毛俊響 彭芩萱

根據(jù)外媒報道，2020 年4 月4 日，印度非政府組織“國際法學家協(xié)會”①該“國際法學家協(xié)會”（International Council of Jurists，ICJ）與“國際法學家委員會”（International Commission of Jurists，ICJ）名字相近，但不是同一機構(gòu)。和“全印律師協(xié)會”②該“全印律師協(xié)會”（All India Bar Association，AIBA）與印度全國性律師組織“印度律師理事會”（Bar Council of India）名字相近，但不是同一機構(gòu)。向聯(lián)合國人權(quán)理事會申訴程序提交來文，要求中國賠償國際社會因新冠肺炎疫情造成的損失。③See Great GameIndia, India Drags China To International Court For COVID-19 War, https://greatgameindia.com/india-drags-china-to-international-court-for-covid-19-war/, visited on 4 April 2020.來文提出，“國際法學家協(xié)會”一直在就人權(quán)、憲法責任和其他事項上具有國際和國內(nèi)意義的廣泛議題舉行會議和研討會，并列舉出一系列曾經(jīng)參加過該組織舉辦的研討會的座上賓以佐證其權(quán)威性和影響力。①See Complaint by Dr. Adish C. Aggarwala, Senior Advocate President, International Council of Jurists and Chairman, All India Bar Association to the United Nations Human Rights Council, Geneva, http://www.livelaw.in/pdf_upload/pdf_upload-372096.pdf,visited on 5 April 2020.來文認為，中國在疫情出現(xiàn)初期掩蓋信息，沒有及時向世界衛(wèi)生組織通報、向各國分享信息，違反了國際義務。②See Complaint by Dr. Adish C. Aggarwala, Senior Advocate President, International Council of Jurists and Chairman, All India Bar Association to the United Nations Human Rights Council, Geneva, http://www.livelaw.in/pdf_upload/pdf_upload-372096.pdf,visited on 5 April 2020.

聯(lián)合國人權(quán)理事會申訴程序機制是如何運行的？該項來文在程序上和實體上是否符合人權(quán)理事會申訴程序受理來文的標準？人權(quán)理事會申訴程序是否有權(quán)作出中國賠償損失的決定？應對疫情，中國是否如來文所言違反《國際衛(wèi)生條例》或者國際人權(quán)公約？中國是否應承擔其他國家的損失？本文將簡要梳理人權(quán)理事會申訴程序的特點和工作流程，并對“國際法學家協(xié)會”和“全印律師協(xié)會”向人權(quán)理事會提交的來文進行程序和實體方面的分析，以對上述問題作答。

一、聯(lián)合國人權(quán)理事會申訴程序簡析

2006 年3 月15 日，第60 屆聯(lián)合國大會第72 次全體會議通過第60/251 號決議，成立人權(quán)理事會，以取代陷入“信譽危機”③江國青、熊志強：《聯(lián)合國人權(quán)理事會法律制度探析》，《外交評論》2006 年第4 期，第21頁。的人權(quán)委員會。第60 屆聯(lián)大主席埃利亞松指出，新的人權(quán)理事會地位比原來的人權(quán)委員會高，它將審議所有國家在履行人權(quán)責任方面的情況。④參見江國青、熊志強：《聯(lián)合國人權(quán)理事會法律制度探析》，《外交評論》2006 年第4期，第22頁。2007 年6 月18 日，人權(quán)理事會第五屆會議通過了具有機制規(guī)范意義的一攬子計劃，即A/HRC/5/1 決議所載題為“聯(lián)合國人權(quán)理事會：體制建設(shè)”（United Nations Human Rights Council: Institution Building）的附件。⑤See Human Rights Council, Institution Building of the United Nations Human Rights Council, UN, A/HRC/5/1 and Annex (2007).附件決定人權(quán)理事會應承擔、審查并在必要時改進及合理調(diào)整人權(quán)委員會的所有任務、機制、職能和職責，以便保持一個包含特殊程序、專家咨詢和申訴程序的制度；理事會應在舉行首屆會議后一年內(nèi)完成此項審查。⑥See UN, A/RES/60/251（2006）.因此，附件具體確立了一系列工作機制，包括：（1）普遍定期審議機制；（2）特別程序；（3）人權(quán)理事會咨詢委員會；（4）申訴程序；（5）議程和工作方案框架；（6）工作方法；（7）議事規(guī)則。①See UN, A/HRC/RES/5/1，Annex I-VII,paras.1-128 (2007).

其中，人權(quán)理事會申訴程序得以處理世界任何地方、在任何情況下發(fā)生的、得到可靠證實的一貫嚴重侵犯所有人權(quán)和基本自由的情況。②See UN, A/HRC/RES/5/1,Annex,para.85 (2007).它是根據(jù)經(jīng)濟及社會理事會2000 年6 月16 日第2000/3 號決議，對原人權(quán)委員會1503 程序的改進。根據(jù)聯(lián)合國大會授予的任務要求，人權(quán)理事會于2006 年6 月30 日決定設(shè)立關(guān)于實施聯(lián)合國大會第60/251 號決議（第1/104 號決定）第六段執(zhí)行問題的工作組，就審查并在必要時改進及合理調(diào)整包括1503 程序在內(nèi)的原人權(quán)委員會的所有任務、機制、職能和責任的問題制定具體建議，③1970年5月27日，經(jīng)濟及社會理事會第48屆會議通過了“有關(guān)侵害人權(quán)及基本自由問題來文之處理程序”的第1503（XLVIII）號決議。該決議授權(quán)防止歧視及保護少數(shù)小組委員會于適當注意地域分配條件下自其委員中指派一個不超過五人的工作小組，每年在小組委員會屆會行將開始之前舉行非公開會議一次，會期不超過十日，以審議秘書長依理事會1959 年7 月30 日決議案第728F（XXVIII）所收到的所有來文，包括各國政府之有關(guān)答復在內(nèi)，俾將其中似乎揭露一套公然一貫侵害——且經(jīng)可靠證明確系如此侵害——人權(quán)及基本自由行為而與小組委員會權(quán)限有關(guān)之若干來文，可能時連同各國之答復，一并提請小組委員會注意；該決議決定防止歧視及保護少數(shù)小組委員會作為實施該決議案之第一階段，應在其第23 屆會議制定一種適當程序，以處理秘書長依經(jīng)社理事會決議案728F（XXVIII）及依理事會1967年6月6日決議案1235（XLII）所收各種來文之應否受理問題。以確保申訴程序公正、客觀、高效、注重受害者且能及時啟動。程序?qū)⒈３制涿孛苄?，以期增強與所涉國家的合作。申訴程序是涵蓋聯(lián)合國會員國所有人權(quán)和基本自由的唯一機制，平均每年收到約4000 份來文。④See Human Rights Council Booklet, p.16, https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/HRC_booklet_EN.pdf, visited on 5 April 2020.

申訴程序下設(shè)兩個不同的工作組——來文工作組和情況工作組——分別從來文事實和事實評估兩個方面負責審議書面來文，并就一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由的問題，提請理事會注意。

（一）來文工作組和情況工作組

來文工作組（Working Group on Communications, WGC）由人權(quán)理事會咨詢委員會從其成員中指定，任期三年（可延長一次）。工作組由五名獨立專家組成，并來自不同地域。工作組每年召開兩次為期五個工作日的會議，評估來文的可接受性和案情實質(zhì)，包括評估該來文本身或與其他來文結(jié)合起來確定是否顯示某種一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由并已得到可靠證實的情況。所有得到采信的來文和建議隨即轉(zhuǎn)寄給情況工作組。①參見聯(lián)合國人權(quán)理事會：《人權(quán)理事會申訴程序》，https://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/WGCommunications.aspx, 2020年4月5日訪問。在將收到的來文轉(zhuǎn)交所涉國家之前，來文工作組主席與秘書處一起，依據(jù)受理標準，對來文進行初步篩選。明顯缺乏根據(jù)的或匿名的來文由主席加以剔除，因而不會轉(zhuǎn)送所涉國家。從負責和透明的角度考慮，來文工作組主席要向全體成員提供初步篩選后駁回的所有來文清單，該清單應說明所有作出駁回來文決定的理由。所有其他未被剔除的來文將轉(zhuǎn)送所涉國家，以便獲得該國對侵權(quán)指控的意見。

來文工作組成員要就來文可否受理作出決定，并評估侵權(quán)指控的案情實質(zhì)，包括評估該來文本身或與其他來文結(jié)合起來看，是否顯示某種一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由并已得到可靠證實的情況。來文工作組要向情況工作組提供一份材料，載列所有可予受理的來文以及就這些來文提出的建議。如果需要對一個案件作進一步的審議或需要補充資料，來文工作組可在下屆會議之前繼續(xù)保持對該情況的審議，同時請所涉國家提供補充資料。來文工作組可決定撤銷某一案件，其所有決定都要嚴格依據(jù)可受理標準作出并有正當理由。②See UN, A/HRC/RES/5/1,Annex,para.95 (2007).

而情況工作組（Working Group on Situations, WGS）包括五名由各區(qū)域集團任命的成員（均來自理事會成員國），任期一年（可延長一次）。工作組每年召開兩次為期五個工作日的會議，審議來文工作組轉(zhuǎn)呈的來文，包括各國的回復以及人權(quán)理事會已經(jīng)通過申訴程序了解的情況。情況工作組根據(jù)來文工作組提供的信息和建議，向人權(quán)理事會呈交一份報告，提請人權(quán)理事會注意一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由且已得到可靠證實的情況，并向人權(quán)理事會作出對此采取行動的建議。除非人權(quán)理事會另行決定，情況工作組提交人權(quán)理事會的報告一般要以保密的方式加以審議。③參見聯(lián)合國人權(quán)理事會：《人權(quán)理事會申訴程序》，https://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/WGSituations.aspx, 2020年4月5日訪問。根據(jù)要求，情況工作組要在來文工作組提供的資料和建議的基礎(chǔ)上，通常以關(guān)于所涉情況的決議或決定草案的形式，向人權(quán)理事會提出關(guān)于一貫嚴重侵犯人權(quán)與基本自由且已得到可靠證實的情況的報告，并向人權(quán)理事會建議應采取的行動方針。如果情況工作組需要作進一步的審議或需要補充資料，其成員可在下一屆會議之前繼續(xù)保持對該情況的審議。情況工作組也可決定撤銷某個案件。情況工作組的所有決定都要有正當理由，并說明停止對某情況進行審議或就此建議采取行動的理由。停止審議的決定應以協(xié)商一致方式通過；如不可能，則以簡單半數(shù)決定。①See UN, A/HRC/RES/5/1,Annex,para.99 (2007).

人權(quán)理事會申訴程序淵源于原人權(quán)委員會的1503 程序。1970 年5 月27 日，人權(quán)委員會通過第1503（XLVIII）號決議“處理侵犯人權(quán)和基本自由的來文程序”，建立了審議具體的人權(quán)侵犯問題的保密程序。根據(jù)這一決議，人權(quán)委員會建立了小組委員會的工作組、防止歧視和保護少數(shù)小組委員會、人權(quán)委員會的三階段秘密審議程序，每一階段都被賦予特定職能。②See UMaria Francisca Ize-Charrin, 1503：A Serious Procedure, in Gudmundur Alfredsson, Jonas Grimheden, Bertram G. Ramcharan & Alfred de Zayas（eds.）, International Human Rights Monitoring Mechanisms 293-300 (Martinus Nijhoff Publishers 2001).1503 程序設(shè)立來文工作組甄別來文是否符合受理條件，并設(shè)立情況工作組對某一特定情況應采取何種行動向人權(quán)委員會草擬建議。1971 年，人權(quán)委員會小組委員會通過決議，確立來文可受理的標準。這包括：第一，來文是否顯示某種一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由并已得到可靠證實的情況；第二，來文者不必是人權(quán)侵犯的受害者，只要他（她）掌握有關(guān)這種侵犯的“直接和可靠的情況”；第三，非政府組織也可以提交來文，來文應該具名；第四，來文不能具有明顯的政治動機，或者僅僅是依據(jù)媒體的報道或道聽途說；第五，來文應該用盡當?shù)鼐葷緩?。③參見張愛寧：《國際人權(quán)法專論》，法律出版社2006年版，第217頁。1503 程序基本上是秘密進行的，但也不排除在特殊情況下公開審議。例如，人權(quán)委員會在1993 年年度報告中宣布不再對涉及蘇丹和扎伊爾的人權(quán)侵犯情況進行秘密審議，這實質(zhì)上意味著在涉及該兩國的審議方面，從1503秘密程序轉(zhuǎn)為1235公開審議程序。④See Thomas Buergenthal, Dinah Shelton & David Stewart, International Human Rights 118 (West Group 2002).

可見，人權(quán)理事會申訴程序繼承了1503 程序的基本程序、秘密審議等特點，并基本沿用了1503程序的可受理性標準。但是，相比1503程序，人權(quán)理事會申訴程序更加強調(diào)以下特點：（1）更客觀、更透明。1503 程序來文工作組和情況工作組由人權(quán)委員會防止歧視和保護少數(shù)小組委員會的五位成員組成，而人權(quán)理事會申訴機制的來文工作組由咨詢委員會從其成員中指定的分別代表五個區(qū)域組的五名獨立專家組成；工作組主席向工作組成員提供初步篩選后駁回的所有來文清單，并說明駁回來文的理由。（2）案件處理更及時。1503 程序來文工作組和情況工作組每年召開一次為期兩周的會議，而人權(quán)理事會申訴機制來文工作組和情況工作組每年各召開兩屆會議，每屆會議為期一周。因此，人權(quán)理事會可以根據(jù)需要頻繁地審議由情況工作組（由各區(qū)域組從理事會的成員國中任命的五名成員組成）提請它關(guān)注的案件。（3）更注重受害者。在各關(guān)鍵階段將向來文提交人和所涉國家通報審議情況。兩個工作組在其各自的權(quán)限范圍內(nèi)決定如何將注重受害者的方針轉(zhuǎn)化為具體的程序和工作方法。因此，兩個工作組可以決定聯(lián)絡來文提交人索要進一步的資料，包括向來文提交人和所涉國家提出相同的問題。（4）加強了與所涉國家的合作和對話。就某一特定案件而言，理事會可以采取的一項新措施是建議人權(quán)事務高級專員辦事處向所涉國家提供技術(shù)合作、能力建設(shè)援助或咨詢服務。（5）用盡國內(nèi)補救辦法。在這方面，申訴程序相較于1503 程序的不同之處在于，此項還可以包括在國家人權(quán)機構(gòu)提起訴訟程序，前提是它們必須根據(jù)《有關(guān)國家機構(gòu)地位的原則》（即《巴黎原則》）運作并擁有準司法管轄權(quán)。①參見聯(lián)合國人權(quán)理事會：《常見問題》，https://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/FAQ.aspx, 2020年4月5日訪問。

（二）申訴程序工作流程② See UN, A/HRC/RES/5/1,Annex,paras.91-105（2007）.

人權(quán)理事會的申訴程序分為以下四個階段：初篩申訴、來文工作組審議、情況工作組審議及人權(quán)理事會審議。③參見聯(lián)合國人權(quán)理事會：《常見問題》，https://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/FAQ.aspx, 2020年4月5日訪問。具體而言，第一階段初篩來文由來文工作組主席與秘書處一起進行。只有符合受理標準的申訴才會被轉(zhuǎn)交所涉國家，以請它們就申訴所載侵犯權(quán)利的指控提出意見。第二階段為來文工作組審議，由來文工作組每年舉行兩次會議，以決定來文的可受理性，并評估有關(guān)侵犯權(quán)利指控的是非曲直，包括有關(guān)來文看起來是否單獨或者與其他來文一起揭露了一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由且得到可靠證實的情況。來文工作組在會上可以決定：如果根據(jù)理事會第5/1 號決議其不可受理，則予以駁回；保持對該來文的審查，并要求所涉國家和（或）來文者在合理的時間內(nèi)進一步提供資料；把包含所有可受理來文以及關(guān)于這些來文的建議的案卷轉(zhuǎn)交情況工作組進一步審議。第三階段是情況工作組審議，由情況工作組每年舉行兩次會議，根據(jù)來文工作組提供的資料和建議向人權(quán)理事會提出關(guān)于一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由且得到可靠證實的情況的報告，并向理事會建議應采取的步驟。情況工作組在會上可以決定：停止對情況的審議；保持對有關(guān)情況的審查，以便進一步審議或要求提供補充資料；在它認為來文所載的指控可能揭露了一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由且得到可靠證實的情況時，把該情況轉(zhuǎn)交人權(quán)理事會。

最后階段是人權(quán)理事會審議。除非另有決定，理事會以保密的方式審查情況工作組的報告，并可以作出以下決定：在沒有必要作進一步審議或采取行動時，停止對有關(guān)情況的審議；繼續(xù)保持對有關(guān)情況的審查，并請所涉國家在合理的時間內(nèi)進一步提供資料；保持對有關(guān)情況的審查，并指定一名高度合格的獨立專家監(jiān)察該情況并向理事會提出報告；停止在秘密申訴程序下對該問題進行審查，以便對同一問題進行公開審議；建議人權(quán)事務高級專員辦事處向所涉國家提供技術(shù)合作、能力建設(shè)援助或咨詢服務。為確保申訴程序做到面向受害人、高效而又及時，從申訴轉(zhuǎn)呈所涉國家到理事會開始審議的時間原則上不得超過24個月。

由上可見，人權(quán)理事會申訴程序本質(zhì)上是基于《聯(lián)合國憲章》的人權(quán)監(jiān)督機制，這一機制雖然表面上是第三方機構(gòu)對來文進行審議的國際監(jiān)督，但它作出的決定對相關(guān)國家僅具有政治壓力，不具有法律約束力。

二、非政府組織向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交涉華疫情來文之程序問題分析

印度“國際法學家協(xié)會”和“全印律師協(xié)會”向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交的來文認為，中國在疫情出現(xiàn)初期沒有及時向世界衛(wèi)生組織通報、向各國分享信息，違反了國際義務，具體而言：（1）中國違反了《世界人權(quán)宣言》第25 條及《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第12 條規(guī)定的健康權(quán)，《國際衛(wèi)生條例》第6、7、9 條涉及的通報和信息分享義務。（2）中國違反了上述條約，根據(jù)2001 年國際法委員會通過的《國家對國際不法行為的責任條款草案》，應當承擔國家責任。（3）中國應當為全球新冠肺炎疫情及其造成的損失負責。值得注意的是，對這些損失的統(tǒng)計，來文所依據(jù)的信息來源都是Economic Times，BBC，Business Standard，The Guardian，New York Times，Washington Post，F(xiàn)inancial Times 等媒體的所謂報道或數(shù)據(jù)。（4）指控新冠病毒是中國科學家從加拿大實驗室偷盜、在武漢制造、用來控制世界的生化武器。該消息來源是印度媒體Economic Times 的報道。（5）要求中國作出賠償。要求中國充分賠償國際社會的損失。①See Complaint by Dr. Adish C. Aggarwala, Senior Advocate President, International Council of Jurists and Chairman, All India Bar Association to the United Nations Human Rights Council, Geneva, http://www.livelaw.in/pdf_upload/pdf_upload-372096.pdf,visited on 5 April 2020.

結(jié)合前述對聯(lián)合國人權(quán)理事會申訴程序的分析和來文的主要內(nèi)容，本文認為：

（一）該項來文不符合人權(quán)理事會申訴程序受理來文的標準

人權(quán)理事會申訴程序受理由個人、團體或聲稱為人權(quán)侵犯受害者或掌握與該類侵犯相關(guān)的直接可靠信息的非政府組織提交的來文。人權(quán)理事會第5/1號決議對來文的受理條件作出了明確規(guī)定：（1）沒有明顯的政治動機；（2）以事實說明所指控的侵權(quán)行為，包括據(jù)稱遭到侵犯的權(quán)利；（3）沒有使用辱罵性的語言；（4）是由聲稱自己是侵犯人權(quán)和基本自由行為受害人的一個人或一批人提出的，或是由真誠本著人權(quán)原則行事、不采取含有政治動機并有違《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的立場的、聲稱直接并可靠了解有關(guān)侵犯人權(quán)情況的任何個人或一批人，包括非政府組織在內(nèi)提交的；（5）依據(jù)的不完全是大眾傳媒的報道；（6）所述案件似乎顯示存在一貫嚴重侵犯人權(quán)并已得到可靠證實的情況，但目前還沒有由一個特別程序、條約機構(gòu)、聯(lián)合國其他人權(quán)申訴程序或類似的區(qū)域申訴程序處理的；（7）已用盡國內(nèi)補救辦法，或者此種補救辦法看來不會奏效或會被不合理地拖延。①See UN, A/HRC/RES/5/1, para.87（2007）.

對照上述諸項要求，本文認為該項來文不符合人權(quán)理事會申訴程序受理來文的標準：第一，來文里面許多關(guān)鍵指控，基本上是依據(jù)某些特定媒體的報道。例如，有關(guān)中國隱瞞信息的關(guān)鍵指控，信息來源于New York Times，Washington Post；有關(guān)中國發(fā)展生化武器的指控，信息則來源于Economic Times的所謂報道；而所謂的“損失”，則大量依賴媒體報道，因此該來文不符合上述第2項和第5項要求。第二，人權(quán)理事會申訴程序針對的是“存在一貫嚴重侵犯人權(quán)并已得到可靠證實的情況”。世界衛(wèi)生組織多次強調(diào)，中國為抗擊新冠肺炎疫情作出了巨大犧牲和貢獻，中國采取的各項措施為世界各國抗擊新冠肺炎疫情贏得了時間，中國在應對疫情方面展現(xiàn)了很高的透明度。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞特別強調(diào)：“中國值得我們感激和尊重。”②張朋輝：《“中國值得我們感激和尊重”——世界衛(wèi)生組織高度評價中國疫情防控工作》，《人民日報》2020年1月31日，第3版。稍有常識的人，都不會認為僅依據(jù)某些媒體的報道就能夠顯示在中國“存在一貫嚴重侵犯人權(quán)并已得到可靠證實的情況”，因此該來文不符合上述第6 項要求。第三，用盡國內(nèi)救濟途徑，是受理的前提。來文并沒有顯示，窮盡了什么樣的國內(nèi)救濟途徑，因此不符合上述第7 項要求。第四，從整個來文的內(nèi)容來看，不能排除政治動機。來文并不是一份嚴謹?shù)姆晌臅?，關(guān)鍵證據(jù)僅僅來源于有偏向性的某些媒體報道，對行為和損害因果關(guān)系的分析毫無邏輯可言，因此不符合上述第1 項要求?？傊搧砦脑趤砦墓ぷ鹘M審議階段就應當被宣布為不可受理而無法進入情況工作組審議和人權(quán)理事會審議。

（二）人權(quán)理事會申訴程序無職權(quán)作出由中國賠償損失的決定

假設(shè)來文最終進行到人權(quán)理事會審議階段，該程序是否可以決定由中國賠償疫情損失呢？根據(jù)人權(quán)理事會第5/1號決議的規(guī)定，除非另有決定，人權(quán)理事會以保密的方式審查情況報告，并可以作出以下決定：（1）在沒有必要作進一步審議或采取行動時，停止對有關(guān)情況的審議；（2）繼續(xù)保持對有關(guān)情況的審查，并請所涉國家在合理的時間內(nèi)進一步提供資料；（3）保持對有關(guān)情況的審查，并指定一名高度合格的獨立專家監(jiān)察該情況并向人權(quán)理事會提出報告；（4）停止在秘密申訴程序下對該問題進行審查，以便對同一問題進行公開審議；（5）建議人權(quán)高專辦向所涉國家提供技術(shù)合作、能力建設(shè)援助或咨詢服務。①See UN, A/HRC/RES/5/1, para.109（2007）.

根據(jù)以上可見，即便該項來文進入人權(quán)理事會審議階段，也有可能面臨人權(quán)理事會停止審議該情況的決定。即便人權(quán)理事會決定保持對有關(guān)情況的繼續(xù)審查，并指定獨立專家調(diào)查后向人權(quán)理事會提出對中國不利的報告，也不涉及對中國賠償?shù)膶嶓w問題。萬一出現(xiàn)停止秘密審議并轉(zhuǎn)入公開審議的情況，人權(quán)理事會也無權(quán)作出要求中國賠償?shù)臎Q定。既然人權(quán)理事會無權(quán)作出賠償?shù)膶嶓w結(jié)論，那么建議人權(quán)高專辦提供合作或援助服務可能就是人權(quán)理事會保持審議壓力的主要目的。而人權(quán)理事會無職權(quán)作出要求相關(guān)國家賠償?shù)臎Q定，是因為，如前文所述，人權(quán)理事會申訴程序的審議結(jié)果僅具有政治建議性質(zhì)，而不具有法律強制性，且人權(quán)理事會并沒有在單個案件中尋求補救辦法或向據(jù)稱的受害者提供賠償?shù)穆殭?quán)。

三、非政府組織向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交涉華疫情來文之實體問題分析

（一）中國并未違反《國際衛(wèi)生條例》第6、7、9條

人權(quán)理事會第5/1 號決議并沒有明確申訴程序在審議“一貫嚴重侵犯人權(quán)和基本自由”情況時的規(guī)范依據(jù)。根據(jù)建立人權(quán)理事會的聯(lián)合國大會第60/251號決議，人權(quán)理事會行使職能的依據(jù)是《聯(lián)合國憲章》，但是其審議人權(quán)侵犯情況的依據(jù)不僅限于《聯(lián)合國憲章》，而是還包括《世界人權(quán)宣言》以及人權(quán)領(lǐng)域的國際條約。這是因為，聯(lián)合國大會第60/251號決議明確要求，人權(quán)理事會應“負責促進對保護所有人權(quán)和基本自由的普遍尊重”②UN, A/RES/60/251，para.1（2006）.。這意味著，申訴程序所依據(jù)的規(guī)范，可能包括所有與人權(quán)有關(guān)的國際條約。當然，不排除人權(quán)理事會申訴機制將包括《國際衛(wèi)生條例》在內(nèi)的國際衛(wèi)生條約解釋為屬于“與人權(quán)有關(guān)的國際條約”，從而作為審議的依據(jù)。但即便如此，中國也沒有違反《國際衛(wèi)生條例》。

《國際衛(wèi)生條例》第6、7、9 條規(guī)定了締約國向世界衛(wèi)生組織通報可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件的義務，以及信息分享義務。具體而言，《國際衛(wèi)生條例》要求締約國根據(jù)附件2 的決策文件評估本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的事件，并在評估公共衛(wèi)生信息后24 小時內(nèi)以現(xiàn)有最有效的通訊方式，通過《國際衛(wèi)生條例》國家歸口單位向世界衛(wèi)生組織通報在本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生并根據(jù)決策文件有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件，以及為應對這些事件所采取的任何衛(wèi)生措施；或者締約國應該在獲得在本國領(lǐng)土外確認發(fā)生有可能引起疾病國際傳播的公共衛(wèi)生風險證據(jù)后的24小時內(nèi)報告世界衛(wèi)生組織。

從科學角度來講，從出現(xiàn)病例、診斷到流行病調(diào)查，從病毒分析到認定可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要一個逐步認識的過程。向世界衛(wèi)生組織通報“可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，屬于國家行為。作出這一國家行為的前提，必須是存在嚴肅而可靠的事實和科學證據(jù)。2019 年12 月27 日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸與重癥醫(yī)學科主任張繼先首先上報了她接診的三個可疑病例。29 日，湖北和武漢疾病預防控制中心和醫(yī)院開展了流行病學調(diào)查。30 日武漢市衛(wèi)生健康委員會發(fā)布了《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，可見，此時關(guān)于疫情的原因尚不明朗。31 日，國家衛(wèi)生健康委員會專家組抵達武漢開展現(xiàn)場調(diào)查。在經(jīng)過國家衛(wèi)生健康委員會專家的全面調(diào)查和在根據(jù)附件2 的決策文件全面評估新冠肺炎疫情的公共衛(wèi)生信息24 小時內(nèi)，2000 年1 月3 日，中國開始正式向世界衛(wèi)生組織以及包括美國在內(nèi)的各國及時主動通報信息，及時履行了《國際衛(wèi)生條例》第6、7、9 條所規(guī)定的通報、信息共享和報告等國際條約義務。五天后，1 月8 日初步確定了疫情病原?？梢?，中國對疫情的通報和信息共享義務的履行比確定病原的時間更早、更及時。11 日，中國疾病預防控制中心將新冠病毒全基因組序列上傳網(wǎng)站，同全球和世界衛(wèi)生組織共享數(shù)據(jù)。23日，中國政府采取了關(guān)閉離漢通道等空前全面、嚴格、徹底的措施。①參見國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/07/c_1126083364.htm, 2020年6月7日訪問。美國首席醫(yī)療科學家福奇博士也表示，他拒絕按照美方某些人的要求說中國應該提前三個月就向美國通報疫情，因為那不符合事實。②參見外交部：《2020 年4 月2 日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1765268.shtml, 2020年4月2日訪問。

（二）中國并未違反來文所依據(jù)之國際人權(quán)公約

來文還指控中國隱瞞新冠肺炎疫情信息導致疫情擴散，違反了《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》。因此，需要對此進行專門分析?！妒澜缛藱?quán)宣言》并非具有嚴格意義上法律約束力的國際條約，因此，來文中涉及中國的國際人權(quán)公約主要是中國2001 年批準的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》。該公約第2條第1款規(guī)定：“每一締約國承擔盡最大能力個別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作，特別是經(jīng)濟和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)?！逼涞?2 條第2 款規(guī)定締約國應采取措施“預防、治療和控制傳染病、風土病、職業(yè)病以及其他的疾病”。

首先，根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第14 號一般性意見，締約國在第12 條第2 款丙項“預防、治療和控制傳染病、地方病、職業(yè)病和其他的疾病”方面的義務是：（1）要求對行為方面的健康關(guān)注建立預防和教育計劃，改善健康的社會要素。（2）得到治療的權(quán)利。（3）控制疾病等。①See UN, E/C.12/2000/4, p.6.一方面，締約國承擔保障健康權(quán)的義務，但是締約國沒有義務也沒有能力做到避免任何傳染病的發(fā)生和蔓延，因此不能把出現(xiàn)任何傳染病疫情造成的損失，都視為締約國違反了義務。另一方面，根據(jù)該一般性意見，重要的是在流行性疾病發(fā)生后，締約國需要采取措施保證病人得到治療，并且使得疾病蔓延得到控制。目前，中國疫情已得到良好控制。因此，不管是從國家履行國際人權(quán)條約的行為義務還是結(jié)果義務上來說，中國在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中充分履行了國際人權(quán)條約義務。

其次，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第2 條第1 款規(guī)定：“每一締約國家承擔盡最大能力……采取步驟，以便用一切適當方法……逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)?！甭?lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3 號一般性意見對締約國義務進一步解釋說：逐步實現(xiàn)的概念等于承認，在短時期內(nèi)一般無法充分實現(xiàn)所有的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。②See UN, E/1991/239（1990）.這對于防治和控制新發(fā)傳染病疫情而言，尤其如此。在疫情出現(xiàn)之后，只要一國盡最大能力防止和控制傳染病疫情，保障患者得到及時有效的救治，就不能視為是違反了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的義務。事實上，在疫情發(fā)生后，中國積極落實《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第2 條第1 款和第12 條規(guī)定的義務，盡最大能力開展新冠肺炎治療方案和藥物聯(lián)合攻關(guān)，在短時間內(nèi)建造了多個收治患者的專門醫(yī)院，患者治療費用由國家承擔，充分保障患者健康權(quán)實現(xiàn)的可用性、可負擔性、可接受性和高質(zhì)量，做到應治盡治，使得新冠疾病的治愈率和控制率都有良好表現(xiàn)。因此，中國并沒有違反來文所依據(jù)之《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的國際人權(quán)法義務。

（三）中國不應承擔其他國家的損失

首先，對中國是否應承擔其他國家的損失，來文者需要證明相關(guān)國家的損失是可以歸于中國的國家行為，還需要證明在中國疫情和相關(guān)國家疫情及其損失之間有因果關(guān)系。在中國及時履行《國際衛(wèi)生條例》第6、7、9 條通報和信息分享條約義務的基礎(chǔ)上，在世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)之后，如果相關(guān)國家因自身認識不足或輕視疫情而導致應對措施不及時、造成損失，究竟是中國或者世界衛(wèi)生組織的責任，還是本國防控不力、未履行本國承擔的國際人權(quán)法義務？退一步講，現(xiàn)實中即便存在所謂的違反通知義務的情況，也很難將中國違反通知義務造成的損害和那些因為其他國家自身反應問題而導致的疫情損害區(qū)分開來。

其次，國際法上的“適當注意”（due diligence）義務是從明知或推定知道風險存在開始承擔防治的國家責任。①參見聯(lián)合國國際法委員會《預防危險活動的跨界損害條款草案》第3 條評注第18段。中國在知道風險存在的第一時間就與世界衛(wèi)生組織、美國政府保持溝通并積極履行《國際衛(wèi)生條例》所規(guī)定的通報義務等，做到了履行國際法上的“適當注意”義務所要求的行為，如持續(xù)監(jiān)管、風險評估、立法修法、出臺政策和國際合作等，②參見聯(lián)合國國際法委員會《預防危險活動的跨界損害條款草案》第3條評注第10、11段。因此，中國已經(jīng)履行了國際法標準上符合合理期待的應對處理跨境危害的“適當注意”義務，也履行了保護人民生命權(quán)和健康權(quán)的國際人權(quán)義務。總之，在新冠肺炎疫情防控過程中，中國充分履行了國際法上的“適當注意”義務，不應承擔國際法上的國家責任，也不應為其他國家政府對本國疫情防控的失職而承擔賠償責任。因此，非政府組織向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交涉華疫情來文的各項訴求在程序上和實體上都無國際法依據(jù)。

四、結(jié)語

總體而言，印度非政府組織針對中國向聯(lián)合國人權(quán)理事會申訴程序提交的來文，無論是從程序的可受理性上還是從實體問題上，都站不住腳。同時，人權(quán)理事會申訴程序也不具有作出實質(zhì)性賠償?shù)臎Q定的職權(quán)。