國家治理現(xiàn)代化的行政法調(diào)適

余德厚，蔣文玉

（1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶400044；2.西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶401120）

2019年10月28日至31日，黨的第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次重申和將國家治理的現(xiàn)代化提高至戰(zhàn)略高度。事實上，國家治理的現(xiàn)代化是我國未來相當(dāng)長時期內(nèi)的治國基本方略，我國學(xué)界對其研究起始于20個世紀(jì)八九十年代，進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2013年11月黨的十八屆三中全會提出將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的整體目標(biāo)后，有關(guān)國家治理的研究呈現(xiàn)出急遽升溫趨勢。檢索知網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，2010年至2019年9月30日刊發(fā)的與“國家治理”相關(guān)的文獻(xiàn)為2010年182篇、2011年228篇、2012年304篇、2013年467篇、2014年2 062篇、2015年1 787篇、2016年1 366篇、2017年1 178篇、2018年1 111篇，2019年截止到9月30日為695篇①數(shù)據(jù)來自于以“國家治理”為篇名在中國知網(wǎng)中的檢索，檢索時間為2019年9月30日。。整體來看，國內(nèi)學(xué)者對國家治理問題的研究范圍廣泛，有學(xué)者對治理、國家治理②李景鵬：《關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《天津社會科學(xué)》2014年第2期，第57頁。、國家治理體系③應(yīng)松年：《加快法治建設(shè)促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第6期，第40頁。、國家治理能力④辛向陽：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個基本問題》，《理論探討》2014年第2期，第27頁。等相關(guān)概念進(jìn)行了梳理，有學(xué)者對提出國家治理的當(dāng)代背景進(jìn)行了分析⑤周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期，第108頁。，有學(xué)者對國家治理的構(gòu)成要件進(jìn)行了分析⑥張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第5頁。，也有學(xué)者分析了國家治理的基本理念與基本制度問題⑦宣曉偉：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排：從社會分工理論觀瞻》，《改革》2014年第4期，第151頁。，還有學(xué)者對國家治理的路徑⑧胡鞍鋼：《中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期，第4頁。、國家治理與全球治理⑨劉貞曄：《全球治理與國家治理的互動：思想淵源與現(xiàn)實反思》，《中國社會科學(xué)》2016年第6期，第36頁。的關(guān)系等問題進(jìn)行了分析。從總體上來看，理論界對國家治理問題的研究不論在廣度還是深度上均在不斷向前推進(jìn)。然而，由于現(xiàn)代國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)主要依靠政府行政行為為主導(dǎo)才能有效實現(xiàn)，對政府行政行為進(jìn)行調(diào)整的行政法在國家治理現(xiàn)代化的過程中具有特殊地位，因此通過行政法的回應(yīng)推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化是新時代的必然選擇。目前，關(guān)于國家治理問題的研究由于缺乏對行政法在國家治理中所起作用的具體考察，沒有對有關(guān)理論知識從行政法的角度進(jìn)行系統(tǒng)性整合，從而導(dǎo)致研究存在零散化、碎片化、新知增量有限等問題。因此，從國家治理與行政法發(fā)展兩者互動的角度對國家治理問題進(jìn)行整體性論證，對國家治理與行政法之間關(guān)系的來由及趨向、國家治理的行政法組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行證成，均是目前亟待突破的時代命題，具有重要的理論建構(gòu)價值與實踐指導(dǎo)意義。

一、治理需求與規(guī)范回應(yīng)：國家治理變遷與行政法規(guī)范功能演變的契合性

從國家治理變遷與行政法規(guī)范功能演變來看，二者在制度的演進(jìn)范式層面具有一定的契合性，國家治理需求是行政法規(guī)范體系構(gòu)建的社會基礎(chǔ)，而行政法構(gòu)建的規(guī)范體系則是對國家治理需求的規(guī)范回應(yīng)。進(jìn)一步來論，對于現(xiàn)代國家，必須在法治的基礎(chǔ)上通過權(quán)力的行使才能對國家進(jìn)行治理，而對治理相關(guān)的權(quán)力和權(quán)力行使的程序和方式進(jìn)行規(guī)定的法律則是現(xiàn)代行政法。因此，二者在制度的演進(jìn)范式層面具有其契合性，正是在這種意義上，要保證國家治理的理想效果，相應(yīng)的行政法就必須根據(jù)國家治理的實際需求進(jìn)行構(gòu)建和調(diào)整。

（一）國家治理演進(jìn)中行政法對其規(guī)范性的回應(yīng)

隨著社會的發(fā)展，國家治理需要面對的情況不斷發(fā)生改變，國家權(quán)力在行使公共事務(wù)管理權(quán)的過程中也必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在現(xiàn)代法治社會，國家權(quán)力的這種調(diào)整應(yīng)當(dāng)在法律限制的范圍內(nèi)有序進(jìn)行，以保證相應(yīng)調(diào)整的規(guī)范性和正當(dāng)性，而對國家權(quán)力進(jìn)行調(diào)整的法律就是現(xiàn)代行政法。因此，在國家治理過程中，行政法給予回應(yīng)具有其實踐的內(nèi)生性與理論的自洽性。

1.限制國家權(quán)力的擴(kuò)張

國家治理是以國家權(quán)力及其行使來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理，在此過程中，必須對國家權(quán)力進(jìn)行必要的限制。對于現(xiàn)代型社會來論，國家政府作為社會上唯一合法掌握軍隊、警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)構(gòu)的組織，具有天然的權(quán)力擴(kuò)張屬性，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。在國家治理的過程中，如果不通過行政法對國家權(quán)力進(jìn)行必要的限制，必然會因為權(quán)力濫用而導(dǎo)致國家治理效果不彰，甚至出現(xiàn)損害公民合法權(quán)益的狀況。同時，行政法對國家權(quán)力擴(kuò)張的這種限制性回應(yīng)不僅包括對整體國家權(quán)力的限制，還包括對國家治理演變過程中新出現(xiàn)的國家權(quán)力（如信息技術(shù)發(fā)展過程中出現(xiàn)對信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門監(jiān)管的國家權(quán)力），以及已有的國家權(quán)力范圍變動（如食品安全部門的監(jiān)管范圍擴(kuò)大到了互聯(lián)網(wǎng)食品交易）的限制。因此，只有在行政法的合理限制下，國家權(quán)力整體的行使以及新出現(xiàn)的國家權(quán)力和范圍產(chǎn)生變動的國家權(quán)力才能高效有序地實現(xiàn)國家治理的總體目標(biāo)。

2.調(diào)整國家治理過程中產(chǎn)生的新需求

隨著社會分工的日益精細(xì)化，要求現(xiàn)代行政法對因社會發(fā)展產(chǎn)生的新需求進(jìn)行必要的回應(yīng)?，F(xiàn)代社會，以計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、移動通信和人工智能為主的信息技術(shù)的迅速發(fā)展，使人類社會的生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了巨大變化，國家治理不僅應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注這些變化，還需要對這些變化本身，如互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行有效有序治理，同時也需要為充分利用這些變化帶來的成果提供法治保障，如國家治理過程的信息化升級。無論是國家治理范圍的擴(kuò)大還是治理方式的改變，都意味著新的國家治理需求的產(chǎn)生。

3.保障國家治理效率的提升

現(xiàn)代行政法的根本目的，在于最大程度提高社會整體福利水平，在此背景下的國家治理不僅要實現(xiàn)社會穩(wěn)定有序以及合理變動的目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)采取各種積極措施不斷促進(jìn)國家治理效率在原有基礎(chǔ)上不斷提高。按照現(xiàn)代社會法治建設(shè)的要求，國家治理效率提高的諸多措施也必須納入行政法安排的軌道。因此，現(xiàn)代行政法必須對這些能進(jìn)一步提高國家治理效率的成果進(jìn)行有效的促進(jìn)型回應(yīng)，才能為社會提供更多更好符合公眾需求的公共產(chǎn)品，從而促進(jìn)社會福利最大程度的順利實現(xiàn)。

（二）行政法發(fā)展下的國家治理范式的演進(jìn)

通觀我國行政法發(fā)展的歷史脈絡(luò)，經(jīng)歷了從管理、控權(quán)到服務(wù)與合作等不同階段，與其對應(yīng)的是，國家的角色定位也經(jīng)歷了從有限管理到提供有限的公共產(chǎn)品再到盡可能擴(kuò)大調(diào)整范圍的治理模式的演變①宋永壽：《從管理、控權(quán)到服務(wù)與合作——我國行政法發(fā)展的歷程與方向》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第6期，第36-38頁。。在行政法發(fā)展的早期，由于秉持有限政府原則，國家作為市民社會的“守夜人”或者“看門人”的角色而存在，因此政府的行政功能受到嚴(yán)格的限制，主要為市民社會提供其自身不能提供的國防、外交，以及維持治安等有限的公共產(chǎn)品。故而，傳統(tǒng)行政法確立的是國家對社會實行一種自上而下的，具有非常濃厚的官僚僵化特征的、垂直式的、只包括有限公共事務(wù)的“管理”模式。隨著社會的發(fā)展，自20世紀(jì)下半葉開始，國家的角色發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，開始由只能提供有限公共產(chǎn)品的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣＠畲蠡癁樽罱K目標(biāo)的社會“治理者”，國家供給公共產(chǎn)品的中心也從純粹服務(wù)式的公共產(chǎn)品演變?yōu)橐愿＠麨橹鞯亩嘣墓伯a(chǎn)品。與此相對應(yīng)，現(xiàn)代行政法確立的是一種柔性而多元的，以國家與社會協(xié)調(diào)共治為基本特征的“治理”模式②譚宗澤,楊靖文：《行政法結(jié)構(gòu)失衡與行政訴訟功能變遷——一個結(jié)構(gòu)功能主義的維度》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2011年第5期，第31-37頁.。在此模式下，國家治理的調(diào)整范圍也在傳統(tǒng)行政法的基礎(chǔ)上得到極大擴(kuò)展，涵蓋了包括所有與國家治理相關(guān)的行政行為和類似行政行為的管理行為，從而成為國家治理的制度基礎(chǔ)和規(guī)范體系。

二、回應(yīng)基礎(chǔ)與規(guī)范范式：行政法維度下國家治理的體系與能力

從現(xiàn)代行政法的角度來論，社會福利最大化的國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)，必須在行政法構(gòu)建的國家治理規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，通過充分發(fā)揮相關(guān)國家政府部門以及其他治理主體的作用，進(jìn)而保證社會資源實現(xiàn)最優(yōu)化配置。因此，從行政法的視角來觀察國家治理涵蓋了國家治理體系和國家治理能力兩個基本面向，二者是里與表的統(tǒng)一有機(jī)整體?；谶@一前提，對行政法維度下的國家治理體系與能力的內(nèi)在邏輯進(jìn)行界分，是行政法規(guī)范體系對其進(jìn)行需求回應(yīng)與規(guī)范范式選擇的制度基礎(chǔ)。

（一）國家治理之里：國家治理體系

目前，國內(nèi)學(xué)者對行政法維度下國家治理體系的界定存在不同的觀點，主要分為以下幾種情況，即：第一，主體論，主張圍繞行政法規(guī)定的治理主體來構(gòu)建國家治理體系；第二，制度論，主張國家治理體系是由現(xiàn)代行政法涵蓋的一系列制度所組成的整體；第三，客體論，與主體論正好相反，客體論試圖圍繞行政法規(guī)定的治理客體構(gòu)建國家治理體系；第四，過程論，主張國家治理體系是按照行政法的安排形成的一個前后相繼的過程、程序；第五，綜合論，認(rèn)為國家治理體系本質(zhì)上就是現(xiàn)代行政法維度下的國家制度體系。通過比較，據(jù)此認(rèn)為，現(xiàn)代行政法維度下的制度論更接近國家治理體系的本質(zhì)，國家治理體系在本體上就是現(xiàn)代行政法維度下的國家制度體系。官方正式文件也正是在這個意義上定義國家治理體系的，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)的安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！雹哿?xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，2013年12月31日在十八屆三中全會第二次全體會議上的講話。

（二）國家治理之表：國家治理能力

對于國家治理能力的研究而論，學(xué)界的觀點可以歸結(jié)為以下三種情況：一是將國家治理能力等同于國家能力。二是認(rèn)為國家治理能力是指各種行政法規(guī)定的治理主體的能力。如有學(xué)者認(rèn)為，國家治理能力的核心是行政法規(guī)定的各個治理主體履行各自功能的能力④何增科：《國家治理及其現(xiàn)代化探微》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第4期，第11頁。。事實上，現(xiàn)代行政法維度下的國家治理能力也應(yīng)具體包括執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力等。三是認(rèn)為國家治理能力是國家治理體系的一種系統(tǒng)能力，可理解為現(xiàn)代行政法維度下的一種國家行為能力或國家制度能力，是國家治理活動中所具有的制度供給和創(chuàng)新、制度管理和實施等各方面能力的整體表現(xiàn)⑤吳漢東：《國家治理能力現(xiàn)代化與法治化問題研究》，《法學(xué)評論》2015年第5期，第1頁。。總體來看，前二種觀點都有較大缺陷：第一種觀點將國家治理能力混同于國家能力，忽略了行政法規(guī)定的其他治理主體能力在整個治理能力體系中的作用；第二種觀點則混同了整體與部分的關(guān)系，行政法規(guī)定的各治理主體能力是國家治理能力的組成部分，但后者不是前者簡單相加的結(jié)果。因此，現(xiàn)代行政法維度下的國家治理能力是各治理參與主體相互協(xié)作而最終呈現(xiàn)出的一種整體性、系統(tǒng)性的能力。

（三）國家治理的表里關(guān)系

國家治理是由行政法規(guī)定的治理體系和治理能力構(gòu)成的一個有機(jī)整體，其中治理體系是內(nèi)在之里，而治理能力是外在之表，兩者相輔相成、相互促進(jìn)。國家治理體系是國家治理能力得以實施與提升的重要制度平臺，而國家治理能力是國家治理體系具體執(zhí)行力的體現(xiàn)。對于一個國家而言，按照行政法的安排的國家治理體系規(guī)范并約束著國家治理能力的運行，而國家治理能力的強(qiáng)弱也會影響國家治理體系的具體實施和自我完善，即行政法安排的國家治理體系能夠提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。因此，現(xiàn)代行政法維度下的國家治理現(xiàn)代化，必須既要重視治理體系建設(shè)又需重視治理能力的提升。

三、調(diào)適方向與路徑選擇：國家治理中行政法結(jié)構(gòu)、理念、制度與手段的調(diào)整

國家治理的體系與能力是行政法規(guī)范體系對其進(jìn)行需求回應(yīng)與規(guī)范范式選擇的社會基礎(chǔ)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是行政法理念與體系的現(xiàn)代化，即行政法理念與體系的重塑與構(gòu)建對國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的路徑選擇具有決定性的影響。因此，從這個視角論，國家治理的現(xiàn)代意蘊(yùn)或者調(diào)適機(jī)制在于：按照現(xiàn)代行政法安排的理性的治理結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的治理理念、現(xiàn)代的治理制度、有效的治理手段等進(jìn)行制度安排。

（一）國家治理的理性結(jié)構(gòu)

國家治理的實現(xiàn)需要依托于特定行政法安排的治理結(jié)構(gòu)。從社會發(fā)展的根源來講，行政法安排的國家治理結(jié)構(gòu)，作為上層建筑的重要組成部分，必須與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求相適應(yīng)，傳統(tǒng)行政法下以國家強(qiáng)力為基礎(chǔ)的“管理”式國家治理模式，在一定程度上適應(yīng)了工業(yè)革命以來社會化大生產(chǎn)對國家控制社會的需求。然而，傳統(tǒng)的以“管理”為特征的行政法治理范式，因其存在治理主體單一、主客體間單向度等弊端而無法滿足現(xiàn)代社會分工日益精細(xì)化，經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜化等對新時代國家治理能力不斷發(fā)展的需求，必須在既有行政法范式的基礎(chǔ)上對行政法安排的國家治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)，塑造現(xiàn)代的理性的行政法治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代性意義上，行政法維度下國家治理的理性結(jié)構(gòu)具有如下特質(zhì)：

1.治理主體的多元性

在現(xiàn)代社會的條件下,隨著分工的精細(xì)化發(fā)展，人類面臨的治理領(lǐng)域愈益廣闊，面臨的治理難題前所未有的復(fù)雜，由于行政資源的有限性，單純依靠政府行政行為對國家進(jìn)行治理已難以奏效。同時，由于政治文明的進(jìn)步,代議制民主的缺陷日益顯現(xiàn),而民眾整體文化素養(yǎng)的提高、科技的不斷進(jìn)步特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,都為人民在行政法的安排下直接參與國家治理提供了現(xiàn)實的可能性。以上兩方面發(fā)展綜合的結(jié)果，使現(xiàn)代行政法在國家治理主體的安排上日益借助于社會主體的力量，政府行政機(jī)關(guān)與相關(guān)社會主體對國家共同協(xié)同治理已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢之一，現(xiàn)代行政法下國家治理主體的多元化已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然①姜明安：《國家治理現(xiàn)代化過程中國家治理要素的轉(zhuǎn)變》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期，第42頁。。多元治理治理主體的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)行政法安排的“官與民”“政府與市場”的二元結(jié)構(gòu)范式而出現(xiàn)了三元②如有學(xué)者認(rèn)為非政府組織（NGO）興起，形成了“政府”“市場”“社會（非政府組織）”三元共同治理的結(jié)構(gòu)范式。參見邵鵬：《國家治理模式演進(jìn)與國家治理體系構(gòu)建》，《學(xué)習(xí)與實踐》2014年第1期，第66頁。乃至多元③如有學(xué)者認(rèn)為中國特色社會主義國家治理體系的治理主體包括中國共產(chǎn)黨、中國人民、政府、社會組織、市場主體等多元主體。在不同的治理層次，這些治理主體有著不同的地位和作用。參見杜飛進(jìn)：《中國現(xiàn)代化的一個全新維度——論國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《社會科學(xué)研究》2014年第5期，第37頁。的現(xiàn)代行政法共治格局。

2.治理主體間的互動性

在傳統(tǒng)行政法規(guī)定的治理格局中，“官”是治理主體，“民”是治理客體。在這種行政權(quán)力中心主義（或權(quán)力本位）范式下，民眾（小民）似“草”只能隨“風(fēng)”（君主、君子、官吏）而動，完全沒有自主能力，只能消極盲目地服從行政權(quán)力的管理和支配。在這種行政法治理格局下，人實際上僅被作為行政法控制社會這一目的實現(xiàn)的手段而存在，從而壓縮了主體間協(xié)商的可能④哈貝馬斯將人與人之間的以協(xié)商互動為特征的交往成為主體間性，并認(rèn)為主體間性是理性行為的基礎(chǔ)。本文所謂的主體間性主要指主體之間必要的溝通和互動協(xié)商。參見楊波：《對法律事實建構(gòu)論的初步闡釋——以主體間性為分析進(jìn)路的思考》，《法制與社會發(fā)展》2006年第6期，第91-96頁。，克制了交往理性，極大地抑制了社會主體的能動性和創(chuàng)造力，不能對國家治理資源實現(xiàn)符合社會福利最大化需求的有效配置?，F(xiàn)代行政法治理范式則以權(quán)利為本位，重視主體間性，強(qiáng)調(diào)交往理性，主要是借助雙向的溝通與互動以促進(jìn)主體間性和交往理性的成長，從而實現(xiàn)社會公共事務(wù)的有序化和效率化，這與傳統(tǒng)行政法下的管理模式中公權(quán)力運行的單向性具有明顯的不同①魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》，《法學(xué)論壇》2014年第2期，第32頁。。

因此，現(xiàn)代行政法安排下的國家治理主體與客體已經(jīng)完全立體化,傳統(tǒng)意義上的界限已經(jīng)混淆不清?！懊瘛辈辉偈羌兇獾谋粍拥男姓卫砜腕w,而主要是行政治理主體。而“官”（國家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨）不再僅是高高居上的行政治理主體，也是“民”治理的行政客體。在此背景下出現(xiàn)了“共同治理”“公共治理”“協(xié)同治理”“參與治理”“集體治理”等不同的行政法治理分型。

3.治理主體的多層級性

在現(xiàn)代社會，行政法治理結(jié)構(gòu)事實上已經(jīng)從單一的一元化的金字塔型逐步向多元化的網(wǎng)絡(luò)型進(jìn)行轉(zhuǎn)型②宣曉偉：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排：從社會分工理論觀瞻》，《改革》2014年第4期，第151頁。。行政法治理離不開權(quán)威，但與行政“統(tǒng)治”或“管理”范式下的單一權(quán)威不同。現(xiàn)代行政法維度下國家治理的層級格局中，存在多個權(quán)威，各個權(quán)威都在各自行政領(lǐng)域中起主導(dǎo)作用，并與其他治理主體合作共同完成行政治理使命。正是在這個意義上，才有現(xiàn)代行政法意義上的全球治理、國家治理、政府治理和社會治理之分。在全球治理層面，聯(lián)合國及相關(guān)多邊機(jī)構(gòu)起主導(dǎo)作用，在國家治理層面執(zhí)政黨起核心作用，在政府治理層面行政機(jī)關(guān)特別是中央行政機(jī)關(guān)起主要作用，而在社會治理層面社會組織是主宰者③袁方成：《國家治理與社會成長：城市社區(qū)治理的中國情景》，《南京社會科學(xué)》2019年第8期，第55-63頁。。

（二）國家治理理念

目前來論，我國現(xiàn)代行政法維度下的國家治理的現(xiàn)代化和治理理念的現(xiàn)代化是不可分的，治理理念的現(xiàn)代意蘊(yùn)集中體現(xiàn)為行政法所要求的法治、民主、公正、責(zé)任、效率。

1.法治

現(xiàn)代行政法維度下的國家治理和法治具有密切的關(guān)聯(lián)性。實際上，法治是國家治理的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家善治的根本路徑。只有在法治的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代國家治理才能在行政法規(guī)定的范圍內(nèi)得以順利實現(xiàn)。因此，嚴(yán)格遵守行政法所界定的法治是實現(xiàn)國家治理的基本路徑，即依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法，共同證成了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的本體和路徑即是在遵循行政法理念與制度下推進(jìn)國家治理法治化。此外，更為核心的是，國家治理現(xiàn)代化下的法治應(yīng)該突出實質(zhì)法治，其強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代行政法對基本權(quán)利的尊重，對公眾基本福祉的保障，對民眾呼聲的回應(yīng)，也注重對行政權(quán)力濫用的限制和制約，以及對憲法權(quán)威和憲法原則的敬畏。

2.民主

民主也是現(xiàn)代行政法維度下國家治理最本質(zhì)的要素。民主是一切權(quán)力包括行政法安排的國家治理權(quán)力的合法性、正當(dāng)性的唯一來源，其規(guī)定了現(xiàn)代行政法維度下的治權(quán)由誰來賦、治權(quán)為誰服務(wù)的問題誰來監(jiān)督問責(zé)等問題。同時，保障人民的充分參與也是實現(xiàn)有效治理的必要條件，其中，公民參與具有其必要性，這是因為國家治理一旦變成了官員的獨角戲，也就失去了現(xiàn)代治理的本質(zhì)性要求——官民合作共治。在現(xiàn)代行政法維度下的國家治理場域中，公民不是看客，而是行政法規(guī)定的國家治理的利益攸關(guān)者和積極參與者。

3.公正

從利益角度看，現(xiàn)代行政法維度下的國家治理是公共利益實現(xiàn)和分配的基本途徑?，F(xiàn)代行政法維度下的國家治理是靠公民共同參與完成的，行政治理的成果自然要惠及所有民眾、由民眾共享。既要防止分配上的平均主義，也要防止社會貧富兩極分化。公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在行政法安排下的國家治理的每一個環(huán)節(jié)、每一個場域都能感受到公平正義。

4.責(zé)任

職權(quán)和職責(zé)是行政權(quán)力的兩個面向。傳統(tǒng)行政法統(tǒng)治、規(guī)制模式重權(quán)力輕責(zé)任、重服從輕服務(wù)。而在現(xiàn)代行政法治理模式下，強(qiáng)調(diào)責(zé)任優(yōu)位、服務(wù)優(yōu)先。從行政權(quán)力來源的角度看，行政法治理范式強(qiáng)調(diào)公眾與政府之間的委托——代理關(guān)系。

5.秩序

秩序既是現(xiàn)代行政法維度下的國家有效治理的基本前提，也是國家治理的基本目標(biāo)?，F(xiàn)代行政法維度下的秩序不是機(jī)械的、僵化的壓制型秩序，而是積極的、充滿活力的“包容性秩序”，即一種尊重差異、包容多樣、和而不同的秩序；一種尊重權(quán)利、平等的競爭、充滿活力的行政法秩序。

（三）國家治理的現(xiàn)代行政法制度

在國家治理體系中行政法制度是其最核心部分，國家治理體系實質(zhì)上即為行政法制度體系，行政法制度的優(yōu)劣關(guān)系國家治理的成敗。孟德斯鳩很早就認(rèn)識到制度的優(yōu)劣和民風(fēng)的善惡是帝國興起和衰亡的決定性因素①孟德斯鳩：《羅馬盛衰原因論》，婉玲譯，北京：商務(wù)印書館1962年版，第78頁。。S·亨廷頓認(rèn)為制度是實現(xiàn)社會政治穩(wěn)定的力量，制度化水平越高，政治穩(wěn)定的程度就越高②S·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京：華夏出版社1989年版，第121頁。。

一般認(rèn)為，制度體系由基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度構(gòu)成。如果將一國的制度體系比作枝繁葉茂的大樹，則其根部是憲法所建構(gòu)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的根本制度；其主干是以行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制為主體的基本制度；其枝葉則由各類具體規(guī)章、行規(guī)、習(xí)俗等具體制度構(gòu)成。三者都必須品質(zhì)優(yōu)良且互相協(xié)調(diào)一致，整個國家治理的行政法制度體系才能運轉(zhuǎn)良好。然而，我國當(dāng)下在行政法制度的供給與運作方面，存在的制度供給缺位、滯后、低質(zhì)等問題；制度執(zhí)行效率不高，存在制度執(zhí)行的隨意變通、惡意異化及執(zhí)行成本過高的問題；由于意識形態(tài)剛性、價值偏好異化、官僚政治痼疾、集團(tuán)利益沖突、有效知識局限等因素影響，制度創(chuàng)新乏力等問題③楊靜光，馬莉：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度效率》，《理論與改革》2015年第5期，第5頁。。這些都與現(xiàn)代行政法維度下的國家治理的時代需求嚴(yán)重脫節(jié)，必須增強(qiáng)行政法制度供給的現(xiàn)代化，增強(qiáng)行政法制度的有效供給。

展開來看，有效制度供給涵蓋量與質(zhì)兩個向度。從量的層面講，其體現(xiàn)在與國家治理相關(guān)領(lǐng)域均已經(jīng)構(gòu)建諸多制度進(jìn)行規(guī)制，主要包括已有制度的改革和新制度的設(shè)置兩種形式。隨著現(xiàn)代行政法維度下的國家治理環(huán)境的變遷和治理職能的轉(zhuǎn)變，既需要對現(xiàn)有行政法治理制度進(jìn)行相應(yīng)的改革，也要求建立新的行政法制度來滿足不斷出現(xiàn)的治理新要求。在質(zhì)的層面，有效的行政法制度供給要求相關(guān)制度同時具備規(guī)制性、規(guī)范性和認(rèn)知性要素，并且體現(xiàn)工具性邏輯、合法性邏輯和情境性邏輯的要求。某一國家行政法治理制度只有符合上述要求，才是一種具有較高質(zhì)量的優(yōu)良制度，其制度內(nèi)容才會是適當(dāng)?shù)模拍苓m應(yīng)特定階段和領(lǐng)域國家治理的需要，并且得到遵循④易承志：《國家治理體系現(xiàn)代化制度供給的理論基礎(chǔ)與實踐路徑》，《南京師大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第1期，第54頁。。

（四）國家治理的現(xiàn)代手段

不論是現(xiàn)代行政法維度下治理理念的傳播還是治理制度的落實，都離不開特定歷史條件下的物質(zhì)技術(shù)手段，并以此構(gòu)成了特定的行政法治理方式。作為器物層面的治理方式及其現(xiàn)代化程度在很大程度上型塑著行政法維度下治理現(xiàn)代化的樣態(tài)。在當(dāng)代歷史語境中，行政法治理手段的科技化、信息化，大大促進(jìn)了其文明化、多樣化、柔性化，行政法治理手段的現(xiàn)代化日益凸顯出其在行政法治理整體現(xiàn)代化中的獨特價值。

人類科技一直在不斷進(jìn)步之中，其對國家治理的影響是巨大的。在沒有書面文字的人類早期社會，國家治理是極少數(shù)人的行政特權(quán)，具有行政法治理規(guī)則不公開，統(tǒng)治者任意解釋規(guī)則的特點。后來，文字的發(fā)明推動規(guī)則走向透明化，打破了貴族對規(guī)則的壟斷，增強(qiáng)了國家行政程序的標(biāo)準(zhǔn)化、有序性、可控性，國家權(quán)力運作的行政法時空范圍也得到明顯延伸⑤楊敏：《國家—社會互構(gòu)關(guān)系視角下的國家治理與基層治理——兼論治理技術(shù)手段的歷史變遷及當(dāng)代趨向》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第2期，第2頁。。但在古代，文字被少數(shù)統(tǒng)治階層所把持，且當(dāng)時的信息傳播手段非常有限（如上下級之間的命令傳達(dá)靠烽火臺、驛站來實現(xiàn)）。與此相適應(yīng)，行政法維度下國家治理的基本模式是層級式，信息傳遞由上至下或由下至上層層傳遞，在此過程中信息失真、實效的情況不可避免，極大制約著行政法治理的效果。

當(dāng)代科技的巨大進(jìn)步，特別是互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)的發(fā)展為現(xiàn)代行政法維度下的國家治理提供了新的手段,也極大改變了國家治理的形態(tài)。在信息時代，信息傳播是即時的、公開的，這為一般民眾參與國家治理提供了可能性，信息的傳導(dǎo)由水平傳導(dǎo)取代分級傳導(dǎo)，從而為國家的治理由垂直管理向水平管理、網(wǎng)絡(luò)化管理創(chuàng)造了條件。

行政法維度下國家治理方式的現(xiàn)代化要求去除恣意、神秘化的行政統(tǒng)治手段，由權(quán)術(shù)之治走向文明之治①姜明安：《國家治理現(xiàn)代化過程中國家治理要素的轉(zhuǎn)變》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期，第42頁。；要求限制使用單向的壓制的行政治理手段，多采取雙方或多方協(xié)商、談判、合作的手段；壓縮命令、處罰等剛性行政手段的適用空間，充分發(fā)揮指導(dǎo)、獎勵等軟法行政手段的作用空間。

四、調(diào)適原則與實踐指引：國家治理下行政法建構(gòu)的核心目標(biāo)與行動邏輯

前已述及，現(xiàn)代社會的國家治理需要具備理性的治理結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的治理理念、現(xiàn)代的治理制度、有效的治理手段等現(xiàn)代因子。因此，在國家治理的語境下，行政法的調(diào)適與建構(gòu)是一項系統(tǒng)的制度安排，應(yīng)以此為關(guān)照，需要有明確的建構(gòu)目標(biāo)和行動邏輯，即二者是一個有機(jī)的整體，目標(biāo)規(guī)劃著行動邏輯，行動邏輯最終決定目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）國家治理下行政法建構(gòu)的核心目標(biāo)

確立科學(xué)的目標(biāo)及制定合適的行動路線圖對構(gòu)建現(xiàn)代國家行政法治理體系，不斷提升國家治理能力具有關(guān)鍵意義。然而，當(dāng)下學(xué)界對行政法構(gòu)建的目標(biāo)及其進(jìn)路的認(rèn)識尚有不小分歧。如有學(xué)者認(rèn)為行政法構(gòu)建的目標(biāo)有三個：實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展；實現(xiàn)人民生活質(zhì)量的普遍改善；實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定，或者稱之為長治久安。還有學(xué)者認(rèn)為利用行政法進(jìn)行國家治理的目的是最大限度地增進(jìn)公共利益②俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期，第20頁。。在此認(rèn)為，以上目標(biāo)都屬于行政法的終極目標(biāo)，不屬于行政法建構(gòu)的核心目標(biāo)。如前所述，對行政法進(jìn)行調(diào)整的提出是基于當(dāng)下與國家治理相關(guān)的行政法供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足國家治理需求的矛盾，而國家治理的這一供需矛盾從根本上看是由當(dāng)下僵化的、單一的、單向度的、壓制性的行政法治理結(jié)構(gòu)造成的。

因此，建構(gòu)的核心目標(biāo)在于打造和諧的官民關(guān)系，為不斷提升國家治理能力，建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家打下制度基礎(chǔ)。核心的官民關(guān)系有三個維度的支撐：其一，政府主導(dǎo)，市場和社會協(xié)同，三者共同完成國家治理的各項任務(wù)。其二，與國家治理相關(guān)的信息的雙向透明傳導(dǎo)。政府不再是信息的唯一壟斷者，而既是信息的提供者又是信息的吸收者。除了需要保密的信息，其余信息在官民之間是透明的、共享的。其三，官民平等互信。在國家治理現(xiàn)代化語境下，雖然政府和民眾被賦予不同的權(quán)力（權(quán)利）和職責(zé)（義務(wù)），但二者在法律地位上是平等的，二者在平等協(xié)作的基礎(chǔ)上建立起政治上的互信。

（二）國家治理中行政法建構(gòu)的行動邏輯

在國家治理建構(gòu)的行動邏輯方面，行政法規(guī)范功能的回應(yīng)必須貫徹兩大基本原則。第一，堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合。國家治理建構(gòu)的過程很大程度上是官民互動共建的過程，一方面需要政府特別是中央政府要立足于國家整體利益，根本利益和長遠(yuǎn)利益進(jìn)行全面部署③薛瀾：《頂層設(shè)計與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學(xué)報》2014年第4期，第1頁。、宏觀設(shè)計與指導(dǎo)，系統(tǒng)推進(jìn)國家治理的歷史進(jìn)程；另一方面也需要基層民眾的積極響應(yīng)和大膽實踐，國家治理的藍(lán)圖設(shè)計必須緊密反映民之所愿所望、必須認(rèn)真吸取民之所創(chuàng)。第二，構(gòu)建守成、吸收和創(chuàng)新的三者統(tǒng)一機(jī)制。任何一種國家治理的建構(gòu)都不可能是平地起高樓，而是在已有的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，因此必須堅持守成原則，即需要充分運用好我國傳統(tǒng)的治理資源和治理經(jīng)驗，并對此加以創(chuàng)新，使其發(fā)揮作用。在國家治理維度上，法家的“法治”思想、儒家的“仁政”思想、道家的“無為而治”都需要繼承與發(fā)揚(yáng)。同時，在全球化的時代，國家治理與全球治理在很大程度上已融為一體④吳志成：《全球治理對國家治理的影響》，《中國社會科學(xué)》2016年第6期，第22頁。，因此，必須克服各種保守的、僵化思想的禁錮，大膽吸取他國國家治理的做法及全球治理的經(jīng)驗⑤孫肖遠(yuǎn)：《國家治理現(xiàn)代化的中國邏輯》，《江海學(xué)刊》2019年第4期，第149-155頁。。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際和時代要求，開拓創(chuàng)新，真正落實我國在國家治理上的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

五、余論：國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)下的行政法發(fā)展面向

目前，國家治理現(xiàn)代化的命題是各門社會科學(xué)所面臨的重要任務(wù)，法學(xué)特別是行政法學(xué)更不能置身于外，其原因是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于實現(xiàn)治理法治化，而法治的要義在于依憲執(zhí)政、依法行政。然而，當(dāng)下行政法對國家治理的研究大多還是傳統(tǒng)的司法面向的——以行政訴訟為中心⑥湛中樂，趙玄：《國家治理體系現(xiàn)代化視野中的司法審查制度——以完善現(xiàn)行〈行政訴訟法〉為中心》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期，第20頁。。正如有學(xué)者指出的，以控制行政權(quán)為目的，以司法審查為核心的規(guī)范主義傳統(tǒng)已不足以應(yīng)對“新的國家治理需求”，對此必須轉(zhuǎn)而面向行政①譚宗澤，楊靖文：《面向行政的行政法及其展開》，《南京社會科學(xué)》2017年第1期，第110頁。。在這方面，行政法學(xué)者的研究已取得了一定成果，如有學(xué)者提出了國家治理理念下合作行政的問題②王學(xué)輝，王留一：《通過合作的法治行政——國家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)》，《求實》2015年第6期，第70頁。,有學(xué)者論述了行政程序在國家治理中的價值問題③徐博嘉，王學(xué)輝：《行政程序價值及其法治化衡量標(biāo)準(zhǔn)——以國家治理現(xiàn)代化為視角》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期，第13頁。,有學(xué)者分析了國家治理現(xiàn)代化背景下行政組織法的重構(gòu)問題④金國坤：《國家治理體系現(xiàn)代化視域下的行政組織立法》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期，第72頁。,也有學(xué)者探討了行政民主與國家治理現(xiàn)代化關(guān)系問題⑤陳毅：《基于行政民主的國家治理：以非強(qiáng)制性行政為視角》，《行政論壇》2016年第5期，第14頁。。總體來看，當(dāng)下行政法學(xué)界對這一問題的研究尚存在較少關(guān)切現(xiàn)實、缺乏系統(tǒng)整合等問題，對此均需要從“國家治理現(xiàn)代化”與行政法治構(gòu)建的維度展開系統(tǒng)、深入的研究。