的勞動(dòng)，同樣具有價(jià)值，在落實(shí)市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定作用背景下，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能逐漸凸顯。農(nóng)村宅基地在“三權(quán)分置”提出之前，為充分實(shí)現(xiàn)其保障功能，宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于集體內(nèi)部，大量宅基地屬于閑置狀態(tài)不能發(fā)揮其價(jià)值為農(nóng)民帶來(lái)收益，人為刻意的抑制宅基地向集體外流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地固化，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游時(shí)只能由當(dāng)?shù)鼐用裥∫?guī)模經(jīng)營(yíng)，集體外投資者難以以合法的方式獲得農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)而擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游規(guī)模，獲得規(guī)模效益，鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)出小、弱、散、多的特點(diǎn)。

3.2 資金投入嚴(yán)重不足

鄉(xiāng)村旅游從開始對(duì)旅游資源的設(shè)計(jì)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到市場(chǎng)的拓展宣傳、員工的培訓(xùn)，以及到后期的維護(hù)管理，資金的作用貫穿始終，資金投入不足，直接影響了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。然而，農(nóng)村吸引投資的能力差，多數(shù)鄉(xiāng)政府、村委會(huì)負(fù)擔(dān)不起龐大的資金支出，農(nóng)村居民更是幾乎不可能承擔(dān)起旅游資源開發(fā)的費(fèi)用。在資金不足的情況下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游只能以小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)，形式通常只是農(nóng)家樂(lè)、采摘園，創(chuàng)新不足，模式單一。同時(shí)由于缺乏資金進(jìn)行整體規(guī)劃布局和市場(chǎng)宣傳，導(dǎo)致這種模式下的鄉(xiāng)村旅游季節(jié)性明顯，采摘瓜果時(shí)節(jié)人流量大，其他時(shí)間人少甚至無(wú)人，難以維持穩(wěn)定客源。

3.3 缺乏專業(yè)的旅游管理人才

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游人才需要高素質(zhì)、高水平的地方旅游行政人員、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)理人、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者和服務(wù)者。第一種人不多，第二種人奇缺，第三種人從業(yè)人數(shù)多但文化素質(zhì)低。鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，雖然近幾年發(fā)展迅速，但缺乏專業(yè)管理人員的困境始終沒(méi)能解決，旅游管理專業(yè)每年都有大量畢業(yè)生但大多不愿從事旅游相關(guān)行業(yè)工作，從事旅游行業(yè)工作的許多畢業(yè)生對(duì)于到鄉(xiāng)村工作又存在偏見，同時(shí)受我國(guó)戶籍制度和宅基地制度的影響，加大了下鄉(xiāng)從業(yè)的難度。目前，鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者大部分由當(dāng)?shù)卮迕窠M成，學(xué)歷普遍較低，大多未接受過(guò)管理和服務(wù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)且創(chuàng)新水平有限，導(dǎo)致在工作中，缺乏先進(jìn)高效的管理制度，服務(wù)水平跟不上，缺乏持續(xù)發(fā)展眼光，忽略生態(tài)效益，提供的產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重。

4? 宅基地制度改革下鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展策略

4.1 放活宅基地使用權(quán)，解決鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地問(wèn)題

宅基地“三權(quán)分置”的重要突破口是放活使用權(quán)。放活使用權(quán)的內(nèi)容包括宅基地的租賃、入股和流轉(zhuǎn)，對(duì)于閑置宅基地的有償退讓，宅基地的“入市”等。放活使用權(quán)為解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的建設(shè)用地短缺現(xiàn)象提供了多種解決途徑，其一，投資者可以通過(guò)租賃方式獲得建設(shè)用地，并以契約方式對(duì)于集體、村民以及企業(yè)的利益分配問(wèn)題加以完善。其二，外來(lái)投資者也可以通過(guò)合建或者村民以宅基地入股的方式獲取用地，即村民出宅基地，投資者出錢，利益共享。其三，投資者可以通過(guò)在市場(chǎng)交易中獲得建設(shè)用地?？傊呕钫厥褂脵?quán)為鄉(xiāng)村旅游業(yè)建設(shè)用地的獲取提供了多種途徑，外來(lái)資本可以通過(guò)獲得足夠的建設(shè)用地而迅速擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，既充分利用了鄉(xiāng)村閑置宅基地，也可獲得規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)的規(guī)模效益，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。需要明確的是，放活宅基地使用權(quán)是在保障資格權(quán)基礎(chǔ)上的放活，否則，面對(duì)城市資本的強(qiáng)大沖擊力，利益受損的只能是農(nóng)村和農(nóng)民[6]。

4.2 拓寬引進(jìn)資金渠道，落實(shí)宅基地確權(quán)

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展離不開資金的支持，但僅僅依靠當(dāng)?shù)卣耐度胧遣粔虻??！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振新戰(zhàn)略的意見》要求：要健全投入保障機(jī)制，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加[1]。政策支持為鄉(xiāng)村旅游的招商引資創(chuàng)造了有利條件，引導(dǎo)旅游投資者向農(nóng)村的傾斜。同時(shí)，宅基地“三權(quán)分置”也為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供了資金來(lái)源，資格權(quán)的提出，保障了農(nóng)村居民獲得宅基地的權(quán)利，而放活使用權(quán)則可以實(shí)現(xiàn)宅基地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，而實(shí)現(xiàn)這種資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化的前提和基礎(chǔ)，是宅基地的確權(quán)[7]，確權(quán)登記，使產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，為宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押等清掃了障礙，對(duì)于鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者，可以通過(guò)抵押宅基地的方式，可以快速獲得資金，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。在當(dāng)?shù)卣⑼鈦?lái)企業(yè)和本地居民三方資金的支持下，無(wú)論是鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)規(guī)模還是產(chǎn)業(yè)質(zhì)量都能得到保證。

4.3 引進(jìn)旅游管理專業(yè)人才，培訓(xùn)當(dāng)?shù)貜臉I(yè)者

人才是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，但與城市相比，鄉(xiāng)村由于待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)等條件的不足，對(duì)于人才的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市，要想引進(jìn)和留住人才，需要營(yíng)造適合發(fā)展的環(huán)境和與其價(jià)值相應(yīng)的待遇。宅基地制度改革對(duì)招攬人才的作用相對(duì)較小，以間接的方式。在解決建設(shè)用地和資金問(wèn)題后，一方面，通過(guò)提供合適的居住環(huán)境和薪資待遇招納人才。另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的壯大，旅游管理者的發(fā)展空間不斷變大，加之基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，人才引進(jìn)政策不斷開放，鄉(xiāng)村對(duì)人才的吸引力將逐漸增大。此外，不僅要“輸血”，還應(yīng)積極“造血”，對(duì)于當(dāng)?shù)貜臉I(yè)者的培訓(xùn)也同樣重要，當(dāng)?shù)厝藢?duì)于本地風(fēng)俗人情更了解，且勞動(dòng)力充足，培訓(xùn)出一批高素質(zhì)的當(dāng)?shù)芈糜蜗嚓P(guān)從業(yè)者，對(duì)于促進(jìn)本地旅游業(yè)的發(fā)展和解決就業(yè)問(wèn)題十分重要。

5? 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的局限因素主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：用地、資金、人才。宅基地制度改革的探索，前提和基礎(chǔ)在于農(nóng)村宅基地集體所有，關(guān)鍵突破口是放活宅基地使用權(quán)。放活宅基地使用權(quán)盤活了農(nóng)村閑置宅基地，同時(shí)保證了宅基地抵押、轉(zhuǎn)讓及有償退讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為解決鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的用地和資金提供了新的思路，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大創(chuàng)造了條件，為人才的引進(jìn)營(yíng)造了開放的環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央.國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[J].中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)，2018（02）：18-27.

[2]郭煥成.中國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展綜述[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2010，29（12）：1597-1605.

[3]郭煥成.我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的意義、態(tài)勢(shì)與前景[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010（1）：39-42.

[4]林超.農(nóng)村宅基地制度改革研究改革——基于宅基地功能演變分析的視角[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2013（5）：69-72.

[5]桂華.制度變遷中宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)興起—對(duì)當(dāng)前若干制度創(chuàng)新的評(píng)析[J].社會(huì)科學(xué)，2015（10）.

[6]朱啟臻.宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是使用權(quán)適度放活[J].農(nóng)村工作通訊，2018（3）：57.

[7]周其仁.確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)[J].農(nóng)村工作通訊，2009（14）：40.