江蘇省養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)與政府購買居家養(yǎng)老的制度安排

秦小麗 王經(jīng)政

[摘 要] 近年來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，但也具有一些不足。江蘇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在進行概括總結(jié)的基礎(chǔ)上，進一步剖析了江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的主要模式與主要運行機制?？傮w來看，江蘇在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方面取得了一定成效，但居家養(yǎng)老保障仍處于供求失衡狀態(tài)，需要進一步完善居家養(yǎng)老的制度安排。

[關(guān)鍵詞] 居家養(yǎng)老;政府購買;制度

[中圖分類號] F425[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0035-02

近年來，人口老齡化日益成為社會關(guān)注的熱點，截至2018年年底，我國60周歲及以上人口已經(jīng)高達24949萬人，在總?cè)丝谥械谋戎貫?7.9%，該指標(biāo)與2017年相比上浮了0.6%、與2016年相比上浮了1.2%[1]?？陀^地講，養(yǎng)老服務(wù)供給是一個既關(guān)乎物質(zhì)文明建設(shè)又關(guān)乎精神文明建設(shè)的問題。目前，江蘇省的老齡化率僅次于上海、北京，居全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）第三位。

一、江蘇養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

近年來，江蘇省老齡化問題日益嚴(yán)峻。從《江蘇省2017年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》中能夠看到，截至2017年年末，江蘇省60周歲及以上老年人口占戶籍人口的比例為22.51%，這比全國水平高出5.21%。隨著養(yǎng)老壓力的不斷增大，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弊端顯現(xiàn)，人們對多樣化養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加。

（一）現(xiàn)實養(yǎng)老壓力不斷加大

國際上通常是以60歲或65歲作為老年年齡界限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，“十三五”時期，江蘇省高齡人口不斷增加，空巢化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，老齡人口呈現(xiàn)出規(guī)模大、比重高、老化程度快、區(qū)域差異大等特點。目前，江蘇省老齡化程度最高的是南通市，老年人口比例為28.35%，最低的是宿遷市，老年人口比例為15.99%，兩者相差12.36個百分點。人口老齡化會導(dǎo)致社會財富用于老年人口的支出增多，2017年年末，江蘇全省領(lǐng)取企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)2818.2萬人，領(lǐng)取居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)1279.57萬人，且該項數(shù)據(jù)呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢?！笆濉逼陂g，江蘇的勞動力總量絕對減少、老年人口絕對增加，造成老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)上升，領(lǐng)取養(yǎng)老金人員占比不斷提高，使得近年來的養(yǎng)老金顯得愈加“捉襟見肘”。

（二）傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弊端顯現(xiàn)

江蘇省是較發(fā)達地區(qū)，其區(qū)域里的機構(gòu)養(yǎng)老供給遠不能滿足社會養(yǎng)老需求。具體來說，公辦養(yǎng)老機構(gòu)主要為社會福利院和敬老院，服務(wù)對象主要為城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村“五?！崩先?，承擔(dān)的是政府對社會福利事業(yè)的托底功能。但公辦養(yǎng)老院通常優(yōu)先關(guān)注優(yōu)撫人群，有資格獲得其相關(guān)服務(wù)的對象數(shù)量較少。民辦養(yǎng)老機構(gòu)情況不盡相同，其機構(gòu)規(guī)模及地理位置參差不齊，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)社會知曉率較低，老年人入住率不樂觀。加上人口老齡化逐步加劇，使得傳統(tǒng)“公辦養(yǎng)老”模式、“民辦養(yǎng)老”模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。截至2016年年底，江蘇省共有各類養(yǎng)老床位62萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位不足40張，這遠低于發(fā)達國家50‰-70‰的平均水平，表明其養(yǎng)老有效供給不足。嚴(yán)峻的老齡化趨勢與養(yǎng)老機構(gòu)供需間的矛盾日益突出，表明單純的“公辦養(yǎng)老”或“民辦養(yǎng)老”模式已很難適應(yīng)老年人對養(yǎng)老服務(wù)的多層次需求，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)，讓養(yǎng)老問題走向市場化和社會化勢在必行。

（三）江蘇當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)需求趨向多元化

當(dāng)前，社會民眾對由養(yǎng)老服務(wù)的需求趨向多元化。由《江蘇省2016年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》可知，江蘇省的空巢老人數(shù)量約在872.8萬人，約占全省老年人口的50.77%。這些人中80%左右有意愿呆在家里接受養(yǎng)老服務(wù)，有1.9%選擇白天在社區(qū)晚上回家這種養(yǎng)老安排，而愿意根據(jù)具體情況選擇養(yǎng)老安排的空巢老人占比約為13.4%;有強烈傾向在機構(gòu)養(yǎng)老的空巢老人占比則僅為4.6%。由此可見，與機構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老成本較低，又符合國人以家為本的心理，現(xiàn)在已成為大多數(shù)空巢老人的首選。江蘇省在居家養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)提升方面不斷加大力度，截至2018年5月底，江蘇已建成城市、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心20754家，其中城市已基本實現(xiàn)全覆蓋，蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率也分別達到95.76%、96.31%和81.60%。

二、江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式

（一）無償服務(wù)與低償服務(wù)

江蘇省各地區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嵡?，針對享受無償或低償養(yǎng)老服務(wù)的老人類別及條件有所區(qū)別。根據(jù)南京市2018年出臺的《南京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實施辦法（試行）》中的規(guī)定，市政府向符合8類條件的具有南京戶籍且常住的老年人提供政府購買養(yǎng)老服務(wù)，其中失能老人能享受到的服務(wù)在時間和頻次方面要求每周上門不少于2天，每天不少于1小時，每月累計不少于20小時;在服務(wù)項目上滿足每周至少1次“上門助浴、生命體征監(jiān)測和家務(wù)料理”。徐州市目前有五類老人可以享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，總的來說需要滿足的條件比較苛刻，其對老年人所處的年齡段、是否擁有主城區(qū)戶籍、是空巢獨居老人還是失能老人等方面規(guī)定尤其嚴(yán)格。

（二）有償服務(wù)

常見的有償服務(wù)有三種，即日間照料、鐘點服務(wù)與混和服務(wù)。如果白天家里沒有人能騰出時間來照料老年人但晚上家人比較空閑的，就可以選擇這種方式。當(dāng)然，如果老年人生活自理能力較強，只是在家務(wù)勞動、心理咨詢、精神慰藉、保健康復(fù)等方面有需求，則可以選擇鐘點服務(wù)這種方式，在每天或某些天的固定或約定時間段，讓相關(guān)服務(wù)人員登門服務(wù)。最后，混和服務(wù)作為老年人居家養(yǎng)老的主要方式，其將日間照料與鐘點服務(wù)等方式合理結(jié)合，為了給老年人提供更加人性化、更加多樣性的居家養(yǎng)老服務(wù)，提供這種服務(wù)的社會機構(gòu)通常是由社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點進行統(tǒng)一的管理。

三、江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運行機制

（一）公辦公營

在公辦公營居家養(yǎng)老服務(wù)的運營經(jīng)費主要依賴財政撥款與社會人士捐贈，提供服務(wù)的工作人員有專兼職之分，專職人員一般由公共部門指派或遴選聘任，兼職人員主要來自廣大志愿者。公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)社會福利性很強，主要提供給符合條件的需要優(yōu)先服務(wù)的特殊老年人群，所以資格審查非常嚴(yán)格，服務(wù)方式主要是無償服務(wù)與低償服務(wù)。對于公辦公營的養(yǎng)老機構(gòu)，江蘇省解決其運營經(jīng)費的主要方案是把農(nóng)村五保、城市三無人員的供養(yǎng)經(jīng)費直接轉(zhuǎn)到集中護理機構(gòu)的護理費用上，不足的部分則要求縣區(qū)財政全額補齊，以利于確保公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。以宿遷市為例，該市在2017年有300多名老年人享受了公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)的免費護理養(yǎng)老服務(wù)，總體來看，受益人群有限。

（二）公建民營

公建民營養(yǎng)老服務(wù)站點的所有權(quán)歸政府，一般采用招標(biāo)方式，將服務(wù)站運營權(quán)交給承包方，由承包方選派服務(wù)人員為符合條件的老年人提供服務(wù)，政府會對承包方進行考核監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)站點的運作和資金使用。根據(jù)2017年民政部辦公廳與發(fā)改委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于確定第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點的通知》精神，江蘇進一步加快推進公建民營，其第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點單位共計11家，占全部備案機構(gòu)數(shù)的9.48%。截至2017年3月，江蘇省常州市（區(qū)）政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)公建民營比例已達40%;2017年6月，江蘇首家“公建民營+三養(yǎng)合一”養(yǎng)老基地——東海華苑老年公寓白塔分院正式掛牌;2018年8月，鎮(zhèn)江句容市3家公辦養(yǎng)老機構(gòu)“公建民營”正式簽約，這表明江蘇的居家養(yǎng)老服務(wù)社會化運作已取得一定進展。

（三）民辦公助

江蘇省民政廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年末，江蘇省民辦養(yǎng)老機構(gòu)達到1116家，占全國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的8.9%，同時，社會力量開辦用于養(yǎng)老的各類床位合計數(shù)量為34.7萬張，在全省養(yǎng)老床位中的比例較高，為56%。從這些數(shù)據(jù)來看，社會力量已成為承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。區(qū)別于公辦民營居家養(yǎng)老，在民辦公助的運行機制下，政府通常是從資金資助與政策優(yōu)惠等方面給予支持，此時政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位主要是購買者與監(jiān)管者，與之相適應(yīng)的職能承擔(dān)是有利于調(diào)動更多民辦養(yǎng)老機構(gòu)與社會力量參與諸如養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)事業(yè)。因為民辦公助政府財政投入少，資金壓力小，在江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)用較廣，通常借助服務(wù)券等形式來完成養(yǎng)老服務(wù)的購買。

四、結(jié)束語

江蘇近年來養(yǎng)老服務(wù)需求迅速膨脹，整體實行機構(gòu)養(yǎng)老并不現(xiàn)實;政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式將是江蘇未來保障困難老人養(yǎng)老權(quán)益、引導(dǎo)養(yǎng)老消費市場良性發(fā)展、促進養(yǎng)老組織不斷壯大的必然選擇。江蘇各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平穩(wěn)步提高，這為政府購買政策的推廣奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ);同時，江蘇各地的社區(qū)規(guī)模日益擴大、社區(qū)設(shè)施日益齊全、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心日益完善，這為發(fā)展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)提供了平臺基礎(chǔ)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的在未來的運行機制主要是公辦民營或公建民營，最常見的購買方式應(yīng)是公開競標(biāo)[2];同時，政府購買應(yīng)設(shè)置效果導(dǎo)向型的監(jiān)管制度及相對嚴(yán)格的操作程序;政府對居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方式、購買類型及財政資金的支持形式與撥付流程也應(yīng)具有多樣性。

[參考文獻]

[1]中商產(chǎn)業(yè)研究院.2018年全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)近3萬個養(yǎng)老服務(wù)床位共746.4萬張[EB/OL].2019-03-05，http：//www.askci.com/news/chanye/20190305/1605411142729.shtml：2.

[2]儲亞萍，何云飛.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效的影響因素研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（4）.

[責(zé)任編輯：趙磊]