雷筱璐 高圣惕

自新冠病毒疫情（COVID-19）全球暴發(fā)以來，歐美國家部分學(xué)者和律師即開始探討中國作為第一個發(fā)現(xiàn)、報告該病毒的國家，是否完全履行國際衛(wèi)生法律項下的各類義務(wù)問題，并探討第三方爭端解決機(jī)制的適用性。本文將梳理《世界衛(wèi)生組織組織法》（Constitution of the World Health Organization，以下稱《組織法》）及2005 年《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulation 2005，以下稱《條例》）的爭端解決機(jī)制條款，結(jié)合外國學(xué)者提出的可能訴求，討論國際法院對可能訴求的管轄權(quán)問題。

一、引言：美國律師提出的可能訴訟路徑

美國福利霍格（Foley Hoag）律師事務(wù)所律師皮特·曾（Peter Tzeng）建議，可以將中國對新冠肺炎疫情蔓延負(fù)有國際責(zé)任的爭議“包裝”為一個有關(guān)《組織法》解釋和適用的爭端，并將此爭端提交國際法院。該律師認(rèn)為，只要有一個國家與中國通過談判，而沒有解決有關(guān)爭議，就已經(jīng)符合《組織法》第75 條①See Constitution of the World Health Organization, Article 75. It provides:“Any question or dispute concerning the interpretation or application of this Constitution which is not settled by negotiation or by the Health Assembly shall be referred to the International Court of Justice in conformity with the Statute of the Court, unless the parties concerned agree on another mode of settlement.”規(guī)定的將爭端提交國際法院的前置條件。皮特·曾認(rèn)為：只需要合理構(gòu)建主張和訴求，就能提出一個有關(guān)《組織法》解釋或適用的爭端或問題，再通過適用第75 條將中國訴至國際法院。就此，他提供下列五種可能主張，認(rèn)為中國違反《條例》及《組織法》。②Peter Tzeng, Taking China to the International Court of Justice over COVID-19,https://www.ejiltalk.org/taking-china-to-the-international-court-of-justice-over-covid-19/,visited on 17 April 2020.

其一，可通過《組織法》第21 條③See Constitution of the World Health Organization, Article 21. It provides:“The Health Assembly shall have authority to adopt regulations concerning: (a) sanitary and quarantine requirements and other procedures designed to prevent the international spread of disease; (b) nomenclatures with respect to diseases, causes of death and public health practices; (c) standards with respect to diagnostic procedures for international use; (d) standards with respect to the safety, purity and potency of biological, pharmaceutical and similar products moving in international commerce; (e) advertising and labelling of biological,pharmaceutical and similar products moving in international commerce. ”和第22 條④See Constitution of the World Health Organization, Article 22. It provides:“Regulations adopted pursuant to Article 21 shall come into force for all Members after due notice has been given of their adoption by the Health Assembly except for such Members as may notify the Director-General of rejection or reservations within the period stated in the notice.”對衛(wèi)生大會制定《條例》及其他條例的“授權(quán)”和此種條例對全體會員國的“效力”作為跳板，將認(rèn)為中國違反《條例》的行為也違反《組織法》。

其二，根據(jù)《組織法》第64 條①See Constitution of the World Health Organization, Article 64. It provides:“Each Member shall provide statistical and epidemiological reports in a manner to be determined by the Health Assembly.”就締約國以衛(wèi)生大會所確定的方式提供有關(guān)數(shù)據(jù)和流行病學(xué)報告的義務(wù)，將《條例》第6 條②2005 年《國際衛(wèi)生條例》第6 條規(guī)定：“各締約國應(yīng)該利用附件2 的決策文件評估本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的事件。各締約國應(yīng)在評估公共衛(wèi)生信息后24 小時內(nèi)，以現(xiàn)有最有效的通訊方式，通過《國際衛(wèi)生條例》國家歸口單位向世界衛(wèi)生組織通報在本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生、并根據(jù)決策文件有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件，以及為應(yīng)對這些事件所采取的任何衛(wèi)生措施。如果世界衛(wèi)生組織接到的通報涉及國際原子能機(jī)構(gòu)的權(quán)限，世界衛(wèi)生組織應(yīng)立刻通報國際原子能機(jī)構(gòu)。通報后，締約國應(yīng)該繼續(xù)及時向世界衛(wèi)生組織報告它得到的關(guān)于所通報事件的確切和充分詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息，在可能時其中包括病例定義、實驗室檢測結(jié)果、風(fēng)險的來源和類型、病例數(shù)和死亡數(shù)、影響疾病傳播的情況及所采取的衛(wèi)生措施；必要時，應(yīng)該報告在應(yīng)對可能發(fā)生的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時面臨的困難和需要的支持?！焙偷? 條③《條例》第7 條規(guī)定：“締約國如果有證據(jù)表明在其領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意外或不尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，應(yīng)向世界衛(wèi)生組織提供所有相關(guān)的公共衛(wèi)生信息。在此情況下，第六條的規(guī)定應(yīng)充分適用?！闭J(rèn)定為“衛(wèi)生大會所確定的方式”，從而認(rèn)為中國違反《條例》第6條和第7條。

其三，主張中國違反《組織法》第63 條④See Constitution of the World Health Organization, Article 63. It provides:“Each Member shall communicate promptly to the Organization important laws, regulations, official reports and statistics pertaining to health which have been published in the State concerned.”的義務(wù)。該條規(guī)定，締約國應(yīng)立即與世界衛(wèi)生組織就有關(guān)衛(wèi)生的公開的重要法律、規(guī)章、官方報告及數(shù)據(jù)進(jìn)行溝通。

其四，主張中國違反《組織法》第37 條⑤See Constitution of the World Health Organization, Article 37. It provides:“In the performance of their duties the Director-General and the staff shall not seek or receive instructions from any government or from any authority external to the Organization.They shall refrain from any action which might reflect on their position as international officers. Each Member of the Organization on its part undertakes to respect the exclusively international character of the Director-General and the staff and not to seek to influence them.”。該條規(guī)定締約國必須尊重世界衛(wèi)生組織及其官員的國際性，不得試圖對其施加影響。相關(guān)國家可以主張中國隱瞞信息或提供不準(zhǔn)確信息的行為，構(gòu)成試圖影響世界衛(wèi)生組織及其官員的行為，使得后者有力支持中國并延緩宣布存在“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）。據(jù)此主張中國違反《條例》第37條之目的。

其五，認(rèn)為中國的行為妨礙《組織法》的宗旨和目的。由于第75 條所規(guī)范的不僅僅是爭端，還包括有關(guān)“問題”，該律師認(rèn)為建立在不妨礙公約或條約宗旨和目的法理上的、基于一般國際法的主張，國際法院也有建立管轄權(quán)的可能。

上述可能訴求涉及如下幾個關(guān)鍵問題：其一，《組織法》關(guān)于提交國際法院解決的前置程序有兩個。這兩個前置程序的關(guān)系如何？具體而言，就是“通過談判或世界衛(wèi)生大會而未能解決”的兩個前置程序，究竟是滿足其一即可提交國際法院，還是兩個條件皆須滿足方可提交國際法院？其二，是否真的存在一個關(guān)于《組織法》解釋或適用爭議的問題？該律師所構(gòu)建的主張是否構(gòu)成有關(guān)《組織法》解釋或適用爭議？其三，《組織法》爭端解決機(jī)制的適用范圍，是否可通過第75 條中“問題”一詞而擴(kuò)大解釋為“不違背其宗旨和目的而源于一般國際法的主張”。本文將針對這三個問題進(jìn)行分析，并討論國際法院對前述可能訴求建立管轄權(quán)的主要法律障礙。

二、《組織法》第75條的協(xié)定管轄

《組織法》第75 條明確規(guī)定：有關(guān)《組織法》解釋或適用的問題或爭端，如未通過衛(wèi)生大會或談判解決，應(yīng)按照《國際法院規(guī)約》提交國際法院解決，除非當(dāng)事國另有約定。①See Constitution of the World Health Organization, Article 75.換句話說，第75 條規(guī)定了國際法院對有關(guān)《組織法》“解釋或適用的問題或爭端”享有管轄權(quán)的條件。管轄權(quán)的建立須符合兩個前置條件：其一，“爭端”或“問題”沒有通過衛(wèi)生大會或談判解決；其二，當(dāng)事國沒有其他約定。顯然，《組織法》第75 條充分考慮了“當(dāng)事國同意”原則，充分尊重當(dāng)事國自由選擇爭端解決方式的意愿。在爭端方?jīng)]有特殊選擇，且已經(jīng)通過衛(wèi)生大會或談判但仍沒有解決爭端的情況下，一方當(dāng)事國有權(quán)將爭議訴諸國際法院解決。因此，第75 條的規(guī)定符合《國際法院規(guī)約》及一般國際法原則。在2002 年剛果（布）訴盧旺達(dá)武裝活動案中，國際法院注意到，“《組織法》第75 條賦予國際法院在一定條件下，對‘任何有關(guān)（該文件）解釋或適用的爭端或問題’具有管轄權(quán)”。②ICJ, Armed Activities on the Territory of the Congo, Democratic Republic of the Congo v. Rwanda, Jurisdiction and Admissibility, Judgment, ICJ Reports 2006, p.41, para.99.雖然國際法院網(wǎng)站列舉的許多指定國際法院管轄其解釋或適用爭端和問題的條約當(dāng)中沒有《組織法》，但國際法院明確表示，列表中“包含或遺漏某個條約并不影響法院在特定案件中適用該條約的可能”①ICJ, Treaties, https://www.icj-cij.org/en/treaties, visited on 17 April 2020.。因此，《組織法》第75 條確立了《國際法院規(guī)約》第36條第1 款②《國際法院規(guī)約》第36 條第1 款規(guī)定：“法院之管轄包括各當(dāng)事國提交之一切案件，及聯(lián)合國憲章或現(xiàn)行條約及協(xié)約中所特定之一切事件。”意義上的附條件的協(xié)定管轄。中國作為世界衛(wèi)生組織的創(chuàng)始會員國③中國于1946 年7 月22 日由當(dāng)時的國民政府不附帶保留地簽署了《組織法》，成為《組織法》締約國及世界衛(wèi)生組織的創(chuàng)始會員國。1972 年9 月29 日，中華人民共和國政府在向聯(lián)合國秘書長遞交的照會中指出，1949 年之前簽訂、批準(zhǔn)或加入的多邊條約，中華人民共和國政府將審查其內(nèi)容，然后決定是否承認(rèn)。中國此后一直以世界衛(wèi)生組織會員國的身份參加世界衛(wèi)生組織的活動。See https://treaties.un.org/Pages/HistoricalInfo.aspx?clang=_en#China,visited on 10 May 2020.，推定受《組織法》第75條約束。

三、《組織法》爭端解決條款適用的前置條件

（一）爭端沒有通過衛(wèi)生大會或談判解決

1.是否需要同時滿足“未通過衛(wèi)生大會解決”和”未通過談判解決”兩個條件

《組織法》第75 條所確定的前置條件，是爭端并未“通過衛(wèi)生大會或談判解決”。連接兩種前置爭端解決方式的是“或”。兩項條件的關(guān)系究竟是累積性的還是替代性的？換言之，當(dāng)事國需要訴諸兩項程序且爭端未得到解決時才可將爭端提交國際法院？還是只需要訴諸其中一種程序，在未能解決爭端的情況下就可提交國際法院？

類似的安排也存在于《消除一切形式種族歧視國際公約》第22 條。該條規(guī)定：“兩個或兩個以上締約國間關(guān)于本公約的解釋或適用的任何爭端不能以談判或以本公約所明定的程序解決者，除爭端各方商定其他解決方式外，應(yīng)于爭端任何一方請求時提請國際法院裁決?！雹苡⑽脑臑椋篈ny dispute between two or more States Parties with respect to the interpretation or application of this Convention, which is not settled by negotiation or by the procedures expressly provided for in this Convention, shall, at the request of any of the parties to the dispute, be referred to the International Court of Justice for decision, unless the disputants agree to another mode of settlement.在格魯吉亞訴俄羅斯關(guān)于《消除一切形式種族歧視國際公約》適用案中，爭端國也對兩種前置程序的關(guān)系是累積性還是替代性存在爭議。國際法院認(rèn)為，“或”這個字在通常意義上確實是分離性的，但在整句是否定含義的情況下，通常含義變得模糊，可以采取分離性或疊加式的解釋。①See ICJ, Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Judgment of 8 November 2019, p.40, para.107.國際法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合條文的上下文進(jìn)行解釋。在考察“本公約明確規(guī)定的程序”，即第11～13 條規(guī)定的程序后，國際法院認(rèn)為，談判與公約規(guī)定的程序都體現(xiàn)了同樣的目的，即以協(xié)議解決爭議。這兩個程序也都依賴于當(dāng)事方合意解決爭議的意愿。因此，如果要求當(dāng)事國在通過談判未能解決爭議時還要按照該公約約定的程序，繼續(xù)進(jìn)行談判來解決爭議，并不合理。②See ICJ, Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Judgment of 8 November 2019, pp.40-41, para.110.國際法院還進(jìn)一步考察了《消除一切形式種族歧視國際公約》的宗旨和目的。第2 條規(guī)定③《消除一切形式種族歧視國際公約》第2 條第1 款規(guī)定：“締約國譴責(zé)種族歧視并承諾立即以一切適當(dāng)方法實行消除一切形式種族歧視與促進(jìn)所有種族間的諒解的政策……”，締約國應(yīng)承諾“毫不遲疑”（without delay）地消除種族歧視。其他條款也要求締約國采取“立即”（immediate）、積極和有效措施。該公約的序言也要求當(dāng)事國采取一切措施“迅速”（speedily）消除種族歧視。因此，國際法院認(rèn)為這些條款“顯示當(dāng)事國及時和有效地消除一切形式種族歧視的目的”。如果第22 條的兩種前置條件是一種累積關(guān)系，那么很難服務(wù)于這個目的的達(dá)成。④See ICJ, Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Judgment of 8 November 2019, p.41, para.111.

皮特·曾認(rèn)為，國際法院對于“或”這一用語表示替代性關(guān)系的結(jié)論很可能被國際法院在解釋第75 條時采納。因而，只要有一個國家與中國通過談判沒有解決有關(guān)爭議，就符合第75 條規(guī)定的（將爭端提交國際法院的）前置條件。但是，國際法院在解釋《消除一切形式種族歧視國際公約》第22 條時，是在“或”這一用語在否定句式中的通常含義不明的情況下，根據(jù)《維也納條約法公約》第31 條，充分考慮了該條款的上下文及公約的宗旨和目的后，才作出這樣的裁決。因此，確定《組織法》第75 條中兩個前置程序之間的關(guān)系，仍須根據(jù)《維也納條約法公約》第31條所確定的方法另行具體分析，不能直接適用國際法院此前的結(jié)論。

《組織法》第75 條提供的前置條件是談判和世界衛(wèi)生大會先行解決爭議。遺憾的是，《組織法》及《世界衛(wèi)生大會程序規(guī)則》并未具體規(guī)定世界衛(wèi)生大會該如何解決有關(guān)《組織法》解釋或適用的爭端或問題。最接近的規(guī)定在《世界衛(wèi)生大會程序規(guī)則》第33 條，其規(guī)定大會有兩個主要委員會，委員會B 負(fù)責(zé)處理有關(guān)行政、財政及法律問題。①See Rules of Procedure of the Health Assembly, Rule 33. It Provides:“The main committees of the Health Assembly shall be... (b) Committee B- to deal predominantly with administrative, financial and legal matters...”通過世界衛(wèi)生大會解決不同于談判解決，它并不依賴于當(dāng)事方合意解決爭端的意愿?！督M織法》第75 條的兩個前置程序不存在同質(zhì)性，即便要求兩個條件同時滿足，也不存在“要求當(dāng)事國已經(jīng)不能通過談判達(dá)成雙方同意的爭端解決方案時，要求它繼續(xù)……進(jìn)行談判”的“不合理”情形。②See ICJ, Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Judgment of 8 November 2019, pp.40-41, para.110.這與《消除一切形式種族歧視國際公約》第22條的情況完全不同。

從《組織法》的宗旨和目的來看，它主要是為了通過創(chuàng)設(shè)世界衛(wèi)生組織這一聯(lián)合國特別機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)、幫助和協(xié)調(diào)各國衛(wèi)生措施而促進(jìn)和保護(hù)世界人民健康。③參見《組織法》序言、第1條、第2條?！督M織法》的絕大多數(shù)條款都是關(guān)于世界衛(wèi)生組織及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的職能及運(yùn)行方式，并未創(chuàng)設(shè)締約國在國際公共衛(wèi)生方面的具體權(quán)利和義務(wù)。唯一涉及當(dāng)事國義務(wù)的皆與世界衛(wèi)生組織的運(yùn)行和職能密切相關(guān)。《組織法》的宗旨和目的中也找不到“毫不遲疑”“及時”“立即”等要求，而是一種常規(guī)性的制度安排。《組織法》與《消除一切形式種族歧視國際公約》顯然在這一點上有根本性的區(qū)別。

因此，根據(jù)《組織法》的宗旨和目的以及上下文，難以斷定第75 條“或”的含義表示兩種前置程序是替代性的關(guān)系。國際法院在解釋《消除一切形式種族歧視國際公約》第22條中的“結(jié)論”，不應(yīng)直接套用至對《組織法》第75條的解釋中。

2.世界衛(wèi)生大會是否已經(jīng)解決了爭端

2020 年5 月18 日，世界衛(wèi)生組織大會通過了應(yīng)對COVID-19 疫情的決議，決議中呼吁各會員國“防止出現(xiàn)不安全、暴力、歧視、污名化和邊緣化現(xiàn)象”；并呼吁會員國“向民眾提供關(guān)于COVID-19 以及當(dāng)局為應(yīng)對大流行疫情而采取的措施的可靠和全面信息，并采取措施打擊錯誤信息和虛假信息以及網(wǎng)上的惡意活動”；“按照《國際衛(wèi)生條例》的要求，向世界衛(wèi)生組織提供關(guān)于COVID-19 大流行的及時、確切和充分詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息”。①WHO, WHA73.1, https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA73/A73_R1-en.pdf, visited on 8 June 2020.該決議明確提出了防止“污名化”現(xiàn)象。結(jié)合該決議通過的背景來看，在該決議通過之前，美國部分政客將新冠肺炎疫情稱為“中國肺炎”或“武漢肺炎”，該決議對防止“污名化”現(xiàn)象具有一定的針對性。但從該決議本身的內(nèi)容而言，并沒有涉及是否違反《組織法》和2005年《條例》的問題。從法律上來看，仍具有認(rèn)為有關(guān)爭端沒有被世界衛(wèi)生大會解決的空間。

（二）當(dāng)事國另有約定

《組織法》第75 條所確定的前置條件還包括“當(dāng)事國另有約定”的排除情況，若是對有關(guān)爭議，當(dāng)事國已約定以其他爭端解決方式處理，則不應(yīng)提交國際法院解決。《組織法》并沒有設(shè)定締約國在衛(wèi)生防疫方面的具體義務(wù)，皮特·曾試圖在《組織法》與《條例》之間建立合理橋梁，將違反《條例》的義務(wù)視為對于《組織法》的違反。這種訴求既然聲稱同時違反《組織法》與《條例》的規(guī)定，在管轄權(quán)問題上就會出現(xiàn)法律障礙?！稐l例》的爭端解決機(jī)制可能被視為《組織法》第75 條所謂的“當(dāng)事國另有約定”的爭端解決方式，從而排除或限制《組織法》爭端解決機(jī)制的適用，也就是國際法院的管轄。在南方藍(lán)鰭金槍魚案中，《聯(lián)合國海洋法公約》附件七仲裁庭肯定了新西蘭和澳大利亞提出的訴求所反映的爭端同時源于《南方藍(lán)鰭金槍魚公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》②See Southern Bluefin Tuna Case (Australia and New Zealand v. Japan), Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII of the UNCLOS, Award on Jurisdiction and Admissibility of 4 August 2000, p.93, para.52.，認(rèn)為《南方藍(lán)鰭金槍魚公約》第16 條的爭端解決程序構(gòu)成《聯(lián)合國海洋法公約》第281 條項下當(dāng)事國另行簽訂的“協(xié)定”。③See Southern Bluefin Tuna Case (Australia and New Zealand v. Japan), Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII of the UNCLOS, Award on Jurisdiction and Admissibility of 4 August 2000, pp.94-95, paras.54-55.仲裁庭認(rèn)為：“同時有關(guān)公約和一個像1993 年公約那樣的執(zhí)行公約項下義務(wù)的爭端……必須提交公約第十五部分第二節(jié)程序，將實質(zhì)上剝奪當(dāng)事方自行選擇方法解決爭議的執(zhí)行協(xié)定爭端解決規(guī)則的作用”。④Southern Bluefin Tuna Case (Australia and New Zealand v. Japan), Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII of the UNCLOS, Award on Jurisdiction and Admissibility of 4 August 2000, p.104, para.63.同時應(yīng)注意到，《條例》第56 條第4 款①See International Health Regulation (2005), Article 56(4). It provides:“Nothing in these Regulations shall impair the rights of States Parties under any international agreement to which they may be parties to resort to the dispute settlement mechanisms of other intergovernmental organizations or established under any international agreement.”規(guī)定：“本條例不應(yīng)損害締約國根據(jù)其參加的任何國際協(xié)議將爭端訴諸該協(xié)議建立的或其他政府間組織的爭端解決機(jī)制的權(quán)利”。但此規(guī)定應(yīng)不影響《條例》爭端解決機(jī)制作為“當(dāng)事方另有約定”的爭端解決方式的適用。

在索馬里訴肯尼亞印度洋海洋劃界案中，肯尼亞主張，它在《國際法院規(guī)約》第36條第2款項下所作的聲明排除了當(dāng)事方同意訴諸其他爭端解決方式的情形，而《聯(lián)合國海洋法公約》第十五部分第二節(jié)即是當(dāng)事方另行約定的爭端解決方式。②肯尼亞根據(jù)《國際法院規(guī)約》第36 條第2 款作出任擇性聲明，指出其接受國際法院對“1963 年12 月12 日之后發(fā)生的所有爭端”的任擇性管轄權(quán)。但“當(dāng)事方已經(jīng)選擇或應(yīng)訴諸其他爭端解決方式的除外”。See United Nations, Treaty Series (UNTS), Vol.531, p.114.對此，國際法院認(rèn)為，《聯(lián)合國海洋法公約》第十五部分第二節(jié)的啟動受制于第一節(jié)程序，而第282 條恰是第二節(jié)程序啟動的前置條件之一。雙方根據(jù)《國際法院規(guī)約》第36 條第2 款作出的任擇性管轄聲明構(gòu)成第282 條的協(xié)議。③See ICJ, Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v. Kenya), Preliminary Objections, Judgment of 2 February 2017, p.44, para.130.國際法院注意到“肯尼亞接受國際法院管轄權(quán)的范圍是‘所有爭端’，除非當(dāng)事國已經(jīng)約定了國際法院解決之外的其他方式解決爭議”，認(rèn)為“在本案中，《聯(lián)合國海洋法公約》第十五部分并不構(gòu)成這種其他的爭端解決方式”。④ICJ, Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v. Kenya), Preliminary Objections, Judgment of 2 February 2017, pp.44-45, para.131.因此，國際法院認(rèn)為本案爭議并不在肯尼亞任擇性聲明范圍之外。

當(dāng)一個爭端解決方式附有前置條件時，該爭端的適用必須首先滿足這種前置條件?！督M織法》第75 條對爭端提交國際法院的選擇，其適用具有前提條件，其中之一是爭端當(dāng)事方?jīng)]有另行約定其他的爭端解決方式。該條件沒有滿足，就不存在可構(gòu)成《條例》第56 條第4 款項下的“該協(xié)議建立的……爭端解決機(jī)制”。因此，《條例》第56 條第4 款雖然規(guī)定其爭端解決機(jī)制不影響其他條約爭端解決機(jī)制的適用，但不影響《組織法》爭端解決機(jī)制適用中應(yīng)滿足前置條件的要求，也不影響《條例》爭端解決機(jī)制作為“當(dāng)事方另有約定”的爭端解決方式的適用。

《條例》第56 條①2005 年《國際衛(wèi)生條例》第56 條規(guī)定：“一、如兩個或兩個以上締約國之間就本條例的解釋或執(zhí)行發(fā)生爭端，有關(guān)締約國應(yīng)首先通過談判或其自行選擇的任何其他和平方式尋求解決此爭端，包括斡旋、調(diào)停或和解。未能達(dá)成一致的，并不免除爭端各當(dāng)事方繼續(xù)尋求解決該爭端的責(zé)任。二、如果通過本條第一款所述方式未能解決爭端，有關(guān)締約國可商定將爭端提交總干事，總干事應(yīng)該盡全力予以解決。三、締約國可在任何時候以書面方式向總干事聲明，對于以本國為當(dāng)事國的本條例解釋或執(zhí)行方面的所有爭端或?qū)τ谂c接受同樣義務(wù)的任何其他締約國有關(guān)的某個具體爭端，接受仲裁是強(qiáng)制性的。仲裁應(yīng)根據(jù)提出仲裁要求時適用的常設(shè)仲裁法庭仲裁兩個國家間爭端的任擇規(guī)則進(jìn)行。同意接受強(qiáng)制性仲裁的締約國應(yīng)該接受仲裁裁決具有約束力而且是最終的?？偢墒聭?yīng)酌情向衛(wèi)生大會通報此類行動。四、本條例不應(yīng)損害締約國根據(jù)其參加的任何國際協(xié)議將爭端訴諸該協(xié)議建立的或其他政府間組織的爭端解決機(jī)制的權(quán)利。五、世界衛(wèi)生組織與一個或多個締約國就本條例的解釋或執(zhí)行發(fā)生的爭端，應(yīng)提交衛(wèi)生大會?！币?guī)定了有關(guān)爭議的爭端解決機(jī)制。首先，締約國之間的有關(guān)條例解釋或適用的爭端，應(yīng)首先通過談判或自行選擇的爭端解決方式解決。如通過上述方式未能解決，則可協(xié)商將爭端提交總干事解決。其次，締約國可以以書面方式任擇性地以強(qiáng)制仲裁解決有關(guān)爭議。但到目前為止，沒有國家作出這種選擇。最后，世界衛(wèi)生組織與締約國就條例的解釋或適用問題爭端，提交衛(wèi)生大會解決。因此，如果爭端同時涉及《組織法》及《條例》的解釋或適用，《條例》的爭端解決機(jī)制就可以啟動，其制度雖不排除當(dāng)事國利用其他爭端解決機(jī)制的權(quán)利，但就《組織法》的觀點而言，它足以構(gòu)成當(dāng)事國另行選擇的爭端解決方式。當(dāng)爭端當(dāng)事國沒有以談判解決爭議時，可將有關(guān)爭端協(xié)商提交世界衛(wèi)生組織總干事解決。

四、“有關(guān)本組織法解釋或適用的問題或爭端”的構(gòu)建

（一）必須存在一個“有關(guān)本組織法解釋或適用的問題或爭端”

根據(jù)第75 條，在滿足前置條件的情況下，它只賦予國際法院對“有關(guān)本組織法解釋或適用的問題或爭端”享有管轄權(quán)。因此，必須存在一個有關(guān)《組織法》解釋或適用的問題或爭端。

在諸多含有爭端解決方式的公約或條約中，都存在類似的表述。國際司法和仲裁實踐判斷爭端是否與條約或公約的解釋或適用相關(guān)，已經(jīng)形成了較為明確的規(guī)則及條件，主要包括兩個方面的判斷：一是爭端必須是關(guān)于條約主題事項的爭端。在準(zhǔn)軍事活動案中，國際法院明確指出，此類選擇爭端解決程序的條款并不能覆蓋建立在一般國際法意義上的主張。②See ICJ, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judgment, ICJ Reports 1986, para.271.在格魯吉亞訴俄羅斯關(guān)于《消除一切形式種族歧視國際公約》適用案中，國際法院即指出，爭端當(dāng)事方在交換意見時雖然并不需要明確提及條約及其條款，但“必須充分清晰地提及該條約的主題事項，使得被訴國得以確定雙方存在或可能存在一個關(guān)于條約主題事項的爭端”。①ICJ, Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federation), Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 2011, p.85, para.30.

解釋“有關(guān)”一詞時不應(yīng)任意擴(kuò)大其范圍。根據(jù)國際司法和仲裁實踐，“有關(guān)”一詞在國際法上的通常含義也必須與“主題事項”密切相關(guān)。在加納和科特迪瓦大西洋海洋劃界案中，國際海洋法法庭特別分庭指出，“‘有關(guān)’一詞可以被理解為包含不屬于劃界的一部分但與劃界密切相關(guān)的問題”，但是，若將“有關(guān)海洋劃界爭端”擴(kuò)展到爭端當(dāng)事國是否應(yīng)就其在爭議區(qū)的油氣資源開發(fā)行為承擔(dān)國家責(zé)任問題的爭端，則“將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這一表述的應(yīng)有含義”②ITLOS Special Chamber, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cote d’Ivoire in the Atlantic Ocean, ITLOS Case No.23, Judgment of 23 September 2017, para.548.。在有關(guān)黑海、亞速海及刻赤海峽沿海國海洋權(quán)利案中，仲裁庭在初步反對意見裁決中指出，《聯(lián)合國海洋法公約》第298 條的“有關(guān)”一詞，將軍事活動的排除條款“限制于主題事項是軍事活動的爭端范圍內(nèi)”。③An Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII to the 1982 UNCLOS, Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea, Sea of Azov, and Kerch Strait, Award Concerning the Preliminary Objections of the Russian Federation, p.95, para.330.這些都證明，對“有關(guān)”一詞并不能做過于寬泛的解釋。

二是爭端與“聲稱遭到違反的條款的義務(wù)應(yīng)合理相關(guān)”④Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII of UNCLOS, Southern Bluefin Tuna Case (Australia and New Zealand v. Japan), Award on Jurisdiction and Admissibility of 4 August 2000, p.508, para.48.，僅僅“作出一般性陳述而未援引被聲稱違反的公約的具體條款，這是不夠的”⑤ITLOS, The M/V“Norstar Case”(Panama v. Italy), Preliminary Objections, Judgment of 4 November 2016, ITLOS Case No.26, para.109.。國際法院在2002 年剛果（布）訴盧旺達(dá)武裝活動案中也持相似立場。在該案中，剛果（布）訴稱，盧旺達(dá)侵犯了剛果（布）人民的健康權(quán)，阻止剛果（布）兒童的健康和免疫，阻止運(yùn)輸藥品并毀壞所占領(lǐng)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備。這些行為違反了《組織法》。⑥See ICJ, Armed Activities on the Territory of the Congo, Democratic Republic of the Congo v. Rwanda, Requete introuductive d’instance A La Cour Internationale De Justice De La Haye Contre Republique Du Rwanda, pp.23-24.剛果（布）沒有具體指出其所違反的義務(wù)，國際法院認(rèn)為，第75 條“要求這個問題或爭議必須具體的與憲章的解釋或適用有關(guān)”，而剛果（布）并未證明存在一個有關(guān)《組織法》解釋或適用的問題，且盧旺達(dá)表達(dá)了針鋒相對的觀點；或者，證明在此問題上兩國有爭議。①See ICJ, Armed Activities on the Territory of the Congo （Democratic Republic of the Congo v. Rwanda）, Jurisdiction and Admissibility, Judgment, ICJ Reports 2006, p.43, para.99.

（二）“問題或爭端”的措辭不應(yīng)理解為擴(kuò)大了“爭端”范疇

有學(xué)者認(rèn)為，中國可能違反了習(xí)慣法上“勤勉義務(wù)”(due diligence)②一般認(rèn)為“勤勉義務(wù)”是一般國際法上的義務(wù)，近年來主要在國際環(huán)境法領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。在跨境環(huán)境損害問題中逐步發(fā)展出防止跨境損害的程序義務(wù)的習(xí)慣法規(guī)則。勤勉義務(wù)是一項行為義務(wù)，要求各國勤勉，不僅要制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則，而且在執(zhí)法活動中要保持一定程度的警惕性。勤勉義務(wù)不意圖完全避免重大損害，它要求損害來源國盡最大可能努力減少損害。勤勉義務(wù)要求當(dāng)事國按照其能力履行，不要求當(dāng)事國采取超出實際的措施?！督M織法》中并沒有勤勉義務(wù)的規(guī)定。See Timo Koivurova, Due Diligence, Max Plank Encyclopedias of International Law, https://webvpn.whu.edu.cn/https/77726476706e6973746865 6265737421ffe74890693f7d4072099ee29b5a2e/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-97801 99231690-e1034?rskey=B5EaO2&result=1&prd=MPIL, visited on 11 May 2020; See also Draft Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities, with Commentaries, 2 Yearbook of the International Law Commission 154（2001）; ITLOS, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Request for Advisory Opinion Submitted to the Seabed Disputes Chamber), Case No.17, Advisory Opinion of 1 February 2011, paras.117, 119; Request for an Advisory Opinion Submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC) (Request for Advisory Opinion Submitted to the Tribunal), Case No.21, Advisory Opinion of 2 April 2015, ITLOS, para.132.。皮特·曾也認(rèn)為，《組織法》第75 條中“問題”一詞可以擴(kuò)大爭議的范圍，將一個源于一般國際法義務(wù)的爭端也囊括于國際法院的管轄權(quán)范圍。③See Peter Tzeng, Taking China to the International Court of Justice over COVID-19, https://www.ejiltalk.org/taking-china-to-the-international-court-of-justice-over-covid-19/, vis ited on 17 April 2020.《國際法院規(guī)約》第36 條第1 款規(guī)定，國際法院的管轄權(quán)包括其他條約或《聯(lián)合國憲章》所指定的一切“案件”?！督M織法》第75條中的“問題”一詞是否可以如此解釋，而擴(kuò)大“爭端”的范圍，將一個非關(guān)《組織法》具體條款或權(quán)利義務(wù)解釋和適用的爭議納入國際法院的管轄范圍？檢視聯(lián)合國其他專門機(jī)構(gòu)組織法中的爭端解決機(jī)制，“問題或爭端”不僅出現(xiàn)在《組織法》中，幾乎所有特別機(jī)構(gòu)組織法的條約解釋或爭端解決條款，都采用了“問題或爭端”的表述。《聯(lián)合國教育科學(xué)及文化組織組織法》第14 條④《聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織組織法》第14 條第2 款規(guī)定：“任何有關(guān)本組織法解釋之問題或爭議應(yīng)由大會按議事規(guī)則決定提交國際法院或仲裁法庭裁決?！?、《國際勞工組織章程》第37 條①《國際勞工組織章程》第37 條第1 款規(guī)定：“對本章程或?qū)Ω鞒蓡T國隨后依照本章程的規(guī)定所制定的公約在解釋上發(fā)生的任何問題或爭議，須提交國際法院解決。”、《聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織章程》第17 條②《聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織章程》第17 條第1 款規(guī)定：“關(guān)于對本章程解釋的任何問題或爭議，如大會不能解決，應(yīng)按照國際法院的法規(guī)交付國際法院或大會可以確定的其他機(jī)構(gòu)?！薄ⅰ秶H原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第17 條③《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第17 條第1 款規(guī)定：“與本規(guī)約的解釋或?qū)嵤┯嘘P(guān)的任何問題或爭端，未能以談判方式解決，有關(guān)各方又未商定其他解決方法，則應(yīng)按照國際法院的規(guī)約，提交國際法院。”、《世界氣象組織公約》第29 條④《世界氣象組織公約》第29 條規(guī)定：“有關(guān)本公約解釋和援用的問題和爭端，不能通過協(xié)商或大會所解決者，除當(dāng)事者同意采取其他方式解決外，須提交國際法院院長委派的獨(dú)立仲裁員解決。”等都使用了“問題或爭端”的表述。

從上下文來看，“問題或爭端”的意涵不應(yīng)脫離“有關(guān)本組織法的解釋或適用”這個前提。從國際司法和仲裁實踐來看，此類爭端解決條款實質(zhì)上嚴(yán)格地將爭端限于本公約或條約條款的解釋和適用及條約的主題事項。若讓“問題”一詞發(fā)生擴(kuò)大管轄權(quán)范圍的效果，讓管轄權(quán)擴(kuò)展到一般國際法上的義務(wù)，將與“有關(guān)本組織法解釋或適用”這個條件不符。

從國際法院的實踐來看，立足于“具體條約條款解釋和適用的爭議”，還是考慮的重點，單純以一般國際法上的義務(wù)作為基礎(chǔ)的爭議，并未獲得國際法院接受。如在2002 年剛果（布）訴盧旺達(dá)武裝活動案中，由于在該案中不存在與《組織法》解釋或適用有關(guān)的“爭端”，因而國際法院無法通過《組織法》第75 條建立管轄權(quán)。⑤See ICJ, Armed Activities on the Territory of the Congo （Democratic Republic of the Congo v. Rwanda）, Jurisdiction and Admissibility, Judgment, ICJ Reports 2006,p.43, para.99.因此，《組織法》第75 條中“問題或爭端”一詞，不應(yīng)理解為在某種程度上擴(kuò)大了“有關(guān)條約解釋或適用的”爭端的“范圍”。因此，基于一般國際法的義務(wù)或基于國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“勤勉義務(wù)”而引起的爭端，不必然屬于國際法院管轄事項的范疇。

（三）構(gòu)建有關(guān)《組織法》解釋或適用的爭端的可能性

1.認(rèn)為中國違反《組織法》第21條和第22條

皮特·曾認(rèn)為，可通過第21條和第22條對衛(wèi)生大會制定《條例》及其他條例的授權(quán)和此種條例對全體會員國的效力作為跳板，將中國違反《條例》的行為同時歸于違反《組織法》。誠然，《組織法》第21 條授予世界衛(wèi)生大會制定其他條例的權(quán)利，證明“衛(wèi)生大會具有某種準(zhǔn)立法權(quán)”①WHO, The First Ten Years of the World Health Organization, 1958, p.47.。第22 條規(guī)定，這些條例對世界衛(wèi)生組織會員國生效，除非會員國向總干事表示拒絕或?qū)l例提出保留。這也被某些學(xué)者盛贊為《組織法》對國際衛(wèi)生法律法規(guī)的重大貢獻(xiàn)，即“為世界衛(wèi)生組織通過國際法律規(guī)則更新（replace）國際衛(wèi)生相關(guān)條約以及對這些規(guī)則進(jìn)行有效及時的修訂以適應(yīng)科學(xué)及其他因素的變化提供了可能”②David P. Fidler, From International Sanitary Conventions to Global Health Security: The New International Health Regulations, 4 Chinese Journal of International Law 325-392 (2005).。但是，《組織法》第21 條和第22條與世界衛(wèi)生大會的準(zhǔn)立法權(quán)有關(guān)。只要雙方對《條例》的效力沒有爭議，就不應(yīng)該認(rèn)為違反了《組織法》第21條和第22條。通過上述兩條構(gòu)建有關(guān)《組織法》解釋或適用爭端的做法，說服力不足。

2.主張中國有關(guān)行為違反《組織法》第64 條要求締約國提供有關(guān)數(shù)據(jù)和流行病學(xué)報告的義務(wù)

《組織法》第64 條規(guī)定，會員國應(yīng)按照衛(wèi)生大會所確定的方式提供數(shù)據(jù)和流行病學(xué)報告。根據(jù)《組織法》第21條和第22條，《條例》第6條和第7條規(guī)定的方式的確可以被理解為在特定情況下“衛(wèi)生大會所確定的方式”。通過上述條款，一個違反《條例》第6 條和第7 條的行為，貌似可以被包裝成一個違反《組織法》第64 條的行為。但同時應(yīng)當(dāng)注意《條例》第6條和第7條義務(wù)的具體內(nèi)容，即“衛(wèi)生大會所確定的方式”。

《條例》第6 條規(guī)定，締約國根據(jù)附件二決策文件評估本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的事件，應(yīng)在評估公共衛(wèi)生信息后24 小時之內(nèi)，以現(xiàn)有最有效的通信方式向世界衛(wèi)生組織通報有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件，以及為應(yīng)對這些事件所采取的任何衛(wèi)生措施。在通報后，仍然負(fù)有繼續(xù)報告有關(guān)信息的義務(wù)。第7 條規(guī)定，在有證據(jù)表明領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意外或不尋常公共衛(wèi)生事件時，比照適用第6 條的通報義務(wù)。這種控訴中國的論點有下列問題：

其一，《條例》第6 條通報義務(wù)啟動的時間并不是有關(guān)國家發(fā)現(xiàn)第一起病例的24小時內(nèi)，而是“在評估公共衛(wèi)生信息后24小時內(nèi)”。也就是說，報告國必須首先對其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生事件的公共衛(wèi)生信息花費(fèi)時間進(jìn)行評估，其評估“應(yīng)根據(jù)附件二決策文件”進(jìn)行。

其二，附件二決策文件對三類疾病確定了不同的評估程序并設(shè)置了不同的評估事項。附件二將疾病分為三類。第一類是“下述疾病的一例病例是不尋?；蛞馔獾牟⑶铱赡芫哂袊?yán)重的公共衛(wèi)生影響，因此應(yīng)當(dāng)予以通報：（1）天花；（2）由野毒株引起的脊髓灰質(zhì)炎；（3）新亞型病毒引起的人流感；（4）嚴(yán)重急性呼吸道綜合征（SARS）。”①參見2005年《國際衛(wèi)生條例》附件二。第二類是“任何可能引起國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括那些原因或起源不明的事件以及不在左右兩框所列范圍之內(nèi)的事件或疾病，應(yīng)當(dāng)使用本規(guī)則系統(tǒng)”。②參見2005年《國際衛(wèi)生條例》附件二。第三類是“已證明能夠造成公共衛(wèi)生影響并能在國際上迅速傳播”的疾病，包括霍亂、肺鼠疫、黃熱病等。③參見2005年《國際衛(wèi)生條例》附件二。

眾所周知，中國在發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情后，迅速進(jìn)行了新型冠狀病毒的基因測序，并于2020 年1 月12 日公布了基因測序結(jié)果。④See WHO, Novel Coronavirus (2019-nCov) Situation Report-1, 21 January 2020,https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200121-sitrep-1-2019-nc ov.pdf?sfvrsn=20a99c10_4, visited on 7 May 2020.該結(jié)果表明這是一種從未出現(xiàn)過的病毒，當(dāng)然將出現(xiàn)歸類的問題。新冠肺炎疫情在人類史上從未被發(fā)現(xiàn)過，顯然不屬于第三類，它該歸屬于第一類還是第二類，決定了中國向世界衛(wèi)生組織報告義務(wù)應(yīng)采用的程序。雖然新型冠狀病毒（SARS-CoV-2）在分類上與引發(fā)嚴(yán)重急性呼吸道綜合征的冠狀病毒（SARS-CoVs）是同屬“與嚴(yán)重急性呼吸道綜合征有關(guān)的病毒”的兩種不同亞種病毒⑤Coronaviridae Study Group of the International Committee on Taxonomy of Viruses, The Species Severe Acute Respiratory Syndrome-related Coronavirus:Classifying 2019-Cov-2 and Naming it SARS-CoV-2, 5 Nature Microbiology 536-544 (2020).，具有高度關(guān)聯(lián)性，但包括附件二在內(nèi)的《條例》以及世界衛(wèi)生組織其他文件都是以“疾病”（disease）而不是以“病毒”作為劃分依據(jù)的。引起疾病的病毒有相關(guān)性并不意味著疾病相同。截至目前，世界衛(wèi)生組織對新型冠狀肺炎的命名是“2019 冠狀病毒病”（COVID-19），并未將其歸為“嚴(yán)重急性呼吸道綜合征”（SARS），更沒有任何機(jī)構(gòu)將其定義為“新亞型病毒引起的人流感”。⑥所有世界衛(wèi)生組織文件對新型冠狀病毒疫情的稱呼都是“2019 新型冠狀病毒病”(COVID-19)。See Coronavirus Disease (COVID-19) Pandemic, https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, visited on 11 May 2020.

因此，新冠肺炎疫情應(yīng)屬于第二類“可能引起國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。應(yīng)按照附件二的要求，對“公共衛(wèi)生影響是否嚴(yán)重”“事件是否不尋?；蛞馔狻薄笆欠裼袊H傳播的嚴(yán)重危險”“是否有限制國際旅行或貿(mào)易的嚴(yán)重危險”等問題進(jìn)行評估后，才能上報世界衛(wèi)生組織。

其三，《條例》第6 條并沒有對國家對有關(guān)事件評估的最長時間作出規(guī)定。甚至在前期因為數(shù)據(jù)不足，使國家難以認(rèn)定疾病是否具有國際傳播的危險時，可以“在此階段不予報告，如取得更多信息，進(jìn)行再評估”①2005年《國際衛(wèi)生條例》附件二。。

可見，《條例》第6 條并不要求當(dāng)事國“盲目上報”有關(guān)數(shù)據(jù)，而是容許首先發(fā)現(xiàn)疾病的國家使用充足的時間來搜集數(shù)據(jù)，并對信息進(jìn)行評估。武漢于2019 年12 月26 日發(fā)現(xiàn)并上報第一例病例②中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：《中國發(fā)布新冠肺炎疫情信息、推進(jìn)疫情防控國際合作紀(jì)事》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-04/06/content_5499625.htm，2020年6月8日訪問。，但1 例疾病并不足以啟動第6 條項下的報告義務(wù)。依據(jù)《條例》第6 條及附件二，中國向世界衛(wèi)生組織履行了報告義務(wù)。2020年1 月21 日發(fā)布的《世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒2019-nCov 形勢報告》及其后的報告中都強(qiáng)調(diào)中國和日本、韓國“已經(jīng)履行了《條例》向世界衛(wèi)生組織分享信息的義務(wù)”。③See WHO, Novel Coronavirus (2019-nCov) Situation Report-1, 21 January 2020,https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200121-sitrep-1-2019-ncov.pdf?sfvrsn=20a99c10_4, visited on 7 May 2020.

3.主張中國違反《組織法》第63條公開有關(guān)法律、規(guī)章、報告及數(shù)據(jù)的義務(wù)

《組織法》第63 條要求締約國應(yīng)及時與世界衛(wèi)生組織溝通已經(jīng)在本國出版的重要的法律、規(guī)章、官方報告及數(shù)據(jù)。這些資料更多表現(xiàn)在官方定期發(fā)布和統(tǒng)計的報告、數(shù)據(jù)及公開的法律法規(guī)。皮特·曾主張，中國隱瞞存在醫(yī)務(wù)人員的感染，違反了第63 條義務(wù)。這其實并不成立。且不論“中國隱瞞醫(yī)務(wù)人員感染”缺乏事實依據(jù)，從第63 條文本來看，其要求向世界衛(wèi)生組織上報的這些資料“已經(jīng)在本國公開出版”，皮特·曾所提出的所謂信息，不在條文規(guī)范之內(nèi)。主張中國違反《組織法》第63條義務(wù)的訴求，其構(gòu)建仍具有較大障礙。

4.主張中國違反《組織法》第37 條不得對世界衛(wèi)生組織及其官員施加影響的義務(wù)

《組織法》第37 條規(guī)定，會員國必須尊重世界衛(wèi)生組織及其官員的國際性，不得試圖對其施加影響。皮特·曾認(rèn)為，中國隱瞞信息或提供不準(zhǔn)確信息，構(gòu)成試圖影響世界衛(wèi)生組織及其官員的行為，使得后者有力支持中國并延緩宣布存在國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。從管轄權(quán)而言，訴訟請求可以構(gòu)成有關(guān)《組織法》第37 條解釋和適用的問題，它涉及某一特定行為是否構(gòu)成第37 條項下對世界衛(wèi)生組織官員施加影響的行為。

然而，從該條款的宗旨和目的來看，結(jié)合國際公共衛(wèi)生規(guī)則所共同強(qiáng)調(diào)的信息共享、報告義務(wù)，一國正常提供信息的行為不應(yīng)被解釋為試圖對世界衛(wèi)生組織官員施加影響的行為。在該訴求中，判斷中國提供的信息是否真實或準(zhǔn)確，是前提問題，涉及對該信息的科學(xué)判斷。國際司法機(jī)構(gòu)不會也沒有能力對科學(xué)問題作出裁決，勢必依賴世界衛(wèi)生組織等專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員的判斷。因此，對這種主張的裁判取決于中國所提供信息是否在科學(xué)上為真實準(zhǔn)確的評價。

反觀美國特朗普政府于2020 年4 月14 日宣布暫停向世界衛(wèi)生組織繳納會費(fèi)，聲稱有責(zé)任對世界衛(wèi)生組織在疫情中的行為問責(zé)。①參見新華網(wǎng)：《特朗普宣布美國暫停向世界衛(wèi)生組織繳納會費(fèi)》，http://news.cri.cn/20200415/ab9d29dd-5500-2c80-ed7f-4f33794fc32b.html，2020年5月10日訪問。此時暫停繳納會費(fèi)及威脅對世界衛(wèi)生組織及其總干事進(jìn)行調(diào)查的行為，是否明顯構(gòu)成對世界衛(wèi)生組織及其官員施加影響的行為？

五、結(jié)論

通過《組織法》所確定的國際法院協(xié)定管轄追究中國在疫情防控中的國家責(zé)任問題，這種主張，從將有關(guān)爭議提交國際法院的程序來看，國際法院是否能建立管轄權(quán)？我們認(rèn)為，存在一定的障礙。

首先，《組織法》第75 條規(guī)定的是附有前提條件的協(xié)定管轄，即爭端當(dāng)事國必須在以談判或世界衛(wèi)生大會沒有解決有關(guān)爭端的情況下才能將爭端提交國際法院。根據(jù)上下文及宗旨和目的，對于“或”的解釋不應(yīng)直接復(fù)制國際法院在解釋《消除一切形式種族歧視國際公約》中的結(jié)論。

其次，通過《組織法》某些條款建立與《條例》的聯(lián)系，將一個聲稱違反《條例》的行為包裝為有關(guān)《組織法》解釋或適用的爭端，貌似可能成功。但結(jié)合中國的具體實踐和《條例》的具體規(guī)則來看，成功構(gòu)建具有堅實事實和法律基礎(chǔ)的訴求具有一定難度。

最后，從《組織法》上下文來看，“問題或爭端”的范圍必須受限于“組織法的解釋或適用”，不能任意將一個源于一般國際法義務(wù)的爭議納入本案國際法院的管轄范圍。國際法院的有關(guān)實踐也能體現(xiàn)這種考慮。且不論在國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域尚不存在“勤勉義務(wù)”適用的一般國際法規(guī)則，即便存在，源于“勤勉義務(wù)”的爭議是否能夠通過“問題”一詞納入管轄權(quán)范疇，還有很多問題。

《條例》要求國家在發(fā)現(xiàn)疾病有國際傳播的嚴(yán)重風(fēng)險，可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時向世界衛(wèi)生組織報告有關(guān)信息，這種通報義務(wù)對世界各國共同抗擊流行性疾病具有重大意義，也符合世界衛(wèi)生組織的宗旨和目的。重要的是，《條例》所述的通報義務(wù)并非盲目通報。通報事項必須滿足一定條件，即疾病存在國際傳播的嚴(yán)重風(fēng)險，對公共衛(wèi)生有嚴(yán)重的影響。特別是，針對未曾發(fā)生的疾病，《條例》制定了詳細(xì)的評估程序，而且沒有時限要求，充分強(qiáng)調(diào)了評估和報告的科學(xué)性。另一方面，也體現(xiàn)了評估和報告在很大程度上受制于各國科技發(fā)展水平、衛(wèi)生管理水平和認(rèn)知水平存在極大差異的事實。中國積極認(rèn)真履行了《組織法》以及《條例》項下的義務(wù)，按照《條例》附件二的程序，及時向世界衛(wèi)生組織通報有關(guān)信息。中國是首個發(fā)現(xiàn)并報告新冠肺炎疫情的國家，也是首個對該病毒完成基因測序并公布結(jié)果的國家。

正是由于及時發(fā)現(xiàn)、報告疾病的重要意義，國際公共衛(wèi)生規(guī)則除了將及時評估和報告作為義務(wù)規(guī)定之外，還保護(hù)報告疾病國家的合法權(quán)益，特別是，《組織法》和《條例》均沒有將首個發(fā)現(xiàn)并報告疾病的國家與其他國家區(qū)別對待，更沒有對這些國家的所謂追責(zé)條款。相反地，國際法規(guī)則保護(hù)首個發(fā)現(xiàn)并報告疾病國家免于遭受歧視及免于因報告有關(guān)信息在法律上承擔(dān)更多義務(wù)。維持這種權(quán)利與義務(wù)的平衡，其實有利于消除國家在報告有關(guān)信息時的顧慮，鼓勵國家及時對有關(guān)疾病進(jìn)行通報。對作為首個報告疾病的國家進(jìn)行追責(zé)不符合國際法治的精神，也缺乏事實和法律依據(jù)。

通過國際法院訴訟程序追究中國對新冠病毒疫情的國家責(zé)任，不僅在實體和程序上均面臨事實和法律的雙重挑戰(zhàn)，不符合有關(guān)國際法規(guī)則的宗旨和目的，而且不是一個明智的選擇。美國在簽署《條例》時為降低其政府由于《條例》執(zhí)行問題帶來的國內(nèi)訴訟風(fēng)險，作出兩項保留及三項聲明，其中包括聲明《條例》“不產(chǎn)生任何司法上可執(zhí)行的私人權(quán)利”，即認(rèn)為美國公民或法人不能依據(jù)《條例》在其國內(nèi)法院提起針對政府的訴訟。更何況病毒和疾病的暴發(fā)具有偶然性，對其認(rèn)知與防控效果也受制于包括科學(xué)技術(shù)在內(nèi)的諸多因素，如果動輒追責(zé)，那么每個國家所面臨的訴訟風(fēng)險將無差別地提升。

全球化背景下日益緊密的相互依存關(guān)系加快了疾病的傳播速率。在具有國際傳播的嚴(yán)重危險的疾病暴發(fā)之時，各國政府應(yīng)善意解釋《組織法》以及《條例》等國際法規(guī)則，積極履行作為世界衛(wèi)生組織會員國的各項義務(wù)，而不是推諉責(zé)任，甚至將追訴其他國家責(zé)任作為政治砝碼。各國只有在世界衛(wèi)生組織框架下通力合作，才能更有效地應(yīng)對新冠病毒疫情的挑戰(zhàn)。