馮潔菡

2005 年世界衛(wèi)生大會(huì)通過的《國(guó)際衛(wèi)生條例》構(gòu)建了一個(gè)在預(yù)防、抵御和控制疾病國(guó)際傳播方面加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)，并避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的國(guó)際衛(wèi)生法律框架。自2020 年1 月30 日世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）總干事宣布COVID-19 病毒疫情為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）以來(lái)，超過150個(gè)國(guó)家宣布了緊急狀態(tài)并采取了各種防控措施，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和旅行具有重大影響的臨時(shí)衛(wèi)生措施。其中一些措施，如16 位國(guó)際知名衛(wèi)生法學(xué)家在《柳葉刀》（Lancet）雜志上發(fā)表的評(píng)論所指出的，“公然無(wú)視及時(shí)報(bào)告任何額外衛(wèi)生措施的法律要求，使WHO 無(wú)法協(xié)調(diào)世界對(duì)公共衛(wèi)生緊急情況的反應(yīng)，并使各國(guó)無(wú)法相互追究其根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。”①Roojin Habibi et al., Do Not Violate the International Health Regulations During the COVID-19 Outbreak, Lancet, 2020, https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)30373-1, visited on 15 February 2020.在國(guó)家安全、國(guó)家主權(quán)以及貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)利益均納入公共衛(wèi)生治理的背景下，有必要進(jìn)一步探討國(guó)際衛(wèi)生法和國(guó)際貿(mào)易法規(guī)制額外衛(wèi)生措施的異同及不足所在，探求促進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理與國(guó)際貿(mào)易秩序良性互動(dòng)發(fā)展的解決路徑。

一、《國(guó)際衛(wèi)生條例》對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制

（一）公共衛(wèi)生安全與貿(mào)易間關(guān)系的平衡

維護(hù)公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)與促進(jìn)貿(mào)易之間的平衡，一直是傳染病控制國(guó)際制度處理的核心議題之一。自19 世紀(jì)后半期開始，國(guó)際衛(wèi)生機(jī)制既關(guān)乎衛(wèi)生問題，又關(guān)乎貿(mào)易問題，而非僅僅是出于衛(wèi)生問題的考量。②參見[加拿大]馬克·扎克、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，第41頁(yè)。例如，1969 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》（以下稱《條例》（1969））在前言中載明了處理衛(wèi)生與貿(mào)易之間關(guān)系的“最大安全”和“最小干擾”兩個(gè)目標(biāo)。③1983 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》詮釋第三版在前言中明確指出：“《國(guó)際衛(wèi)生條例》的目的是防止疾病在國(guó)際間傳播，確保最大安全，同時(shí)又盡可能小地干擾國(guó)際交通?！眹?guó)際公共衛(wèi)生法學(xué)者戴維·費(fèi)德勒（David P.Fidler）教授認(rèn)為，這兩項(xiàng)互補(bǔ)的原則，“理論上，綜合形成了關(guān)于傳染病控制的總體國(guó)際法律制度”。④David P. Fidler, Return of the Fourth Horseman: Emerging Infectious Diseases and International Law, 81 Minnesota Law Review 843 (1997).以此為基礎(chǔ)，《條例》（1969）根據(jù)不同的疾病病種，⑤經(jīng)1981 年世界衛(wèi)生大會(huì)修改的1969 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定了三種疾?。菏笠?、霍亂和黃熱病。就國(guó)家可以實(shí)施的最大限度衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施規(guī)定了“正面清單”。但由于所適用病種的有限性，以及疫區(qū)國(guó)家因擔(dān)心影響貿(mào)易往往滯后通報(bào)，與防疫國(guó)家為加強(qiáng)防控往往采取過度衛(wèi)生措施之間的惡性循環(huán)，《條例》（1969）實(shí)際上并未能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。⑥See Barbara von Tigerstrom, The Revised International Health Regulations and Restraint of National Health Measures, 13 Health Law Journal 39 (2005); David P. Fidler,Return of the Fourth Horseman: Emerging Infectious Diseases and International Law, 81 Minnesota Law Review 846-847 (1997).2005 年修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例》⑦第58屆世界衛(wèi)生大會(huì)WHA58.3號(hào)決議通過，2007年6月15日生效。（以下稱《條例》）則大幅變革了《條例》（1969）的疾病監(jiān)測(cè)模式，不再局限于病種或傳播方式，而是就有可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，規(guī)定了締約國(guó)的通報(bào)義務(wù)及WHO 總干事在確定PHEIC 后發(fā)布相關(guān)臨時(shí)建議的程序。①參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》前言，第1-2頁(yè)。在考慮公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施對(duì)貿(mào)易可能產(chǎn)生的影響方面，《條例》繼續(xù)秉持平衡衛(wèi)生與貿(mào)易，“避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾”的目標(biāo)。②參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第2條。

（二）國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施的自主權(quán)

在國(guó)際衛(wèi)生法的發(fā)展歷程中，一直以來(lái)最具爭(zhēng)議的一個(gè)問題是各國(guó)是否有權(quán)實(shí)施額外的衛(wèi)生措施。發(fā)達(dá)國(guó)家一直以來(lái)均持強(qiáng)烈的反對(duì)態(tài)度，擔(dān)心會(huì)妨礙貿(mào)易流通，而發(fā)展中國(guó)家則更多基于本國(guó)控制疾病蔓延的公共衛(wèi)生能力不足而堅(jiān)決擁護(hù)。1926 年的巴黎《國(guó)際衛(wèi)生公約》第一次規(guī)定各國(guó)應(yīng)避免實(shí)施逾越公約規(guī)定的額外措施，③參見[加]馬克·扎克、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，第47頁(yè)。這種態(tài)度也體現(xiàn)在2005 年之前的《國(guó)際衛(wèi)生條例》之中。④例如，1969 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第23 條規(guī)定，“本條例所規(guī)定的衛(wèi)生措施是應(yīng)用于國(guó)際交通運(yùn)輸方面最大限度的措施”。但2005 年《條例》的修訂反映了發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)變。例如，美國(guó)認(rèn)為，盡管WHO 希望在提供安全防范疾病國(guó)際傳播的必要性和避免對(duì)國(guó)際交通的不必要干擾之間取得平衡，但提出的一些措施未能實(shí)現(xiàn)權(quán)利平衡，且對(duì)會(huì)員國(guó)的主權(quán)構(gòu)成侵犯。⑤See WHO, Initial U.S. Government Comments on the First Draft of the Proposed Revision of the International Health Regulations, 5 March 2004, pp.7-8; Second U.S. Government Comments on the First Draft of the Proposed Revision of the International Health Regulations, 27 April 2004, p.4.美國(guó)和歐共體⑥See WHO, Preliminary Comments of the European Community and Its Member States on the Draft-revised International Health Regulations, 27 May 2004, p.4.等提出，不應(yīng)侵犯或干涉WHO 會(huì)員國(guó)保護(hù)其公共衛(wèi)生的主權(quán)權(quán)利，在滿足相稱性、不歧視以及具有科學(xué)依據(jù)⑦See WHO, Summary Report of Regional Consultations, A/IHR/IGWG/2, 14 September 2004, para.8.的情況下，應(yīng)給予會(huì)員國(guó)靈活性實(shí)施比WHO建議的保護(hù)水平更高的衛(wèi)生措施。⑧See WHO, Review and Approval of Proposed Amendments to the International Health Regulations: Explanatory Notes, A/IHR/IGWG/4, 7 October 2004, para.13.這表明的是，盡管國(guó)際傳染病防控戰(zhàn)略已從以入口控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搭^控制為主，⑨參見[加拿大]馬克·扎克、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，第90頁(yè)。但發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家越來(lái)越趨同于在國(guó)內(nèi)防控上尋求更大的自主權(quán)以保護(hù)本國(guó)的公共衛(wèi)生安全。最終達(dá)成的《條例》融合了上述意見，主要體現(xiàn)為WHO 的臨時(shí)和長(zhǎng)期建議不具有法律約束力，以及國(guó)家在遵守相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序的前提下可以在總干事的建議之外采取額外衛(wèi)生措施。其結(jié)果是既賦予WHO 發(fā)布建議的權(quán)力，以使WHO 作為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮更好的引領(lǐng)作用，也賦予國(guó)家在接受WHO的建議和采取額外衛(wèi)生措施方面以更大的自主權(quán)。

（三）國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施的自主權(quán)限度

2005 年《條例》授權(quán)WHO 總干事在宣布PHEIC 的同時(shí)根據(jù)突發(fā)事件委員會(huì)的意見發(fā)布不具約束力的臨時(shí)建議，①參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條。以說明締約國(guó)對(duì)人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和郵包應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施。②對(duì)人員采取的衛(wèi)生措施包括醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種、接觸追蹤、隔離和出境檢查、限制出境等，對(duì)行李、貨物、交通工具等采取的衛(wèi)生措施包括審查載貨清單和航行路線、檢查、安全處理、隔離、查封和銷毀以及拒絕出境或入境等。參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第18條。以WHO 的建議為基礎(chǔ)，《條例》允許締約國(guó)為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC，依據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法采取比WHO的建議保護(hù)水平更高的衛(wèi)生措施，包括對(duì)過境交通工具和貨物③參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第25、26條和第33條。及對(duì)入境交通工具和旅行者④參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第28條第1款和第2款、第30條和第31條第1款第3項(xiàng)。原本禁止使用的衛(wèi)生措施，以及允許對(duì)旅行者⑤參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第23條第2款和第27條第1款。和受染交通工具⑥參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第28條第2款和第31條第2款第3項(xiàng)。采取的額外衛(wèi)生措施。

《條例》明確將對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施界定為“拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24 小時(shí)以上”，⑦參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條第3款。這類措施包括對(duì)人員和貨物具有更大限制性的衛(wèi)生檢疫和進(jìn)口限制措施，對(duì)國(guó)際貿(mào)易會(huì)產(chǎn)生重要影響。為此，《條例》規(guī)定了各國(guó)采取額外衛(wèi)生措施必須遵守的實(shí)體性原則和標(biāo)準(zhǔn)，包括：⑧參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條第1-2款、第42條。（1）合理性和必要性原則，即這些措施對(duì)國(guó)際交通造成的限制不應(yīng)超過能實(shí)現(xiàn)適度保護(hù)健康的其他合理可行措施；（2）科學(xué)性原則，即采取衛(wèi)生措施應(yīng)基于：科學(xué)原理、可獲得的科學(xué)證據(jù)和現(xiàn)有信息、WHO的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議；（3）透明度和不歧視原則。其中的第（1）項(xiàng)和第（2）項(xiàng)內(nèi)容與WHO 在考慮臨時(shí)建議時(shí)應(yīng)遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上是相似的。⑨參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第17條。

在程序性義務(wù)方面，如果締約國(guó)實(shí)施的額外衛(wèi)生措施“對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾”，該國(guó)在采取這些措施后的48 小時(shí)內(nèi)應(yīng)向WHO 通報(bào)，并向WHO 提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。WHO可以要求國(guó)家重新考慮是否執(zhí)行此類措施，而采取額外措施的締約國(guó)必須在三個(gè)月內(nèi)依據(jù)WHO 的建議和《條例》確立的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這種措施進(jìn)行審查。①參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條第3-6款。

（四）《條例》第43條實(shí)施情況的實(shí)證考察

實(shí)踐中，在COVID-19 病毒疫情之前，WHO 就歷次PHEIC②除COVID-19 疫情外，還包括2009 年甲型H1N1 流感、2014 年脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年埃博拉疫情、2015—2016年“寨卡”疫情以及2018年開始的埃博拉疫情。發(fā)布的臨時(shí)建議中均要求締約國(guó)不應(yīng)限制國(guó)際交通和貿(mào)易。自2011 年以來(lái)，WHO 在實(shí)施《條例》的年度報(bào)告中列明了締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的情況?！稐l例》審查委員會(huì)在2011 年關(guān)于禽流感疫情的報(bào)告中指出，受WHO 調(diào)查的56 個(gè)國(guó)家采取了超出臨時(shí)建議的措施，其中，有六個(gè)國(guó)家限制來(lái)自墨西哥等疫情國(guó)家的動(dòng)物或貨物入境。這些國(guó)家均未主動(dòng)履行向WHO 通報(bào)并提供公共衛(wèi)生理由的義務(wù)，在WHO 提出要求后，也并非所有國(guó)家都作了說明。③參見審查委員會(huì)報(bào)告：《關(guān)于與2009年甲型H1N1流感大流行有關(guān)的〈國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）〉實(shí)施情況的報(bào)告》，A64/10，2011年5月5日，第85-86頁(yè)。審查委員會(huì)認(rèn)為，第43 條是《條例》的基石，但由于《條例》未對(duì)不遵約行為規(guī)定制裁辦法，因此提高透明度，增強(qiáng)以證據(jù)為基礎(chǔ)的額外措施決策，可以緩解其他國(guó)家的憂慮，并改進(jìn)國(guó)際應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)。④參見審查委員會(huì)報(bào)告：《關(guān)于與2009年甲型H1N1流感大流行有關(guān)的〈國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）〉實(shí)施情況的報(bào)告》，A64/10，2011年5月5日，第140-141頁(yè)。

在2011 年之后，WHO 秘書處開始對(duì)額外衛(wèi)生措施進(jìn)行監(jiān)測(cè)并與會(huì)員國(guó)進(jìn)行交流，確認(rèn)有關(guān)措施的確切性質(zhì)和公共衛(wèi)生理由。但不遵守第43 條的情況并未見顯著改善。在2014 年的埃博拉疫情中，有69 個(gè)國(guó)家采取了嚴(yán)重干擾國(guó)際交通的額外措施，卻很少有國(guó)家主動(dòng)向WHO 通報(bào)，在秘書處發(fā)出核實(shí)要求后，只有40%的締約國(guó)作出了說明。而且，部分取消航班和簽證的締約國(guó)卻主張這些措施與衛(wèi)生無(wú)關(guān)，因此不屬于《條例》的范圍。⑤參見審查委員會(huì)報(bào)告：《〈國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）〉在埃博拉疫情和應(yīng)對(duì)方面的作用》，A69/21，2016年5月13日，第35-37頁(yè)。審查委員會(huì)認(rèn)為，鑒于《條例》不包括制裁措施，而且不建議修訂《條例》，因此，遏制不必要的破壞性應(yīng)對(duì)措施的最佳方法是對(duì)公眾披露情況。簡(jiǎn)而言之，通過提高透明度加強(qiáng)問責(zé)。⑥參見審查委員會(huì)報(bào)告：《〈國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）〉在埃博拉疫情和應(yīng)對(duì)方面的作用》，A69/21，2016年5月13日，第88頁(yè)。

在今年的COVID-19 病毒疫情中，WHO 在2020 年1 月30 日第一次宣布PHEIC 發(fā)布的臨時(shí)建議中同樣建議締約國(guó)不對(duì)疫情暴發(fā)國(guó)采取旅行或貿(mào)易限制措施。①See WHO, Statement on the Second Meeting of the IHR (2005) Emergency Committee regarding the Outbreak of Novel Coronavirus (2019-nCoV), 30 January 2020, https://www.who.int/news-room/detail/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-internationalhealth-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov), visited on 25 May 2020; Key Considerations for Repatriation and Quarantine of Travelers in Relation to the Outbreak of Novel Coronavirus 2019-nCoV, 11 February 2020, https://www.who.int/news-room/articles-detail/key-considerations-for-repatriation-and-quarantine-of-travellers-in-relation-to-the-outbreak-of-novel-coronavirus-2019-ncov,visited on 25 May 2020; Updated WHO Recommendations for International Traffic in Relation to COVID-19 Outbreak, 29 February 2020,https://www.who.int/news-room/articles-detail/updated-who-recommendations-for-international-traffic-in-relation-to-covid-19-outbreak, visited on 25 May 2020.在宣布為大流行病之前，根據(jù)中國(guó)貿(mào)促會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020 年3 月9日，對(duì)中國(guó)活體動(dòng)/植物實(shí)行進(jìn)口禁運(yùn)或限制的有18 個(gè)國(guó)家，對(duì)來(lái)自中國(guó)的貨物、進(jìn)出境工具及人員施加嚴(yán)格的檢驗(yàn)、檢疫、檢查措施的有143 個(gè)國(guó)家（地區(qū)）。②參見中國(guó)貿(mào)促會(huì)：《關(guān)于有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）采取限制性措施的提示》，2020年3月6日，http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3674/2020/0306/1245160/content_1245160.htm，2020 年5月25 日訪問；《關(guān)于有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）因新冠肺炎疫情采取的限制性措施提示（二）》，2020 年3月10 日，http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3674/2020/0310/1245736/content_1245736.htm，2020年5月25日訪問。在3 月11 日宣布為大流行病之后，截至4 月20 日，對(duì)中國(guó)活體動(dòng)/植物實(shí)行進(jìn)口禁運(yùn)或限制的仍有27 個(gè)國(guó)家（地區(qū)）。③參見中國(guó)貿(mào)促會(huì)：《關(guān)于有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）因新冠肺炎疫情采取的相關(guān)措施提示（十四）》，2020 年4 月21 日，http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3674/2020/0421/1255189/content_1255189.htm，2020年5月25日訪問。而依據(jù)WHO 發(fā)布的每日“情勢(shì)報(bào)告”，截至3月10 日，共有45 個(gè)國(guó)家向WHO 通報(bào)了對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施并說明了公共衛(wèi)生理由。④所通報(bào)的額外衛(wèi)生措施主要是對(duì)人員實(shí)施的檢疫、檢查、隔離等措施，主要的公共衛(wèi)生理由為防控疾病流行和國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)的脆弱性。See WHO Coronavirus Disease 2019(COVID-19) Situation Report-50, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200310-sitrep-50-covid-19.pdf?sfvrsn=55e904fb_2, Data as Reported by National Authorities by 10 March 2020, visited on 25 May 2020.從上述數(shù)據(jù)對(duì)比來(lái)看，大部分國(guó)家并未向WHO 通報(bào)額外衛(wèi)生措施。

2020 年5 月1 日，在WHO 總干事宣布COVID-19 病毒疫情仍是PHEIC 的同時(shí)，也就“額外衛(wèi)生措施”對(duì)所有締約國(guó)發(fā)布了內(nèi)容詳盡的臨時(shí)建議。⑤WHO, Statement on the Third Meeting of the IHR (2005) Emergency Committee regarding the Outbreak of Coronavirus Disease (COVID-19), 1 May 2020, https://www.who.int/news-room/detail/01-05-2020-statement-on-the-third-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-coronavirus-disease-(covid-19), visited on 25 May 2020.在建議中，WHO 強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、傳播模式、成本效益分析、大流行病的演變以及新冠病毒的科學(xué)知識(shí)審查旅行和貿(mào)易措施，建議締約國(guó)除依據(jù)相關(guān)國(guó)際協(xié)定實(shí)施對(duì)公共衛(wèi)生具有重要意義的貿(mào)易限制之外，不要施加其他限制，特別是避免限制食品、醫(yī)療和其他必需品的國(guó)際運(yùn)輸，允許有效應(yīng)對(duì)大流行所需的必要人員的安全流動(dòng)，并要求締約國(guó)繼續(xù)根據(jù)《條例》向WHO 提供關(guān)于額外衛(wèi)生措施的適當(dāng)公共衛(wèi)生理由。①但在宣布為大流行之后，WHO 的每日“情勢(shì)報(bào)告”中未再見說明額外衛(wèi)生措施的通報(bào)情況。這可以理解為在COVID-19病毒疫情下，WHO對(duì)《條例》第43條如何具體適用的一種權(quán)威性的指導(dǎo)性意見。

二、SPS協(xié)定對(duì)貿(mào)易限制性衛(wèi)生措施的規(guī)制

（一）WTO法對(duì)貿(mào)易與公共衛(wèi)生利益的平衡

平衡貿(mào)易和公共衛(wèi)生利益一直是世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）法的目標(biāo)之一。1947 年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》即允許締約方為保護(hù)人類健康實(shí)施違反GATT 義務(wù)的措施。在貨物貿(mào)易方面，WTO1994 年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（以下稱“GATT1994”）、《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（以下稱“SPS 協(xié)定”）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（以下稱“TBT 協(xié)定”）均承認(rèn)WTO 成員為保護(hù)人類健康有限制貿(mào)易的權(quán)利，但這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施須滿足各涵蓋協(xié)定規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，以確保在情形相同的國(guó)家之間不構(gòu)成任意或不合理的歧視，不對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成變相的限制。②參見GATT1994第20條前言、SPS協(xié)定序言和TBT協(xié)定序言。在服務(wù)貿(mào)易方面，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（以下稱“GATS”）也作了與GATT1994類似的規(guī)定，即在滿足必要性和不歧視的前提下，允許成員為保護(hù)人類健康采取限制性措施。③參見GATS第14條。在與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（以下稱“TRIPS 協(xié)定”）規(guī)定WTO 成員可采取為保護(hù)公共健康所必需的措施，只要此類措施與協(xié)定的規(guī)定一致，④參見TRIPS協(xié)定第8條第1款。并規(guī)定了相關(guān)的例外和靈活性條款。⑤例如，TRIPS協(xié)定第6條、第30條和第31條。2001 年WTO第四屆部長(zhǎng)會(huì)議通過的《TRIPS 協(xié)定與公共健康多哈宣言》也明確指出，TRIPS 協(xié)定不能夠也不應(yīng)當(dāng)妨礙各成員采取措施以保護(hù)公共健康。⑥See DOHA WTO Ministerial 2001, WT/MIN(01)/DEC/2, Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, Adopted on 14 November 2001.

值得注意的是，2005 年《條例》在修訂過程中也特別考慮了國(guó)家采取的衛(wèi)生措施可能與WTO相關(guān)協(xié)定規(guī)定的義務(wù)相沖突的問題。例如，美國(guó)和歐共體主張，《條例》應(yīng)避免與其他國(guó)際協(xié)定相沖突。①See Preliminary Comments of the European Community and Its Member States on the Draft-revised International Health Regulations, p.3; Second U.S. Government Comments on the First Draft of the Proposed Revision of the International Health Regulations,p.3.另一些國(guó)家則建議，《條例》應(yīng)允許公共衛(wèi)生行動(dòng)優(yōu)先于貿(mào)易協(xié)定和其他短期經(jīng)濟(jì)考量②See WHO, Regional Office for South-East Asia, Second Regional Consultation on the Proposed Revised International Health Regulations, 27 September 2004, p.21.。政府間工作組考慮了會(huì)員國(guó)意見，就此作出了說明，并修改了相關(guān)條款。③See WHO, Intergovernmental Working Group on Revision of the International Health Regulations, Review and Approval of Proposed Amendments to the International Health Regulations: Relations with Other International Instruments, A/IHRIGWG/INF.DOC./1, 30 September 2004, paras.7-9.2005 年《條例》對(duì)WHO 的臨時(shí)建議和國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施時(shí)應(yīng)遵守的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、必要性與合理性、透明度與不歧視等，實(shí)際上也是采用了WTO相關(guān)協(xié)定特別是SPS協(xié)定中的類似標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估相關(guān)衛(wèi)生措施是否合規(guī)。

（二）SPS協(xié)定下的臨時(shí)衛(wèi)生措施

在WTO 的涵蓋協(xié)定中，與衛(wèi)生措施直接相關(guān)的是SPS 協(xié)定。在傳染病防控過程中，國(guó)家采取的衛(wèi)生措施如果影響到國(guó)際貨物貿(mào)易，就可能受到SPS 協(xié)定的規(guī)制。SPS 協(xié)定在序言中確認(rèn)WTO 成員有權(quán)確立其認(rèn)為適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生保護(hù)水平，但必須滿足相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，以證明所采取的衛(wèi)生措施符合GATT1994第20條（b）款的規(guī)定。④參見SPS協(xié)定第2條第4款。在SPS措施與GATT1994第20條（b）款的關(guān)系上，專家組在美國(guó)禽類產(chǎn)品案中認(rèn)為，SPS 協(xié)定詳細(xì)闡述并解釋了第20 條（b）款的規(guī)定，因此，違反SPS協(xié)定的措施不能被認(rèn)定為是符合第20條（b）款的措施。⑤See United States-Certain Measures Affecting Imports of Poultry from China(US-Poultry (China)), WT/DS392/R, paras.7.458-483.

SPS 協(xié)定規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)依據(jù)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及必要性、合理性和透明度原則。由于在傳染病暴發(fā)和流行期間的科學(xué)證據(jù)往往不充分，在這種情況下，各國(guó)往往首先會(huì)援引SPS 協(xié)定第5 條第7 款作為采取相關(guān)措施的理由。⑥有關(guān)SPS協(xié)定第5條第7款的適用及解釋，參見WTO Analytical Index:SPS Agreement, Article 5, https//www.wto.org/english/res_epublications_e/ai17_e/sps_art5_jur.pdf,2020年5月15日訪問。依據(jù)WTO有關(guān)案例，⑦截至2020 年5 月，涉及SPS 協(xié)定第5 條第7 款的爭(zhēng)端解決案件共有九起。See https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm, visited on 1 June 2020.第5 條第7 款被解構(gòu)為下列四個(gè)累積的要求：（1）相關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分；（2）該措施是依據(jù)現(xiàn)有可獲得的有關(guān)信息采取的；（3）有關(guān)成員必須尋求獲得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更客觀評(píng)估所需的額外信息；以及（4）該成員在合理期限內(nèi)對(duì)該措施進(jìn)行相應(yīng)審查。①See Japan-Measures Affecting Agricultural Products (Japan-Agricultural Products II), WT/DS76/AB/R, para.89.因此，對(duì)同為WTO成員的2005年《條例》締約國(guó)而言：

首先，在科學(xué)證據(jù)不充分時(shí)，WTO 成員有自主性權(quán)利采取臨時(shí)衛(wèi)生措施。專家組在歐共體生物技術(shù)案中認(rèn)為，WTO 成員依據(jù)第7 款享有的是一項(xiàng)自主性權(quán)利，而不是一般義務(wù)之下的例外。②See European Communities-Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products (EC-Approval and Marketing of Biotech Products), WT/DS291/R, para.7.2976.這表明在傳染病防控初期，在對(duì)病毒和疾病的流行病學(xué)特征以及診斷特征沒有獲得充分的科學(xué)證據(jù)時(shí)，WTO 成員為保護(hù)公共健康，可采取臨時(shí)性衛(wèi)生措施，其法律后果是可豁免SPS協(xié)定第2條第2款下的義務(wù)。③專家組在歐共體生物技術(shù)案和日本農(nóng)產(chǎn)品案中認(rèn)為，第2 條第2 款中的后兩個(gè)要件，即“依據(jù)科學(xué)原理”和“沒有充分科學(xué)證據(jù)不再維持”，相比第一個(gè)要件“必要性”而言，與第5 條第7 款的關(guān)系更為密切。第一個(gè)要件與第5 條第6 款相關(guān)，而第5 條第6 款是第2 條第2 款第一個(gè)要件的具體適用。See EC-Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, para.7.1430; Japan-Agricultural Products II, WT/DS76/R, para.8.71.而且，由于科學(xué)證據(jù)不充分，也不要求所采取的措施必須以充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)。④參見SPS協(xié)定第5條第1款和附件A第4條。專家組在歐共體生物技術(shù)案中認(rèn)為，第7款豁免了第1款之下的SPS措施應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的義務(wù)。⑤See EC-Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, para.7.2997.盡管對(duì)第7 款是否完全不要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒有定論，但專家組認(rèn)為，如果第7 款有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，也與“充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”有別，只要求考慮“可獲得的有關(guān)信息”。⑥See EC-Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, para.7.2992.

其次，盡管因科學(xué)證據(jù)不充分無(wú)法進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但WTO成員必須依據(jù)“可獲得的有關(guān)信息”作出決策。有關(guān)信息的來(lái)源，包括來(lái)自有關(guān)國(guó)際組織以及其他成員實(shí)施的SPS 措施的信息。對(duì)于有關(guān)國(guó)際組織的范圍，依據(jù)附件A 第3條，包括食品法典委員會(huì)、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（World Organization for Animal Health，OIE）、國(guó)際植物保護(hù)公約組織以及“經(jīng)委員會(huì)確認(rèn)的、向所有WTO 成員開放成員資格的其他有關(guān)國(guó)際組織”。盡管WHO 不在明確列出的國(guó)際組織范圍之列，但實(shí)踐中，SPS 委員會(huì)在1998 年霍亂暴發(fā)涉及的魚類產(chǎn)品進(jìn)口禁運(yùn)事件中也考慮了WHO的建議。①1998 年，由于坦桑尼亞、肯尼亞等國(guó)暴發(fā)霍亂，歐共體禁止從這些國(guó)家進(jìn)口魚類產(chǎn)品。在SPS 委員會(huì)會(huì)議上，WHO 的官員依據(jù)WHO 的建議證明魚類產(chǎn)品并無(wú)傳播霍亂的風(fēng)險(xiǎn)。此后，歐洲共同體同意于1998 年7 月1 日恢復(fù)貿(mào)易。這一案例強(qiáng)調(diào)了以科學(xué)證據(jù)而非理論風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)制定貿(mào)易限制性公共衛(wèi)生措施的重要性，也證明了WHO 根據(jù)每種具體的健康風(fēng)險(xiǎn)提出的建議對(duì)SPS 委員會(huì)是有用的。See WTO Agreements and Public Health, A Joint Study by the WHO and the WTO Secretariat, WTO/WHO, 2002, pp.60-61.對(duì)于來(lái)自其他成員實(shí)施SPS措施的信息，由于SPS協(xié)定的透明度要求WTO成員主動(dòng)通過SPS下的信息通報(bào)系統(tǒng)通報(bào)措施及采取的理由，②根據(jù)SPS協(xié)定第5條第8款，一成員可要求另一成員就臨時(shí)性的SPS措施說明理由。因此，獲得其他成員的有關(guān)信息并非難事。此外，所采取的臨時(shí)措施與可獲得的有關(guān)信息之間應(yīng)具有合理或客觀的聯(lián)系，因而可提供“臨時(shí)性的安全閥功能”。③See US/Canada-Continued Suspension of Obligations in the EC-Hormones Dispute(US/Canada-Continued Suspension), WT/DS320/AB/R,WT/DS321/AB/R, para.678.

再次，措施的臨時(shí)性要求WTO 成員不斷尋求額外信息和在合理期限內(nèi)審查所采取的臨時(shí)措施。這兩個(gè)要素構(gòu)成成員持續(xù)性的實(shí)體義務(wù)。④See EC-Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, para.7.3255.不斷尋求額外信息，目的是使成員能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更客觀的評(píng)估。因此，信息必須與所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估密切相關(guān)，⑤See US/Canada-Continued Suspension, WT/DS320/AB/R, WT/DS321/AB/R, para.679;United States-Measures Affecting the Importation of Animals, Meat and Other Animal Products from Argentina (US-Animals), WT/DS447/R, para.7.295.同時(shí)，這些信息應(yīng)努力確定存在的不僅僅是理論上的風(fēng)險(xiǎn)。在合理的期限內(nèi)審查措施，取決于每一個(gè)個(gè)案的具體情況，包括獲得審查所需的額外信息的難易程度以及所涉SPS 措施的性質(zhì)。⑥See Japan-Agricultural Products II, WT/DS76/AB/R, para.93.WTO 有關(guān)案例認(rèn)為：這實(shí)際上類似于審查附件C第1條中所規(guī)定的不應(yīng)有“不適當(dāng)?shù)倪t延”。⑦See EC-Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, para.7.3245;US-Animals, WT/DS447/R, para.7.301.

WTO 有關(guān)案例認(rèn)為，第5 條第7 款反映了預(yù)防原則，但并不凌駕于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則之上，⑧See European Communities-Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R, paras.124-125; US/Canada-Continued Suspension, WT/DS320/AB/R, WT/DS321/AB/R, para.680; EC-Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, para.7.3220.因此，如果衛(wèi)生措施不能滿足第5條第7款累積要件的要求，則仍必須基于充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)證據(jù)和必要性進(jìn)行合規(guī)性審查。①參見SPS 協(xié)定第5 條第1-2 款、第2 條第2 款。WTO 判例主張，如果不能滿足第5 條第7 款的要求，則依據(jù)第5 條第1 款和第2 款以及第2 條第2 款的順序進(jìn)行合規(guī)性審查。See US-Animals, WT/DS447/R, para.7.320; India-Measures Concerning the Importation of Certain Agricultural Products (India-Agricultural Products), WT/DS430/R, paras.7.307-7.308;US-Poultry (China), WT/DS392/R, para.7.172; Australia-Measures Affecting the Importation of Apples from New Zealand, WT/DS367/R, para.7.211; Japan-Measures Affecting the Importation of Apples, WT/DS245/R, para.8.230.在必要性方面，SPS協(xié)定第3 條第2 款規(guī)定符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議的衛(wèi)生措施應(yīng)被視為滿足必要性要求。但如前文所述，由于WHO 的建議并不在SPS 協(xié)定附件A 所列的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議的范圍之內(nèi)，因此以WHO 的指導(dǎo)或建議為基礎(chǔ)且比WHO 建議保護(hù)水平更高的額外衛(wèi)生措施，在SPS 協(xié)定的必要性要求之下，仍需接受相關(guān)要素的檢驗(yàn)，包括措施的貿(mào)易限制性、對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要性以及是否存在可實(shí)現(xiàn)相同目標(biāo)的貿(mào)易限制性更小的替代措施。②See India-Agricultural Products, WT/DS430/R, paras.7.607-7.613.

（三）對(duì)SPS協(xié)定與2005年《條例》關(guān)聯(lián)度的考察

與2005 年《條例》相比，SPS 協(xié)定對(duì)衛(wèi)生措施與國(guó)際貿(mào)易之間的調(diào)控更加精細(xì)，但二者涵蓋的對(duì)象和衛(wèi)生措施的類別有所不同?！稐l例》下的衛(wèi)生措施并不區(qū)分疾病的類別或疾病、病因來(lái)源或傳播方式，③參見2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條。涵蓋了對(duì)人員、交通工具和貨物采取的衛(wèi)生措施，而SPS 協(xié)定只涉及經(jīng)動(dòng)物或植物傳播的疾病，涵蓋的是對(duì)動(dòng)植物或動(dòng)植物產(chǎn)品等采取的衛(wèi)生措施。④SPS 協(xié)定規(guī)制的衛(wèi)生措施針對(duì)的是動(dòng)植物或動(dòng)植物產(chǎn)品攜帶的病害或食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機(jī)體所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。參見SPS 協(xié)定附件A第1條第2段和第3段。此外，《條例》下的衛(wèi)生措施是指為預(yù)防疾病或污染傳播而實(shí)施的程序，不包括執(zhí)行法律或安全措施，⑤參見2005《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條對(duì)“衛(wèi)生措施”的解釋。而SPS協(xié)定涵蓋的衛(wèi)生措施不僅包括衛(wèi)生檢疫措施和程序，還包括最終產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、工序和生產(chǎn)方法、有關(guān)統(tǒng)計(jì)方法、抽樣程序和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的規(guī)定等。⑥還包括與糧食安全直接有關(guān)的包裝和標(biāo)簽要求等相關(guān)法律、法令、法規(guī)、要求和程序。參見SPS協(xié)定附件A第1條。因此，只有部分《條例》涵蓋的衛(wèi)生措施會(huì)同時(shí)受到SPS協(xié)定的規(guī)制。

再者，根據(jù)2005 年《條例》第43 條第1 款和第57 條第1 款，《條例》既不妨礙締約國(guó)根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取額外衛(wèi)生措施，也不影響任何締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。因此，理論上，對(duì)于在傳染病疫情防控過程中采取的具有貿(mào)易限制性的額外衛(wèi)生措施，《條例》締約國(guó)承擔(dān)了雙重條約義務(wù)，應(yīng)以同時(shí)符合《條例》和SPS協(xié)定的方式實(shí)施。實(shí)踐中，部分國(guó)家向WHO通報(bào)了限制措施，更多的是向SPS 委員會(huì)通報(bào)信息。這種做法也符合《條例》第57條第1款，而且表明在規(guī)范貿(mào)易限制性衛(wèi)生措施方面，WTO法優(yōu)先適用。①See Barbara von Tigerstrom, The Revised International Health Regulations and Restraint of National Health Measures, 13 Health Law Journal 53 (2005).

在2009 年H1N1 禽流感疫情期間，巴西在SPS 委員會(huì)提出訴求，要求各國(guó)向SPS委員會(huì)通報(bào)就H1N1疫情采取的衛(wèi)生措施，并依據(jù)第5條第7款的要求及時(shí)收集額外信息和進(jìn)行審查，②See SPS Committee, G/SPS/GEN/922, 13 May 2009.而墨西哥則要求各國(guó)撤銷限制性措施。③See SPS Committee, G/SPS/GEN/921, 5 May 2009.WHO、FAO和OIE 也向SPS 委員會(huì)提交了說明豬肉食用安全的聯(lián)合聲明。④See SPS Committee, G/SPS/GEN/942, 17 June 2009.在COVID-19 病毒疫情期間，截至5月20日，有四個(gè)WTO成員向SPS委員會(huì)通報(bào)了臨時(shí)限制或禁止動(dòng)植物產(chǎn)品進(jìn)口的衛(wèi)生措施。⑤See WTO, Standards, Regulations and Covid-19：What Actions Taken by WTO Members? Information Note, 20 May 2020, pp.5-6, https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/standards_report_e.pdf, visited on 7 June 2020.WTO與WHO總干事也于4月20日發(fā)布聯(lián)合聲明表示“為促進(jìn)公共衛(wèi)生而采取的任何限制貿(mào)易的措施都應(yīng)有針對(duì)性、相稱性、透明和臨時(shí)性”。⑥Joint statement by WTO Director-General and WHO Director-General, 20 April 2020, https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/igo_14apr20_e.htm, visited on 5 June 2020.

三、當(dāng)前困境與解決路徑

（一）《條例》與WHO問責(zé)機(jī)制的缺位

2005 年《條例》對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制建立在尊重國(guó)家自主權(quán)和以WHO 建議作為制衡的基礎(chǔ)之上，設(shè)想的是通過透明度和公開性吸引國(guó)家主動(dòng)遵約。但事實(shí)上，盡管WHO 的建議作為權(quán)威性指導(dǎo)意見可以發(fā)揮規(guī)制過度衛(wèi)生措施的安全閥功能，⑦See David P. Fidler, Comments on WHO’s Interim Draft of the Revised International Health Regulations, 16 April 2004, pp.25-26,https://www.asil.org/insights/volume/8/issue/8/revision-world-health-organizations-international-health-regulations, visited on 7 June 2020.卻由于建議沒有法律約束力，對(duì)會(huì)員是否及時(shí)通報(bào)沒有合規(guī)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于違反第43 條的行為也沒有規(guī)定法律后果和制裁辦法，因而在實(shí)際遵約方面，無(wú)論是《條例》本身還是WHO都缺乏一定執(zhí)行力。此外，《條例》第56條規(guī)定的各類爭(zhēng)端解決機(jī)制①依據(jù)第56 條，當(dāng)締約國(guó)間就《條例》的解釋和適用發(fā)生的爭(zhēng)端時(shí)，可通過以下方式解決：（1）談判或其自行選擇的任何其他和平方式尋求解決此爭(zhēng)端，包括斡旋、調(diào)?；蚝徒?；（2）提交總干事解決；（3）自愿提交常設(shè)仲裁法庭的有拘束力的仲裁；（4）提交其他國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制。此外，如果是締約國(guó)與WHO 就總干事臨時(shí)建議的衛(wèi)生措施發(fā)生爭(zhēng)端，則應(yīng)提交世界衛(wèi)生大會(huì)。迄今被束之高閣，使得WHO 的建議究竟具有何種程度的“軟”規(guī)范效力，尚屬未知。

從更廣泛的角度看，這種困境也與對(duì)WHO 的功能定位相關(guān)?！稐l例》或WHO的《組織法》均未賦予WHO 對(duì)第43 條的執(zhí)法職能。無(wú)論是WHO 會(huì)員還是WHO自身，在歷史和心理的選擇上都更傾向于WHO 是一個(gè)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的技術(shù)型和規(guī)范型組織，而非一個(gè)兼具執(zhí)法職能的全能型組織。WHO的前任法律顧問指出，2005 年《條例》的設(shè)計(jì)在很大程度上取決于以下方面之間的權(quán)衡：對(duì)WHO“軟”緊急權(quán)力的依賴及其規(guī)范的合法性和可信度；受影響國(guó)家的開放與合作；第三國(guó)的善意、團(tuán)結(jié)和自我克制；以及國(guó)家保留最終的主權(quán)來(lái)決定控制措施。②See Gian Luca Burci, The Outbreak of COVID-19 Coronavirus: Are the International Health Regulations Fit for Purpose? http://ejiltalk.org/the-outbreak-of-covid-19-coronavirus-are-the-international-health-regulations-fit-for-purpose,visited on 15 May 2020.因此，在以國(guó)家為中心的治理結(jié)構(gòu)中，對(duì)《條例》和WHO 建議的遵循更大程度上取決于WHO本身的公信力、專業(yè)度以及國(guó)家的合作意愿。

（二）WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)際效用有限

依據(jù)2005年《條例》第56條，當(dāng)締約國(guó)間因貿(mào)易限制性衛(wèi)生措施發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，可自主優(yōu)先選擇WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制。但實(shí)踐中，盡管在H1N1 禽流感疫情中，墨西哥曾在SPS委員會(huì)要求所有貿(mào)易伙伴撤銷對(duì)墨西哥肉類產(chǎn)品的一切限制措施，但目前尚未見就傳染病防控過程中實(shí)施的貿(mào)易限制性臨時(shí)衛(wèi)生措施在WTO提起爭(zhēng)端解決程序的實(shí)例。這可能與兩個(gè)因素相關(guān)：其一，額外衛(wèi)生措施雖具有貿(mào)易限制性，但大多為臨時(shí)性的應(yīng)急措施，且會(huì)隨著對(duì)傳染病科學(xué)認(rèn)知的不斷加深而被終止或調(diào)整。其二，WTO爭(zhēng)端解決程序本身耗時(shí)經(jīng)年，無(wú)法快速解決國(guó)家間因臨時(shí)性衛(wèi)生措施而產(chǎn)生的爭(zhēng)端。而且，WTO 爭(zhēng)端解決的首要目的并非金錢賠償或中止減讓，而是撤銷不符合WTO 多邊義務(wù)的措施，③See Lin, Tsai-Yu, The Forgotten Role of WHO/IHR in Trade Responses to 2009 A/H1NI Influenza Outbreak, 44 Journal of World Trade 530-531 (2010).因而也無(wú)法解決國(guó)家因臨時(shí)性措施所遭受的即時(shí)經(jīng)濟(jì)損失。

再者，如前文所述，SPS 協(xié)定不能完全涵蓋2005 年《條例》下的所有具有貿(mào)易限制性的衛(wèi)生措施，對(duì)防控人傳人的疾病而實(shí)施的衛(wèi)生措施，SPS 協(xié)定無(wú)法規(guī)制。而且，WTO 是一個(gè)以貿(mào)易規(guī)則為導(dǎo)向的國(guó)際組織，即使依據(jù)WTO《爭(zhēng)端解決諒解》就SPS 協(xié)定能涵蓋的衛(wèi)生措施提起爭(zhēng)端解決程序，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查的也將是爭(zhēng)議衛(wèi)生措施與貿(mào)易規(guī)則的相符性問題，而不會(huì)審查相關(guān)措施是否符合2005 年《條例》。①See Lin, Tsai-Yu, The Forgotten Role of WHO/IHR in Trade Responses to 2009 A/H1NI Influenza Outbreak, 44 Journal of World Trade 532 (2010).SPS 協(xié)定并未將《條例》或WHO 的建議作為采取衛(wèi)生措施所依據(jù)的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議”，因此《條例》或WHO 的建議在WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制下不能直接得以適用。WTO 的爭(zhēng)端解決實(shí)踐表明，②Australia-Certain Measures Concerning Trademarks, Geographical Indications and Other Plain Packaging Requirements Applicable to Tobacco Products and Packaging, WT/DS435/R, WT/DS441/R, WT/DS458/R, WT/DS467/R, para.7.412.雖然非WTO 國(guó)際文書本身并不規(guī)定WTO 下的法律義務(wù)，但常常被WTO 爭(zhēng)端解決當(dāng)事方、專家組和上訴機(jī)構(gòu)作為支持其立場(chǎng)的事實(shí)證據(jù)，③See European Communities-Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos, WT/DS135/R, para.8.295; European Communities-Measures Prohibiting the Importation and Marketing of Seal Products, WT/DS400/R, para.7.295; United States-Measures Affecting the Production and Sale of Clove Cigarette (US-Clove Cigarettes), WT/DS406/R,paras.7.414-415.或者對(duì)涵蓋協(xié)定中具體條款的解釋產(chǎn)生影響。④See United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, paras.130-132.因此，WHO 通過的條約、指南、報(bào)告⑤例如，在美國(guó)丁香煙案中，專家組參考了WHO 的一份報(bào)告。See US-Clove Cigarettes, WT/DS406/R, para.7.413.或建議⑥例如，在泰國(guó)香煙案中，專家組基于WHO 的專家意見，認(rèn)定“吸煙構(gòu)成對(duì)人類健康的嚴(yán)重危害，因此，旨在減少香煙消費(fèi)的措施屬于GATT 第20 條（b）款的范圍”。See Thailand-Restrictions on Importation of and Internal Taxes on Cigarettes, WT/DS10/R, para.73.，可作為爭(zhēng)端當(dāng)事方或WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)解決事實(shí)或法律問題的證據(jù)，但不能作為判斷相關(guān)措施具有WTO 合法性的決定性依據(jù)。⑦參見[比]約斯特·鮑威林：《國(guó)際公法規(guī)則之沖突—WTO 法與其他國(guó)際法規(guī)則如何聯(lián)系》，周忠海等譯，法律出版社2005年版，第525-527頁(yè)。WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)解釋《條例》和規(guī)范額外衛(wèi)生措施的實(shí)際效用是有限的。

（三）解決路徑的設(shè)想

盡管采取額外衛(wèi)生措施通?？蓺w因于國(guó)家間不同的利益和價(jià)值選擇，但傳染病防控中因諸多事實(shí)在科學(xué)上的不確定性，以及其中所涉及的自然、政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)壓力的復(fù)雜性，使得解決這一問題的答案并不是非黑即白、非此即彼。2005年《條例》第56條的爭(zhēng)端解決程序被束之高閣即是例證之一。正如費(fèi)德勒教授所指出的，出于政治和流行病學(xué)方面的考慮，各國(guó)并不熱衷于在傳染病問題上運(yùn)用有關(guān)國(guó)家責(zé)任的習(xí)慣國(guó)際法。發(fā)生疫情的國(guó)家會(huì)抱怨其他國(guó)家實(shí)施的不合理的貿(mào)易或旅行措施，但可能到了明年，該國(guó)就希望在另一個(gè)國(guó)家暴發(fā)疫情時(shí)采取類似的措施。這表明國(guó)家間的互惠利益在于不就違反條約規(guī)則對(duì)有關(guān)貿(mào)易和旅行措施提出賠償。①See David P.Fidler,COVID-19 and International Law:Must China Compensate Countries for the Damage?https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-law-must-chi na-compensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations, visited on 15 May 2020.在“低政治”的公共衛(wèi)生問題日益發(fā)展成為“高政治”的國(guó)家安全問題②參見[加拿大]馬克·扎克、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，主編序，第3頁(yè)。的當(dāng)下，在額外衛(wèi)生措施問題上主張制裁和對(duì)抗式的零和博弈，既不現(xiàn)實(shí)也并非有效的應(yīng)對(duì)。每個(gè)WHO 會(huì)員國(guó)都是主權(quán)國(guó)家，其首要重點(diǎn)是維護(hù)本國(guó)公民的健康，但在全球化環(huán)境中，一國(guó)的健康狀況與其他國(guó)家的健康狀況緊密相連。③參見埃博拉中期評(píng)估小組的首份報(bào)告，A68/25，2015年5月8日，第8頁(yè)。傳染病防控是全球性的公共衛(wèi)生問題，《條例》的目標(biāo)是獲得全球成員的支持與合作。因此，在繼續(xù)尊重國(guó)家自主性和靈活性的基礎(chǔ)之上，秉持構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”理念，通過增進(jìn)國(guó)家與WHO、WHO 與WTO 的合作，以及加強(qiáng)WHO的內(nèi)部治理是可供選擇的解決路徑。

首先，加強(qiáng)WHO 內(nèi)部框架下的制度性遵約機(jī)制。實(shí)際上，2005 年《條例》第43 條已經(jīng)建立了關(guān)于額外衛(wèi)生措施的報(bào)告和定期審查制度，但由于其“薄弱”性，以及在不履行時(shí)缺乏制裁機(jī)制，往往使國(guó)家缺乏遵約動(dòng)力。由于措施是否適當(dāng)往往要等到疫情結(jié)束后才能評(píng)價(jià)，因此重要的是在傳染病防控過程中建立一個(gè)自愿遵約和合規(guī)監(jiān)督機(jī)制?！稐l例》審查委員會(huì)在禽流感疫情和埃博拉疫情之后均建議加強(qiáng)問責(zé)，提高分享信息的透明度、同儕壓力以及促進(jìn)與締約國(guó)之間的建設(shè)性對(duì)話。④例如，在2017 年剛果民主共和國(guó)的埃博拉疫情和馬達(dá)加斯加的鼠疫疫情期間，秘書處試行了一種有條不紊的方法，與締約國(guó)就額外衛(wèi)生措施開展了建設(shè)性的對(duì)話。參見WHO 總干事報(bào)告：《〈國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）〉實(shí)施情況年度報(bào)告》，A71/7，2018 年4 月5 日，第2-3頁(yè)。盡管離初衷尚有很大差距，但從近兩年總干事的《條例》實(shí)施報(bào)告可以看出：情況有些許改善，締約國(guó)的責(zé)任感正在緩慢提升。例如，在印度喀拉拉邦的尼帕病毒疫情期間，WHO建議不實(shí)施任何旅行或貿(mào)易限制，有五個(gè)締約國(guó)暫時(shí)禁止從喀拉拉邦進(jìn)口水果和蔬菜。在WHO 與這些締約國(guó)的互動(dòng)之后，兩個(gè)國(guó)家解除了禁令，一個(gè)國(guó)家為禁令提供了公共衛(wèi)生理由。⑤參見WHO 總干事報(bào)告：《〈國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）〉實(shí)施情況年度報(bào)告》，A72/8，2019年4月4日，第4-5頁(yè)。

其次，轉(zhuǎn)變對(duì)WHO 的功能定位。盡管會(huì)員國(guó)均無(wú)意使之成為一個(gè)衛(wèi)生警察機(jī)構(gòu)，但WHO 在保留技術(shù)性和專業(yè)性特征的同時(shí)，發(fā)展成為一個(gè)管理型的國(guó)際組織并非不可行。在尊重會(huì)員國(guó)主權(quán)的基礎(chǔ)上，WHO 就COVID-19 疫情專門針對(duì)額外衛(wèi)生措施發(fā)布詳盡的臨時(shí)建議是一種嘗試，它表明WHO 可以為實(shí)施第43條中的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)給出權(quán)威性的具體指導(dǎo)方針，從而引導(dǎo)會(huì)員國(guó)作出理性決策。①2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43 條第2 款第3 項(xiàng)規(guī)定：締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施應(yīng)“基于WHO 的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議”。雖然仍屬“軟法”的范疇，但無(wú)疑構(gòu)成一種權(quán)威性的專業(yè)意見，如果未來(lái)就第43 條的適用和解釋產(chǎn)生爭(zhēng)端，WHO 的這項(xiàng)建議或可構(gòu)成締約國(guó)額外衛(wèi)生措施是否具有合法性依據(jù)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以考慮的路徑是在WHO 內(nèi)設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮WHO 的協(xié)調(diào)職能，同時(shí)為會(huì)員國(guó)提供一個(gè)多邊論壇，并將第43條第6款規(guī)定的磋商程序常態(tài)化，通過允許會(huì)員國(guó)就其他國(guó)家采取的額外衛(wèi)生措施表達(dá)特別關(guān)切和“投訴”損害以加強(qiáng)問責(zé)，通過要求實(shí)施措施的國(guó)家提供公共衛(wèi)生理由和有關(guān)科學(xué)信息提高透明度，從而增進(jìn)締約國(guó)間的相互理解與合作，促進(jìn)達(dá)成共同接受的解決方案。②此建議是受到SPS 委員會(huì)特別貿(mào)易關(guān)切程序的啟發(fā)，本文認(rèn)為WHO 可以考慮借鑒這種模式。參見龔向前：《技術(shù)性國(guó)際爭(zhēng)端解決的“全球行政法”思路—基于WTO 食品安全案例的分析》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期，第55頁(yè)。

再次，WHO 加強(qiáng)與包括WTO 在內(nèi)的其他相關(guān)國(guó)際組織的合作。目前，國(guó)際社會(huì)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)制以平衡健康風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)的方式來(lái)管理國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，③Tim K. Mackeya & Bryan A. Liang, Lessons from SARS and H1N1/A: Employing a WHO-WTO Forum to Promote Optimal Economic-Public Health Pandemic Response,33 Journal of Public Health Policy 120 (2012).只有數(shù)個(gè)分而治之的國(guó)際組織。實(shí)踐中，WHO 和其他相關(guān)國(guó)際組織會(huì)以發(fā)表聯(lián)合聲明的方式就衛(wèi)生措施對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和人員流動(dòng)的影響表示關(guān)注，但這尚不足以解決實(shí)際問題?？晒┛紤]的路徑是在上文所建議的WHO 常設(shè)機(jī)制中納入包括WTO 在內(nèi)的其他相關(guān)國(guó)際組織的常態(tài)化參與，以更好地進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)，共同處理公共衛(wèi)生緊急情況和貿(mào)易及人員流動(dòng)問題。在這一機(jī)制下，WHO將行使其專業(yè)治理職能，依據(jù)疫情數(shù)據(jù)和流行病學(xué)信息進(jìn)行客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，協(xié)調(diào)全球的衛(wèi)生應(yīng)對(duì)，并邀請(qǐng)WTO和其他相關(guān)國(guó)際組織對(duì)有關(guān)衛(wèi)生措施限制經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和旅行的適當(dāng)性給予即時(shí)評(píng)價(jià)和建議。WHO 和其他相關(guān)國(guó)際組織還可聯(lián)合發(fā)布最佳實(shí)踐指南，以幫助各國(guó)作出理性決策。

四、結(jié)語(yǔ)

2005 年《條例》規(guī)制額外衛(wèi)生措施屢屢“失靈”，與《條例》本身缺乏執(zhí)行機(jī)制和世界衛(wèi)生組織的“技術(shù)和規(guī)范導(dǎo)向治理模式”密切相關(guān)。而作為相對(duì)于《條例》和WHO而言的外部規(guī)范機(jī)制，WTO法律體系所涵蓋協(xié)定的適用范圍有限且僅審查與WTO 法的合規(guī)性，因此也無(wú)法根本解決對(duì)具有貿(mào)易限制性的額外衛(wèi)生措施的規(guī)制問題。當(dāng)“低政治”的公共衛(wèi)生問題日益發(fā)展為“高政治”的國(guó)家安全問題時(shí)，國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施保護(hù)本國(guó)安全的意愿和自主性似乎已經(jīng)大大超越了國(guó)家間發(fā)展自由貿(mào)易促進(jìn)流通的積極性。在全球公共衛(wèi)生治理的敘事背景下考量貿(mào)易利益，與在全球貿(mào)易治理的敘事背景下考量衛(wèi)生利益，各自的目標(biāo)訴求并不相同。這也反映了當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理政策和規(guī)則的碎片化。更深層的問題可能在于，自威斯特伐利亞和約以來(lái)的民族國(guó)家治理模式，應(yīng)如何在繼續(xù)尊重國(guó)家自主性和靈活性的基礎(chǔ)上加以變革，才能更好地適應(yīng)“因病相連”的全球化時(shí)代。未來(lái)的全球治理，應(yīng)突破只強(qiáng)調(diào)“共處”卻忽視“合作”的藩籬，以構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”為理念，在世界范圍內(nèi)通過齊心協(xié)力、團(tuán)結(jié)合作的公共衛(wèi)生和國(guó)際貿(mào)易協(xié)調(diào)框架，促進(jìn)以規(guī)則為導(dǎo)向的國(guó)際組織和國(guó)際機(jī)制間形成體系和合力，化危為機(jī)，以推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)更加健康、繁榮與安全的世界。