鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變困境定位與路徑探析

□劉星雯

黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，明確提出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美，農(nóng)民富”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國(guó)五級(jí)行政體制的基礎(chǔ)，代表國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行治理，是鄉(xiāng)村治理體系中落實(shí)鄉(xiāng)村振興最具體任務(wù)的責(zé)任主體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，會(huì)愈加突出農(nóng)民的主體地位，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用將日益加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是其必要保障。國(guó)家會(huì)出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策，為鄉(xiāng)村社會(huì)投入更多國(guó)家資源、吸引更多社會(huì)資本。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求，也提供了新的契機(jī)。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能轉(zhuǎn)變上存在諸多困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須結(jié)合鄉(xiāng)村振興具體要求，對(duì)職能進(jìn)行合理定位，進(jìn)而探尋出更加有針對(duì)性的解決路徑。

一、鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境

毋庸置疑，隨著歷次行政體制機(jī)制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變已取得了比較豐碩的成果，為在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主導(dǎo)作用打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，多種因素的共同影響使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能仍存在缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，在一定程度上陷入了轉(zhuǎn)變困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等

憑借政治權(quán)威，上級(jí)政府往往將本級(jí)職責(zé)強(qiáng)行攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要的項(xiàng)目資金及執(zhí)法權(quán)力又都集中分布在垂直管理部門手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖是一級(jí)政府，卻承擔(dān)了絕大部分下移的事務(wù)，權(quán)力空間被嚴(yán)重侵蝕，基本演變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)，形成了“權(quán)在縣里、錢在線上、責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的權(quán)責(zé)倒掛局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“干什么”，完全由上級(jí)黨委政府簽訂的責(zé)任書、制定的考核細(xì)則來決定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本失去了自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒有行政執(zhí)法權(quán)，卻要經(jīng)常開展“執(zhí)法”活動(dòng)，出了事故，還要被追責(zé)，本是責(zé)任主體的縣級(jí)部門卻變成了督查主體。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力匱乏

鄉(xiāng)財(cái)縣管體制下，在財(cái)力向上集中的同時(shí)，事權(quán)卻逐漸下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給職責(zé)越來越重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，輔以“一事一議”村民集資。作為同樣經(jīng)常面臨財(cái)政困境的縣級(jí)政府，依憑相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政空間是其擺脫財(cái)政困境的一條主要途徑。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工商業(yè)稅收較少。財(cái)力的匱乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不能夠開源的情況下，只好“節(jié)流”，盡量減少公共支出數(shù)額，從而勉強(qiáng)維持自身生存與運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏合作網(wǎng)絡(luò)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理體系中的責(zé)任主體，應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村治理體系中的參與力量，處于鄉(xiāng)村發(fā)展的主體地位，然而，農(nóng)民的低參與度使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏合作網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常處于孤掌難鳴的境地。農(nóng)村社會(huì)精英和青壯年流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村成了老人、婦女、兒童、病弱殘障人士的留守地。在外人士無意參與村莊事務(wù)，在家的農(nóng)民很多已經(jīng)習(xí)慣于被管制、習(xí)慣于服從命令，即使參與，也往往表現(xiàn)為選擇性參與，對(duì)自己有利的趨之若鶩，對(duì)自己沒有直接利益的漠不關(guān)心。農(nóng)民受教育程度普遍不高，缺乏法治觀念，遇到問題往往信權(quán)不信法，缺乏制度化的多元合作途徑。信訪成為目前農(nóng)民表達(dá)個(gè)人期望的主渠道，然而，卻不乏一些農(nóng)民通過非訪謀取個(gè)人利益，嚴(yán)重破壞了治理工作秩序與程序。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織關(guān)系錯(cuò)位

從鄉(xiāng)政村治的制度設(shè)計(jì)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)自治組織就是指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系，然而，現(xiàn)實(shí)中卻異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。近年來，由于村莊精英流失嚴(yán)重，宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力在村莊內(nèi)部仍有很大影響，村委會(huì)選舉勢(shì)力角逐激烈，村民對(duì)自身選舉權(quán)利漠視、賄選事件時(shí)有發(fā)生等原因，一些地方的村級(jí)自治只是村干部依據(jù)自身利益所進(jìn)行的村干部自治。一些村選舉出的村委會(huì)成員存在年齡偏大、責(zé)任意識(shí)較差、治理能力不足、法治觀念不強(qiáng)等問題，在管理村莊事務(wù)時(shí)力不從心或者心不在焉，導(dǎo)致在一些事情上，比如矛盾糾紛調(diào)解、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、整治村莊環(huán)境等方面出現(xiàn)問題或缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級(jí)壓力，只好越俎代庖，造成了對(duì)村級(jí)的干擾，也加大了自身行政成本。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成長(zhǎng)機(jī)制不健全

1.激勵(lì)資源稀缺。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公條件簡(jiǎn)陋，工作環(huán)境艱苦，進(jìn)城下村交通開支較大，而工資卻和縣直單位一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，福利待遇少之又少。晉升空間狹窄，大多數(shù)人提拔無望，績(jī)效考核走形式，干得多反而容易出錯(cuò)，引來責(zé)備，甚至是被追責(zé)處理。

2.教育培訓(xùn)匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常被各種繁雜瑣碎的工作纏繞，又沒有相應(yīng)的培訓(xùn)教育機(jī)制來保證，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在思想、作風(fēng)、能力、政策水平等各方面成長(zhǎng)較慢，多數(shù)時(shí)候仍在用毫無技術(shù)含量的低效率、高消耗、低質(zhì)量的方式開展工作。

3.人才引進(jìn)困難。在定編之后，十幾年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)新進(jìn)人員只有少量的大學(xué)生村官、公務(wù)員、選調(diào)生以及從縣里調(diào)整過來的干部。新進(jìn)人員往往以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為跳板，遇上機(jī)會(huì)就參加遴選、公考或通過調(diào)動(dòng)，爭(zhēng)取到上級(jí)部門工作的機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍缺乏新鮮血液。

二、鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理定位

想要走出職能轉(zhuǎn)變困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要明確自身在鄉(xiāng)村振興中的職能定位。對(duì)照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其職能進(jìn)行新的調(diào)整與深化，從而形成更加合理明確的職能定位。

（一）宏觀引導(dǎo)職能

“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)本地自然資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人文環(huán)境、產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)等，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀引導(dǎo)。制定本地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文化與生態(tài)旅游等各類規(guī)劃的銜接。以剛彈結(jié)合的鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興帶來的市場(chǎng)資本大潮對(duì)本地的沖擊。探索土地資源流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，既增加農(nóng)民收入又保障農(nóng)民權(quán)益。因地制宜引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)鏈，采取多種手段提供金融服務(wù)，集聚創(chuàng)業(yè)人才，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)宣傳，打造特色品牌，建立規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村“造血”功能。

（二）環(huán)境治理職能

“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，進(jìn)入鄉(xiāng)村的人口和產(chǎn)業(yè)必然增多，必將加大生態(tài)環(huán)境壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保宣傳和環(huán)境監(jiān)控，標(biāo)本兼治，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建綠色生態(tài)系統(tǒng)，以應(yīng)對(duì)環(huán)保壓力的升級(jí)。從推進(jìn)三線入地、雨污分流、衛(wèi)生廁所、垃圾集中處理、生態(tài)養(yǎng)殖、合理規(guī)劃村莊布局、科學(xué)使用農(nóng)藥等方面改善農(nóng)村人居環(huán)境。引導(dǎo)村民建立自我管理的村莊保潔機(jī)制。下大氣力治理河流、坑塘堰壩，對(duì)溝壑荒山進(jìn)行修復(fù)。加強(qiáng)日常生態(tài)監(jiān)控，不亂砍一棵樹、亂燒一塊山，提高環(huán)境承載力。

（三）文化建設(shè)職能

“鄉(xiāng)風(fēng)文明”是鄉(xiāng)村振興的保障。人的聚集和交流是文化形成發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極制定優(yōu)惠政策，如優(yōu)化金融服務(wù)、減免或返還稅收、提供用地用電扶持、放低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻等，吸引外出村民的回歸和外來人才的扎根，形成新的社會(huì)連接，以人才集聚使鄉(xiāng)村重新煥發(fā)活力、漸趨和諧穩(wěn)定。在此過程中，大力弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，保護(hù)優(yōu)秀農(nóng)耕遺產(chǎn)，促進(jìn)傳統(tǒng)技藝的傳承、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加大傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)建筑、文物古跡和歷史文化村落的保護(hù)力度，形成具有時(shí)代精神和地方特色的鄉(xiāng)村文化。

（四）社會(huì)管理職能

“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，加強(qiáng)社會(huì)管理是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要途徑之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化執(zhí)行職能，大力支持并強(qiáng)化指導(dǎo)村民自治，推進(jìn)基層民主健康發(fā)展。大力培育服務(wù)性、互助性、公益性農(nóng)村社會(huì)組織，在社會(huì)協(xié)同、公眾參與的前提下，落實(shí)好各項(xiàng)社會(huì)管理任務(wù)。將各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道，加大農(nóng)村普法力度，培養(yǎng)公民精神。深挖鄉(xiāng)村社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相結(jié)合，加強(qiáng)道德教化。推進(jìn)治安防控和公共安全體系建設(shè)，妥善處理群體性事件，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化精準(zhǔn)化。

（五）公共服務(wù)職能

“生活富?！笔青l(xiāng)村振興的根本。這不僅需要拓寬農(nóng)民增收渠道，更需要不斷加強(qiáng)公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化發(fā)展，讓農(nóng)村居民與城市居民共同分享現(xiàn)代化發(fā)展成果。主要包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)救助、社會(huì)保障等公共資源供給，道路、橋梁、能源、網(wǎng)絡(luò)、治安監(jiān)控、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改水、改電、改房、改廚、改廁、改衛(wèi)等生活條件改善，以及農(nóng)業(yè)信息提供、科技實(shí)體輻射、中介組織專項(xiàng)服務(wù)、龍頭企業(yè)牽引服務(wù)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。

三、鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探析

在明確職能定位的前提下，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的科學(xué)有效轉(zhuǎn)變，就必須系統(tǒng)探尋可行路徑，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變掃除障礙、創(chuàng)設(shè)平臺(tái)。

（一）建立明晰合理的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)體系

1.厘清縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)邊界。著力推行權(quán)力清單制度。貫徹“法無授權(quán)不可為”的原則，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有管理權(quán)限的事項(xiàng)不得通過政治權(quán)威隨意攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按照權(quán)責(zé)一致的原則，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)的事項(xiàng)就必須賦予其相應(yīng)權(quán)力。對(duì)于清單外事項(xiàng)，要按照“誰(shuí)交辦、誰(shuí)出錢”的原則落實(shí)責(zé)任，避免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“無權(quán)”“出錢”還要“背鍋”的尷尬局面。

2.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與垂直部門職權(quán)。要按照統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、全面、相對(duì)獨(dú)立的原則，探索實(shí)行大部門體制，解決部門分工過細(xì)、職責(zé)交叉重疊、權(quán)力分散交織等問題給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的多頭應(yīng)付、無所適從、負(fù)擔(dān)沉重的難題。嚴(yán)格限制對(duì)“屬地管理”責(zé)任的濫用，堅(jiān)決杜絕權(quán)力部門往鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟包袱、拋擔(dān)子，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職風(fēng)險(xiǎn)。積極鍛造法律意識(shí)強(qiáng)、專業(yè)素養(yǎng)高的執(zhí)法人員隊(duì)伍，構(gòu)建行政聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鎮(zhèn)直單位人員一定的人事考核權(quán)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)力度。

3.適度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)。上級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的支持力度，將一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占比和專項(xiàng)撥款保障水平逐步提升，為基層政府提供更穩(wěn)定的財(cái)政保證。

（二）構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元合作網(wǎng)絡(luò)

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的實(shí)干家，只有農(nóng)民動(dòng)起來干起來，鄉(xiāng)村才能興起來。鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為方針政策的執(zhí)行者、各方利益的協(xié)調(diào)者、公共服務(wù)體系的構(gòu)建者、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引導(dǎo)者和新型農(nóng)民的培育者，首先要發(fā)揮好自身主導(dǎo)作用，其次要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、主動(dòng)性，構(gòu)建起多元主體參與的合作網(wǎng)絡(luò)，才能實(shí)現(xiàn)職能的順利轉(zhuǎn)變。

1.積極培育公民社會(huì)。鄉(xiāng)村公民社會(huì)的形成有賴于農(nóng)民個(gè)體的成長(zhǎng)，也有賴于農(nóng)民組織的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)首先加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育，提高農(nóng)民文明素養(yǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民樹立法治思維，打造職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)管理人才。其次，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)合作。以農(nóng)民組織為中介，整合農(nóng)村分散的單個(gè)農(nóng)戶利益，讓農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成參與、協(xié)商、合作的對(duì)話機(jī)制。

2.積極拓展多元合作領(lǐng)域。構(gòu)建公共服務(wù)合作供給網(wǎng)絡(luò)。通過合同外包、委托代理等方式，加快建立社會(huì)化公共服務(wù)體系，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身資源的不足，提高供給效率和質(zhì)量。構(gòu)建社會(huì)管理協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。積極發(fā)揮各種“準(zhǔn)政府組織”的基礎(chǔ)性、滲透性作用，促使婚姻矛盾、鄰里糾紛等社會(huì)問題，留守老人、留守婦女和留守兒童等弱勢(shì)群體的管護(hù)問題，艾滋病患者、精神病患者、吸毒人員等高危群體的監(jiān)管問題等的解決。構(gòu)建公共決策全民獻(xiàn)智網(wǎng)絡(luò)。集結(jié)群眾智慧，平衡各方利益，共享發(fā)展紅利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)民主理念在鄉(xiāng)村生根發(fā)芽。

（三）健全績(jī)效考核與監(jiān)督問責(zé)制度

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開績(jī)效考核與監(jiān)督問責(zé)體系的現(xiàn)代化。要徹底扭轉(zhuǎn)過去重考核、輕監(jiān)督，考核與監(jiān)督混為一談的局面?？?jī)效考核重在工作效率和質(zhì)量的提高；監(jiān)督問責(zé)重在對(duì)權(quán)力的制約，促進(jìn)依法行政，懲戒行政不作為和濫作為。在績(jī)效考核和監(jiān)督問責(zé)中，要提高基層群眾的參與度，形成自上而下與自下而上相結(jié)合的制度體系。

1.構(gòu)建公眾導(dǎo)向的績(jī)效考核體系。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的職能來制定考核內(nèi)容，取消各級(jí)各類不必要的考核，實(shí)現(xiàn)績(jī)效“瘦身”。將招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)權(quán)重適度降低，把公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)權(quán)重相應(yīng)提高。要根據(jù)考核結(jié)果對(duì)基層干部實(shí)行正負(fù)激勵(lì)，同時(shí)，發(fā)現(xiàn)帶有普遍性的問題，找出癥結(jié)，從根源上解決，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順利履職不斷掃除障礙。

2.構(gòu)建社會(huì)公開的監(jiān)督問責(zé)體系。將監(jiān)控重點(diǎn)放在權(quán)力下放后的核心職能部門和關(guān)鍵崗位。建立責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人，實(shí)行常態(tài)化監(jiān)督，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。重大決策、重大事項(xiàng)實(shí)行終身問責(zé)制。利用微信、微博、政府客戶端等網(wǎng)絡(luò)媒體和電子技術(shù)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作信息化、公開化。

（四）強(qiáng)化推進(jìn)基層民主自治

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，基層民主是實(shí)現(xiàn)治理有效的前提條件。

1.完善村民自治法律及村規(guī)民約。在集思廣益的基礎(chǔ)上引導(dǎo)村民建立完善村規(guī)民約，以村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同凝聚村民共識(shí)，提高村民的歸屬感與集體意識(shí)，從而積極參與到村莊事務(wù)的治理中。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸指導(dǎo)地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將自身角色準(zhǔn)確定位于指導(dǎo)和服務(wù)村民自治建設(shè)上來，大力開展對(duì)村委會(huì)的教育培訓(xùn)，科學(xué)指導(dǎo)村委會(huì)正確理解國(guó)家方針政策和法律法規(guī)，提高他們的法治意識(shí)、為民服務(wù)意識(shí)、民主意識(shí)和發(fā)展意識(shí)，引導(dǎo)他們制訂本村發(fā)展規(guī)劃和村規(guī)民約，將精力集中在帶領(lǐng)村民致富、倡樹新風(fēng)正氣上。

3.著力創(chuàng)設(shè)民主法治環(huán)境。加大掃黑除惡工作力度，強(qiáng)力打擊農(nóng)村非法宗教活動(dòng)和境外滲透活動(dòng)，持續(xù)鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，捍衛(wèi)村民自治的民主權(quán)威。提高村民法治意識(shí)和公民意識(shí)，積極引導(dǎo)村莊頑固宗族勢(shì)力利用現(xiàn)代法治思維想問題、解決問題，建設(shè)和諧平等的村莊環(huán)境。

（五）營(yíng)造成長(zhǎng)型干部環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是農(nóng)民的引路人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的強(qiáng)參與性是農(nóng)民主體作用發(fā)揮的引子。因此，要積極營(yíng)造成長(zhǎng)型的干部環(huán)境，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)村振興中不斷提高素質(zhì)能力和工作動(dòng)力、當(dāng)好鄉(xiāng)村引路人開辟道路、搭建臺(tái)階。

1.完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)機(jī)制。要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入，盡可能讓他們的生活和工作條件相對(duì)“體面”，與他們付出的辛勞、承受的壓力相匹配。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職務(wù)晉升空間，不拘一格任用人才，建立對(duì)特定事項(xiàng)的激勵(lì)體系，以具體的事業(yè)凝聚人心，減少懶政怠政行為。

2.加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓(xùn)。緊密聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，加強(qiáng)政策法律法規(guī)方面的專題培訓(xùn)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)的培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論男女老少都能適應(yīng)當(dāng)前辦公自動(dòng)化、信息化的要求。在紀(jì)律允許的情況下，多組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去先進(jìn)地區(qū)、紅色基地參觀學(xué)習(xí)、開闊視野、增強(qiáng)黨性、激發(fā)干勁、拓展工作思路。鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過自考、成教、在職研究生等途徑在原有學(xué)歷水平上繼續(xù)提升。

3.加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人才輸入。不斷加大大學(xué)生村官、選調(diào)生、公務(wù)員等人才進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線的數(shù)量，通過發(fā)放住房補(bǔ)貼、給予組織優(yōu)待、增加提拔機(jī)會(huì)等措施積極留住人才。建立完善從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)、村干部、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中推薦選拔公務(wù)員制度，將更多本土優(yōu)秀人才納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍中來。