新中國70年財政支撐國家發(fā)展的邏輯

李成威

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

2019年是新中國成立70周年，也是全面建成小康社會關(guān)鍵之年。70年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國從一個落后的半封建、半殖民地國家成為世界上的重要國家，經(jīng)濟總量穩(wěn)居世界第二，人民生活水平大幅提高，在全球治理中的地位不斷提升，各項事業(yè)不斷發(fā)展。

作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，70年來，在支撐中國發(fā)展的過程中，財政有著自身獨特的理論、歷史和實踐邏輯，理論、歷史和實踐邏輯立體交叉，相互交織，形成了不確定性與風(fēng)險邏輯、社會主義與人民邏輯、行為主義與創(chuàng)新邏輯。不確定性與風(fēng)險邏輯是從財政的基本職能和基礎(chǔ)性作用來看財政邏輯。新中國70年來，財政始終致力于化解各個時期國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險，并在此過程中不斷構(gòu)建國家發(fā)展的確定性。社會主義與人民邏輯是從財政的價值取向和動力機制來看財政邏輯。強調(diào)以人為本，著眼于人的生存和發(fā)展問題對國家發(fā)展目標(biāo)進行定位，財政立足于“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民”做文章。行為主義與創(chuàng)新邏輯是從財政發(fā)展與改革的方法論來看財政邏輯。強調(diào)按照行為主義的思維方式考慮財政發(fā)展和改革以及財政各項制度設(shè)計，堅持在實踐當(dāng)中完善各項制度，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，避免國家發(fā)展出現(xiàn)重大風(fēng)險。

上述三個方面的邏輯之間是相互關(guān)聯(lián)的，其中不確定性與風(fēng)險邏輯是主線，是財政支撐國家發(fā)展的基礎(chǔ)邏輯，70年財政的發(fā)展、改革和變遷都是圍繞化解各個時期國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險來展開。另外兩個方面與不確定性及風(fēng)險邏輯是一體的，是不確定性與風(fēng)險邏輯的不同側(cè)面和具體化。首先，不確定性與風(fēng)險邏輯和社會主義與人民邏輯是一體的。財政要化解國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險，必須堅持社會主義和人民邏輯“為了人民”的價值取向，才不會從目標(biāo)上走偏；同時，只有“依靠人民”，才能從根本上化解國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險。其次，不確定性與風(fēng)險邏輯和行為主義與創(chuàng)新邏輯也是一體的。財政要化解國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險，必須按照行為主義的思路來考慮財政發(fā)展和改革的路徑，基于公共風(fēng)險的變化來不斷調(diào)整發(fā)展和改革策略，而不是守住固定的模式不變，這樣才能避免國家發(fā)展出現(xiàn)重大失誤。

圖1財政支撐國家發(fā)展的三條邏輯及其關(guān)系圖解

如圖1所示，上述三個邏輯共同構(gòu)成了新中國70年財政支撐國家發(fā)展的邏輯，并貫穿于各個時期。三條邏輯的表現(xiàn)形式只是在各個時期有所差別，側(cè)重點也有所不同。

二、主線：不確定性與風(fēng)險邏輯

明鏡所以照形，古事所以知今。70年來，新中國發(fā)展取得了重大成就，但也經(jīng)歷了曲折。客觀地說，國家發(fā)展的過程是一個“摸著石頭過河”的過程，是從不確定性中構(gòu)建確定性、防范化解公共風(fēng)險的過程。70年來，基于各個時期面臨的問題，財政不斷化解國家發(fā)展中面臨的公共風(fēng)險，使得各項事業(yè)不斷推進，同時也推動著制度不斷完善和創(chuàng)新。

(一)國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險變遷：從落后到不平衡

新中國成立初期，主要矛盾是“百廢待興”，經(jīng)濟社會一窮二白，落后是當(dāng)時國家發(fā)展面臨的最大公共風(fēng)險。落后主要體現(xiàn)在工業(yè)方面。新中國成立之初，國民經(jīng)濟當(dāng)中90%左右為農(nóng)業(yè)，工業(yè)占比僅為10%左右。因此，新中國成立之初提出了工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，希望改變國家落后的局面。1949—1952年，中國就在為實現(xiàn)工業(yè)化準(zhǔn)備條件。1953年開始實行“一五”計劃，開啟大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)。(中共中央黨史研究室，2016)356

到1978年，中國社會主義建設(shè)取得了巨大成就，但是由于一些歷史原因和長期實行計劃經(jīng)濟體制，國民經(jīng)濟發(fā)展受到了挫折和制約，當(dāng)時的主要公共風(fēng)險依然是落后。1952年，中國GDP總量占世界的比例為5.2%，1978年下降為5%；人均GDP只有224.9美元；農(nóng)村貧困程度高，按目前的2300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)計算，農(nóng)村貧困人口占比將超過95%(周天勇，2008)。糧食總產(chǎn)量雖然在1978年超過了歷史最高水平，但按人口平均的糧食占有量，也只是略高于1957年(李先念，1992)389。與世界其他國家相比，中國經(jīng)濟被遠遠地甩在后面，甚至被大多數(shù)發(fā)展中國家還要落后。

改革開放以來，中國經(jīng)濟得到了極大發(fā)展，不但解決了溫飽問題，而且在向全面小康目標(biāo)邁進。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒計算，2018年，中國GDP總量達到90.03萬億元人民幣，折算成美元13.2萬億美元左右，繼續(xù)處在全球第二的位置上；2018年，中國人均GDP9462美元，而印度人均GDP僅1978美元，中國是印度的4.78倍。據(jù)中國國家統(tǒng)計局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查，按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，2018年末全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，貧困發(fā)生率僅為1.7%。在取得輝煌成就的同時，也出現(xiàn)了新的問題和新的公共風(fēng)險。例如，環(huán)境污染和生態(tài)保護面臨的壓力越來越大，區(qū)域之間的發(fā)展差距有拉大的趨勢，個體之間的發(fā)展差距及收入與財富差距明顯。這說明，從發(fā)展的角度來看，中國面臨的公共風(fēng)險從主要是落后已經(jīng)演化成主要是不平衡。因此，中共十九大明確提出中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這個判斷至關(guān)重要，也事關(guān)全局，是中國特色社會主義進入新時代的標(biāo)志，并對黨和國家工作提出了新要求。

(二)財政在化解公共風(fēng)險過程中不斷構(gòu)建國家發(fā)展的確定性

基于不確定性和風(fēng)險邏輯，可以看清財政的基本職能，即通過占有、使用、分配一定的社會資源，防范和化解國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險。財政占有社會資源是多一點還是少一點，就涉及到集中和分散的問題，涉及財政防范化解公共風(fēng)險職能的實現(xiàn)形式問題。新中國70年，財政在收與放的過程中，不斷構(gòu)建國家發(fā)展的確定性。

新中國成立之初，最突出的公共風(fēng)險是落后，為了國家經(jīng)濟發(fā)展，就必須集中社會資源搞基本建設(shè)。財政首先是要統(tǒng)一，通過集中資源推動工業(yè)化迅速發(fā)展。當(dāng)然，當(dāng)時受蘇聯(lián)發(fā)展模式的影響，財政走向了高度集中，以為社會主義在理論上就是公有制加計劃經(jīng)濟。然而過度集中的財政在推動國家工業(yè)化的同時，也逐漸產(chǎn)生了另一個問題，即統(tǒng)得過多、統(tǒng)得過死，使得經(jīng)濟和社會主體積極性不能有效發(fā)揮出來。這又引發(fā)了另一種公共風(fēng)險，即生產(chǎn)力的發(fā)展受到阻礙，國家經(jīng)濟發(fā)展落后的局面依然得不到有效改善，人民的生活水平也得不到有效提高，繼續(xù)實行計劃經(jīng)濟難以為繼，國家發(fā)展面臨重大挫折。在這種背景下，就要通過財政逐步放權(quán)和分權(quán)，激活市場和社會主體活力，讓社會財富充分涌流。改革開放打破了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，但公有制到現(xiàn)在還依然存在。過去認(rèn)為計劃經(jīng)濟等于社會主義加公有制，現(xiàn)在計劃經(jīng)濟已經(jīng)被市場經(jīng)濟取代，而公有制也不是一家獨大，公有制和非公有制并存。只要堅持中國特色社會主義最本質(zhì)的特征——黨的領(lǐng)導(dǎo)，國家發(fā)展面臨的很多問題在理論上就可以迎刃而解。

進入新時代，財政著重解決國家發(fā)展面臨的不平衡問題，從不平衡治理的角度構(gòu)建國家發(fā)展的確定性。一方面，加大對落后地區(qū)和相關(guān)群體的財政政策傾斜力度，進一步強化政策支持和資金保障，為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)提供財政支撐；另一方面，涉及到收和放的問題，即事權(quán)的收和放。國家出臺基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，將由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要的義務(wù)教育、學(xué)生資助等基本公共服務(wù)事項，納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍。通過明確基本公共服務(wù)事項政府間職責(zé)，提高基本公共服務(wù)的保障水平，推進基本公共服務(wù)均等化，從公共服務(wù)的角度解決區(qū)域和群體之間的不平衡問題。

在支撐國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中，財政的邏輯體現(xiàn)在集中和分散之中，也即建立在經(jīng)濟體制和所有制基礎(chǔ)之上的財政的集權(quán)與分權(quán)的問題。70年來，中國經(jīng)濟改革經(jīng)歷多次“放權(quán)—收權(quán)”的周期循環(huán)，這也體現(xiàn)在財政改革上，收收放放，一邊收一邊放，一直到現(xiàn)在沒有完全定型。

歷史的變遷具有不確定性，財政的邏輯就是在不確定性中建構(gòu)確定性，化解公共風(fēng)險。財政事關(guān)整體和全局性，在國家發(fā)展面臨風(fēng)險的時候，不斷防范和化解其所面臨的各種公共風(fēng)險，是財政發(fā)展和改革的重要目標(biāo)。但也要意識到，財政在建構(gòu)發(fā)展的確定性的同時，其本身也在很大程度上具有不確定性。在這個過程中就需要有正確的價值取向和規(guī)避風(fēng)險的方法論，即價值取向堅持社會主義與人民邏輯，方法論遵循行為主義和創(chuàng)新邏輯。唯有如此，財政在建構(gòu)發(fā)展的確定性、化解公共風(fēng)險的過程中，才能既堅持正確的政治方向，又能避免激進做法帶來災(zāi)難性后果。

三、價值取向：社會主義與人民邏輯

社會主義堅持人民主體地位、人民至上，就是強調(diào)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。堅持社會主義和人民邏輯，也是由不確定性邏輯和風(fēng)險邏輯所決定的，因為在中國的情況下，只有選擇社會主義和人民邏輯，才能在不確定性中構(gòu)建巨大的確定性。

(一)社會主義：人民成為普照之光

任何國家的發(fā)展都遵循特定的邏輯。從發(fā)展遵循的主導(dǎo)邏輯來看，發(fā)展以人民邏輯為主導(dǎo)，是社會主義國家；發(fā)展以資本邏輯為主導(dǎo)，是資本主義國家。人民邏輯和資本邏輯兩者并非水火不相容，但以哪個邏輯為主導(dǎo)，決定了其國家制度的性質(zhì)。是資本主義還是社會主義，要看何為普照之光。如果人民成為普照之光，就是社會主義；如果資本成為普照之光，就是資本主義。在資本主義國家，資本邏輯是主導(dǎo)，人民邏輯處于次要地位；在社會主義國家，以人民邏輯為主導(dǎo)，但也要適當(dāng)利用資本邏輯。強調(diào)人民立場，堅持人民的主體地位，這不是一個簡單的政治口號，而是涉及到一個國家發(fā)展的方向，涉及社會的公平正義，涉及人民群眾能不能共享發(fā)展成果。從根本上講，也涉及能不能可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟學(xué)中有“中等收入陷阱”這個概念。出現(xiàn)中等收入陷阱的原因用一句話概括，就是資本至上。當(dāng)資本統(tǒng)治了全社會和整個國家，資本成了最高的準(zhǔn)則，國家的發(fā)展必然會停滯下來。社會主義堅持人民主體地位、人民至上，就是強調(diào)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。

新中國成立之初，一度借鑒蘇聯(lián)模式。但后來，意識到不能照搬照抄，蘇聯(lián)式道路走不通。建設(shè)社會主義要走適合本國國情的道路，要進行馬克思主義基本原理同中國具體實際的第二次結(jié)合。 “建國后，前8年照抄外國經(jīng)驗，從1956年提出十大關(guān)系起，開始找到自己的一條適應(yīng)中國的路線，開始反映中國客觀經(jīng)濟規(guī)律”(毛澤東，1996)213。外國經(jīng)驗指的就是蘇聯(lián)模式。1956年蘇共二十大召開，赫魯曉夫?qū)λ勾罅值目偨Y(jié)批判充分暴露了蘇聯(lián)模式的弊端。“最近蘇聯(lián)方面暴露了他們在建設(shè)社會主義過程中的一些缺點和錯誤，他們走過的彎路，你還想走？”(毛澤東，1977)267這個時候，“以蘇為鑒”的思想更加明確，在建設(shè)社會主義中，突破蘇聯(lián)模式，探索符合中國國情的社會主義模式提上日程。改革開放之后，強調(diào)中國特色社會主義道路，把馬克思主義基本原理與中國國情結(jié)合得更加緊密。

(二)以人為本的財政體現(xiàn)的是人民邏輯

從財政發(fā)展的變遷來看，中國，經(jīng)歷了建設(shè)財政的邏輯——轉(zhuǎn)向公共財政的邏輯——轉(zhuǎn)向民生為本、以人為本的邏輯，之所以發(fā)生這些轉(zhuǎn)型變化，直觀來看屬于大的體制轉(zhuǎn)型下的經(jīng)濟、社會、發(fā)展體制的轉(zhuǎn)型，實際上都是特定公共風(fēng)險背景下人民邏輯的體現(xiàn)，都是著眼于防范和化解國家發(fā)展和人民生活在各個時期面臨的各種公共風(fēng)險。從“建設(shè)財政”到“公共財政”，再到“現(xiàn)代財政”，這是財政不斷改革、不斷進行適應(yīng)性調(diào)整的結(jié)果。公共財政是物本財政，現(xiàn)代財政則是人本財政。如圖2所示，在20世紀(jì)90年代之前，中國的財政是典型的“建設(shè)財政”，經(jīng)濟建設(shè)在財政支出安排中占很大比重，主要是解決短缺問題。90年代之后，才逐步走向“公共財政”，財政政策目標(biāo)及其支出安排都是指向市場不能解決的各類公共性問題。

圖21950—2010年財政支出結(jié)構(gòu)的變化(%)

資料來源：《中國財政年鑒》相關(guān)年度數(shù)據(jù)。

注：國家預(yù)算科目2007年發(fā)生變化，圖中可比口徑統(tǒng)計到2010年。

中國十八大以后，提出構(gòu)建“現(xiàn)代財政”?！艾F(xiàn)代財政”的任務(wù)就是實現(xiàn)基本消費的平等化。從重要性程度來說，消費的平等最重要。消費的平等性問題，也就是所稱的民生問題，其使命是實現(xiàn)基本消費的平等化。財政作為政府干預(yù)經(jīng)濟、社會的重要手段，其承擔(dān)的使命和改革的方向或目標(biāo)也隨之變化。以人民為中心的發(fā)展思想在財政上的體現(xiàn)，就是以人為本的財政，強調(diào)發(fā)展依靠人民。這就是作者過去提出的“民生財政”。民生并非一個福利的概念，民生財政的核心是強調(diào)從物轉(zhuǎn)到人，意味著財政的大轉(zhuǎn)型，財政要立足于促進人的自身的發(fā)展(劉尚希，2018)337。因為經(jīng)濟的發(fā)展、社會的發(fā)展，最終都是為了人的自身的發(fā)展。人的自身的發(fā)展內(nèi)涵非常豐富，包括人的身體素質(zhì)越來越好、文化素質(zhì)越來越高、勞動技能越來越強、精神境界和道德水準(zhǔn)各方面都越來越高。以人為本的財政，圍繞這些方面做文章，也就體現(xiàn)了發(fā)展是為了人、發(fā)展是依靠人的思想。所以，以人為本的財政與以人民為中心的發(fā)展思想是一致的。

從財政的角度看，體現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)上，用于資本性、經(jīng)濟性的支出就越來越少，而用于社會性的支出，即用于“人”的支出或民生的支出越來越多。在現(xiàn)實中，用于教育、醫(yī)療、社保等與人自身發(fā)展直接相關(guān)的支出越來越多，具體來說就是社會性的支出在財政支出中的占比不斷上升。這并不是傳統(tǒng)意義上政府要提供更多的福利，而是要有更多公共消費。因為公共消費最終都體現(xiàn)為提升人的能力，實際上就是人的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。經(jīng)濟學(xué)里有個“人力資本”概念，這個概念當(dāng)中就蘊含了人民的重要性。如果說大多數(shù)人貧窮，大多數(shù)人沒有“人力”，那這個國家就不可能發(fā)展得很好。只有國民素質(zhì)提高，勞動力素質(zhì)得到全面的提升，創(chuàng)造和創(chuàng)新才有廣泛的社會基礎(chǔ)，科技才能領(lǐng)先。圖3顯示，2017年的財政支出中，最高的一項為“教育支出”，占比超過14%?！敖逃С觥薄ⅰ吧鐣Ｕ虾途蜆I(yè)支出”和“醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出”三項支出占比的合計約34%。

圖32017年國家財政支出結(jié)構(gòu)(%)

資料來源：《中國財政年鑒2018》。

從圖4看，三項支出呈逐年增長趨勢。這些都是與人力資本有關(guān)的，體現(xiàn)的是當(dāng)前背景下財政支出的人民邏輯，致力于通過提升和平衡人的能力，既為國家發(fā)展積累人力資本，又縮小人與人之間的能力差距，促進社會公平。

圖4“教育支出”、“社會保障和就業(yè)支出”和“醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出”三項支出占比合計變化(%)

資料來源：《中國財政年鑒2019》。

四、方法論：行為主義與創(chuàng)新邏輯

毛澤東說：“真理只有一個，而究竟誰發(fā)現(xiàn)了真理，不依靠主觀的夸張，而依靠客觀的實踐。只有千百萬人民的革命實踐，才是檢驗真理的尺度?！?毛澤東，1991)663“真理的標(biāo)準(zhǔn)只能是社會的實踐?！?毛澤東，1991)284中國的社會主義建設(shè)，并無現(xiàn)成的模式可以借鑒，唯有通過實踐來實現(xiàn)，這就是所謂的“摸著石頭過河”，而“摸著石頭過河”體現(xiàn)的就是行為主義的發(fā)展和改革模式。

(一)行為主義發(fā)展和改革模式將國家發(fā)展風(fēng)險降到最低

行為主義與文本主義的差別在于，任何行為都是外與內(nèi)的綜合，而文本主義只講外，沒有講內(nèi)。靠外在的力量，即一切靠制度去規(guī)范和約束，實際上是機械唯物主義的觀點(李成威，2018)。世界是不確定性的，如果制度是僵化的，這種制度是無法應(yīng)對國家發(fā)展各種不確定性的，國家發(fā)展的問題不但不能解決，還會產(chǎn)生新的公共風(fēng)險。這就是新中國成立70年以來，既強調(diào)法治又強調(diào)德治的原因，強調(diào)從行為出發(fā)出臺措施，并通過制度來強化和規(guī)范，并根據(jù)公共風(fēng)險變化靈活調(diào)整制度。新中國70年以來，國家發(fā)展堅持行為主義，并不說明沒有制度設(shè)計，只是這種制度設(shè)計更加務(wù)實、更加符合現(xiàn)實要求，即在制度設(shè)計中充分考慮了各種公共風(fēng)險因素，并能根據(jù)公共風(fēng)險的變化及時調(diào)整，靈活把握，而不是機械地套用制度。這種基于行為主義的制度設(shè)計能將各種不確定性以及公共風(fēng)險因素納入制度設(shè)計中，減少不確定性和防范化解公共風(fēng)險(劉尚希 等，2017)。

(二)行為主義與中國特色財政發(fā)展和改革道路創(chuàng)新

行為主義與創(chuàng)新邏輯體現(xiàn)在實踐加創(chuàng)新與學(xué)習(xí)加創(chuàng)新的財政發(fā)展與改革方法論。新中國成立70年來，中國特色財政發(fā)展和改革創(chuàng)新在多個方面體現(xiàn)了行為主義特色。

首先，從總體上看，各個時期的財政制度與當(dāng)時的經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展要求是密切相關(guān)的。在計劃經(jīng)濟體制下，強調(diào)一個“統(tǒng)”字，因此財政也是高度統(tǒng)一的，從中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系、社會與個人關(guān)系的角度看，財政制度都是帶用濃厚的“統(tǒng)”的色彩。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，為了激發(fā)地方、企業(yè)和個人的活力，財政從各個方面強調(diào)放權(quán)和分權(quán)。但在放權(quán)和分權(quán)的過程中，又在一定程度上保持集中度，確保國家能系統(tǒng)地化解各個方面面臨的公共風(fēng)險。“統(tǒng)中有分，分中有統(tǒng)”這就是行為主義的典型特征。其次，從操作層面來看，財政發(fā)展和改革堅持“先試點、后改革”穩(wěn)步推進、“摸著石頭過河”的原則，避免由于激進式的改革措施出現(xiàn)意想不到的后果，為國家發(fā)展留下后患。再次，中國的財政發(fā)展和改革在強調(diào)學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗的同時，特別重視與中國具體國情相結(jié)合，同時依據(jù)國情的變化及時采取變化性措施，而不是死抱教條主義不放。例如中國的收費制度變化就是如此，從最早鼓勵各個部門收費、彌補財政不足，到后來不斷整治和取消各種收費，強調(diào)國家財政的完整性和統(tǒng)一性，強化財經(jīng)紀(jì)律。最后，行為主義與創(chuàng)新邏輯在財政上體現(xiàn)最為充分的財政體制上的“制度上的集權(quán)、行為上的分權(quán)”。即在體制上，強調(diào)中國在國家制度上實行中央統(tǒng)一集權(quán)，但在實際運行上地方在很多方面有自主權(quán)，確保中央的政令暢通，地方又有發(fā)展的積極性。中國的高速經(jīng)濟發(fā)展與這種財政體制制度設(shè)計是密切相關(guān)的。

五、在新時代，財政支撐國家發(fā)展的邏輯有新內(nèi)涵

當(dāng)前，中國特色社會主義進入了新時代；與此同時，人類發(fā)展也進入了新時代。當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，人類也面臨前所未有的不確定性。站在70年新的歷史起點上，不確定性與風(fēng)險邏輯、社會主義與人民邏輯、行為主義與創(chuàng)新邏輯依然是新時代財政支撐國家發(fā)展的重要邏輯，但在新時代又有新的內(nèi)涵，總體上要以推動整體性改革和發(fā)展為目標(biāo)，以應(yīng)對風(fēng)險社會的不確定性為任務(wù)，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

(一)強調(diào)財政支撐國家發(fā)展的整體性特征，實現(xiàn)治理改革創(chuàng)新

在新時代，發(fā)展和改革都具有整體性特征。國家治理現(xiàn)代化是與中國現(xiàn)行發(fā)展階段密切聯(lián)系的，離開發(fā)展談抽象的國家治理及其現(xiàn)代化沒有任何意義。過去的發(fā)展和改革，主要是經(jīng)濟層面的發(fā)展和改革，主要解決經(jīng)濟問題，解決吃不飽穿不暖的問題。中國的財政發(fā)展和改革主要是圍繞經(jīng)濟發(fā)展和改革展開的。未來的發(fā)展和改革，不僅僅是要解決經(jīng)濟問題，還要解決治理問題。在新的歷史條件下，面對錯綜復(fù)雜的矛盾局面，單靠經(jīng)濟領(lǐng)域的改革已無法解決當(dāng)前國家發(fā)展面臨的公共風(fēng)險，而必須靠整體性發(fā)展和改革來實現(xiàn)。中國的發(fā)展由過去的經(jīng)濟發(fā)展變成了整體性發(fā)展，改革也由過去的經(jīng)濟改革變成了全面改革。過去的經(jīng)濟改革是市場改革，現(xiàn)在的全面改革是治理改革。

國家治理現(xiàn)代化的財政基礎(chǔ)，體現(xiàn)在發(fā)展和改革的整體性當(dāng)中。財政改革措施的制定和政策的出臺必須注重相互照應(yīng)，統(tǒng)籌兼顧，突出全面性，體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，不能顧此失彼。

(二)強調(diào)完善財政法治體系，以權(quán)力重塑強化人民邏輯

人民邏輯和以人為本理念轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的動力，需要好的財政分配規(guī)則，促進社會共建共享，需要財政法治體系，約束公共權(quán)力運行。財政法治化是約束公共權(quán)力的內(nèi)在要求。約束公共權(quán)力，避免公共風(fēng)險，需要實行財政法定。只有通過財政法定，將預(yù)算、稅收等上升到法律形式，才能增強財政的約束力。當(dāng)前，中國普遍存在的“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象，就是財政法定不足的一個體現(xiàn)，這對財經(jīng)運行帶來較大的負面影響。因此，進一步推進中國的財政法定，包括預(yù)算法定、稅收法定、財政體制法定等，對于約束公共權(quán)力、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，具有極為重要的現(xiàn)實意義。財政法治建設(shè)，需要權(quán)力的重塑。權(quán)力重塑具有多層次性。奠定市場經(jīng)濟體制基礎(chǔ)，要通過財政法治建設(shè)重塑政府與市場、社會主體之間的權(quán)力關(guān)系；建立法治有效性的機制保障，要重塑財政權(quán)在人大、政府和司法之間的配置。在新形勢下調(diào)動地方積極性，要重塑政府間財政關(guān)系。只有不斷推動財政法治建設(shè)，使權(quán)責(zé)細化、明晰，配以多層次、立體化的監(jiān)督體系，形成既分工制約、又合作共進的中國特色的財政法治。

(三)強調(diào)財政的風(fēng)險綜合平衡功能，實現(xiàn)國家長治久安

在計劃經(jīng)濟時代，理論界提出了國民經(jīng)濟“四大平衡”的觀點，即國民經(jīng)濟要健康發(fā)展，必須實現(xiàn)“財政、信貸、外匯和物資”的內(nèi)部平衡和相互之間的綜合平衡，其中財政平衡是關(guān)鍵。從風(fēng)險社會的角度看，要實現(xiàn)國家長治久安，促進經(jīng)濟社會等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)公共風(fēng)險綜合平衡是關(guān)鍵。利益和風(fēng)險是一個硬幣的兩個面，利益格局調(diào)整背后是風(fēng)險配置的變化。利益實現(xiàn)包容表明風(fēng)險配置最優(yōu)，整體風(fēng)險最低。因此，防范和化解公共風(fēng)險，必須發(fā)揮多元主體的積極性，實現(xiàn)利益包容。堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，實際上就是通過實現(xiàn)利益包容化解公共風(fēng)險的過程。

財政在調(diào)整利益格局和風(fēng)險配置關(guān)系中發(fā)揮著耦合作用，如減少個人所得稅，個人得到利益，個人承擔(dān)的社會風(fēng)險責(zé)任相應(yīng)地減少，國家承擔(dān)的風(fēng)險增加。社會保險繳費費率和比例關(guān)系變化，表面上是個人、企業(yè)和國家利益關(guān)系的調(diào)整，實際上是社會、企業(yè)和國家承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任的變化。通過財政的耦合作用，可以將多元主體力量的作用發(fā)揮最大，形成防范和化解公共風(fēng)險的治理結(jié)構(gòu)。

財政要促進國家、企業(yè)和個人之間合理共擔(dān)風(fēng)險。面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，財政要貫徹好黨的執(zhí)政理念，推動建立完善各項體制機制，實現(xiàn)國家、企業(yè)和個人之間合理共擔(dān)風(fēng)險。要抑制個體風(fēng)險的外部化，盡量實現(xiàn)風(fēng)險的內(nèi)部化。例如對微觀金融風(fēng)險和企業(yè)污染問題等，必須實行嚴(yán)格監(jiān)管；要從債權(quán)債務(wù)關(guān)系著手，遏制經(jīng)濟風(fēng)險傳播。當(dāng)前金融風(fēng)險越來越成為經(jīng)濟風(fēng)險中的重中之重。遏制公共風(fēng)險從債權(quán)債務(wù)入手，降低宏觀杠桿率，降低資產(chǎn)負債率，這些都是屬于遏制經(jīng)濟領(lǐng)域公共風(fēng)險的重要舉措；要從體制上解決問題，加快改革風(fēng)險大鍋飯體制。