“放管服”背景下地市級(jí)肥料登記管理工作探析

丁煥新 孫永泉 陳吉 丁小峰 陳昕 陸陽(yáng) 陸幸鸚

摘要? ? 肥料作為主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其質(zhì)量的好壞對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要。肥料登記作為肥料質(zhì)量把控的第一關(guān)，務(wù)必要守好。本文概述了“放管服”背景下蘇州市肥料登記管理工作的現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問(wèn)題提出一些建議，以期對(duì)肥料登記管理工作起到積極作用，推動(dòng)肥料產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞? ? 肥料登記;“放管服”;地市級(jí);監(jiān)管

中圖分類號(hào)? ? F326.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A

文章編號(hào)? ?1007-5739（2019）22-0121-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)化肥產(chǎn)量5 424.4萬(wàn)t，比1949年增長(zhǎng)了9 040倍。肥料一直以來(lái)都是農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)資料，特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)化肥產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，化肥的大規(guī)模使用對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全起到了至關(guān)重要的作用[1]。當(dāng)今種植業(yè)的發(fā)展已離不開肥料，肥料不僅為植物生長(zhǎng)提供氮、磷、鉀礦物質(zhì)及微量元素，還可改良土壤結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)土壤保水保肥能力，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。大量的研究數(shù)據(jù)表明，作物產(chǎn)量對(duì)肥料的依賴程度超過(guò)50%[2]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》及實(shí)施辦法的規(guī)定：復(fù)混肥料和磷肥實(shí)行生產(chǎn)許可證管理。《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和原農(nóng)業(yè)部《肥料登記管理辦法》要求依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)肥料實(shí)行登記或者許可制度。

1? ? 蘇州市肥料登記工作概況

1.1? ? 肥料登記工作任務(wù)來(lái)源

《肥料登記管理辦法》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的復(fù)混肥、配方肥（不含葉面肥）、精制有機(jī)肥、床土調(diào)酸劑的登記審批、登記證發(fā)放和公告工作，可委托所屬的土肥機(jī)構(gòu)承擔(dān)本行政區(qū)域的具體肥料登記工作。2017年7月，江蘇省將除有機(jī)肥料和床土調(diào)酸劑外的其他項(xiàng)目委托區(qū)市農(nóng)業(yè)行政主管部門實(shí)施，其中主要就是復(fù)混肥料的登記。根據(jù)文件要求和職責(zé)分工，蘇州市肥料登記工作由蘇州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局法規(guī)處負(fù)責(zé)，行政審批窗口和市耕地質(zhì)量保護(hù)站協(xié)助辦理。

1.2? ? 蘇州市肥料企業(yè)現(xiàn)狀

蘇州市肥料生產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小，現(xiàn)有登記在冊(cè)肥料企業(yè)約30家，其中復(fù)混肥料類生產(chǎn)企業(yè)11家（約占全省的4%），有機(jī)肥料企業(yè)10家，微生物肥料企業(yè)10家（由于微生物肥料登記工作由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，相關(guān)數(shù)據(jù)不詳）。全市實(shí)際在產(chǎn)復(fù)混類和有機(jī)類肥料企業(yè)約10家，復(fù)混肥料年產(chǎn)量約180萬(wàn)t，有機(jī)肥料年產(chǎn)量約15萬(wàn)t。近年來(lái)，蘇州加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展及“263”專項(xiàng)整治行動(dòng)等工作對(duì)肥料企業(yè)影響較大。截至2017年12月，蘇州市關(guān)停了490家畜禽養(yǎng)殖戶，有機(jī)肥料生產(chǎn)原料得不到保障，進(jìn)而造成了產(chǎn)能下降，企業(yè)遷移倒閉的現(xiàn)狀。

1.3? ? 肥料登記辦理流程

隨著政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”工程的推進(jìn)，蘇州肥料企業(yè)現(xiàn)可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線申請(qǐng)辦理，登錄并上傳申請(qǐng)書、圖片等附件材料，并將紙質(zhì)材料原件郵寄至行政審批窗口。工作人員接件后，對(duì)申請(qǐng)材料的數(shù)量和填寫內(nèi)容進(jìn)行初審。在確認(rèn)材料齊全無(wú)誤后，將電子申報(bào)材料存檔并通過(guò)局OA系統(tǒng)提交局法規(guī)處復(fù)審，復(fù)核通過(guò)后根據(jù)業(yè)務(wù)職能分配給市耕地質(zhì)量保護(hù)站進(jìn)行內(nèi)容審核。耕地質(zhì)量保護(hù)站根據(jù)法定審核要求對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核并向窗口工作人員反饋審核結(jié)果。對(duì)于審核通過(guò)的申請(qǐng)，由局分管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后，再由窗口工作人員辦證發(fā)證。整個(gè)辦理流程基本控制在3～5個(gè)工作日。截至2019年6月30日，蘇州市共計(jì)發(fā)出復(fù)混肥料類登記證88張，年辦件量50張左右，現(xiàn)有復(fù)混肥料類肥料有效登記證322張（約占全省的7%）。

2? ? 肥料登記工作難點(diǎn)

2.1? ? 法律法規(guī)保障不到位

當(dāng)前，我國(guó)加快推進(jìn)社會(huì)法制化建設(shè)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域特別是農(nóng)業(yè)投入品管理方面的各類法律法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生，相繼頒布和修訂了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《飼料和伺料添加劑管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》等。但是在肥料管理方面的法律法規(guī)建設(shè)較為滯后，至今未出臺(tái)與肥料有關(guān)的專業(yè)法律，仍依據(jù)《肥料登記管理辦法》開展相關(guān)工作。該辦法對(duì)肥料的生產(chǎn)、流通、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的約束力較弱[3]，條文內(nèi)容較為寬泛，處罰力度較輕。每年各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門都會(huì)投入大量人力物力對(duì)肥料進(jìn)行監(jiān)管抽檢，對(duì)于涉嫌違法的予以處罰。例如：廣東省2008—2010年僅工商系統(tǒng)立案查處的肥料標(biāo)識(shí)違法行為占農(nóng)資違法案件總數(shù)的比例始終在30%左右[4]。根據(jù)蘇州市農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門辦案統(tǒng)計(jì)來(lái)看，無(wú)證套證、包裝標(biāo)識(shí)標(biāo)注不規(guī)范、摻雜制假、養(yǎng)分不足、亂增添加劑、虛假宣傳夸大肥料功效、惡意“傍名牌”等問(wèn)題較為突出，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)民放心用肥帶來(lái)較大隱患。

2.2? ? 審核規(guī)范要求和實(shí)際情況不匹配

2.2.1? ? 證件審核。蘇州市依據(jù)“放管服”、政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”以及“不見面審批”的要求，行政許可事項(xiàng)皆進(jìn)駐行政服務(wù)大廳，開通網(wǎng)上申請(qǐng)辦理功能。申請(qǐng)的電子材料的真實(shí)性在核驗(yàn)方面存在隱患，極有可能出現(xiàn)偽造其他行政部門頒發(fā)的證件和涂改有限期的現(xiàn)象。因此，審核方法需要改進(jìn)，以有效規(guī)避上述現(xiàn)象。

2.2.2? ? 產(chǎn)品檢驗(yàn)。按照肥料登記申請(qǐng)的要求，申請(qǐng)資料中需包含產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告，但是當(dāng)前復(fù)混肥料類產(chǎn)品檢驗(yàn)基本都是企業(yè)送至有資質(zhì)的第三方公司進(jìn)行檢測(cè)，缺乏有效的監(jiān)管。

2.2.3? ? 專家評(píng)審。肥料需按照“一品一證”的要求進(jìn)行登記，肥料企業(yè)基本是按需辦理登記證，存在辦理登記時(shí)間的不確定性，加之蘇州市肥料生產(chǎn)企業(yè)較少，往往出現(xiàn)幾個(gè)月沒(méi)有辦件或一次就一個(gè)產(chǎn)品登記，如若按照專家評(píng)審來(lái)操作費(fèi)時(shí)費(fèi)力。法定辦結(jié)時(shí)限為20個(gè)工作日，為了提高辦事效率，蘇州市規(guī)定承諾辦結(jié)時(shí)間為10個(gè)工作日，這樣也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)不定期集中辦理。

2.3? ? 新型肥料登記停滯不前

隨著化肥減量增效工作和肥料市場(chǎng)發(fā)展要求，新型肥料產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，大量具有緩釋功效的摻混肥料已在市場(chǎng)流通。但是，當(dāng)前肥料登記管理辦法未更新，上級(jí)授權(quán)部門也未給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致部分新型肥料在高級(jí)無(wú)法予以登記的困境。特別是一些企業(yè)有好的產(chǎn)品，卻無(wú)法正常合法登記銷售，阻礙了肥料產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

2.4? ? 事后監(jiān)管職責(zé)不明

“放管服”的改革理念就是大量減少審批程序，更多轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管。農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管工作理應(yīng)由各地農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，但是按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的要求，事后監(jiān)管部門就出現(xiàn)了不一致的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致事后監(jiān)管職責(zé)不明，監(jiān)管不到位的情況。

3? ? 建議

3.1? ? 加快肥料立法工作

每年“兩會(huì)”期間均有代表提出議案，建議制定肥料管理法，明確執(zhí)法主體，規(guī)范肥料流通、生產(chǎn)和使用管理，加大對(duì)違法行為的處罰力度?？梢姺柿狭⒎ㄒ呀?jīng)迫在眉睫，確保肥料產(chǎn)品質(zhì)量和安全應(yīng)用是立法的核心，特別是通過(guò)產(chǎn)品準(zhǔn)入把好進(jìn)入農(nóng)田的肥料品種和質(zhì)量關(guān)[5]。建議可參照《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等農(nóng)業(yè)投入品管理法律法規(guī)，通過(guò)立法建立科學(xué)、規(guī)范、高效的肥料管理體系，有效助推我國(guó)化肥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.2? ? 不斷優(yōu)化審核工作

申請(qǐng)材料的真實(shí)性和必要性方面，需加快信用體系建設(shè)，強(qiáng)化行政部門資源共享，當(dāng)前蘇州市行政審批局正在統(tǒng)籌推進(jìn)這項(xiàng)工作。建議由省級(jí)部門牽頭組建專家網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各市將梳理好的申報(bào)材料報(bào)送平臺(tái)，由平臺(tái)隨機(jī)派發(fā)專家評(píng)審，大大提高評(píng)審質(zhì)量和審批效率。建議對(duì)肥料包裝和產(chǎn)品標(biāo)簽等資料做出格式上的規(guī)范，便于農(nóng)民識(shí)別和執(zhí)法部門監(jiān)管。

3.3? ? 加強(qiáng)登記事后監(jiān)管

隨著行政體制改革的深入，應(yīng)盡快明確肥料管理牽頭部門，建議設(shè)立農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管專職機(jī)構(gòu)，對(duì)包括肥料在內(nèi)的各類農(nóng)業(yè)投入品的登記、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管。強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法監(jiān)管水平。建議將現(xiàn)場(chǎng)考核常態(tài)化，進(jìn)一步加強(qiáng)與市場(chǎng)監(jiān)管、公安、供銷等行政職能部門的溝通協(xié)作，共同建立打假聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高監(jiān)管成效。

4? ? 參考文獻(xiàn)

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