劉郁 胡士民

摘 要：易地移民搬遷政策的實施，在社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中幫助農(nóng)村貧困人口提高收入和生活水平的同時，改變了鄉(xiāng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，其治理行動所依賴的治理資源也隨著從鄉(xiāng)村到社區(qū)這一地域形態(tài)的變化而不斷更迭。而少數(shù)民族移民搬遷社區(qū)因其特有的民族特質(zhì)、公約習(xí)俗等使之在治理過程中帶有更多的復(fù)雜性和艱巨性。以貴州海坪彝寨移民社區(qū)的治理資源為著眼點，力圖呈現(xiàn)少數(shù)民族如何利用外源性和內(nèi)生性治理資源推進(jìn)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的實踐形態(tài)，分析和探討海坪彝寨社區(qū)邁向治理現(xiàn)代化過程中的資源稟賦，提出植根于本土治理環(huán)境，依托制度性資源、優(yōu)化政治性資源、統(tǒng)籌社會性資源、激發(fā)主體性資源、深挖文化性資源，促進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;治理資源;治理體系現(xiàn)代化

一、問題的提出

從封建王朝的郡縣制度到1956年我國社會主義制度的基本確立，從人民公社制度到撤社建鄉(xiāng)后的村民自治，尤其在2000年以后農(nóng)村稅費改革并逐步取消，鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大變化。十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，并首次明確要求“推動社會治理中心向基層下移”?；仡櫄v史經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，改革開放是我國農(nóng)村治理體系更迭的關(guān)鍵時間節(jié)點，其后我國由原先“政社合一”的人民公社體制而形成的“集權(quán)統(tǒng)一”的單軌治理模式，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會三大治理主體和以“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”治理格局。這些轉(zhuǎn)變充分體現(xiàn)出農(nóng)村地區(qū)在改革過程中所具備的優(yōu)勢制度性資源。農(nóng)村地區(qū)尤其少數(shù)民族農(nóng)村貧困地區(qū)大都處于相對封閉且條件惡劣的自然環(huán)境中，生產(chǎn)生活水平較低、開發(fā)難度較大、發(fā)展前景較窄、公共設(shè)施落后、思想觀念陳舊等等，農(nóng)村治理已然成為國家治理行動和治理體系中的重要組成部分同時也是其薄弱環(huán)節(jié)。為了實現(xiàn)2020年全面建成小康社會，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實現(xiàn)全國人民脫貧目標(biāo)，國家行政力量、社會組織力量以及民眾個人力量傾注到這場前所未有的重大治理行動中。

少數(shù)民族移民搬遷社區(qū)，因其特有的民族特征，呈現(xiàn)出搬遷移民生活、習(xí)慣文化背景等方面的差異，使他們對于社區(qū)生活和社區(qū)服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多層次、多元化的特點，而如何在治理行動中依托外源性資源、刺激內(nèi)生性資源助推社區(qū)治理現(xiàn)代化的構(gòu)建，是我們當(dāng)下關(guān)注的要點。李利宏、楊素珍（2016）在借鑒既往研究的基礎(chǔ)上，將治理資源分為傳統(tǒng)治理資源與現(xiàn)代治理資源，其中傳統(tǒng)治理資源主要包括鄉(xiāng)村等社會的文化資源（如倫理、道德、習(xí)俗、村規(guī)民約）、延續(xù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳理念的鄉(xiāng)賢資源以及鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的組織資源[1]。本文以海坪彝寨社區(qū)為例，梳理彝族社區(qū)在治理行動中所能依托的治理資源以及其效能如何發(fā)揮，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要打下堅實基礎(chǔ)。

二、少數(shù)民族搬遷社區(qū)治理行動中所依托的資源要素及其作用發(fā)揮

（一）外源性治理資源的輸入

1.制度性資源——從統(tǒng)治到治理

從傳統(tǒng)社會的國家統(tǒng)治、到近代社會的國家管理、到當(dāng)前社會的國家治理。我國社會因制度的優(yōu)越性有崇高的目標(biāo)宗旨——為人民群眾服務(wù)。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，相比城鎮(zhèn)社區(qū)，我國農(nóng)村地區(qū)尤其少數(shù)民族地區(qū)的治理現(xiàn)實情況更為復(fù)雜。這就要求在對少數(shù)民族地區(qū)的制度層面的設(shè)計上需要因地制宜，關(guān)切百姓需求，使之更能呼應(yīng)百姓心聲，維護(hù)百姓權(quán)益，提升百姓幸福感。

一直以來，我們都把是否具有地域歸屬感作為移民搬遷居民融入社區(qū)生活的一個重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而移民搬遷安置項目的實施不僅使貧困人口在地域空間上進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，在心理層面也需要重新適應(yīng)。這一切得以保障的前提就是我國長期以來在基層實施的“縣—鄉(xiāng)—村”的單向度管理模式，尤其是我國對少數(shù)民族地區(qū)及群眾給予的政策優(yōu)惠使得民族地區(qū)農(nóng)村建設(shè)獲得“先天”的制度性資源稟賦。海坪彝寨社區(qū)正是依靠這種制度性資源稟賦完成了移民搬遷、脫貧摘帽。另外，從封建社會的統(tǒng)治到當(dāng)前的社會治理重心下移，在原有的行政體制下更大限度地給予鄉(xiāng)村社會自主建設(shè)和治理的權(quán)限，海坪彝寨社區(qū)在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置上主要有支書、主任、副支書、團(tuán)支書、婦聯(lián)、民兵連長、文書組成。同時在社區(qū)建立幼兒園等學(xué)校、菜市場、社區(qū)醫(yī)務(wù)室、社區(qū)警務(wù)室等社會公共服務(wù)設(shè)施，社區(qū)便民服務(wù)站設(shè)置民政、就業(yè)、綜合、就醫(yī)、就學(xué)、保姆6個便民服務(wù)窗口，完善教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老體系。加強(qiáng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“一村一品”的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、退耕還林、土地流轉(zhuǎn)切實關(guān)注百姓所需所求，提高了人民的獲得感，滿足感。

2.政治性資源——從建設(shè)到優(yōu)化

全面建設(shè)小康社會是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民走向美好生活的既定目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，依據(jù)各階段目標(biāo)而進(jìn)行的關(guān)乎民生的各種制度建設(shè)、組織建設(shè)、文化建設(shè)是民族地區(qū)社區(qū)治理的政治性資源。社會治理作為一項系統(tǒng)工程，核心是要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，黨建引領(lǐng)的治理體制需要發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。海坪彝寨社區(qū)支書加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，在移民搬遷、脫貧攻堅工作中主動作為，劃分工作小組，對點幫扶，通過入戶調(diào)查、電話、微信聯(lián)系群眾，不斷優(yōu)化工作方式和方法，對接景區(qū)管委會（野玉海景區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)）的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、東西部協(xié)作、企業(yè)進(jìn)駐等資源，讓社區(qū)群眾生活舒心、辦事放心，取得了人民群眾的信任和支持。同時，社區(qū)支書協(xié)同團(tuán)支書、婦聯(lián)、民兵連長等對社區(qū)各方面事務(wù)統(tǒng)籌安排，尊重鄉(xiāng)規(guī)民約下的民族習(xí)俗，引導(dǎo)村民廣泛、積極、理性地參與基層民主建設(shè)，推動形成積極有序的自治環(huán)境。另外，日益完善的評價和監(jiān)督體系，使得基層干部在社區(qū)治理體系中更加自律，保障了治理行動的公開透明。

3.社會性資源——從零散到統(tǒng)籌

在社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，民眾對于公共服務(wù)的差異化需求，單靠政府部門是無法匹配滿足的，這時候就需要引進(jìn)市場、企業(yè)、社會組織對這部分缺口進(jìn)行補(bǔ)充。事實證明，這些非政府組織在教育、醫(yī)療、文化、慈善、技術(shù)服務(wù)等多方面展現(xiàn)出強(qiáng)大的活力。海坪彝寨社區(qū)擁有眾多的社會性資源：服裝加工場、酒店餐飲業(yè)、社區(qū)合作社、公司等，社區(qū)可以針對搬遷群眾不同家庭、不同勞動力需求，有針對性地進(jìn)行崗位舉薦，確保了勞動力搬遷家庭實現(xiàn)“一戶一就業(yè)”，促進(jìn)了社區(qū)居民增收，增強(qiáng)了其自身的生活保障。另外，社區(qū)依靠旅游資源、文化資源、生態(tài)資源等進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，立足資源稟賦，將這些社會性資源化零為整、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、充分挖掘利用，對社區(qū)的建設(shè)發(fā)展起到了長效作用。玉舍森林旅游開發(fā)有限公司依托當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^和人文景觀，將當(dāng)?shù)鼐用窦{入到旅游發(fā)展這場行動中，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)匕l(fā)展過程中以人為本、統(tǒng)籌全局的發(fā)展觀。

（二）內(nèi)生性治理資源的培育

1.主體性資源——從精英到民眾

社區(qū)治理的主體性資源除了外部的政府、市場和企業(yè)外，其內(nèi)生的主體性資源：社區(qū)精英和社區(qū)民眾應(yīng)切實加以挖掘并發(fā)揮作用。社區(qū)精英指的是傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢和現(xiàn)代社區(qū)能人等能夠促進(jìn)鄰里和諧、帶動當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展、民眾致富的人才。社區(qū)民眾在社區(qū)治理中的參與度也在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)治理水平。

一方面，移民搬遷社區(qū)的建設(shè)發(fā)展缺少不了現(xiàn)代鄉(xiāng)賢即社區(qū)精英（以下稱為現(xiàn)代鄉(xiāng)賢）的帶動，處在轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村社區(qū)治理，單單依靠行政干預(yù)的手段，只會形成“強(qiáng)國家—弱社會”的社會形態(tài)，從而使政府和民眾之間缺乏“溝通—反饋”機(jī)制。而社區(qū)能人（精英）較一般社區(qū)居民往往有著更高的文化水平、更強(qiáng)的利益保護(hù)能力、更多的話語權(quán)，能夠作為社區(qū)居民代言人為社區(qū)居民的利益和訴求妥善地表達(dá)群眾意愿。因此，摒棄魚肉百姓的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳，培育現(xiàn)代鄉(xiāng)賢，為鄉(xiāng)村治理提供人才支撐，助推現(xiàn)代鄉(xiāng)賢在為群眾發(fā)聲、帶領(lǐng)群眾致富、弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化等方面發(fā)揮作用。

另一方面，無論采取何種治理方式，如何拓寬治理內(nèi)容，治理的服務(wù)目標(biāo)都是為了人的自由全面發(fā)展。而在農(nóng)村社區(qū)，不可忽視的便是社區(qū)居民這一大治理主體，既然社區(qū)治理的最終目的是為社區(qū)居民服務(wù)，只有讓社區(qū)居民真正參與到這一治理行動當(dāng)中才能增強(qiáng)移民社區(qū)居民的歸屬感，樹立共建、共治、共享的治理理念。海坪彝寨社區(qū)通過院壩會、火塘?xí)?、村村響小喇叭、進(jìn)戶宣傳動員等方式，及時讓群眾了解社區(qū)治理內(nèi)容，響應(yīng)參與治理行動，激發(fā)了社區(qū)居民的主體意識。因此，培育社區(qū)居民的主體性，堅持以人為本的原則，了解和滿足群眾現(xiàn)實需求，是解決社區(qū)居民生產(chǎn)生活、尊重其價值追求，保障其根本利益和訴求的關(guān)鍵。

2.文化性資源——從湮沒到傳承

貴州海坪彝寨位于六盤水市水城縣玉舍鎮(zhèn)東南部，總面積18.5平方公里。海坪彝寨易地扶貧搬遷項目將周邊6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個村的生活貧困的彝族同胞搬出了“窮窩”，并依托自然條件建成了野玉海山地旅游度假區(qū)，有著獨特的自然旅游資源;以彝族歷史文化為基礎(chǔ)，建成了海坪彝族文化小鎮(zhèn)，成為目前全國面積最大的彝族風(fēng)格建筑群（建有九重宮殿、太陽歷廣場、希慕遮廣場、支格阿魯廣場、火把廣場、彝族歷史文化博物館等）、彝族風(fēng)情街、商業(yè)街、世界紀(jì)錄認(rèn)證最大鞭陀博物館、紅色藏品館、玻璃棧道、觀光小火車、及彝族始祖希慕遮雕像等。此外，彝族歷史上起夏商，下至明清。海坪二字來源于彝語，意為“歡樂的地方”。有著“鈴鐺舞”“酒令”“月琴舞”“達(dá)體舞”等眾多傳統(tǒng)彝族舞蹈，眾多彝族傳統(tǒng)文化資源為其建設(shè)發(fā)展提供了助燃劑，彝族火把節(jié)更是作為一項盛大慶典活動，聚集了周邊村寨的彝族同胞，但其輻射范圍目前還相當(dāng)有限。彝族傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著豐富的治理資源[2]，因此，需要將湮沒的傳統(tǒng)文化深入挖掘，結(jié)合時代特點傳承優(yōu)秀文化資源，延續(xù)彝族精深文化。如何發(fā)揮和利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢，助推社區(qū)主產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)的發(fā)展、保障當(dāng)?shù)孛癖姷纳a(chǎn)生活水平是村寨應(yīng)當(dāng)持續(xù)探索的一大課題。

三、少數(shù)民族移民搬遷邁向社區(qū)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗困境和路徑選擇

（一）少數(shù)民族移民搬遷邁向社區(qū)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗困境

國家和社會在移民搬遷中投入巨大，在一定程度上改善了貧困居民的物質(zhì)生活條件，但我們也應(yīng)該關(guān)注到，在搬遷社區(qū)的具體建設(shè)和治理中出現(xiàn)的一些問題，只有滿足人民日益增長的美好生活需要，才能更好地解決社會矛盾，邁向幸福小康。

少數(shù)民族在自然環(huán)境、人文環(huán)境等方面都有別于其他地區(qū)。而搬遷社區(qū)在地域空間、社區(qū)環(huán)境、公共服務(wù)等方面都處于建構(gòu)階段，在搬遷社區(qū)建設(shè)和治理過程中面臨著互動、調(diào)適和融合等方面的挑戰(zhàn)。海坪彝寨社區(qū)居民原先所賴以生存的土地大多數(shù)已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去或是種植刺梨等經(jīng)濟(jì)作物，流轉(zhuǎn)所得和經(jīng)濟(jì)作物收入所得偏低;現(xiàn)在通過政府和社會幫扶，落實“一戶一就業(yè)”的政策，基本滿足最低生活保障，但因為文化水平低、專業(yè)技能缺乏，可擇業(yè)范圍極窄;海坪彝寨依托自然景觀和人文景觀資源形成的特色風(fēng)情小鎮(zhèn)，但是目前在招商募資、景觀規(guī)劃、宣傳力度等方面還有待優(yōu)化;移民搬遷從嚴(yán)格意義來講是國家和政府推動的強(qiáng)制性和自發(fā)性結(jié)合的制度性變遷，這在一定程度上為貧困居民提供了便利的居住環(huán)境和社會保障，但從舊居所搬遷落戶新址后，建立在“血緣”和“地緣”基礎(chǔ)上的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、居民村落歸屬感和認(rèn)同感便斷裂了，導(dǎo)致搬遷社區(qū)所承載的社會基礎(chǔ)和制度供給往往不足抑或是缺乏;村民個人或群體在社區(qū)政治民主建設(shè)方面缺乏參與熱情和參與能力，存在著政治冷漠現(xiàn)象，在社區(qū)事務(wù)管理中大都“一切聽指揮”，大多單純只是配合工作，自身缺乏主動性、積極性，這樣導(dǎo)致村民自治在一定程度上蛻變?yōu)樾问剑璧K了社區(qū)民主自治的順利推進(jìn)。另外，社區(qū)公共服務(wù)的完善、精英人才的培育、社區(qū)干部的治理藝術(shù)都深刻影響著社區(qū)發(fā)展。

（二）少數(shù)民族移民搬遷邁向社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

移民搬遷社區(qū)所承載的各種資源稟賦為社區(qū)治理打下了基礎(chǔ)，但是妥善、有效利用這些資源才能為社區(qū)治理和發(fā)展提供動力。因此在借鑒先進(jìn)治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，植根于本土環(huán)境，依靠本土性資源因地制宜地提高治理水平和治理能力，促進(jìn)少數(shù)民族移民搬遷社區(qū)在脫貧攻堅實踐中步子邁得穩(wěn)、邁得實。當(dāng)然，我們應(yīng)該也要看到因各方主體協(xié)調(diào)不適、形式主義的資源耗散[3]、居民文化水平較低、參與社區(qū)事務(wù)意愿較弱、農(nóng)村傳統(tǒng)的社會差序格局[4]等現(xiàn)實狀況，已然成為社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的絆腳石。因此，少數(shù)民族移民搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)有賴于國家、市場、社會組織、個人等多方的協(xié)調(diào)適應(yīng)。在頂層設(shè)計時需要考慮民族地區(qū)的特殊性，在教育、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等各方面給予一定的政策優(yōu)惠。積極引進(jìn)投資，創(chuàng)造比較寬松的投資環(huán)境，打通社區(qū)發(fā)展的整體產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)社區(qū)由“扁平化”向“整體性”發(fā)展轉(zhuǎn)變。加大創(chuàng)業(yè)扶持和擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，協(xié)調(diào)解決搬遷社區(qū)就業(yè)難題，為社區(qū)居民就近就業(yè)提供培訓(xùn)和幫扶。移民搬遷這一集體行動導(dǎo)致民眾長期形成的“血緣”和“地緣”聯(lián)系被肢解，從而在短時間內(nèi)無法構(gòu)建新的社區(qū)共同意識和社區(qū)文化氛圍。對此，要結(jié)合新時代社會主義核心價值和本土傳統(tǒng)文化資源，通過宣傳和動員，建立民間互助組織、舉辦民族節(jié)日活動、社區(qū)文娛活動等，重構(gòu)民眾社會支持網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)公共性文化生活。同時，推動社區(qū)治理主體的能力建設(shè)，激發(fā)各治理主體的社區(qū)共同意識，增強(qiáng)社區(qū)事務(wù)參與能力，提高社區(qū)資源利用效率。另外，在信息化社會，社區(qū)干部要創(chuàng)新工作方式方法，運用現(xiàn)代和傳統(tǒng)手段了解、走訪、聯(lián)系困難群眾，同時提升農(nóng)村社區(qū)居民尤其是年輕人的信息素養(yǎng)，能夠運用電話、微信、公眾平臺等方式為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策以及反映自身關(guān)切。

植根于本土治理環(huán)境，依托制度性資源、優(yōu)化政治性資源、統(tǒng)籌社會性資源、激發(fā)主體性資源、深挖文化性資源[5]，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)和效能，才能真正突破鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”困境，實現(xiàn)少數(shù)民族移民社區(qū)治理有序、治理有效。

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