賈鈺森

【摘要】隨著我國城市化進(jìn)程的持續(xù)加快以及公民權(quán)利意識(shí)的不斷提升，鄰避沖突事件頻繁上演。當(dāng)前，地方政府對(duì)于鄰避沖突的治理往往陷入“政府提議—居民反對(duì)—沖突升級(jí)—政府妥協(xié)”的困境，折射出以技術(shù)理性和政治維穩(wěn)為取向的現(xiàn)有治理模式難以從根本上化解鄰避沖突。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)逐步打破治理行為的路徑依賴，積極構(gòu)建由政府、企業(yè)、公民共同參與、相互合作的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)，協(xié)力化解鄰避難題。

【關(guān)鍵詞】鄰避沖突;治理困境;形成機(jī)理;協(xié)同治理

鄰避設(shè)施是指具有“服務(wù)廣大地區(qū)的民眾，但可能對(duì)生活環(huán)境、居民健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅，以至于居民不希望設(shè)置在住家附近”特征的公共設(shè)施。由于此類設(shè)施所產(chǎn)生的收益由全體社會(huì)成員共享，而負(fù)外部性卻由周邊居民承擔(dān)，使得周邊居民產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感和抵制心理，進(jìn)而逐步演變?yōu)檎c居民圍繞鄰避設(shè)施選址問題的大規(guī)模鄰避沖突。目前，地方政府對(duì)于鄰避沖突的治理往往陷入“政府提議—居民反對(duì)—沖突升級(jí)—政府妥協(xié)”的困境，雖然付出了高昂的行政治理成本，卻難以有效化解鄰避情結(jié)，最終形成政府、企業(yè)、公民“三方共輸”的不利局面。因此，在相關(guān)案例的基礎(chǔ)上分析我國地方政府的鄰避沖突治理困境及其形成機(jī)理，并提出相應(yīng)的化解策略，將為構(gòu)建適合我國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境的鄰避沖突治理模式提供參考與借鑒。

一、鄰避沖突案例：H市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目

（一）鄰避沖突誘因：政府壟斷決策

長期以來，H市對(duì)于本市生活垃圾的處理主要采取填埋方式，然而，市內(nèi)大型垃圾填埋場的設(shè)計(jì)服務(wù)年限將于2022年到期，屆時(shí)H市將面臨“垃圾圍城”的局面。為此，H市政府著手規(guī)劃以焚燒發(fā)電的方式逐步取代垃圾填埋，并于2015年11月正式成立垃圾發(fā)電項(xiàng)目前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2018年6月12日，中國政府采購網(wǎng)發(fā)布《H市城市管理執(zhí)法局H市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中標(biāo)公告》，2018年6月22日，H市所在省政府購買信息平臺(tái)發(fā)布《H市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目成交結(jié)果公告》，項(xiàng)目的選址擬定在H市下屬的X縣B鎮(zhèn)所屬的兩個(gè)村區(qū)域內(nèi)。2018年8月，X縣人大常委會(huì)全票通過《縣人民政府關(guān)于提請(qǐng)審議山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目有關(guān)情況的議案》，至此縣市兩級(jí)政府完成了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從立項(xiàng)到提案的全部決策過程，如果最后公示環(huán)節(jié)能夠順利通過，項(xiàng)目即可正式開工。

整體觀察H市市內(nèi)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的決策過程，存在兩方面的缺陷：第一，政府壟斷決策話語權(quán)。相關(guān)部門為追求決策過程的理性與效率而將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目界定為純粹的技術(shù)性事務(wù)，僅從合理性論證和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的維度出發(fā)進(jìn)行項(xiàng)目籌備，壟斷了項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、資格評(píng)審、設(shè)施選址、提案審議等相關(guān)事項(xiàng)的決策話語權(quán)。第二，公眾決策參與空間狹小。在項(xiàng)目籌備過程中政府沒有建立有效的公眾參與機(jī)制，致使相關(guān)居民群眾的決策參與空間全部壓縮在項(xiàng)目公示環(huán)節(jié)，難以及時(shí)、充分地了解和消化項(xiàng)目相關(guān)信息，為后期的政府與公眾之間的鄰避沖突爆發(fā)埋下隱患。

（二）鄰避沖突爆發(fā)：政府妥協(xié)退讓

2018年10月29日，X縣人民政府發(fā)布《H市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次公示》，項(xiàng)目進(jìn)入公示環(huán)節(jié)。2018年10月31日，X縣B鎮(zhèn)群眾部分微信群開始議論生活垃圾焚燒發(fā)電問題，相繼在項(xiàng)目是否占用基本農(nóng)田、為何選址于人口密集區(qū)、工藝技術(shù)能否達(dá)標(biāo)等方面提出質(zhì)疑。2018年11月6日，B鎮(zhèn)村民自發(fā)結(jié)成請(qǐng)?jiān)戈?duì)伍冒雨向市政府進(jìn)發(fā)，最后在進(jìn)入市區(qū)的收費(fèi)站時(shí)，與市、縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了對(duì)話，部分村民被說服返村，但仍有村民繼續(xù)前行到達(dá)市信訪辦。2018年11月10日，X縣人民政府發(fā)布《關(guān)于停建“山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目”的通告》，通告稱由于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目沒有得到當(dāng)?shù)厝罕姸鄶?shù)人的同意，依法予以停建。至此，歷時(shí)三年籌劃的H市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目還未開工就被迫急踩剎車，宣告暫停。

H市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)由多部門長期的策劃與籌備，卻在項(xiàng)目公示后僅數(shù)十天就宣告暫停，暴露出縣市兩級(jí)政府在與相關(guān)居民溝通過程中存在的多方面問題。第一，信息公開渠道單一。與項(xiàng)目相關(guān)的通知、公告只是在政府官方網(wǎng)站上公布，未對(duì)公眾進(jìn)行廣泛的實(shí)地宣傳與講解，導(dǎo)致選址區(qū)域周邊居民在項(xiàng)目公示之前對(duì)于相關(guān)信息幾乎一無所知。第二，風(fēng)險(xiǎn)溝通形式化。項(xiàng)目的第一次環(huán)評(píng)公示僅包括項(xiàng)目簡介、建設(shè)單位、意見征集方式等，而公眾更為關(guān)切的項(xiàng)目環(huán)境報(bào)告結(jié)論卻未作公開，難以使公眾構(gòu)建“項(xiàng)目安全”的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知體系，形式化特征明顯。第三，固化的處理程序。項(xiàng)目引發(fā)鄰避沖突后，地方政府從平息事態(tài)的基本立場出發(fā)，迅速宣布暫停項(xiàng)目以穩(wěn)定相關(guān)群眾的情緒，雖然此類處理程序能夠使沖突雙方達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)，但是仍然難以使地方政府跳出鄰避沖突的治理困境。

二、地方政府鄰避治理困境的形成機(jī)理

（一）“政府提議—居民反對(duì)”：技術(shù)理性取向

“技術(shù)理性”屬于工具理性范疇，是一種以工具崇拜和技術(shù)主義為生存目標(biāo)的價(jià)值觀，通過科學(xué)化的方法和技術(shù)來追逐效率，實(shí)現(xiàn)效率、效益、效果的最大化或最優(yōu)化。在技術(shù)理性的主導(dǎo)下，政府將公共領(lǐng)域決策界定為純粹技術(shù)性事務(wù)，在相關(guān)科學(xué)決策理論的指導(dǎo)下，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化的分析工具與數(shù)字化的理論模型，完成發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、調(diào)查研究、擬定方案、分析評(píng)估、選優(yōu)決斷、試驗(yàn)反饋、修正追蹤等決策程序，從而產(chǎn)生強(qiáng)大的政策說服力。

地方政府在“政府提議—居民反對(duì)”的環(huán)節(jié)中往往體現(xiàn)出強(qiáng)烈的技術(shù)理性取向，一是鄰避設(shè)施決策過程呈現(xiàn)“封閉化”特征，主要決策主體限定為技術(shù)官員和專家學(xué)者，而作為利益相關(guān)者的公眾則以決策的理性與效率不能受到利益紛爭的干擾為由被排斥在決策過程之外，致使本應(yīng)是多主體、開放性的社會(huì)問題變?yōu)閱沃黧w、封閉性的技術(shù)問題。二是鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估呈現(xiàn)“簡單化”特征，評(píng)估部門通過技術(shù)化工具為決策所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)提供“可控制性”和“可接受性”依據(jù)，而忽視了風(fēng)險(xiǎn)背后社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值道德問題，使得鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)完全由決策主體壟斷。三是鄰避問題溝通對(duì)話呈現(xiàn)“單向化”特征，當(dāng)公眾對(duì)于鄰避設(shè)施選址提出合理質(zhì)疑時(shí)，政府便著重強(qiáng)調(diào)設(shè)施環(huán)境評(píng)估的合法性，以單向政策宣傳教育替代雙向風(fēng)險(xiǎn)溝通，使得公眾利益訴求無法得到有效表達(dá)，迫使公眾訴諸于公共體制外的自發(fā)組織來維護(hù)自身權(quán)益，導(dǎo)致政府與公民關(guān)于鄰避問題的矛盾不斷升級(jí)，從而演變?yōu)榇笠?guī)模的鄰避沖突。

（二）“沖突升級(jí)—政府妥協(xié)”：政治維穩(wěn)取向

政治維穩(wěn)是指政府在處理沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為時(shí)，基于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡考量，以“穩(wěn)定壓倒一切”為最高目標(biāo)，采用妥協(xié)、退讓的方式迅速穩(wěn)定涉事群體情緒，并逐步平息事態(tài)。當(dāng)鄰避沖突由原先要求環(huán)境正義目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性沖突轉(zhuǎn)向兼具釋放對(duì)抗性情緒的非現(xiàn)實(shí)性沖突時(shí)，地方政府的治理行為也由技術(shù)理性取向快速轉(zhuǎn)變?yōu)檎尉S穩(wěn)取向。

一方面，政府急于與抗議群眾就鄰避問題達(dá)成妥協(xié)，通過暫時(shí)性或永久性地關(guān)停鄰避設(shè)施以換取相關(guān)群眾放棄大規(guī)模集聚式抗議，從而使雙方能夠依靠正當(dāng)性程序解決事態(tài)沖突。另一方面，政府以妥協(xié)姿態(tài)解決鄰避爭端后，為防止此類抗議行為產(chǎn)生負(fù)面示范效應(yīng)，會(huì)再次回歸強(qiáng)硬立場，對(duì)有意繼續(xù)遵循這一模式的相關(guān)人員提出警告。以政治維穩(wěn)為取向的政府治理模式雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)平息鄰避沖突，但是這種“朝令夕改”的妥協(xié)退讓行為卻后患無窮。對(duì)于政府而言，付出高昂的維穩(wěn)成本卻難以產(chǎn)生積極的正面引導(dǎo)效應(yīng);對(duì)于企業(yè)而言，以巨額資金中標(biāo)項(xiàng)目卻無法投入實(shí)際生產(chǎn);對(duì)于公眾而言，合法的利益訴求途徑受到?jīng)_擊，最終的結(jié)果是政府、企業(yè)、公眾都是鄰避沖突事件的輸家。因此，技術(shù)理性取向和政治維穩(wěn)取向的鄰避沖突治理模式，是導(dǎo)致地方政府長期陷入“政府提議—居民反對(duì)—沖突升級(jí)—政府妥協(xié)”困境的主要原因，只有改變這種模式，才能有效化解鄰避沖突治理困境。

三、地方政府鄰避治理困境的化解策略

（一）堅(jiān)持鄰避設(shè)施開放式?jīng)Q策

地方政府堅(jiān)持開放式的公共決策是預(yù)防鄰避沖突的有效手段。首先，開放式?jīng)Q策要求多元化的公眾參與，政府、企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)當(dāng)在鄰避設(shè)施決策中擁有知情權(quán)和話語權(quán)，通過廣泛的協(xié)商對(duì)話來打破利益隔閡和信息壁壘，實(shí)現(xiàn)多方利益訴求的有機(jī)融合、互補(bǔ)共存。其次，開放式?jīng)Q策要求全程化的公眾參與，從鄰避設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、擬定選址到融資投標(biāo)、環(huán)保評(píng)估再到提案審議、項(xiàng)目公示，都應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾提供必要的參與空間，從而避免參與環(huán)節(jié)過分?jǐn)D壓造成的決策參與形式化。最后，開放式?jīng)Q策要求強(qiáng)大的政府回應(yīng)力，地方政府應(yīng)當(dāng)不斷提升涉及鄰避問題的回應(yīng)速度和回應(yīng)質(zhì)量，通過聽證會(huì)、座談會(huì)、發(fā)布會(huì)等回應(yīng)渠道及時(shí)答復(fù)公眾對(duì)于鄰避設(shè)施的困惑與質(zhì)疑，把完善公共部門的回應(yīng)制度設(shè)計(jì)作為建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵領(lǐng)域，努力構(gòu)造公民優(yōu)先、渠道多元、信息公開、作風(fēng)公正的政府回應(yīng)模式。

（二）建立鄰避項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制

鄰避設(shè)施具有明顯的負(fù)外部性特征，其將生產(chǎn)成本外部化轉(zhuǎn)嫁給設(shè)施周邊居民的同時(shí)，并未通過相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制合理分配生產(chǎn)收益，這一設(shè)施成本與收益的不均衡分配是引發(fā)鄰避沖突的重要因素，因此，如何建立有效的鄰避項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制是地方政府必須慎重考慮的內(nèi)容。補(bǔ)償機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償方式，在確定補(bǔ)償范圍方面，盡量把補(bǔ)償機(jī)制的覆蓋范圍擴(kuò)大到鄰避設(shè)施所在的整個(gè)區(qū)域，不斷提升區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的承載能力和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)的理解和支持。在確定補(bǔ)償方式方面，盡量采用多元補(bǔ)償方式，既要通過撥付款項(xiàng)、減免稅費(fèi)等方式直接補(bǔ)償相關(guān)群體，又要通過公益設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、環(huán)境治理等方式間接補(bǔ)償，從而使鄰避項(xiàng)目真正成為服務(wù)一方、造福一方的“民生工程”。

（三）構(gòu)建鄰避沖突協(xié)同治理

隨著鄰避沖突的愈演愈烈，以政府為單中心治理主體，以技術(shù)理性和政治維穩(wěn)為取向的傳統(tǒng)型治理模式，難以從根本上化解“政府提議—居民反對(duì)—沖突升級(jí)—政府妥協(xié)”的困境，因此，構(gòu)建由政府、企業(yè)、公民共同參與、相互合作的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。首先，政府在協(xié)同治理中處于全局引導(dǎo)者的主體地位，應(yīng)發(fā)揮其強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)能力和政治能力來維護(hù)基本治理秩序與治理方向，保證多方參與的協(xié)同治理始終運(yùn)行于法律框架之中。其次，企業(yè)在協(xié)同治理中處于主要利益相關(guān)者的責(zé)任地位，其作為鄰避設(shè)施承建方應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上全面參與協(xié)同治理，以高度的社會(huì)責(zé)任感和環(huán)境自律性，逐步改變公眾對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知體系。最后，公民在協(xié)同治理中處于必要參與者的重要地位，既要主動(dòng)參與鄰避設(shè)施相關(guān)政策制定及實(shí)施的全過程，貢獻(xiàn)集體智慧，又要積極監(jiān)督鄰避設(shè)施建設(shè)的各個(gè)階段，確保設(shè)施的各項(xiàng)工作任務(wù)都能按照預(yù)期目標(biāo)有效展開。

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【作者單位：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院】