淺談地下綜合管廊的可持續(xù)性發(fā)展若干問題

李 國 鵬

(中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計研究院有限公司，北京 100024)

0 前 言

綜合管廊實(shí)際上就是在城市在地下建設(shè)的市政隧道，用于容納給排水、供熱、燃?xì)?、電力及通信等各種工程管線，作為保障城市安全運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施，被視為城市的“生命線”。國外綜合管廊的建設(shè)起步較早，早在1832年法國巴黎改造排水系統(tǒng)時，就將電力和給水等管線統(tǒng)一容納在一個管廊中，這便是世界上第一條綜合管廊。如今巴黎已經(jīng)建成總長度約100 km的綜合管廊，除此之外，英國、德國及日本在綜合管廊建設(shè)方面也都取得了很大的成就。我國綜合管郎建設(shè)起步較晚，最早是1958年北京天安門前的綜合管廊，真正具有里程碑意義的是1994年上海的浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，該管廊全長11.125 km，容納了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線。近年來，國家高度重視綜合管廊的建設(shè)推進(jìn)，2015年先后發(fā)布《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》(GB 50838-2015)及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61 號)。在國家政策的激勵下，我國的綜合管廊建設(shè)在試點(diǎn)城市及非試點(diǎn)城市中均取得了極大的發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計，已建成的綜合管廊已達(dá)900 km，根據(jù)測算，未來地下綜合管廊需建8 000 km。

1 建設(shè)運(yùn)營方式及存在問題

城市地下綜合管廊作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施工程，具有一次性投資大、投資回收期長、公益性和社會效應(yīng)突出等特點(diǎn)，我國目前主要采用PPP模式推進(jìn)城市地下綜合管廊工程。針對地下綜合管廊試點(diǎn)城市，我國根據(jù)城市規(guī)模每年分別給予5億、4億、3億的補(bǔ)助金額，且對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%(財建〔2014〕839號)。

現(xiàn)在地下綜合管廊主要規(guī)劃在新城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園等新建區(qū)域，不能完全發(fā)揮地下綜合管廊的優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(1)不能根本上發(fā)揮綜合管廊的現(xiàn)實(shí)效益。老舊城區(qū)過去陳舊凌亂的各類管線大量存在，管線爆裂或斷損事故隨時可能發(fā)生，所以新規(guī)劃對馬路拉鏈和城市生命線安全問題起不到明顯改善效果。

(2)各管線同時進(jìn)入難度較大。在所建設(shè)的地下綜合管廊中，包括所有的市政管線，比如天然氣管道、輸電線路、排水管道等，這些管線所屬不同，既有國有企業(yè)也有私營企業(yè)，所以怎么樣使他們愿意進(jìn)入管廊是很大的問題。

(3)綜合管廊建在城市新區(qū)，管線用戶規(guī)模隨人口聚集而逐步放大，達(dá)到設(shè)計容量將是一個相對漫長的過程，這勢必影響入廊費(fèi)和管線運(yùn)營費(fèi)的收取，不僅綜合管廊綜合效益難以發(fā)揮，而且社會資本回收投資和取得合理回報更難以保證。

2 推動綜合管廊可持續(xù)性發(fā)展

2.1 建設(shè)模式上的可持續(xù)性

2.1.1 因地制宜推動發(fā)展地下綜合管廊

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61 號)(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)提到：“地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力?！睆闹锌梢钥吹剑叵戮C合管廊主要是為解決我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，反復(fù)開挖路面、架空網(wǎng)線密集、管線事故頻發(fā)等問題，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效發(fā)展。所以，發(fā)展地下綜合管廊應(yīng)該因地制宜、提前規(guī)劃、按需發(fā)展。

一是充分認(rèn)識建設(shè)地下綜合管廊的必要性。

自從指導(dǎo)意見下發(fā)后，全國各地立刻掀起一股地下綜合管廊建設(shè)熱潮，除發(fā)布的試點(diǎn)城市外，其他城市也積極立項，甚至一些縣級城市也利用PPP模式大搞城市地下綜合管廊項目，但是否所有城市都適合建設(shè)地下綜合管廊呢？

地下綜合管廊不光建設(shè)費(fèi)用昂貴、對管理水平、運(yùn)營能力要求也較高，而城市發(fā)展的速度、建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃方式都影響著市政管網(wǎng)的建設(shè)和發(fā)展，一些財政承擔(dān)能力較弱的中小規(guī)模城鎮(zhèn)實(shí)際上沒有建設(shè)地下綜合管廊必要性。

地下綜合管廊可以說是舶來品，從1832年法國巴黎改造排水系統(tǒng)到現(xiàn)在，西方發(fā)達(dá)國家的地下綜合管廊主要建設(shè)在大型都市，幾乎沒有建設(shè)于小型城鎮(zhèn)的案例，一方面是由于國外市政管理水平較高，中小城鎮(zhèn)市政管網(wǎng)建設(shè)完畢后檔案資料完整清晰，定期維護(hù)管理到位；另一方面是地下綜合管廊建設(shè)費(fèi)用太高，中小城鎮(zhèn)地方財政無力承擔(dān)，也沒有相應(yīng)的綜合管廊管理水平；再者是西方發(fā)達(dá)國家人口出生率低，城市發(fā)展幾乎完成，擴(kuò)張速度緩慢。

我國進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2015年后，出生率連續(xù)下降，老齡化日益嚴(yán)重，雖然城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的人口流入主要是農(nóng)村人口進(jìn)入縣鎮(zhèn)級城市，人口數(shù)量和消費(fèi)能力均較低，城市現(xiàn)有及遠(yuǎn)期規(guī)模亦較小，與其建設(shè)昂貴的地下綜合管廊，不如對現(xiàn)有管網(wǎng)進(jìn)行梳理改造并完善竣工資料，便于未來管理。

對于大中型城市、產(chǎn)業(yè)新城、有大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)的縣級市，應(yīng)積極大力發(fā)展地下綜合管廊，為未來城市擴(kuò)展、升級市政綜合管網(wǎng)及設(shè)備設(shè)施留下充足空間。

二是合理規(guī)劃地下綜合管廊規(guī)模及走向。

目前地下綜合管廊的建設(shè)主要集中在規(guī)劃的新城、部分城市主干道、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)等區(qū)域，經(jīng)過前期試點(diǎn)城市的建設(shè)，總結(jié)出地下綜合管廊規(guī)劃存在以下幾個問題：

追求大而全。部分地區(qū)，尤其是早期規(guī)劃建設(shè)的地下綜合管廊，盲目追求大而全，不遵循“量力而行、因地制宜、有序發(fā)展”的原則，導(dǎo)致管廊建設(shè)期長、投資大幅提高，入廊費(fèi)用高。

碎片化規(guī)劃。沒有兼顧城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、道路軌道交通規(guī)劃等方面需求，規(guī)劃簡單粗暴。

主要規(guī)劃在新城?，F(xiàn)在的地下綜合管廊主要規(guī)劃在新城，對老舊城區(qū)的管線貢獻(xiàn)小，并沒有解決老舊城區(qū)各類凌亂陳舊的管線，并沒有減少管線爆裂、斷損事故，沒有發(fā)揮地下綜合管廊推進(jìn)意見里所要達(dá)到的兼顧老城區(qū)建設(shè)的要求。

針對以上問題，規(guī)劃建設(shè)地下綜合管廊應(yīng)該因地制宜、合理規(guī)劃，結(jié)合城市總體規(guī)劃綜合考慮管廊規(guī)模走向，應(yīng)積極在老城區(qū)修建地下綜合管廊，為發(fā)揮地下綜合管廊的作用，真正解決老舊城區(qū)管線凌亂陳舊、維修不便等問題。

2.1.2 合理設(shè)計PPP模式

(1)合理設(shè)置合作期限。由于地下綜合管廊的建設(shè)投入大并且是一項長期使用的工程，所以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的措施就是應(yīng)設(shè)置較長的運(yùn)營周期。

(2)讓付費(fèi)模式設(shè)計具有可操作性。地下綜合管廊使用者都需要向運(yùn)營商繳納使用費(fèi)，是運(yùn)營商的主要利潤來源之一。然而我國目前情況對于地下綜合管廊的管理還很不完善，也沒有制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，若采取由政府向企業(yè)購買服務(wù)，即政府直接付費(fèi)方式，則能使項目公司獲得合理穩(wěn)定的收益，社會資本的參與積極性也將得到提高。

(3)合理設(shè)置采購標(biāo)。對于運(yùn)營地下綜合管廊的企業(yè)來說，他們主要的利潤是廊位租賃費(fèi)和收取的維護(hù)費(fèi)。其中廊位租賃費(fèi)所占的比重最大，有效合理的空間設(shè)計可以增加利潤，而維護(hù)費(fèi)用則是向客戶提供服務(wù)而獲得的，主要是用來對管廊進(jìn)行維修和保養(yǎng)，指定定期的維護(hù)工段，不僅可保證地下綜合管廊的安全運(yùn)營，還能增加一定的利潤。

(4)明確入廊收費(fèi)依據(jù)。在國家所出臺的法律規(guī)范中應(yīng)明確要求使用地下綜合管廊的單位和個人要向運(yùn)營商繳納一定的入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，同時，政府部門應(yīng)當(dāng)出臺配套的強(qiáng)制入廊政策，保證各個入廊管線單位必須使用地下綜合管廊，滿足管廊PPP項目的需求。

2.2 運(yùn)營上的可持續(xù)性

2.2.1 建立健全綜合管廊管理立法

在我國法治社會進(jìn)程不斷發(fā)展的當(dāng)下，城市地下綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)置當(dāng)中的重要內(nèi)容，對管理、設(shè)計、建設(shè)的要求非常高。為了真正展現(xiàn)出城市地下綜合管廊實(shí)際效率，滿足廣大群眾們的日常生活需求，應(yīng)該結(jié)合城市地下綜合管廊的實(shí)際情況，明確地下空間的所有權(quán)，并有針對性地解決城市地下綜合管廊建設(shè)與規(guī)劃的相關(guān)權(quán)責(zé)。積極完善有關(guān)城市地下綜合管廊建設(shè)與管理的相關(guān)法律法規(guī)，有針對性地解決城市地下綜合管廊規(guī)劃存在的相關(guān)問題，對城市地下綜合管廊開展統(tǒng)一的建設(shè)與管理。此外，還應(yīng)該從法律層面上明確城市地下綜合管廊使用權(quán)和所有權(quán)，在我國法律法規(guī)的保障基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地開展城市地下綜合管廊管理。

2.2.2 合理分?jǐn)傔\(yùn)營費(fèi)用

地下綜合管廊收費(fèi)定價時應(yīng)遵守以下原則。

(1)受益者付費(fèi)原則。綜合管廊建成后將作為整個城市的“生命線”，為整個城市帶來巨大的社會效益，比如提升城市的承載能力、提升城市的美好形象等。政府代表著社會大眾，其作為社會效益最大的受益方，應(yīng)該為綜合管理的建設(shè)和后期的運(yùn)營進(jìn)行付費(fèi)，付費(fèi)的方式可以是建設(shè)費(fèi)用的投資和運(yùn)營費(fèi)用的補(bǔ)貼。

(2)使用者付費(fèi)原則。綜合管廊的使用者無疑是各家入廊的管線單位，決定入廊的單位應(yīng)該繳納入廊費(fèi)。另外，運(yùn)營過程中需要接受運(yùn)營公司的運(yùn)

維服務(wù)，就需要繳納運(yùn)維管理費(fèi)。這些費(fèi)用將作為投資方收回建設(shè)成本及維持日常運(yùn)營的主要費(fèi)用來源。

(3)遵循市場化原則。綜合管廊的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由運(yùn)營公司和入廊單位按照市場競爭的原則協(xié)商一致，在這個過程中，政府部門應(yīng)該起到監(jiān)督管控的作用，保證運(yùn)營公司投資回報的同時，還要防止運(yùn)營公司的超額利潤。若雙方協(xié)商不一致，政府可以協(xié)助開展專家調(diào)查和專家論證，為雙方的收費(fèi)定價提供依據(jù)。

3 結(jié) 語

地下綜合管廊是我國利用城市地下空間，解決城市地下管線混亂、維護(hù)困難、拉鏈?zhǔn)骄S修，提升城市運(yùn)轉(zhuǎn)能力和提高城市形象的重要工程，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要一環(huán)。但是目前我國地下綜合管廊推進(jìn)工作遇到一些瓶頸，主要就是建設(shè)費(fèi)用高、權(quán)屬單位入廊意愿薄弱、運(yùn)營維護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)不足等，如何解決這些問題是推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)的重中之重，也是我國城市發(fā)展的必經(jīng)之路。