張懿

PPP模式下“新基建”項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

張懿

（安徽國際商務(wù)職業(yè)學(xué)院，安徽合肥，231131）

“新基建”項(xiàng)目具有高技術(shù)、周期長等特征，其項(xiàng)目融資存在新的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式作為政府提高投融資效率的工具，已經(jīng)步入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。其固有的服務(wù)基建的特性，為“新基建”提供了經(jīng)驗(yàn)和工具。通過規(guī)范合理地防范和化解融資風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式在新基建領(lǐng)域大有可為。

PPP；新基建；項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。

1 背景

2018年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。2020年1月3日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“出臺(tái)信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資支持政策”?！靶禄ā敝饕?G 基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領(lǐng)域。

“新基建”聚焦的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域更具市場(chǎng)化特征，需要社會(huì)資本的深度和廣泛參與，需要良好的合作共享機(jī)制和高水平運(yùn)營能力，這與PPP模式的合作及運(yùn)營特征十分匹配。近年來，我國豐富的PPP實(shí)踐恰好為“新基建”提供了經(jīng)驗(yàn)和工具。

但是，面對(duì)“新基建”項(xiàng)目的高技術(shù)、周期長等特征，PPP模式下的項(xiàng)目融資也存在新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

2 PPP模式下“新基建”項(xiàng)目融資面臨的風(fēng)險(xiǎn)

2.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

2020年3月31日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)，以下簡稱《指引》）。

《指引》規(guī)定PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目和有投資補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的項(xiàng)目年度運(yùn)營補(bǔ)貼開支，與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）當(dāng)年的績效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤；對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）從中獲得的收益，與其當(dāng)年的績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

在此背景下，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）在參與融資前必須認(rèn)真研讀政策。PPP項(xiàng)目績效管理工作涉及政府和社會(huì)資本方的核心利益。政企之間對(duì)政策的理解和執(zhí)行存在差異，容易存在爭(zhēng)議。例如，只因績效考核結(jié)果減少付費(fèi)，不因項(xiàng)目成本提高而上調(diào)付費(fèi)或不考慮項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）一方在實(shí)際運(yùn)營中產(chǎn)生的損失等情況的發(fā)生，容易產(chǎn)生糾紛，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目破產(chǎn)。

2.2 法律風(fēng)險(xiǎn)

一些類型的“新基建”項(xiàng)目具有特殊性，如特高壓項(xiàng)目在項(xiàng)目永久用地和臨時(shí)用地問題上容易出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。

特高壓項(xiàng)目用地可通過出讓、劃撥方式取得建設(shè)用地，或承包租賃農(nóng)用地、未利用地；但涉及特殊區(qū)域時(shí)，還需額外履行審批手續(xù)，否則可能構(gòu)成違法用地，存在承擔(dān)民事、行政甚至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，需要引起投資人和參建方的重點(diǎn)關(guān)注。

2.3 金融風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下的“新基建”項(xiàng)目，融資需求大，建設(shè)周期長。一些社會(huì)資本的自有資金不充分，以PPP名義變相舉債；甚至假借PPP名義，明股實(shí)債、保底承諾，或者是承諾回購等情形，帶來融資風(fēng)險(xiǎn)。而金融機(jī)構(gòu)及投資者由于缺乏“新基建”相關(guān)行業(yè)背景、項(xiàng)目管理與專業(yè)技術(shù)方面的能力，對(duì)此難以察覺。

2.4 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

“新基建”涉及的七大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各自具有不同的技術(shù)特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)。

以5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是最為活躍的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新領(lǐng)域，更加依賴于數(shù)字化技術(shù)。這要求融資主體在采用PPP模式時(shí)，既要對(duì)項(xiàng)目具備高技術(shù)創(chuàng)新能力，也要具備運(yùn)營能力。然而，具備這些能力的市場(chǎng)主體多為高新技術(shù)企業(yè)，輕資產(chǎn)、缺少抵押品的情況比較多，導(dǎo)致融資困難。

城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁和特高壓則是傳統(tǒng)基建中的短板領(lǐng)域，與5G等數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的新基建在客觀上存在較大的差異。以新能源產(chǎn)業(yè)為例，我國的新能源技術(shù)還不成熟、進(jìn)步慢，運(yùn)營周期長、投資回收慢，設(shè)施專用性高、進(jìn)入及退出門檻高，社會(huì)責(zé)任繁重，市場(chǎng)長周期波動(dòng)，上述情況導(dǎo)致融資困難。項(xiàng)目建設(shè)資金往往需要依靠政府資金予以支持和補(bǔ)貼。

3 對(duì)策與建議

3.1 政策與法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策及建議

第一，政府應(yīng)重視PPP項(xiàng)目績效管理?！吨敢吠晟屏薖PP項(xiàng)目全生命周期績效管理的規(guī)范要求和操作流程，為政府監(jiān)管提供了可循之章，有利于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)目的。

第二，新基建項(xiàng)目周期長，時(shí)間可能跨多屆政府，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)制度，加強(qiáng)全生命周期管理，提升管理效能。

第三，健全政府增信機(jī)制。PPP項(xiàng)目作為中長期政企合作項(xiàng)目，政府按合同履約付費(fèi)至關(guān)重要。雖然合作期內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等因素時(shí)常會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生一些新的影響，但只要社會(huì)資本按照合同約定，合法合規(guī)地達(dá)到了績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府理應(yīng)按照約定付費(fèi)。

第四，“新基建”投資建設(shè)過程中，需加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，避免資源錯(cuò)配。如果不加以統(tǒng)籌規(guī)劃，將出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能閑置現(xiàn)象，造成大量投資的閑置與浪費(fèi)。

第五，尊重市場(chǎng)，不將政府業(yè)績與規(guī)模、速度乃至投資者利益相捆綁。如果不考慮運(yùn)營模式與當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求，盲目推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，“新基建”設(shè)施將會(huì)成為各地政府或企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于持續(xù)健康發(fā)展。

第六，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主單位應(yīng)及時(shí)了解和掌握有關(guān)法律規(guī)定的變化，及時(shí)梳理項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營等方面的法律風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)尋求專業(yè)法律支持，確保項(xiàng)目依法合規(guī)開展，避免項(xiàng)目遭受阻礙或損失。

3.2 金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策及建議

金融市場(chǎng)的參與為PPP的規(guī)范發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防范提供了保障。

通過金融機(jī)構(gòu)和投資者的選擇，一批合法合規(guī)和規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目得到優(yōu)先支持。通過金融機(jī)構(gòu)和投資者的選擇，倒逼PPP項(xiàng)目更加重視項(xiàng)目全生命周期的規(guī)范化，防范PPP市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

在融資前后，投資者和社會(huì)公眾主要通過項(xiàng)目在金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)的信息披露對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營過程進(jìn)行監(jiān)督，從而防范PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。披露的信息應(yīng)包含而不限于項(xiàng)目發(fā)行前、項(xiàng)目運(yùn)營期、項(xiàng)目收益的實(shí)現(xiàn)情況以及項(xiàng)目合同的變更情況等。

具體對(duì)策如下：

3.2.1金融機(jī)構(gòu)應(yīng)重視與完善融資全流程管理

第一，在選擇項(xiàng)目時(shí)，對(duì)于沒有績效指標(biāo)和按效付費(fèi)的項(xiàng)目不能融資，合規(guī)底線不能踩；

第二，在評(píng)價(jià)社會(huì)資本時(shí)，可從績效指標(biāo)的角度關(guān)注其具備PPP項(xiàng)目合同約定的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營履約能力；

第三，在融資前項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，可進(jìn)行敏感性分析（壓力測(cè)試），分析不同的績效考核結(jié)果對(duì)項(xiàng)目收入和償債現(xiàn)金流的影響，以確保項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可行性；

第四，在融資后管理中，借助考核主體披露的信息以及PPP綜合信息平臺(tái)等大數(shù)據(jù)平臺(tái)跟蹤績效考核和按效付費(fèi)的結(jié)果，及時(shí)跟蹤，以確保項(xiàng)目融資的安全性。

3.2.2開發(fā)和提供金融創(chuàng)新工具

金融機(jī)構(gòu)針對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的不同階段，厘清相應(yīng)需求予以支持，促進(jìn)項(xiàng)目本身乃至PPP市場(chǎng)的發(fā)展。具體對(duì)策如下：

3.2.2.1 項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

PPP項(xiàng)目在建設(shè)階段已經(jīng)開工或者是具備開工條件的，項(xiàng)目實(shí)施單位按規(guī)定籌集的項(xiàng)目資本金到位后就可以發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，募集資金用于項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，用項(xiàng)目的收益來償還債券的本息。項(xiàng)目收益?zhèn)膬攤Y金，主要來源于項(xiàng)目收益。所以社會(huì)資本和項(xiàng)目公司都可以成為項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行主體。目前，國家發(fā)展改革委、銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)及證券交易所均推出了項(xiàng)目收益?zhèn)Ｒ恍㏄PP項(xiàng)目的實(shí)施主體為吸引更多的社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中來，已紛紛通過發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)瘉砘I集項(xiàng)目資金。

3.2.2.2 PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流后，社會(huì)資本和PPP項(xiàng)目公司依合同享有相應(yīng)收益，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助等方式獲得收益。項(xiàng)目單位可利用項(xiàng)目穩(wěn)定收益開展資產(chǎn)證券化，運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)；社會(huì)資本也可通過項(xiàng)目公司股權(quán)投資的方式開展資產(chǎn)證券化；PPP項(xiàng)目融資方可通過融資收益開展資產(chǎn)證券化。截至2020年3月，在滬（8單）深（2單）證券交易所以及機(jī)構(gòu)間報(bào)價(jià)系統(tǒng)（1單）已發(fā)行11單PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，規(guī)模合計(jì)約100億元。

3.2.2.3 不動(dòng)產(chǎn)信托投資

以不動(dòng)產(chǎn)信托投資作為PPP項(xiàng)目成熟后的承接資金，可以盤活龐大的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，切實(shí)增強(qiáng)資產(chǎn)證券化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的服務(wù)能力。如果金融監(jiān)管部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)信托投資的相關(guān)制度和推進(jìn)方式得以放寬，那么擁有成形資產(chǎn)的PPP項(xiàng)目所有權(quán)的一方就可通過轉(zhuǎn)移PPP基礎(chǔ)設(shè)施及其收益權(quán)來開展基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)信托投資業(yè)務(wù)。

3.3 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策及建議

“新基建”七大領(lǐng)域的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)特征決定了融資模式的差異。融資模式的選擇取決于項(xiàng)目投資回報(bào)率和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益比。投資回報(bào)率決定了能吸引到多少市場(chǎng)化資金的參與，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)比決定了資金的屬性是偏債權(quán)還是股權(quán)。

七大領(lǐng)域中，城際高鐵和軌道交通、特高壓兩個(gè)領(lǐng)域的投資回報(bào)率和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益比，是顯著低于其他領(lǐng)域的。實(shí)際上，城際高鐵和軌交、特高壓都是帶有新基建屬性的老基建概念。因此，這兩大領(lǐng)域仍將延續(xù)老基建的模式，以債權(quán)融資為主，同時(shí)投融資模式以政府性的為主、市場(chǎng)化的為輔。充電樁項(xiàng)目建設(shè)資金需要依靠政府資金予以支持和補(bǔ)貼。

對(duì)于其他幾個(gè)領(lǐng)域，比如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G和人工智能，由于其自身的高風(fēng)險(xiǎn)和高投資回報(bào)率，未來收益不確定的程度高，因此應(yīng)該選擇風(fēng)險(xiǎn)偏好更高的股權(quán)資金，同時(shí)高投資回報(bào)率和高技術(shù)投入更適合于精細(xì)化的市場(chǎng)化資金，而非粗放的政府性資金。

因此，大部分新基建項(xiàng)目因其高技術(shù)門檻、高回報(bào)率，可以天然吸引到更多的市場(chǎng)化主體的參與；而由于高風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定的現(xiàn)金流和資金回收周期，股權(quán)類融資模式會(huì)更優(yōu)于債權(quán)；對(duì)于帶有老基建屬性的新基建，由于其較低的投資回報(bào)率和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，老基建的投融資模式會(huì)繼續(xù)延續(xù)，即以政府參與為主、市場(chǎng)參與為輔的方式。

4 結(jié)語

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行疊加疫情影響的情況下，新基建作為重要的應(yīng)對(duì)措施，短期看可以起到穩(wěn)投資、發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”的作用，長期看是我國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、釋放經(jīng)濟(jì)潛力的重要措施。

PPP模式在我國經(jīng)歷了6年多的實(shí)踐探索，已經(jīng)步入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。其固有的服務(wù)基建的特性，為“新基建”提供了經(jīng)驗(yàn)和工具。通過規(guī)范合理地防范和化解融資風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式在新基建領(lǐng)域大有可為。

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On Financing Risk of "New Infrastructure" Projects under PPP Mode and Relevant Countermeasures

ZHANG YI

The “new infrastructure” project is characteristic of high technology and long cycle, and there are new risks in project financing. As a tool for the government to improve the efficiency of investment and financing, PPP mode has entered the new phase of high-quality development. Its inherent feature of serving infrastructure provides experience and tools for “new infrastructure”. By preventing and defusing financial risks in a reasonable and standardized way, this mode will be greatly helpful in the field of “new infrastructure”.

PPP; new infrastructure; project financing risk.

F283:F832.48

A

1009-1114（2020）02-0062-03

2020-04-01

張懿（1984—），女，安徽蕪湖人，碩士，講師，主要從事項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理教學(xué)研究。

安徽省教育廳高校自然科學(xué)一般研究項(xiàng)目“Copula 函數(shù)及VaR模型在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)度量中的應(yīng)用研究” （2016XJZK01）。

文稿責(zé)編 陳喜梅