黃博函 岳經(jīng)綸

一、導(dǎo)言

中華人民共和國成立以來，社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了深刻變化，中國的社會政策也隨之演變與發(fā)展。與中國社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展相一致，新中國社會政策70年的變遷過程大體上可以分為四個階段：第一階段是新中國建立后到20世紀70年代末市場轉(zhuǎn)型前的社會主義計劃經(jīng)濟時代的社會政策階段（傳統(tǒng)社會主義福利國家的建構(gòu)）；第二階段是20世紀80和90年代市場轉(zhuǎn)型期的社會政策階段（傳統(tǒng)社會主義福利國家的解構(gòu)）；第三階段是新世紀最初十年的社會政策階段（新興社會主義福利國家的建構(gòu)）；以及當前的第四階段，即新時代的社會政策階段（新興社會主義福利國家的鞏固）。由于不同階段的社會主要矛盾和經(jīng)濟發(fā)展狀況各不相同，因而這些不同階段的社會政策呈現(xiàn)出了不同的特征。本文嘗試依據(jù)政策環(huán)境、政策目標、政策創(chuàng)新、政策特征和政策效果等維度，對這四個不同階段的社會政策體系進行分析，力圖宏觀地展現(xiàn)中國社會政策發(fā)展的歷史過程、變化的動力，以及對中國社會發(fā)展帶來的影響。

二、新中國社會政策的演變

（一）社會主義計劃經(jīng)濟時代中國社會政策系統(tǒng)的建立

1949年新中國成立后，新生的人民政權(quán)立即著手對中國的政治經(jīng)濟社會進行社會主義的全面改造。經(jīng)過四年多的努力，我國完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，實現(xiàn)了生產(chǎn)資料的社會主義公有制，基本上建立起社會主義制度。為了適應(yīng)社會主義工業(yè)化和計劃經(jīng)濟發(fā)展的需要，保障工人階級和勞動群眾的基本生活，我國依托社會主義計劃經(jīng)濟體制，逐步建立了國家統(tǒng)攬型的社會主義社會福利制度。由于這種福利制度以“單位保障制”為主要特色，即由單位（主要是國有企業(yè)）將職工基本需要幾乎全部包攬和提供各種社會服務(wù)，因此“單位保障制度”也被形象的稱為“大鍋飯”制度。有鑒于無所不包的單位福利把單位成為了一個小型“福利國家”，因此這種社會福利制度被概括為“單位福利制度”（劉繼同，2003）。

這一時期，我國社會政策的主要目標是：第一，反映社會主義制度的優(yōu)越性，主要表現(xiàn)在為工人階級對提供全面的就業(yè)和福利保障；第二，保障人民的生存權(quán)，表現(xiàn)為國家或集體為最貧困的城鄉(xiāng)居民提供基本生活保障；第三，為工業(yè)化發(fā)展服務(wù)，表現(xiàn)為工人的低工資水平和多方面的福利保障。

為了實現(xiàn)上述目標，國家在城鄉(xiāng)進行了不同的社會政策創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為在城市實行勞動保險制度和救濟制度；在農(nóng)村實施五保制度和合作醫(yī)療制度。在城市，國家為職工建立了完善的勞動保險制度，為職工提供養(yǎng)老、疾病、工傷、生育保險，同時通過單位福利制度，為職工及其家屬提供從教育、醫(yī)療、就業(yè)到住房等基本福利和服務(wù)；在農(nóng)村，國家在農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)上為農(nóng)民提供基本社會福利，通過農(nóng)村合作醫(yī)療制度為農(nóng)民提供醫(yī)療服務(wù)，通過五保戶制度為最貧困的農(nóng)民提供基本生活保障。

這一時期的社會政策體制具有以下主要特點：第一，具有鮮明的革命與意識形態(tài)的關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)為通過革命建立起來的人民政權(quán)高度重視，為社會主義主人翁的工人階級提供工作和福利保障；第二，具有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市偏向，表現(xiàn)為重視城市地區(qū)的福利和服務(wù)的供給；第三，國家全面主導(dǎo)福利和服務(wù)的供給，沒有市場和社會力量發(fā)揮作用的空間；第四，鮮明的集體主義，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用人單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在福利和服務(wù)供給中的作用；第五，強烈的社會主義價值觀，表現(xiàn)為在福利和服務(wù)分配中的平等主義，甚至是平均主義的色彩。

由于這一時期社會福利制度具有明顯的城鄉(xiāng)戶籍與所有制（職業(yè)）性質(zhì)的差別，因而城鄉(xiāng)居民因戶籍身份的不同而處于不同的社會福利體制中，城市居民則因為職業(yè)身份和單位的所有制性質(zhì)的差異而享有不同的福利待遇。在這種社會政策體制下，個人福利權(quán)利存在著戶籍身份、單位性質(zhì)、職業(yè)性質(zhì)、職業(yè)身份等基于社會等級身份的明顯分野（見表1）。因此，在這一時期，盡管城鄉(xiāng)內(nèi)部的福利差異不是很大，但城鄉(xiāng)之間的福利水平有明顯的差距。

由于國家有意識地排斥市場和社會組織在福利提供中的作用，因而這一時期的社會福利制度具有明顯的國家支配色彩，可以稱為“國家主義”的社會政策體制（岳經(jīng)綸、方珂，2019）。然而，盡管國家是社會福利制度的責任主體，但福利與服務(wù)的生產(chǎn)與遞送主要是由國企單位負責實施，故政府直接參與不多。由于當時我國整體經(jīng)濟發(fā)展相對落后，雖然社會福利水平不高，但也給國家?guī)砹顺林氐呢斦摀＿@也是改革開放后我國社會政策轉(zhuǎn)型中，國家竭力減輕自身財政負擔的重要原因。另外，在這一福利體制下，由于職工所享受的福利待遇與其個人的工作績效與表現(xiàn)無直接關(guān)系，因此不利于提高職工及企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

表1 計劃經(jīng)濟時代的城鄉(xiāng)二元社會政策體系

（二）市場轉(zhuǎn)型時期中國社會政策的轉(zhuǎn)型

1978年后，中國走上改革開放之路，開始從社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的偉大轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型期中，國家的施政重點從階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展。隨著政府經(jīng)濟政策職能的日益凸顯，“發(fā)展主義”和“經(jīng)濟優(yōu)先”的戰(zhàn)略思維開始主導(dǎo)經(jīng)濟社會體制的改革。在“發(fā)展主義”的邏輯下，社會政策則被要求為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。為了配合市場經(jīng)濟體制的建立，國家開始對原有的社會福利制度進行全面改造。國家主動改變了原來的“大包大攬”角色，有計劃地退出各項主要社會福利和服務(wù)的提供，讓個人和家庭在社會福利領(lǐng)域承擔更大的責任。這種變革意味著計劃經(jīng)濟時代建立的傳統(tǒng)社會主義福利國家的解體。

市場轉(zhuǎn)型時期我國社會政策的主要目標包括：第一，為國有企業(yè)改革服務(wù)，表現(xiàn)為通過剝離企業(yè)社會職能減輕企業(yè)負擔；第二，為新的勞動合同制工人和下崗工人提供社會保護，表現(xiàn)為為勞動合同制工人建立社會保險制度，為下崗工人提供再就業(yè)服務(wù)和最低生活保障；第三，減輕國家財政負擔，表現(xiàn)為國家在教育、醫(yī)療和住房領(lǐng)域引入市場機制，減少財政投入。

為了實現(xiàn)這些目標，我國在這一時期進行了一系列的社會政策創(chuàng)新，包括：第一，建立了勞動合同制，以合同為基礎(chǔ)的就業(yè)取代固定就業(yè)；第二，建立以就業(yè)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)職工社會保險制度；第三，為下崗職工設(shè)立再就業(yè)服務(wù)中心，提供再就業(yè)培訓(xùn)和基本生活保障；第四，為城市貧困人口建立最低生活保障制度（低保）；第五，在教育、衛(wèi)生、住房領(lǐng)域推行市場化；第六，設(shè)立住房公積金制度。綜合而言，這一時期最重要的社會福利制度變革是形成了以社會保險制度為主導(dǎo)的社會保障改革思路。隨著單位福利體制的解體和國家主義的退出，以社會保險制度為主導(dǎo)的社會政策模式得以建立（參見表2）。與計劃經(jīng)濟時代的勞動保險制度和單位福利體制相比，社會保險制度創(chuàng)造了更大的受益群體。

市場轉(zhuǎn)型期的我國社會政策體系具有以下主要特點：第一，鮮明的貧困與增長的關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)為急于通過發(fā)展經(jīng)濟擺脫貧困；第二，“效率優(yōu)先，兼顧公平”，表現(xiàn)為國家在教育、醫(yī)療和住房等基本社會服務(wù)領(lǐng)域的撤退與市場機制的引入；第三，以繳費型社會保險制度為主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)職工社會保險制度的建立；第四，社會政策服務(wù)于經(jīng)濟增長，表現(xiàn)為社會政策為國有企業(yè)配套，而不是為滿足社會需要。

社會政策的市場化和計劃經(jīng)濟時代福利國家的解構(gòu)，盡管促進了經(jīng)濟效率的提升和經(jīng)濟增長，但也帶來了不少社會后果，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的失衡。在市場體系和第三部門還沒有得到足夠發(fā)展的情況下，國家不適當?shù)貜慕逃?、醫(yī)療和住房等多個公共服務(wù)領(lǐng)域中撤退，導(dǎo)致公眾的許多基本需要得不到滿足，并形成了龐大的社會弱勢群體。由于社會政策沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間、社會不同階層之間的差距和矛盾日益突出，進而影響社會穩(wěn)定。此外，這一時期社會政策的重點放在社會保險項目上，社會救助沒有得到應(yīng)有的重視。

在這一階段，盡管提出了中國社會保障改革大思路，并且開展了以養(yǎng)老社會保險為主要內(nèi)容的改革。但是，在政策設(shè)計上仍然存在著從社會身份出發(fā)而不是從需要出發(fā)的傾向，路徑依賴嚴重。社會保險的各個項目，如失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等分險種在不同所有制的企業(yè)漸進推進，制度安排分散，不但給企業(yè)有選擇地參保創(chuàng)造了機會，增大了制度運行的監(jiān)督成本，而且直接導(dǎo)致社會保險分險種設(shè)定費率，綜合費率過高，抬高了社會保險的制度門檻，阻礙了社會保障制度改革的順利推進。在這一階段，除了建立城鎮(zhèn)職工社會保險制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度外，為了給企業(yè)減負，使其充分參與市場競爭，同時也是為了減輕政府財政負擔，國家還推出了“社會福利社會化”的政策思路，旨在讓國家與社會及個人共擔福利責任。然而，在實踐中社會福利社會化演變成了社會福利市場化。

表2 市場轉(zhuǎn)型時期的中國社會政策體系（20世紀90年代）

（三）新世紀初期的社會政策擴展（2003—2012年）

進入21世紀后，社會政策功能的弱化及其所產(chǎn)生的社會問題得到?jīng)Q策者的高度關(guān)注，黨和政府開始調(diào)整發(fā)展范式，逐步從片面的經(jīng)濟增長（GDP主義）轉(zhuǎn)向以人為本的政策范式，將更多的注意力轉(zhuǎn)移到民生發(fā)展上，由此，社會政策思維在政府執(zhí)政理念中的地位開始提升。同時，不斷增長的財政收入也為社會政策思維的建立提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，國家有能力投入更多財政資源用于社會保障和社會服務(wù)領(lǐng)域。隨著“和諧社會”等一系列理念的出臺，公共決策中發(fā)展主義邏輯有所弱化，社會政策思維日益凸顯，社會政策開始改變原有從屬于經(jīng)濟政策的弱勢地位，開始成為社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的重要工具。以2002年召開的黨的十六大為標志，我國社會政策進入了一個快速發(fā)展和重構(gòu)的新時期，迎來了“社會政策時代”（王思斌，2004）。

鑒于20世紀90年代的社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的失衡以及由此產(chǎn)生的社會問題，新世紀初期我國社會政策的主要目標是：第一，維護社會穩(wěn)定，表現(xiàn)在通過擴展社會政策積極回應(yīng)公眾訴求，緩和社會矛盾；第二，保障和改善民生，表現(xiàn)在社會保障、教育、醫(yī)療等基本民生問題成為政府施政重點，相關(guān)財政投入不斷增加；第三，促進社會發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，表現(xiàn)為社會政策成為構(gòu)建和諧社會的重要政策工具，同時助推社會組織的發(fā)展。

為實現(xiàn)上述政策目標，這一時期的政府進行了廣泛的社會政策改革和創(chuàng)新（詳見表3）。首先，原有的城鎮(zhèn)職工社會保險制度不斷擴面、完善，原來越多的企業(yè)職工，特別是農(nóng)民工被納入社會保險體系；第二，在農(nóng)村地區(qū)引入了一系列社會政策，農(nóng)村社會政策得到了空前的發(fā)展，如建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（2003年）、農(nóng)村最低生活保障制度（2007年）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（2009年），以及建基于地方財政的五保制度；第三，啟動新醫(yī)改（2009年），正視因政府不適當撤離醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域所帶來的嚴重社會后果，決定通過強化政府責任來緩解“看病難、看病貴”的問題；第四，社會救助政策不斷豐富，除最低生活保障制度外，一系列的專項救助制度得以確立；第五，建設(shè)社會工作專業(yè)，發(fā)展專業(yè)社會服務(wù)。

表3 新世紀初的社會政策創(chuàng)新與擴張

由于社會政策的快速擴展，這一時期我國社會政策體系具有鮮明的特點：第一，具有鮮明的不平等與穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性，政府試圖通過發(fā)展社會政策解決日益增長的收入不平等問題，確保社會穩(wěn)定；第二，快速的社會政策擴展，主要表現(xiàn)為社會政策的對象不再局限于城鎮(zhèn)職工，而是不斷向城鄉(xiāng)地區(qū)進行橫向擴展，通過出臺新的社會政策項目，覆蓋原來處在社會政策之外的群體；第三，地方社會政策積極主義，表現(xiàn)為許多地方政府在加強和創(chuàng)新社會管理的邏輯下積極開展社會政策創(chuàng)新，自覺發(fā)展具有地方特色的社會政策項目，甚至構(gòu)建具有地方特色的社會政策體制；第四，社會組織（非政府組織）在社會政策中的作用得到增強，在政府購買社會服務(wù)的策略支持下，社會組織不僅積極參與社會福利遞送，而且也有意識地進行社會政策倡導(dǎo)；第五，專業(yè)社會服務(wù)（新興的社會工作專業(yè)）開始得到發(fā)展，這是這一時期我國社會政策發(fā)展的鮮明特征，由此，社會工作者開始成為重要的社會政策發(fā)展力量；第六，社會政策變得更加包容，越來越多的弱勢群體成為社會政策的受益者，尤其是農(nóng)民和農(nóng)民工開始成為社會政策的重要受益者；第七，社會政策機制創(chuàng)新，購買服務(wù)成為推動社會政策發(fā)展的重要機制。

隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的范式轉(zhuǎn)移，新世紀初期我國社會政策發(fā)展的理念、策略和思路也出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)向。社會政策不再停留在為經(jīng)濟體制改革配套的工具性層面，而開始成為社會建設(shè)和社會發(fā)展的重要內(nèi)容；社會政策改革方式也開始注重發(fā)揮民間慈善、社會組織以及市場的作用，由“國家福利”向“福利多元主義”轉(zhuǎn)型。隨著越來越多社會政策的制定和實施，一個以社會政策為導(dǎo)向的預(yù)算正在形成。中央政府開始通過向地方政府轉(zhuǎn)移支付的方式在社會政策籌資方面承擔更多的財政責任。可以認為，在這一時期，我國的社會政策開始得以與經(jīng)濟政策并行發(fā)展，一個相對完整的社會政策體系基本建成。

（四）新時代以來的社會政策整合（2012年至今）

2012年黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。中國的社會政策也在新世紀初期橫向擴展的基礎(chǔ)上，進入了以美好生活為根本導(dǎo)向的制度整合和制度創(chuàng)新階段。自十八大以來，通過建構(gòu)“以人民為中心”的發(fā)展思想、美好生活、人民福祉、共享發(fā)展等的政治話語，以習近平同志為核心的黨中央，不僅確立了新時代我國社會政策發(fā)展的根本方向、基本理念和基本目標，而且也界定了社會政策體系的基本內(nèi)容。在這一時期，社會政策思維在中國公共治理領(lǐng)域中進一步強化，社會政策進一步實現(xiàn)縱向整合，并呈現(xiàn)出在一些領(lǐng)域重點突破的局面，以人民為中心的社會政策范式正式成型。因此，新時代也是“人民中心主義”的社會政策時代。人民中心主義的社會政策范式強調(diào)經(jīng)濟政策與社會政策的良性互動，突出人民基本需要的滿足，弱化了社會身份本位，重視人民的獲得感、幸福感。

為了實現(xiàn)上述政策目標，自十八大以來，政府在社會保險、社會救助等領(lǐng)域推行了一系列的政策創(chuàng)新（表4）。在社會保險方面，實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋；實施中央調(diào)劑金，推進職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；啟動全國基本養(yǎng)老保險基金投資運營；在社會救助方面，2014年2月，國務(wù)院頒布了我國第一部統(tǒng)籌各類社會救助制度的行政法規(guī)——《社會救助暫行辦法》，正式確立我國社會救助體系，包括八項制度：最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助，初步實現(xiàn)了從救濟向救助，從補缺型向制度型，從零散性向綜合性，從單一性向多元化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，進一步解決了社會救助制度“碎片化”問題；在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會政策方面，2014年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與農(nóng)民居民養(yǎng)老保險制度開始進行整合，2015年城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新農(nóng)合的全面整合，與此同時，在很多地方，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度也實現(xiàn)了統(tǒng)一（參見表5）。其他的重要社會政策創(chuàng)新還包括：精準扶貧戰(zhàn)略（2013）；健康中國戰(zhàn)略（2016）；《慈善法》（2016）；以及創(chuàng)新弱勢群體如農(nóng)村留守兒童、困境兒童、老年人等的社會照顧政策。

表4 新時代的主要社會政策創(chuàng)新

新時代我國社會政策發(fā)展呈現(xiàn)出了如下特征：第一，鮮明的增長與福祉關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)在隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府日益重視人民福祉的提高；第二，以人民美好生活為導(dǎo)向，表現(xiàn)為通過社會政策滿足人民美好生活的需要；第三，脫貧優(yōu)先，表現(xiàn)為通過精準扶貧戰(zhàn)略的實施和社會救助制度的完善消滅絕對貧困；第四，社會政策的整合發(fā)展，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)社會政策的橫向整合，以及職工社會保險的縱向整合（提升統(tǒng)籌層次）；第五，福利治理體系的創(chuàng)新，表現(xiàn)為國家醫(yī)療保障局、國家應(yīng)急管理部等新政府機構(gòu)的成立以及社會政策相關(guān)職能部門的機構(gòu)調(diào)整?？偟膩碚f，新時代的社會政策發(fā)展越來越表現(xiàn)出對社會主義核心價值觀的回歸。

表5 城鄉(xiāng)整合的社會政策體系

三、我國社會政策發(fā)展的主要成就

經(jīng)過建國70年來的發(fā)展，我國社會政策在應(yīng)對社會問題和社會風向、滿足人民需要、保障人民權(quán)益、維護社會穩(wěn)定、推動社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了重要的成就。70年來，我國社會事業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，生活水平不斷提高，經(jīng)濟發(fā)展成果得到了越來越廣泛的分享，人民的幸福感和獲得感日益增強。應(yīng)該說，社會政策在其中擔當了重要角色。在此主要簡述我國社會政策在社會福利制度建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展以及減少貧困方面取得的成就。

（一）一個新的福利國家正在出現(xiàn)

隨著新世紀以來社會政策的快速發(fā)展，我國如今已經(jīng)建立起了比較完善的社會政策體系框架，正式加入到具有綜合社會保護體制的國家行列。換言之，一個具有中國特色的新興福利國家正在誕生。

之所以得出這樣的結(jié)論，是因為我國已經(jīng)具備了福利國家的所有基本要素，包括：（1）作為最后一道安全網(wǎng)的社會救助制度，到2014年，我國已經(jīng)建立并完善了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的多層次社會救助體系；（2）社會保障制度，我國已經(jīng)建立了五大社會保險制度，為勞動者和城鄉(xiāng)居民在遭遇年老、疾病、工傷、生育和失業(yè)時提供收入保障；（3）基本教育，我國從2008年開始為城鄉(xiāng)學(xué)齡兒童提供免費而普及對9年義務(wù)教育，還有部分地區(qū)已經(jīng)擴展到12年；（4）基本醫(yī)療服務(wù)，我國已經(jīng)建立了比較健全的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，人民健康水平不斷提高；（5）社會（社區(qū)）服務(wù)，自21世紀以來社會工作快速發(fā)展，針對老年人、兒童、殘疾人和家庭提供的社會照顧服務(wù)不斷完善。此外，我們還發(fā)展了一整套扶貧濟困政策體系，并且在消除貧困領(lǐng)域創(chuàng)造了世界奇跡。

他的家里看起來還干凈，是因為他那個家只用來睡睡覺，自己從不做飯，只會點外賣；他的白襯衣和西裝總是挺括干凈，是因為他不會洗衣服，一直是送去干洗。如果是扣子松了線，或是吃膩了外賣，想煮一碗面條，他就傻了眼，只能眼巴巴地看著如蕓，等她來解救了。

從一般意義上講，所謂“福利國家”，指的是國家或者說政府的職能形態(tài)，強調(diào)的是政府對社會福利或者社會保護的責任。一切對公民福利和福祉負有一定責任的政府都可以稱為“福利國家”，并非只有高水平經(jīng)濟發(fā)展，高水平社會福利的國家才是福利國家。事實上，進入21世紀以來，黨和政府高度重視民生福祉，在平衡經(jīng)濟發(fā)展和社會正義上付出了巨大的努力（Gu，2007），實際上已經(jīng)在努力建設(shè)中國的“福利國家”（岳經(jīng)綸、劉璐，2016）。當然，需要指出的是，我國目前的福利國家還只是成長中的福利國家，無論是福利制度的覆蓋面，還是福利供給的水平，都處于發(fā)展的初級階段。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高

衡量各國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的一個重要指標就是聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1990年創(chuàng)立的“人類發(fā)展指數(shù)”（HDI——Human Development Index）。該指數(shù)主要包含三個基本變量：預(yù)期壽命、教育水平和生活質(zhì)量。每年聯(lián)合國開發(fā)計劃署以這三項變量為基礎(chǔ)，按照一定的計算方法，得出各國的綜合指標，并在當年的《人類發(fā)展報告》中發(fā)布，用以來衡量各個國家人類發(fā)展水平。

隨著我國社會政策體系的不斷完善，我國在人類發(fā)展領(lǐng)域取得了明顯的進步。就人類發(fā)展指數(shù)排名而言，我國現(xiàn)時已屬于高人類發(fā)展指數(shù)的國別組（見表6）。在社會發(fā)展的某些領(lǐng)域，例如入學(xué)率和五歲以下兒童死亡率，中國的指標現(xiàn)在與許多發(fā)達經(jīng)濟體的指標相當。與人均GDP水平相當?shù)膰蚁啾?，中國人均壽命和教育指?shù)甚至更高。中國平均預(yù)期壽命從1949年前的35歲提高到2017年的76.7歲，居發(fā)展中國家前列。從居民主要健康指標來看，我國普遍好于中高收入國家的平均水平。我國的嬰兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率分別從1990年的32.9‰和0.889‰，下降為2017年的6.8和0.196‰。我國的人均期望壽命從2000年的71.4歲提高到2017年的76.7歲，在發(fā)展中國家中名列前茅（陳新光，2018）。根據(jù)國家衛(wèi)健委發(fā)布的《中國婦幼健康事業(yè)發(fā)展報告（2019）》提供的數(shù)據(jù)，2018年，我國孕產(chǎn)婦死亡率降至18.3/10萬，嬰兒死亡率降至6.1‰，顯示我國婦女兒童健康水平顯著提高。①2018年中國孕產(chǎn)婦死亡率降至18.3/10萬嬰兒死亡率降至6.1‰http://www.chinanews.com/gn/2019/05-27/8848550.shtml2014年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《婦幼健康成功因素報告》將中國列為孕產(chǎn)婦和兒童健康績效優(yōu)異的10個國家之一，并將中國的成功經(jīng)驗和做法向全世界推廣。

表6 中國人類發(fā)展指數(shù)

（三）消除貧困

新中國70年發(fā)展中的一個偉大成就是消除貧困，而社會政策在減少貧困中扮演了重要角色。社會主義新中國的建立，以及生產(chǎn)資料公有制的實現(xiàn)，為從根本上消除貧困奠定了制度基礎(chǔ)。與此同時，政府還通過在城鄉(xiāng)地區(qū)實施社會救濟政策為城鄉(xiāng)最貧困群眾提供基本生活保障，減少貧困人口。

改革開放以來，黨和政府一方面通過發(fā)展經(jīng)濟減少貧困，另一方面積極開展扶貧減貧工作，探索出了一條從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準扶貧的農(nóng)村扶貧開發(fā)道路，大大減少了農(nóng)村貧困人口。黨的十八大以來，我國全面實施精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略，并確定了到2020年消除貧困的目標。官方數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2018年，我國貧困人口累計減少7.4億人，貧困發(fā)生率從2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%。世界銀行發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，按照每人每天1.9美元的國際貧困標準，從1981年末到2015年末，我國貧困發(fā)生率累計下降了87.6個百分點，年均下降2.6個百分點，同期全球貧困發(fā)生率累計下降32.2個百分點，年均下降0.9個百分點。

四、社會政策面臨的主要挑戰(zhàn)

雖然新中國成立70年來我國社會政策發(fā)展成就令人印象深刻，但我國社會政策的發(fā)展依然面臨許多問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：建立于計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)社會福利制度的遺緒仍然存在，其在制度安排上的不公平性、實施范圍上的有限性、依附于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的板塊性和制度管理上的分割性等局限，已經(jīng)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；隨著物質(zhì)生活改善與社會進步，人民對社會公平的追求及社會福利的需求持續(xù)增長；社會流動加速、人口結(jié)構(gòu)變化、思想文化多元、家庭模式轉(zhuǎn)變等社會變遷也對社會福利供給提出了新的要求。在少子化、老齡化、全球化等諸多背景下，慢性病、住房危機、照顧危機等領(lǐng)域的社會風險普遍存在，如果沒有社會政策的不斷發(fā)展和完善，系統(tǒng)性社會風險的隱憂就會加深（岳經(jīng)綸、范昕，2018）。因此，這里主要從三個特殊群體的福利需要來討論我國社會政策面臨的挑戰(zhàn)。

（一）如何滿足不斷增加的老齡人口的養(yǎng)老需要

隨著計劃生育政策導(dǎo)致預(yù)期壽命的延長和生育率保持穩(wěn)定或下降，中國面臨著人口快速老齡化的挑戰(zhàn)。我國的老齡化進程開始于上世紀90年代，并逐步加快加劇。根據(jù)國家統(tǒng)計局歷次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2000年我國60歲及以上的老年人口達到1.3億人，占總?cè)丝跀?shù)10.2%，按照聯(lián)合國的標準，我國正式進入老齡化社會。截止2016年，中國60歲及以上的老年人口達到2.3億人，占總?cè)丝诩s16.7%，比2015年上升0.6%。預(yù)計到2020年，我國老年人口將達到2.5億人，占總?cè)丝?7.8%。隨著我國預(yù)期壽命延長、生育率降低，老齡化進程會進一步加快。我國不僅老年人口基數(shù)大、占比高，而且相比于低齡老人的占比，高齡老人的增加速度明顯增加。

與人口老齡化進程加劇同時發(fā)生的是，我國家庭結(jié)構(gòu)及家庭關(guān)系急劇變化。上世紀九十年代以來，隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展、人口地域流動等社會文化經(jīng)濟因素的推動，家庭規(guī)模顯著縮小，傳統(tǒng)主干家庭類型增加。根據(jù)《中國家庭發(fā)展報告2015》數(shù)據(jù)，我國家庭戶平均規(guī)模從1990年的3.96人縮減到2012年3.02人。家庭人口數(shù)量和家庭戶人口數(shù)量分別以2人和3人為主，說明小型家庭已成為主流。與此同時，純老戶家庭數(shù)量增加①國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，2015，《中國家庭發(fā)展報告2015》，北京：中國人口出版社。。根據(jù)《中國家庭發(fā)展報告2014》數(shù)據(jù)，我國約有4.3億戶家庭；其中，有65歲以上老人的家庭數(shù)量超過8800萬戶，占比超過20%②國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，2014，《中國家庭發(fā)展報告2014》，北京：中國人口出版社。。從居住安排來看，2010年80歲以上高齡老人與子女同住的比例為63.8%，比2000年下降了12%（彭希哲、胡湛，2015）。而且，低齡老人與高齡老人組成的二代純老家庭戶，老人與配偶或兄弟姐妹同住組成的一代純老家庭戶數(shù)量增加。

這些變化對老年人福利的滿足帶來了巨大挑戰(zhàn)。中國傳統(tǒng)社會主要通過女性和家庭來承擔老年人的經(jīng)濟贍養(yǎng)、照料和情感支持等職責。但是，家庭規(guī)模縮小、家庭類型變化，家庭傳統(tǒng)的養(yǎng)老功能逐漸弱化。老年人在經(jīng)濟支持、日常生活照料、失能失智長期照顧、精神慰藉等方面，都遇到更大困難。其中，貧困地區(qū)空巢老人、高齡老人、失能和半失能老人、失獨老人等群體，養(yǎng)老問題更為棘手、養(yǎng)老風險更大。如何識別、滿足轉(zhuǎn)型期中國老年人的福利需要，成為政府和社會共同關(guān)注重點。

（二）如何為家庭和兒童提供服務(wù)

《中國家庭發(fā)展報告2016》顯示，當前我國家庭呈現(xiàn)出戶規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)核心化、居住形態(tài)多樣化的特點③國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，2016，《中國家庭發(fā)展報告2016》，北京：中國人口出版社。。2014年中國發(fā)展追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國家庭戶平均規(guī)模近年來不斷下降，城鄉(xiāng)戶內(nèi)人口不足3人，而育齡婦女初婚時間推遲、婦女生育子女數(shù)量減少和家庭成員離家外出等因素均對戶規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了影響。這些變化均使得家庭承擔的生兒育女、贍養(yǎng)老人、撫育后代、親友間互助等傳統(tǒng)功能被削弱，“家庭失靈”的情況普遍存在（唐燦、張建，2013），越來越多的家庭不能承擔育兒的責任。

有關(guān)家庭發(fā)展追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：周歲嬰兒主要由母親照顧（67.1%）或父母共同照顧（6.2%），1-5歲兒童仍有44.4%主要由母親照料，祖父母和外祖父母主要照顧的比例為41.1%；城鄉(xiāng)家庭對幼兒園利用普遍，三歲以上兒童上幼兒園的比例為63.8%，但3歲以下兒童的托幼服務(wù)嚴重匱乏，2歲兒童僅有14.4%在托兒機構(gòu)中；母親用于照顧子女的時間最長，托幼服務(wù)可有效減輕母親的負擔；在40歲以下的城市已婚女性中，有91.9%是因為“家里有孩子需要照顧”,而未就業(yè)①國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，2014，《中國家庭發(fā)展報告2014》，北京：中國人口出版社。。為了兼顧就業(yè)和生育，年輕夫婦采取了各種應(yīng)對方法，部分女性暫時中斷就業(yè)，另一部分轉(zhuǎn)向時間較為靈活的非正式就業(yè)或個體經(jīng)營，更有少數(shù)女性長期退出勞動力市場。

隨著育兒壓力的不斷加大，我國家庭的生育意愿較低，人口出生率不斷下降。2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口年均增長率為0.57‰。總生育率從1979年的2.75下降到2017年的1.636。與2016年相比，2017年新生兒數(shù)量減少了63萬，其中一個孩子的比例下降更多。盡管計劃生育政策已經(jīng)放寬，但家庭生育更多子女意愿較低。2016年，中華全國婦女聯(lián)合會進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，53.3%的獨生子女家庭沒有生育兩個孩子的意向，26.2%的家庭表示不確定，只有20.5%的家庭有生育兩個孩子的意向。②全面二孩一周年,生育意愿低何解?2017年1月4日.http://news.xinhuanet.com/politics/2017-01/04/c_129431439.html.缺乏兒童保育資源是家庭生育兩個孩子意愿低的主要原因之一。與此同時，我國當前的社會政策卻較少涉及家庭福利，也較少有政策將家庭和兒童的福利聯(lián)系起來。對現(xiàn)有國家層面的家庭和兒童相關(guān)的政策進行梳理可見，這些政策以對兒童和貧困家庭及計劃生育家庭的扶助為主，缺少對家庭撫養(yǎng)兒童的支持。

（三）如何為農(nóng)民工（非正規(guī)部門和新業(yè)態(tài)中的工人）提供社會保護

經(jīng)濟改革和城市化導(dǎo)致了前所未有的從農(nóng)村向城市的移民（移徙工人）。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2017年農(nóng)民工總量達到2.8億人，比2016年增加481萬人，增長1.7%，增速比2016年提高0.2個百分點。在外出農(nóng)民工中，省內(nèi)流動農(nóng)民工9510萬人，比上年增加242萬人，增長2.6%，占外出農(nóng)民工的55.3%，比上年提高0.6個百分點，自2014年以來占比逐年提高。新增外出農(nóng)民工主要在省內(nèi)流動，省內(nèi)流動農(nóng)民工增量占外出農(nóng)民工增量的96.4%。

大量的農(nóng)民工由于教育程度低、缺乏專業(yè)技術(shù)資格，只能從事非正規(guī)就業(yè)（王永潔，2018）。如家庭鐘點工、社區(qū)服務(wù)人員、家庭作坊臨時雇員、企業(yè)季節(jié)性用工等工種，就是傳統(tǒng)非正規(guī)就業(yè)勞動者的典型代表。這些傳統(tǒng)的非正規(guī)就業(yè)勞動者呈現(xiàn)著鮮明的工作滿意度低、工資水平低、臨時性和分散性明顯、超時工作嚴重、社會保險覆蓋率低、工資權(quán)益保障差的特征，是我國社會政策需要重點關(guān)注的對象。

近年來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷成熟，越來越多的勞動者通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)了靈活就業(yè)（詹婧、王藝、孟續(xù)鐸，2018）。截止目前，這些互聯(lián)網(wǎng)平臺已經(jīng)吸納了數(shù)量龐大的勞動者，成為了我國非正規(guī)就業(yè)群體中不可忽視的組成部分，是現(xiàn)階段我國勞動力市場彈性化特征的主要寫照。根據(jù)國家信息中心2019年2月28日發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟發(fā)展年度報告（2019）》顯示，2018年平臺經(jīng)濟市場交易額為29420億元，比上年增長41.6%；平臺經(jīng)濟參與者人數(shù)約7.6億人，其中，提供服務(wù)者人數(shù)約7500萬人，同比增長7.1%。據(jù)不完全統(tǒng)計，平臺經(jīng)濟勞動者已經(jīng)超過1億人。隨著平臺經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，在可預(yù)見的未來，平臺經(jīng)濟的勞動者數(shù)量定將不斷增加，成為我國勞動人口的重要組成部分。

非正規(guī)就業(yè)的勞動者，由于其靈活的就業(yè)形式，加上過度績效化的企業(yè)管理手段，較少能享有法律規(guī)定的工作時間和休假等權(quán)益。作為非國家和非正規(guī)經(jīng)濟中的臨時居民和臨時雇員，農(nóng)村移民在很大程度上被排除在城市公共服務(wù)和社會保護之外。與城鎮(zhèn)勞動力相比，農(nóng)民工在就業(yè)保障、社會保險、住房保障、子女教育、醫(yī)療保健和社會援助等方面受到不公平待遇。如何為如此龐大的農(nóng)民工和非正規(guī)部門工人提供適當?shù)纳鐣Ｗo，無疑是我國社會政策面臨的巨大挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語

社會政策事關(guān)人民美好生活。自新中國成立以來，我國社會政策伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變遷經(jīng)歷了一個不斷演變的過程，從最初的適應(yīng)社會主義計劃經(jīng)濟體制的要求轉(zhuǎn)型為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要。反映在社會福利制度上，就是從傳統(tǒng)社會主義福利國家的建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)的過程。在計劃經(jīng)濟時代，社會政策的發(fā)展結(jié)果是建構(gòu)了一個傳統(tǒng)的基于單位的社會主義福利國家。這種福利國家因其“大鍋飯”性質(zhì)而導(dǎo)致職工和企業(yè)都缺乏工作激勵，進而導(dǎo)致了國民經(jīng)濟的落后。20世紀70年代末以來，中國確立了改革開放的建設(shè)方針，逐步改變了計劃經(jīng)濟模式，轉(zhuǎn)而走向社會社會主義市場經(jīng)濟。在市場轉(zhuǎn)型過程中，政府的經(jīng)濟政策功能得以強化，而社會政策則被要求服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，因而導(dǎo)致了經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的失衡。進入新世紀以來，為了解決日益嚴重的社會公平問題，社會政策開始得到重視，并且進入了迅速擴展的階段。社會政策的持續(xù)擴張和整合為中國的社會福利制度帶來了巨大的變化，一個新的中國福利國家正在形成中。

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國的社會生產(chǎn)力有了極大的提高，人民普遍開始富裕起來，開始追求更高水平更加豐富多彩的美好生活。但與此同時也出現(xiàn)了發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分的問題，如地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、收入差異等等問題。這些問題不僅制約了人民美好生活需要的滿足，而且導(dǎo)致人民內(nèi)部在美好生活方面出現(xiàn)了不同程度的差距，甚至是巨大差距。

為了克服不平衡不充分發(fā)展對實現(xiàn)人民美好生活的制約，黨的十九大明確宣示當前社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，不僅決定著我們時代的特征，而且也決定著黨和國家的工作重點。為此，黨和國家莊重承諾“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”這一承諾展示了我國社會政策未來發(fā)展的內(nèi)容、目的和方向。為了不斷滿足人民對美好生活的向往，為了建設(shè)共建共享的社會治理格局，為了推進國家治理現(xiàn)代化，我國的社會政策體系必將得到進一步的發(fā)展和完善。