行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點及對策

黃慧嬋

摘要：2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號），該文件指出行政事業(yè)單位要加快構(gòu)建完善的預(yù)算績效管理體系，充分發(fā)揮預(yù)算管理與績效管理的聯(lián)動作用，全面提升行政事業(yè)單位財政資金的使用效率和公共服務(wù)質(zhì)量，促進行政事業(yè)單位實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展目標。本文首先分析了加強預(yù)算績效管理的重要意義以及當前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理過程中存在的難點，然后結(jié)合行政事業(yè)單位的管理實際提出了有效的預(yù)算績效管理改進對策，希望能為行政事業(yè)單位管理人員提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算績效；難點；對策

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點

當前，行政事業(yè)單位預(yù)算相較管理的難點突出表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的意識尚未根本改變，缺乏政府花錢必須講求績效的行動自覺。當前許多行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面缺乏正確的認知，片面地認為預(yù)算績效管理就是加強對預(yù)算執(zhí)行效果的管理，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的范圍相對狹窄，頂層設(shè)計嚴重不足?？冃Ч芾砩形锤采w所有財政資金和深度融入預(yù)算管理全過程，部分地區(qū)尚未啟動預(yù)算績效管理工作。第二，預(yù)算績效管理手段滯后，流程混亂，權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的預(yù)算編制計劃與執(zhí)行過程嚴重脫節(jié)。部分行政事業(yè)單位在項目資金預(yù)算管理方面績效管理的意識薄弱，使得資金使用效率低下，管理效率較低。一些行政事業(yè)單位過于追求預(yù)算的剛性控制，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏彈性，公用經(jīng)費預(yù)算卡得太緊，項目進展緩慢，項目經(jīng)費用不出去，導(dǎo)致后期頻繁出現(xiàn)預(yù)算追加或突擊預(yù)算等不良現(xiàn)象。第三，預(yù)算績效指標設(shè)計不科學(xué)，過于偏重財務(wù)指標，預(yù)算考核往往偏重于事后，在事前缺乏充分的調(diào)研考察，在事中缺乏嚴格的過程監(jiān)管。預(yù)算績效評價方式較為單一，缺乏客觀性和全面性。第四，預(yù)算執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督保障，許多執(zhí)行過程存在監(jiān)管真空，再加上一些單位對于預(yù)算績效考評結(jié)果應(yīng)用不充分，績效激勵約束作用不強，導(dǎo)致預(yù)算績效管理流于形式。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理改進對策

（一）提高預(yù)算績效管理認知，完善預(yù)算績效體系建設(shè)

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員要提高自身的預(yù)算績效管理認知，積極推動預(yù)算績效管理體系的建設(shè)，樹立“凡事必問效、問效必監(jiān)督”的預(yù)算績效管理理念[1]。一方面行政事業(yè)單位要通過科學(xué)地編制預(yù)算計劃，明確預(yù)算績效考核的目標，調(diào)整和優(yōu)化單位的預(yù)算定額以及預(yù)算項目庫管理模式，促進預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的協(xié)同一致，減少預(yù)算執(zhí)行阻礙。在編制預(yù)算計劃時，可結(jié)合行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點開展靈活運用多種預(yù)算編制方法，如零基預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動預(yù)算等，針對不同的業(yè)務(wù)部門實際承擔的職能來測算預(yù)算支出，結(jié)合人員數(shù)目及工資標準確定預(yù)算定額。對于大額預(yù)算支出，要組織多部門負責(zé)人員與專家學(xué)者共同論證評審，根據(jù)支出項目的重要性進行排序。行政事業(yè)單位預(yù)算的編制要嚴格按照“兩上兩下”的基本流程進行，前期各部門全面收集和分析業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)編制初預(yù)算，財務(wù)部門對初預(yù)算進行審核，并按照“績效優(yōu)先”的原則進行分配，對于以往年度預(yù)算執(zhí)行不力的部門或個人酌情減少或調(diào)整項目預(yù)算，提高其預(yù)算管理意識。

行政事業(yè)單位要構(gòu)建標準化的預(yù)算績效管理體系，積極推動實施全面預(yù)算管理?？山Y(jié)合單位的業(yè)務(wù)特點建立公共服務(wù)預(yù)算績效標準數(shù)據(jù)庫，為預(yù)算績效管理提供完整、可靠的決策支持數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)庫的分析結(jié)果制定相應(yīng)的預(yù)算績效管理目標，明確單位各部門的預(yù)算績效管理責(zé)任，制定相應(yīng)的財政資金以及國庫集中支付等的管理辦法，強化單位預(yù)算控制約束力度。

（二）強化專項資金授權(quán)審批，完善預(yù)算項目庫管理

行政事業(yè)單位要提高對專項資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，強化資金支出的授權(quán)審批控制。同時，要適當簡政放權(quán)，通過給一些業(yè)務(wù)部門下放自主處理預(yù)算資金的權(quán)力，如允許部分預(yù)算資金跨年度結(jié)轉(zhuǎn)等，盤活存量資金，以改變當前財政撥款“頭重腳輕、突擊花錢”等的不良現(xiàn)象[2]，提高單位的資金使用效率。

行政事業(yè)單位可借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段建立預(yù)算項目庫，通過提前開放預(yù)算項目庫，確保各個部門有充足的預(yù)算編制和調(diào)整空間，財務(wù)部門結(jié)合行政事業(yè)單位實際的財政能力在系統(tǒng)中對預(yù)算項目進行排序，項目最終確定后會按照政府重點項目、單位辦公項目、信息化項目等不同的預(yù)算項目類型進行分類入庫，經(jīng)由上級有關(guān)部門對各個項目的預(yù)算績效進行綜合評估后，確定并下達預(yù)算績效指標，建立相應(yīng)的預(yù)算支出標準，各部門也能有針對性地制定預(yù)算支出計劃，提前做好預(yù)算支出相關(guān)的工作安排，減少后期預(yù)算支出的隨意性。另外，行政事業(yè)單位可將該項目庫同單位的財政一體化管理平臺、預(yù)算管理信息系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)等實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，擴大數(shù)據(jù)的采集范圍，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)為單位預(yù)算績效管理提供更全面、完整的數(shù)據(jù)決策參考，為進一步優(yōu)化財政資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量夯實基礎(chǔ)。

（三）細化預(yù)算績效考核指標，健全預(yù)算績效評價體系

在設(shè)計預(yù)算績效考核指標時，不僅需要關(guān)注一般性的財務(wù)指標內(nèi)容，同時，也要設(shè)計一些非財務(wù)性指標項目，如單位各部門員工對預(yù)算績效指標的理解程度、預(yù)算項目支出的程序達標率等。另外，指標的設(shè)計要更多從單位長遠性的發(fā)展角度思考，不能過于偏重短期性的效益指標而忽視了長期預(yù)算目標的實現(xiàn)效果。

行政事業(yè)單位要建立多層次的預(yù)算績效指標評價體系，通過自我評價、上下級互評、同級評價以及外部評價等多角度綜合考量單位的預(yù)算管控效果，促進相關(guān)預(yù)算政策的實施落地。其中自評更多地是由行政事業(yè)單位的預(yù)算管理部門針對年初預(yù)算的達成情況對各個預(yù)算項目進行考評，而外部評價一方面是由各級財政部門按照當年下達的預(yù)算指標進行考評，另一方面是由獨立的審計監(jiān)管部門對單位預(yù)算執(zhí)行過程的日常審計以及不定期專項審計的結(jié)果進行考評。通過全方位的預(yù)算績效考核來確保預(yù)算績效評價的科學(xué)性、公正性。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督保障，強化預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用

行政事業(yè)單位要將預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管同內(nèi)部控制監(jiān)管進行有效的融合，以“提質(zhì)增效”作為內(nèi)控監(jiān)管的根本目的來加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理。建立預(yù)算執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)管機制[3]，借助信息化管理系統(tǒng)進行預(yù)算的對標管理，及時發(fā)現(xiàn)并處理預(yù)算支出異常，合理控制預(yù)算支出進度以及支出額度。同時，行政事業(yè)單位各個部門要加強預(yù)算管控的協(xié)作配合，如固定資產(chǎn)管理部門對于不在預(yù)算編制范圍內(nèi)的資產(chǎn)購置項目不予審批，并同國庫支付等部門進行信息反饋，有效防范不合規(guī)的預(yù)算支出行為。在設(shè)計相關(guān)的預(yù)算管理崗位時，要符合不相容崗位分離原則，促進各部門崗位形成相互制約、相互監(jiān)管的預(yù)算管理機制體系，強化預(yù)算控制約束，提高預(yù)算管理效率。

為了確保預(yù)算績效結(jié)果得到充分應(yīng)用，促進預(yù)算管理閉環(huán)形成。行政事業(yè)單位一方面要針對預(yù)算績效考評結(jié)果組織績效面談，對于考評結(jié)果表現(xiàn)良好的單位或個人予以支持和鼓勵，對于考評結(jié)果不佳的要深入分析偏差產(chǎn)生原因，給出有效的改進建議。對于多次表現(xiàn)不佳的部門或個人，要通過調(diào)整或取消預(yù)算的方式，增強其預(yù)算管控意識。同時，行政事業(yè)單位要結(jié)合考評結(jié)果進一步優(yōu)化預(yù)算管理流程，簡化審批程序，剛?cè)岵貙嵤╊A(yù)算績效管理，防止打擊單位員工的預(yù)算管理積極性，從而提升預(yù)算管理的效率和質(zhì)量。另外，行政事業(yè)單位要結(jié)合考評結(jié)果針對預(yù)算績效薄弱環(huán)節(jié)組織有針對性的預(yù)算績效教育培訓(xùn)活動，幫助單位員工更加深入、全面地了解預(yù)算績效管理的目標、程序等，提高其對預(yù)算績效管理的認同感和參與度，推動預(yù)算計劃有力執(zhí)行，促進單位形成長效化、常態(tài)化的預(yù)算績效管理改進機制體系。

三、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位管理人員要對預(yù)算績效管理引起足夠的重視，積極建立和完善單位的預(yù)算績效管理體系，促進行政事業(yè)單位實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展目標。財

參考文獻：

[1]徐慶海.行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點及其對策研究[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2017 （22）：140+145.

[2]海巍.論行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點以及對策[J].中國國際財經(jīng)（中英文），2017 （06）：192-193.

[3]尹小玲.行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點及對策探討[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2018 （8）：84-85.