城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的嵌入式治理

戴祥玉, 卜凡帥

(青島大學(xué)a.政治與公共管理學(xué)院；b.師范學(xué)院，山東 青島 266071)

一、老舊社區(qū)的治理創(chuàng)新訴求

城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的治理創(chuàng)新，是事關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城市面貌更新、基層治理重心下沉、民眾居住條件改善的重大民生工程和發(fā)展工程。在我國(guó)城市發(fā)展方式從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造路徑從大拆大建向以人為本和存量規(guī)劃過(guò)渡之際，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的配套設(shè)施老化、居住功能落后、社區(qū)服務(wù)碎片化、社區(qū)環(huán)境臟亂差等一系列問(wèn)題與社區(qū)居民日益高漲的社區(qū)生活需求的矛盾尤為明顯。加之綠色化、信息化、適老化、社會(huì)化、公共空間更新等多重現(xiàn)代化城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展訴求，進(jìn)一步加重了此類社區(qū)治理的復(fù)雜性。在此背景下，2019年政府工作報(bào)告提出大力推進(jìn)老舊社區(qū)改造提升的工作部署，隨后住建部會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》進(jìn)一步要求各地按照“業(yè)主主體、社區(qū)主導(dǎo)、政府引領(lǐng)、各方支持”的方式統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，加快構(gòu)建老舊社區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制。這既凸顯出黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)老舊社區(qū)改造的高度重視，也對(duì)老舊社區(qū)治理質(zhì)量提出了更高要求。值得關(guān)注的是，雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)作為城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造的前沿陣地，逐漸成為各地加快推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和老舊社區(qū)改造的重要突破口，但熱衷于社區(qū)墻面刷新、基礎(chǔ)設(shè)施完善等“面子”工程而忽視公共服務(wù)、治理體系等“里子”建設(shè)的現(xiàn)象還很普遍，老舊社區(qū)治理中投入多和獲得感低的矛盾仍然存在，探索城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的可持續(xù)治理創(chuàng)新路徑任重而道遠(yuǎn)。

迄今，學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)的研究已逾百年，形成了多樣化的研究主題，如宏觀的建設(shè)導(dǎo)向、發(fā)展路徑、社區(qū)體制改革，中觀的治理模式、治理結(jié)構(gòu)，以及微觀的社會(huì)資本、主體角色定位、社區(qū)意識(shí)等。就我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐特點(diǎn)而言，一方面，相較于西方自下而上的發(fā)展模式，我國(guó)的社區(qū)治理實(shí)踐更強(qiáng)調(diào)地域性和物質(zhì)性內(nèi)涵特點(diǎn)[1-2]，且受?chē)?guó)家主導(dǎo)社會(huì)建設(shè)模式的影響而呈現(xiàn)出規(guī)劃性變遷特點(diǎn)[3-4]。另一方面，雖然黨政主導(dǎo)下的主輔型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)了轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需要[5]，但在行政吸納和國(guó)家主導(dǎo)的管理方式[6]、社區(qū)的居委會(huì)和共同體困境[7]、社區(qū)居民理性無(wú)知[8]等因素的綜合影響下，呈現(xiàn)出行政有效、治理無(wú)效的局面[9]和活動(dòng)同質(zhì)化、組織自主性喪失等弊端[10]。就老舊社區(qū)而言，我國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)除了建造時(shí)間較長(zhǎng)，市政配套設(shè)施老化，公共服務(wù)缺項(xiàng)等問(wèn)題比較突出外，多元治理主體長(zhǎng)期以物質(zhì)更新為主的老舊社區(qū)改造模式，對(duì)社會(huì)資本和地方知識(shí)的重要性認(rèn)識(shí)明顯不足[11]。因此，對(duì)于具有治理體制交叉化、流動(dòng)人口膨脹化、服務(wù)供給碎片化等顯著特征的城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)，治理創(chuàng)新路徑應(yīng)是多層次的，在強(qiáng)調(diào)居民意愿、公共空間發(fā)展等積極作用的同時(shí)，還應(yīng)重視資源稟賦、社會(huì)資本[12]及制度安排對(duì)于治理場(chǎng)域的恰適性[13]，并在新治理主體的角色定位、專業(yè)性及機(jī)制建設(shè)等方面予以規(guī)范[14]。

總體而言，既有研究成果對(duì)社區(qū)治理路徑的關(guān)注，多以城市社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)為研究對(duì)象，且?；趥鹘y(tǒng)-現(xiàn)代、政府-社會(huì)二分框架，并著眼治理路徑的效果評(píng)價(jià)及應(yīng)然路徑建構(gòu)，鮮有研究涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的治理創(chuàng)新路徑，對(duì)治理過(guò)程中多元治理主體與治理場(chǎng)域的互嵌客觀邏輯及本土理論建構(gòu)也未給予足夠重視，而這恰恰是審視城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)改造和治理創(chuàng)新實(shí)踐路徑的現(xiàn)實(shí)視角。與此同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的建設(shè)密度大、空間秩序混亂，建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)明顯滯后于城市更新速度，就城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)提檔升級(jí)的實(shí)踐而言，多元主體助力社區(qū)治理雖已成發(fā)展趨勢(shì)，但鑒于現(xiàn)階段多元嵌入治理效果不彰，其潛能的發(fā)揮尚需進(jìn)一步總結(jié)成功的嵌入式治理實(shí)踐模式，明晰其行動(dòng)策略和創(chuàng)新路徑，進(jìn)而提升其治理效能。有鑒于此，本文擬從嵌入性理論視角及城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理的嵌入性特征出發(fā)，深入探討城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)嵌入式治理的生成背景、行動(dòng)策略、實(shí)踐困境以及創(chuàng)新路徑，以期在理論層面上進(jìn)一步推進(jìn)存量規(guī)劃新常態(tài)下城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的治理創(chuàng)新路徑相關(guān)研究。

二、老舊社區(qū)嵌入式治理的生成背景

嵌入式治理源自嵌入性理論，而嵌入性理論是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究中的核心理論。卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)變》一書(shū)中最早提出嵌入性概念并將其用于分析個(gè)體或組織的經(jīng)濟(jì)行為。馬克·格蘭諾維特等學(xué)者基于社會(huì)學(xué)視角，進(jìn)一步指出個(gè)體或組織的經(jīng)濟(jì)行為嵌入在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系之中。該理論發(fā)展至今，其應(yīng)用范圍日趨廣泛，涵蓋了企業(yè)合作、政社關(guān)系、社會(huì)組織行動(dòng)邏輯、社會(huì)交往等跨學(xué)科領(lǐng)域，學(xué)者們根據(jù)社會(huì)組織雙向嵌入行為重塑政社關(guān)系[15]、圍繞嵌入實(shí)踐問(wèn)題探尋社區(qū)發(fā)展趨勢(shì)[16]等具體的研究?jī)?nèi)容對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理的行政嵌入特征，及尋求政社間耦合機(jī)制和社會(huì)治理環(huán)境恰適性的重要性已形成基本共識(shí)，同時(shí)也進(jìn)一步體現(xiàn)了嵌入性理論與社會(huì)治理問(wèn)題研究的契合性。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者注意到社區(qū)治理實(shí)踐的嵌入性特點(diǎn)，并將嵌入性視角擴(kuò)展至社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量提升的社工嵌入路徑[17]、民族相互嵌入式社區(qū)的建構(gòu)方式[18]、城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新[19]、社區(qū)社會(huì)組織嵌入發(fā)展路徑[20]和社區(qū)治理路徑[21]等社區(qū)治理研究之中。整體來(lái)看，嵌入性理論的主旨思想在于強(qiáng)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)資本和組織關(guān)系等外部環(huán)境要素對(duì)組織運(yùn)行規(guī)律的植入性影響[22]，而嵌入式治理作為審視我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐的重要視角，為我們審視多元治理主體嵌入城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊小區(qū)的治理實(shí)踐提供了全新視角和理論基礎(chǔ)。

具體來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理因建設(shè)規(guī)劃前瞻性不強(qiáng)、優(yōu)質(zhì)硬件建設(shè)和專業(yè)性社區(qū)服務(wù)投入不足、社區(qū)建設(shè)與管理混亂，在資源、環(huán)境和空間等方面面臨多重發(fā)展限制，同時(shí)因區(qū)位環(huán)境、社區(qū)文化、治理基礎(chǔ)和治理需求等獨(dú)特發(fā)展背景而呈現(xiàn)出異質(zhì)性、復(fù)雜性和過(guò)渡性面相，單純依賴政府單一的扶持性資金或社區(qū)自治資源顯然難以突破其發(fā)展瓶頸。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的治理問(wèn)題還有著深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多層次原因。首先，城鄉(xiāng)結(jié)合部承載了快速城市化過(guò)程中城市空間擴(kuò)展、要素?cái)U(kuò)散，以及與城市相鄰鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式變化的重要后果[23]，該區(qū)域的老舊社區(qū)類型涉及房改房、拆遷安置房、自建自管房、直管公房、老商品房、集資房等多種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，不同類型的老舊社區(qū)面臨的歷史遺留問(wèn)題、致災(zāi)因素和各種社區(qū)頑疾不盡相同。其次，老舊社區(qū)因其自身的地理位置、資源稟賦、社區(qū)規(guī)模各異，內(nèi)部的居民特征和社會(huì)性資源開(kāi)發(fā)程度不同，對(duì)于老舊社區(qū)改造、治理體系創(chuàng)新及個(gè)性化的服務(wù)訴求也有所不同。由此觀之，單純采用缺什么就建什么的粗暴改造方式或僵化套用老舊小區(qū)、城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的老舊社區(qū)改造示范點(diǎn)的治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，既不符合社區(qū)治理規(guī)律及居民宜居性訴求，也會(huì)影響到社區(qū)治理的整體性。

2019年6月19日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造除了要明確改造標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)政府引導(dǎo)、創(chuàng)新投融資機(jī)制以外，還要吸引社會(huì)力量廣泛參與。這進(jìn)一步為各地探索多元治理主體嵌入城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理提供了政策支持。在此形勢(shì)下，為加快滿足城市修補(bǔ)和城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理的創(chuàng)新訴求，尊重老舊社區(qū)特色和社區(qū)需求、強(qiáng)調(diào)基于不同社區(qū)治理情境和多元治理主體資源優(yōu)勢(shì)的嵌入式治理模式逐漸興起。由多元主體嵌入城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理，不僅有助于順應(yīng)城鎮(zhèn)老舊社區(qū)有機(jī)更新、社區(qū)服務(wù)有效供給的大趨勢(shì)，體現(xiàn)“共同締造”的老舊社區(qū)改造思路，還能通過(guò)拓寬老舊社區(qū)治理的社會(huì)資本投資渠道和技術(shù)資源，緩解地方政府的社區(qū)改造財(cái)政資金壓力及社區(qū)服務(wù)供給的碎片化問(wèn)題，同時(shí)在老舊社區(qū)的內(nèi)源性發(fā)展方面也呈現(xiàn)出鮮明的效能優(yōu)勢(shì)。

三、老舊社區(qū)嵌入式治理的行動(dòng)策略

社區(qū)是由多重要素關(guān)聯(lián)且復(fù)雜的社會(huì)體系，需要多元復(fù)合的治理策略，具體到產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、問(wèn)題疊生的城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)來(lái)說(shuō)，更需要多元治理主體從服務(wù)資源、社區(qū)功能、治理體系等方面，以多樣化的行動(dòng)策略和治理形式拓展其嵌入式治理的復(fù)合維度?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)因治理目標(biāo)和內(nèi)容不同大致可分為以下三種嵌入式治理行動(dòng)策略。

(一)基于基礎(chǔ)性改造需求的資源型嵌入策略

城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)普遍存在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)資源配置不均衡、安全隱患多且維修困難等社區(qū)“老齡化”問(wèn)題，給城市管理和居民生活帶來(lái)各種難題。近年來(lái)，政府特別重視老舊社區(qū)提檔升級(jí)，如2019年，我國(guó)將老舊社區(qū)改造納入保障性安居工程范疇并對(duì)部分老舊小區(qū)內(nèi)多種基礎(chǔ)設(shè)施以及小區(qū)內(nèi)部配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和改造給予一定的中央預(yù)算內(nèi)資金支持。2020年我國(guó)應(yīng)急管理部提出未來(lái)三年內(nèi)將針對(duì)老舊社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)存在的突出風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展消防安全專項(xiàng)整治活動(dòng)，升級(jí)改造此類地區(qū)的消防設(shè)施。由此，多元治理主體在嵌入城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理時(shí)，也大多圍繞老舊社區(qū)硬件設(shè)施先天不足及物質(zhì)損耗、設(shè)備年久失修等問(wèn)題，通過(guò)人才、資金等具體的資源補(bǔ)缺活動(dòng)優(yōu)化社區(qū)物質(zhì)空間，促進(jìn)老舊社區(qū)的“逆生長(zhǎng)”。簡(jiǎn)言之，資源型嵌入策略，就是指上述這種多元治理主體在嵌入社區(qū)治理時(shí)以社區(qū)基礎(chǔ)性改造需求為導(dǎo)向，改善社區(qū)居住條件的治理活動(dòng)，這一策略常常展開(kāi)為以下兩類具體行動(dòng)。

1.基于市政資源的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善。具體到各地實(shí)踐來(lái)說(shuō)，其一，地方政府以當(dāng)?shù)爻鞘懈滦枨?、衛(wèi)生城市創(chuàng)建和復(fù)審要求、物聯(lián)網(wǎng)安防小區(qū)試點(diǎn)及其他城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)專項(xiàng)整治等為契機(jī)，借助本地公共維修基金，集中整治老舊社區(qū)違章搭建、環(huán)境衛(wèi)生，并通過(guò)粉刷外墻、修整社區(qū)道路、新增電瓶車(chē)充電棚和健身器材等基礎(chǔ)設(shè)施、添置公共座椅和綠化帶等公共環(huán)境設(shè)施等，能在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)外觀美化和城市面貌改善，如鎮(zhèn)江市依托“技防村居”為眾多城中村老舊社區(qū)安裝監(jiān)控?cái)z像機(jī)。其二，由地方政府與社區(qū)共同出資，或由居民基于自治理念眾籌，通過(guò)修復(fù)建筑本體、改造樓體保溫層、更新社區(qū)供水供氣供暖管網(wǎng)和消防設(shè)施、提升樓頂防滲漏功能、加裝電梯和夜間照明設(shè)施、增設(shè)安全設(shè)施等方式，致力于解決老舊社區(qū)房屋質(zhì)量和居住品質(zhì)較差的問(wèn)題。例如，貴陽(yáng)市由市、區(qū)財(cái)政共同出資，為玉田壩小區(qū)建設(shè)和改造老年活動(dòng)房、小區(qū)值班室和公共綠化池等，并與社區(qū)業(yè)主民主協(xié)商，探尋可持續(xù)的物業(yè)管理規(guī)范和收費(fèi)性服務(wù)模式。

2.圍繞老舊社區(qū)資源性補(bǔ)給的多元塑造。具體表現(xiàn)在：一方面，尋求并拓寬優(yōu)化老舊社區(qū)立面和形態(tài)的資金渠道，基于市場(chǎng)化機(jī)制，鼓勵(lì)以企業(yè)投資、捐資冠名等方式吸引社會(huì)力量參與治理。一般可通過(guò)增設(shè)立體停車(chē)庫(kù)、加裝公共信息設(shè)施和文娛設(shè)施、改造社區(qū)景觀綠化系統(tǒng)等形式，來(lái)改善老舊社區(qū)的宜居性基礎(chǔ)設(shè)施和公共活動(dòng)空間。另一方面，基于綠色化、適老化、信息化等現(xiàn)代社區(qū)改造理念，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則，吸納專業(yè)改造主體利用屋頂光伏、噪音處理、污染處理、可再生能源等改造技術(shù)和施工工藝，對(duì)老舊社區(qū)進(jìn)行小成本、短周期的微改造，如建設(shè)透水性的海綿路面、增設(shè)防滑和無(wú)障礙設(shè)計(jì)、更換節(jié)能玻璃窗等，以增強(qiáng)社區(qū)自身的安全性和節(jié)能性。

(二)超越行政化治理傾向的功能型嵌入策略

以物質(zhì)空間改造為主的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理模式，不僅使居委會(huì)和街道承擔(dān)了大量地方政府和主管部門(mén)下達(dá)的改造任務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)治理的行政嵌入現(xiàn)象普遍存在，還因其對(duì)于社會(huì)資本、社區(qū)服務(wù)的重視明顯不足，致使社區(qū)業(yè)委會(huì)等自治組織缺位，資源型嵌入模式難以影響到深層次社區(qū)治理體系和治理能力，甚至在部分社區(qū)中出現(xiàn)“反增長(zhǎng)組織”以抵制更新進(jìn)程[24]。伴隨著城市擴(kuò)張、城市中心區(qū)各種服務(wù)功能的外溢，以及老舊社區(qū)治理逐漸從強(qiáng)調(diào)指標(biāo)、效率轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)功能和居住品質(zhì)，提升治理資源配置效率、完善社區(qū)功能便逐漸成為創(chuàng)新老舊社區(qū)治理的重要路徑。在此背景下，旨在完善城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)軟件服務(wù)功能、提升老舊社區(qū)治理的自治性和回應(yīng)性的功能型嵌入策略應(yīng)運(yùn)而生。這種策略在治理中融入養(yǎng)生、生態(tài)等社區(qū)建設(shè)理念，通過(guò)以下三個(gè)維度，力求將多元治理主體的專業(yè)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)與社區(qū)文化培育、社區(qū)顏值提升等功能需求相融合。

1.發(fā)揮街道、社區(qū)黨組織的引領(lǐng)作用。為激活社區(qū)自治活力，提升老舊社區(qū)公共空間及其設(shè)施利用率，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)就近可及，部分城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)黨組織和街道辦嘗試動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民等社會(huì)力量參與社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)項(xiàng)目，并引導(dǎo)其利用社區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)所錯(cuò)峰開(kāi)展兒童科教、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療和精神關(guān)懷等主題活動(dòng)。部分街道和社區(qū)黨組織還通過(guò)在社區(qū)閑置地帶設(shè)置警務(wù)點(diǎn)、社區(qū)文化宣傳欄及休憩空間，增補(bǔ)或延伸社區(qū)綠色空間，定期巡察社區(qū)違章建筑、衛(wèi)生死角和消極空間等形式，引導(dǎo)老舊社區(qū)基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)與資源優(yōu)勢(shì)對(duì)社區(qū)內(nèi)閑置空間進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。例如，衢州市南濱花園為破解小區(qū)臟亂差等問(wèn)題，以“創(chuàng)建為民、創(chuàng)建惠民”為宗旨，通過(guò)規(guī)劃停車(chē)位、統(tǒng)一建造非機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)棚、集中設(shè)置晾衣架等形式提升社區(qū)的治理秩序。

2.基于專項(xiàng)治理項(xiàng)目吸納優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。伴隨養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助、社區(qū)醫(yī)療等社區(qū)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化發(fā)展，地方政府和街道將城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)管理職能、服務(wù)職能及其他輔助性職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，吸納優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與治理的現(xiàn)象也日趨普遍。例如，北京市針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展消防安全集中督導(dǎo)檢查專項(xiàng)行動(dòng)，以“交叉互查”的方式督導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)及周邊集體土地出租大院、平房院落等落實(shí)火災(zāi)防控措施；杭州市西溪街道探索“我們的家園共同體”共建共享新方式，搭建群眾自治圈和社會(huì)共治圈，均取得良好成效。現(xiàn)階段，為發(fā)揮多元治理主體在綠色建筑、環(huán)境治理、社區(qū)綠化等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，延伸老舊社區(qū)改造的投資主體和收益鏈，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、歷史和美學(xué)功能活化的專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目種類日趨多樣化，如針對(duì)社區(qū)孤寡老人、留守兒童、殘障人士等困難群眾和特殊群體的公益性幫扶服務(wù)；針對(duì)社區(qū)衛(wèi)生死角和外墻刷新、下水道清污、架空線梳理等環(huán)境衛(wèi)生管理需求聘請(qǐng)專業(yè)清淤公司的市場(chǎng)化服務(wù)；針對(duì)居民多樣化需求的個(gè)性化定制服務(wù)等。除保障社區(qū)基本功能外，部分老舊社區(qū)還將現(xiàn)代化社區(qū)治理技術(shù)與周邊生活服務(wù)商業(yè)配套和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目相結(jié)合，通過(guò)引導(dǎo)市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)社區(qū)服務(wù)APP和信息平臺(tái)等方式，如提供人臉識(shí)別開(kāi)門(mén)、無(wú)線抄表、在線繳費(fèi)、出租屋管理及休閑娛樂(lè)的廣告發(fā)布、車(chē)牌識(shí)別等便民服務(wù)，以完成老舊社區(qū)向智慧社區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.廣泛動(dòng)員社區(qū)精英參與治理。隨著社區(qū)自治組織和社區(qū)精英在解決城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)內(nèi)治理秩序混亂問(wèn)題、調(diào)節(jié)利益矛盾等方面治理優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，越來(lái)越多地區(qū)開(kāi)始重視本社區(qū)治理精英的治理功能，并鼓勵(lì)社區(qū)積極嘗試社區(qū)物業(yè)公司、業(yè)主自管服務(wù)組織等自管物業(yè)形式，自主組建社區(qū)志愿者及專業(yè)技術(shù)人才服務(wù)隊(duì)，如鄰里矛盾調(diào)解協(xié)會(huì)、心理咨詢中心、治安巡邏隊(duì)、設(shè)施維護(hù)維修服務(wù)隊(duì)等，挖潛社區(qū)自治功能。例如，吉林市昌邑區(qū)民主街道在開(kāi)展老舊社區(qū)違法建筑自拆和助拆工作過(guò)程中，除了召開(kāi)專題會(huì)議、細(xì)化社區(qū)工作臺(tái)賬、張貼拆違通知、借助街道公眾號(hào)和微博推送拆違工作動(dòng)態(tài)以外，還通過(guò)吸納社區(qū)志愿者、發(fā)揮社區(qū)黨員先鋒模范作用、動(dòng)員網(wǎng)格長(zhǎng)發(fā)動(dòng)樓道長(zhǎng)和老黨員等方式，為順利完成工作打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

(三)尋求社區(qū)內(nèi)源性發(fā)展的融合型嵌入策略

對(duì)于存在于復(fù)雜治理情境的城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)來(lái)說(shuō)，外部嵌入資源與內(nèi)部治理需求的有機(jī)融合對(duì)于老舊社區(qū)治理的可持續(xù)化發(fā)展尤為重要，而缺乏治理體系建構(gòu)、忽視社區(qū)情境的治理創(chuàng)新勢(shì)必導(dǎo)致嵌入式治理的“水土不服”。從我國(guó)老舊社區(qū)改造試點(diǎn)及部分城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，服務(wù)菜單、民意表達(dá)工作室、開(kāi)放空間會(huì)議、共同締造工作坊、微自治等創(chuàng)新實(shí)踐正是由于很好融合了治理需求與外部資源而成效顯著。融合型嵌入策略，是多元治理主體為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部中城市、農(nóng)村和外來(lái)人口三元矛盾，適應(yīng)老舊社區(qū)治理環(huán)境變革要求，保障社區(qū)治理過(guò)程中硬件設(shè)施完善、軟件常態(tài)高效、設(shè)計(jì)理念先進(jìn)、治理體系完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)有顏值更有內(nèi)涵的理想發(fā)展方式，同時(shí)也是老舊社區(qū)治理創(chuàng)新成功經(jīng)驗(yàn)的共同特征。相比于前兩種行動(dòng)策略，這種策略以地方知識(shí)共享為抓手，更加強(qiáng)調(diào)治理項(xiàng)目的社會(huì)回應(yīng)性及治理技術(shù)的適配性，在社區(qū)公共性營(yíng)造與社區(qū)共同體意識(shí)培育等層面，力求嵌入性治理路徑的自主嵌合與老舊社區(qū)的內(nèi)源性發(fā)展，此類策略具體表現(xiàn)為以下三個(gè)層面。

1.樹(shù)立先進(jìn)治理理念，傳承社區(qū)特色文化。為摒除多元主體嵌入老舊社區(qū)改造過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義和偏利化、機(jī)械雜糅的治理傾向，部分成功轉(zhuǎn)型的老舊社區(qū)在推進(jìn)治理創(chuàng)新時(shí)，除了將綠色化、適老化、信息化等現(xiàn)代化社區(qū)改造理念融入治理過(guò)程，還嘗試通過(guò)構(gòu)建多元共建共治共管、分類分層分步驟的治理模式，搭建社區(qū)交流平臺(tái)和文化長(zhǎng)廊等方式培育和傳承社區(qū)文化、突出社區(qū)特色。例如，合肥市廬陽(yáng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)以本地“城市管理提升年”為契機(jī)，按照改、整、管的原則，整合城管、社區(qū)、物業(yè)等人員開(kāi)展環(huán)境綜合整治，并通過(guò)定人、定崗、定責(zé)，把城市文明創(chuàng)建工作延伸到老舊小區(qū)的每個(gè)樓棟；重慶市渝中區(qū)不僅制定了結(jié)合本區(qū)域特點(diǎn)和具體情況的實(shí)施方案，還在老舊社區(qū)改造中注重傳承街區(qū)文化特色；廣州市越秀區(qū)堅(jiān)持因地制宜，通過(guò)修復(fù)和清洗建筑立面、拆除違法建設(shè)、建立文物徑等多種方式，彰顯老舊小區(qū)的豐富歷史文化資源。

2.推進(jìn)治理流程再造，培育社區(qū)共同體。無(wú)論是資源型嵌入，還是功能型完善，都需要政府、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社會(huì)組織、老舊社區(qū)居民在發(fā)揮其專業(yè)技能和優(yōu)勢(shì)資源的同時(shí)，構(gòu)建開(kāi)放的、互補(bǔ)的治理系統(tǒng)。成功的老舊社區(qū)治理實(shí)踐，常依托于現(xiàn)代化服務(wù)與物業(yè)管理制度、規(guī)范化的改造審批流程和政社聯(lián)動(dòng)的社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制等常態(tài)化治理機(jī)制，保障本社區(qū)既有治理流程與嵌入式治理內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合。例如， 2019年十堰市張灣區(qū)提出創(chuàng)建全國(guó)文明城市“百日攻堅(jiān)補(bǔ)短板”專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案，并在十大專項(xiàng)整治活動(dòng)中注重志愿服務(wù)的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化建設(shè)。此外，部分城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)還通過(guò)編制社區(qū)管網(wǎng)檔案、成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)、完善治理項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)價(jià)體系等社區(qū)營(yíng)造形式增進(jìn)社區(qū)居民的歸屬感和凝聚力。例如，四川攀枝花仁和區(qū)檔案館為深入推進(jìn)老舊社區(qū)綜合整治，在了解了全區(qū)老舊小區(qū)改造工作的基本情況和檔案資料的收集整理情況后，對(duì)街道辦和社區(qū)工作人員進(jìn)行了檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)和相關(guān)檔案服務(wù)。

3.注重地方性知識(shí)和治理技術(shù)，強(qiáng)調(diào)嵌入式治理的兼容性。因地制宜地推進(jìn)老舊社區(qū)治理，需要在尊重地方性知識(shí)的基礎(chǔ)上利用現(xiàn)代化治理技術(shù)挖潛社區(qū)的既有治理基礎(chǔ)。為有效平衡老舊小區(qū)綜合改造的供需關(guān)系，部分城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)為減少和杜絕簡(jiǎn)單、粗暴的改造形式，同時(shí)避免因大拆大建引發(fā)的社會(huì)矛盾，切實(shí)解決多元治理項(xiàng)目零散等問(wèn)題，開(kāi)始從城市總體規(guī)劃和老舊社區(qū)自身宜居節(jié)能、智慧治理的改造需要出發(fā)，通過(guò)編制改造項(xiàng)目總體規(guī)劃、細(xì)化社區(qū)治理指導(dǎo)細(xì)則、完善社區(qū)物業(yè)備案程序、加強(qiáng)治理過(guò)程安全質(zhì)量管理等形式，提升社區(qū)治理創(chuàng)新的前瞻性、預(yù)判性；通過(guò)實(shí)地調(diào)研、分類訪談、設(shè)置投訴監(jiān)督渠道等形式，增強(qiáng)嵌入式治理路徑與老舊社區(qū)治理情境的兼容性。例如，朝陽(yáng)市紅山街道在推進(jìn)社區(qū)違建拆除過(guò)程中，鼓勵(lì)街道干部下沉一線，對(duì)多個(gè)老舊社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化整合歸并，基于“一區(qū)一策”“一樓一策”等方式提升社區(qū)治理的精細(xì)化和科學(xué)化。

四、老舊社區(qū)嵌入式治理的適應(yīng)性挑戰(zhàn)及其創(chuàng)新路向

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城鄉(xiāng)二元矛盾和流動(dòng)人口的集聚地，該場(chǎng)域下老舊社區(qū)的嵌入式治理在時(shí)間和空間上呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，時(shí)間維度上，在我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部多種管理體制相對(duì)混亂，缺乏完善的社區(qū)管理體制和服務(wù)體系，導(dǎo)致多元治理主體在嵌入老舊社區(qū)治理時(shí)，會(huì)受到老舊社區(qū)原有治理模式、行為慣例和現(xiàn)行多頭管理體制的影響而存在運(yùn)動(dòng)式、突擊式治理問(wèn)題，甚至?xí)霈F(xiàn)“顧頭不顧腳”“治標(biāo)不治本”的現(xiàn)象。在空間維度上，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)是一種特殊的社會(huì)樣態(tài)和治理場(chǎng)域，多元治理主體嵌入老舊社區(qū)的治理效果受社區(qū)固有的治理資源、治理文化等特定因素的影響，嵌入式治理路徑與社區(qū)自治能力的發(fā)展間的張力是老舊社區(qū)嵌入式治理適應(yīng)性發(fā)展的難點(diǎn)?；鶎诱白赃m應(yīng)”地實(shí)施治理創(chuàng)新既是加強(qiáng)基層治理“底層設(shè)計(jì)”所內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值屬性，同時(shí)也是激發(fā)基層社會(huì)內(nèi)源性發(fā)展的重要引擎。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理雖已具有多元治理的普遍特點(diǎn)，但由于老舊社區(qū)的治理資源薄弱、居民主體性及多元聯(lián)動(dòng)性有限、治理后管理機(jī)制滯后等因素交叉影響，導(dǎo)致其嵌入式治理實(shí)踐容易呈現(xiàn)出以地方政府改造需求為導(dǎo)向、多元治理懸浮于老舊社區(qū)治理情境等適應(yīng)性挑戰(zhàn)，加之權(quán)宜性的制度設(shè)計(jì)、策略性的治理行為、簡(jiǎn)約化的治理模式和碎片化的服務(wù)供給，顯然難以與老舊社區(qū)的“生活世界”有效適應(yīng)。

那么，在適應(yīng)性治理訴求下，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的嵌入式治理何以長(zhǎng)效發(fā)展？在路徑設(shè)計(jì)方面，菲利普·海恩斯的適應(yīng)性計(jì)劃研究具有重要的啟示作用。菲利普·海恩斯曾提出，具有適應(yīng)性的計(jì)劃包括以下五條基本要點(diǎn)：一是允許盡可能多的人提出組織戰(zhàn)略應(yīng)該是什么的觀點(diǎn)；二是公開(kāi)大量信息，鼓勵(lì)人們理解并利用它；三是戰(zhàn)略文件應(yīng)作為引導(dǎo)實(shí)際操作和商業(yè)計(jì)劃的工作文件，不應(yīng)該把它們固定成最終的文件；四是揭示并理解政策環(huán)境中的主要沖突和矛盾，包括識(shí)別可能的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)；五是定期審視重要的戰(zhàn)略和計(jì)劃，不要害怕重新制定，從而使其重新獲得優(yōu)勢(shì)[25]。在實(shí)踐發(fā)展導(dǎo)向方面，自2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)以來(lái)，各地基于“共同締造”、“既要面子、又要里子”的改造理念，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)“以居民為主體，社區(qū)引導(dǎo)、政府引領(lǐng)、多方支持”統(tǒng)籌推進(jìn)改造的原則，并從城市更新的角度通過(guò)排查摸底、定期評(píng)估等方式創(chuàng)新推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造工程，為提升城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)嵌入式治理的適應(yīng)性提供可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)嵌入式治理的適應(yīng)性創(chuàng)新應(yīng)是社區(qū)居民有序化參與、多元主體合作化治理、管理保障機(jī)制一體化設(shè)計(jì)的共同結(jié)果，未來(lái)可從居民主體性、治理協(xié)同性和管理系統(tǒng)性三方面提升城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的內(nèi)隱秩序和治理效能。

(一)激發(fā)社區(qū)居民主體能動(dòng)性

在強(qiáng)調(diào)老舊社區(qū)內(nèi)源發(fā)展的新時(shí)代，居民無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)治理長(zhǎng)效發(fā)展的關(guān)鍵行動(dòng)者和責(zé)任主體，然而城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)中薄弱的陌生人治理體系[26]和式微的社區(qū)共同體顯然不利于提升居民主體能動(dòng)性的發(fā)揮。促進(jìn)老舊社區(qū)居民從被動(dòng)式參與轉(zhuǎn)向自發(fā)式參與，可基于社區(qū)賦能，從以下三方面發(fā)力：

1.提升社區(qū)居民的自主和自為能力。增進(jìn)社區(qū)居民參與治理主動(dòng)性的前提是肯定居民的參與價(jià)值并賦予其自治的權(quán)力和能力。為此，政府主管部門(mén)可以通過(guò)電視媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、報(bào)紙等主流媒體和社區(qū)宣講、主題講座等形式，廣泛宣傳居民參與治理的價(jià)值和渠道，為提升居民的參與意識(shí)和技能提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)；通過(guò)改造方案公示、專家評(píng)審、公眾聽(tīng)證和設(shè)置意見(jiàn)箱等形式，尊重居民的治理意見(jiàn)和建議，進(jìn)而增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)治理事務(wù)的認(rèn)同感和獲得感。與此同時(shí)，社區(qū)主管部門(mén)還可以通過(guò)創(chuàng)建居民議事交流平臺(tái)、設(shè)置片區(qū)責(zé)任人和樓長(zhǎng)，以及積分換購(gòu)、服務(wù)對(duì)換、減免物業(yè)費(fèi)等方式激勵(lì)居民踴躍參與，從而有效提升居民參與社區(qū)治理的成效。

2.發(fā)揮社區(qū)精英的能動(dòng)性和自身優(yōu)勢(shì)。一方面，為解決城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)中自治主體不足、居民代理人缺位等問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^(guò)發(fā)布行動(dòng)方案、撥付啟動(dòng)資金、定期開(kāi)展社區(qū)治理技能培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)老舊社區(qū)組建自管委員會(huì)和業(yè)委會(huì)，并利用專項(xiàng)資金建設(shè)社區(qū)辦公室、團(tuán)體活動(dòng)室及服務(wù)中心等自治活動(dòng)空間。另一方面，為營(yíng)造有助于吸納基層管理者、離退休黨員和干部等社區(qū)內(nèi)部精英的民主治理環(huán)境和社會(huì)氛圍，可以利用社區(qū)茶話會(huì)、微信群等平臺(tái)吸納社區(qū)積極分子建言獻(xiàn)策，基于社區(qū)自助服務(wù)站吸納具有家電維修、房屋修繕和管道疏通等技術(shù)特長(zhǎng)的社會(huì)專業(yè)人士和熱心居民發(fā)揮余熱，并選薦樂(lè)于奉獻(xiàn)、有愛(ài)心的社區(qū)治理精英進(jìn)入業(yè)委會(huì)和自管委員會(huì)；通過(guò)設(shè)置有償協(xié)管、選舉社區(qū)服務(wù)模范等激勵(lì)方式動(dòng)員社區(qū)精英發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)或地位優(yōu)勢(shì)，積極參與社區(qū)矛盾化解、設(shè)施維護(hù)等具體事務(wù)。例如，錦州市的鐘屯社區(qū)就通過(guò)宣傳、勸導(dǎo)、組織動(dòng)員社區(qū)黨員志愿者等形式引導(dǎo)社區(qū)精英參與治理；邯鄲市酒務(wù)樓小區(qū)依托社區(qū)及黨支部平臺(tái)，發(fā)動(dòng)熱心居民參與“你點(diǎn)我?guī)汀敝驹阜?wù)及社區(qū)垃圾分類、院墻粉刷等工作。

3.完善老舊社區(qū)自治體系設(shè)計(jì)。完善城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)自治體系設(shè)計(jì)，可從正式制度和非正式制度兩方面為居民參與集體行動(dòng)提供動(dòng)力和權(quán)力。在正式制度方面，地方政府及主管部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)社區(qū)加快營(yíng)造有序參與的制度環(huán)境，既要為社區(qū)自治配置必要的辦公經(jīng)費(fèi)并賦予其經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，還應(yīng)為專業(yè)性社會(huì)組織和社會(huì)工作者提供必要的資金補(bǔ)貼和職業(yè)化發(fā)展保障，并定期督察社區(qū)組織對(duì)黨和政府的路線、方針、政策的貫徹和落實(shí)情況。在非正式制度方面，則應(yīng)注重慣習(xí)和社區(qū)公約對(duì)于改善老舊社區(qū)鄰里關(guān)系、培育居民的民主政治素養(yǎng)和社區(qū)認(rèn)同感的積極作用，適時(shí)將有效、可行的非制度化治理規(guī)則和值得推薦的柔性管理措施轉(zhuǎn)化成正式治理規(guī)范制度。

(二)推進(jìn)社會(huì)資本再組織化

十九屆四中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)治理共同體的實(shí)踐構(gòu)想，這為破除城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)主管部門(mén)行政全能主義的“迷思”及多元治理主體的“集體行動(dòng)困境”提供完善思路。強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)嵌入式治理的行動(dòng)力，既需轉(zhuǎn)變多元治理主體先賦性的治理理念及主體間互動(dòng)模式，還需不斷提升老舊社區(qū)對(duì)多元社會(huì)資本的再組織化能力。

1完善多元治理的集體行動(dòng)框架。為減少老舊社區(qū)治理中因治理主體法律地位模糊、權(quán)責(zé)不明、分工不清等問(wèn)題而造成社區(qū)治理的集體行動(dòng)困境，首先，按照“共同締造”理念，地方主管部門(mén)需主動(dòng)從老舊社區(qū)責(zé)任兜底者向多元治理合作者過(guò)渡。為此，政府在明確自身職能邊界和職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組、線上協(xié)商治理平臺(tái)等形式，整合民政、環(huán)保、公安等相關(guān)部門(mén)治理資源，以突破政府管理中的條塊藩籬；還可以通過(guò)政策扶持、資金補(bǔ)助、服務(wù)外包、孵化基地和特色項(xiàng)目等方式為幫扶類、慈善類、民生服務(wù)類社會(huì)組織提供參與治理的渠道和機(jī)會(huì)。其次，多元治理主體應(yīng)基于社區(qū)治理需求和治理問(wèn)題設(shè)計(jì)治理項(xiàng)目及行動(dòng)方案。多元治理主體可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、分類訪談、居民議事會(huì)、懇談會(huì)、分類座談和入戶調(diào)研等多樣化的民主協(xié)商方式，在廣泛了解社區(qū)基本情況及居民治理訴求的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)治理項(xiàng)目；根據(jù)老舊社區(qū)的具體建筑年代與結(jié)構(gòu)、樓道設(shè)施和基層自治水平制定個(gè)性化的服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)模式，以增加治理活動(dòng)與居民治理需求的契合性。

2.構(gòu)建多層次服務(wù)支持體系。解決新時(shí)代背景下城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)改造中公共空間不足和社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、服務(wù)載體單一等問(wèn)題，推進(jìn)老舊社區(qū)基建和服務(wù)升級(jí)，亟須構(gòu)建多層次、多元化的服務(wù)支持體系，提升社區(qū)治理的內(nèi)隱秩序。具體來(lái)說(shuō)，首先，缺乏資金來(lái)源是影響老舊社區(qū)治理狀況的重要瓶頸，為破解老舊社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、房屋修繕維護(hù)、特需醫(yī)療陪護(hù)等方面資金難題，需探索適應(yīng)治理主體多層次需要的投融資渠道。為此，地方政府可通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金和重點(diǎn)治理項(xiàng)目、頒發(fā)減稅和免稅政策等形式為進(jìn)駐老舊社區(qū)的企業(yè)和社會(huì)組織給予融資、稅費(fèi)、土地租賃等方面的優(yōu)惠及必要的運(yùn)營(yíng)空間；還可以通過(guò)樹(shù)立標(biāo)桿示范單位、完善社會(huì)組織良性發(fā)展機(jī)制、搭建觀摩會(huì)等形式激活老舊社區(qū)多元化投資需求。

其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)中流動(dòng)人口、特殊群體的個(gè)性化服務(wù)訴求被長(zhǎng)期忽視，提升其對(duì)嵌入式治理的認(rèn)同度需進(jìn)一步探尋滿足居民多方位、多渠道服務(wù)需求的服務(wù)格局。地方政府除設(shè)立公共維修基金、構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)確保老舊社區(qū)基本公共服務(wù)和物業(yè)維修以外，還可以根據(jù)居民需要引導(dǎo)社區(qū)成立移動(dòng)化、開(kāi)放化服務(wù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，完善街道綜合性服務(wù)中心、志愿者服務(wù)站、治理事務(wù)監(jiān)督站、惠民超市等，暢通社區(qū)論壇、微信群等交流渠道，進(jìn)而延伸街道和社區(qū)的服務(wù)功能；通過(guò)發(fā)揮社企共建理事會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在推介企業(yè)參與、承接公益服務(wù)等方面的積極作用，拓展老舊社區(qū)服務(wù)的主體和內(nèi)容。

3.探索多元聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理過(guò)程涉及地方政府主管部門(mén)、產(chǎn)權(quán)單位、居委會(huì)、專業(yè)性社會(huì)組織及物業(yè)公司等多類治理主體，為樹(shù)立利益相關(guān)者多元復(fù)合目標(biāo)、促進(jìn)多元治理主體通力協(xié)作。首先，在信息資源整合方面，應(yīng)引導(dǎo)多元治理主體共享停車(chē)管理、房屋出租、社區(qū)監(jiān)控和安保設(shè)施運(yùn)維情況等信息資源，并在縮小分歧形成共識(shí)的基礎(chǔ)上整合多重治理和服務(wù)需求。其次，在多元治理結(jié)構(gòu)方面，可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)信息、召開(kāi)協(xié)商議事會(huì)、提供活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和行動(dòng)意見(jiàn)等形式，為多元主體參與治理提供必要的治理權(quán)限、服務(wù)載體和行動(dòng)空間，以解決社會(huì)組織層次較低、專業(yè)性不足、公信力低、依附式發(fā)展等問(wèn)題。再次，在聯(lián)動(dòng)治理過(guò)程方面，可以依托群眾信息反饋平臺(tái)、社區(qū)協(xié)同治理數(shù)字化系統(tǒng)、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制等建立聯(lián)動(dòng)化、組織化的管理體系，動(dòng)態(tài)掌握老舊社區(qū)需要更新的物質(zhì)環(huán)境及需要清除的危舊房、違章建筑等，從而分類有序推進(jìn)老舊社區(qū)硬件和軟件更新工作。

4.持續(xù)加強(qiáng)社區(qū)黨建。社區(qū)黨委既是塑造老舊社區(qū)內(nèi)良好合作治理氛圍、動(dòng)員多元治理主體的主要力量，也是策劃社區(qū)文娛活動(dòng)、對(duì)接特需群眾幫扶的重要主體。首先，針對(duì)老舊社區(qū)公共生活匱乏、公益性社區(qū)服務(wù)匱乏等問(wèn)題，基層黨組織可以發(fā)動(dòng)社區(qū)黨員干部入戶宣講物業(yè)知識(shí)和服務(wù)項(xiàng)目，并通過(guò)設(shè)置黨員服務(wù)中心和社區(qū)黨員數(shù)據(jù)庫(kù)、定期組織黨員學(xué)習(xí)的形式，不斷優(yōu)化黨組織年齡、知識(shí)、技能結(jié)構(gòu)；引導(dǎo)成立治理項(xiàng)目的相關(guān)群眾監(jiān)督機(jī)制，督促社區(qū)及時(shí)公開(kāi)自助服務(wù)中心收支情況、重大事項(xiàng)決策和聯(lián)席會(huì)議記錄等，提升居民的認(rèn)同感。其次，為引導(dǎo)社區(qū)充分挖掘自身社會(huì)資本潛力和群眾優(yōu)勢(shì)，基層黨組織除了通過(guò)黨員干部包干入戶、黨員互幫互助等形式重點(diǎn)關(guān)懷老舊社區(qū)中孤寡老人、低保戶、困難家庭等特殊群體，還可以依托家政服務(wù)、糾紛調(diào)解、餐飲配送、文體娛樂(lè)、托老托幼等主題活動(dòng)拓展居民參與社區(qū)治理渠道。比如，永州市寧遠(yuǎn)縣在老舊社區(qū)提質(zhì)改造中就曾推行“基層黨建+”和文明小區(qū)示范點(diǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，并提倡社區(qū)量身打造與其居民息息相關(guān)的主題元素。

(三)完善治理后管理機(jī)制

城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)之所以面臨治理制度的碎片性、治理模式的運(yùn)動(dòng)性、社區(qū)服務(wù)的不可持續(xù)性等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，與其缺乏專業(yè)化的物業(yè)管理及完善的治理后管理機(jī)制有密切聯(lián)系。從各地治理實(shí)踐來(lái)看，提升嵌入式治理的適應(yīng)性還需基于改造項(xiàng)目可持續(xù)性，具體加強(qiáng)老舊社區(qū)治理的物業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理能力及社區(qū)文化底蘊(yùn)。

1.加快推介物業(yè)化管理。一般而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)中老年人、外來(lái)流動(dòng)人口及弱勢(shì)群體比重相對(duì)較大，尤其是封閉的、經(jīng)濟(jì)狀況較差的老舊社區(qū)居民購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和繳納物業(yè)費(fèi)意向比較有限。進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)物業(yè)化管理的全面升級(jí)，還需政府、街道及多元治理主體的共同努力。首先，為保障物業(yè)公司接管老舊社區(qū)的積極性，政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或業(yè)務(wù)辦理綠色通道的形式吸引資質(zhì)好、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的物業(yè)管理公司或社會(huì)企業(yè)投標(biāo)，為社區(qū)居民提供個(gè)性化的定制有償服務(wù)，并通過(guò)政策傾斜和減免稅賦等方式降低進(jìn)駐物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)成本并彌補(bǔ)其運(yùn)營(yíng)缺口。其次，為減少居民對(duì)于物業(yè)管理收費(fèi)項(xiàng)目的抵觸，街道、物業(yè)公司及新聞媒體可以加大專業(yè)化物業(yè)理念和物業(yè)公司服務(wù)優(yōu)勢(shì)宣傳，積極借鑒成功的社區(qū)自管物業(yè)模式和經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)居民議事協(xié)商平臺(tái)、居民論壇、社區(qū)微信群等平臺(tái)征集居民物業(yè)管理訴求和服務(wù)費(fèi)可承受區(qū)間，在選擇物業(yè)管理模式時(shí)充分考慮老舊社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬、配套設(shè)施、居民購(gòu)買(mǎi)力等情況。再次，當(dāng)前，部分老舊社區(qū)聯(lián)合街道、社區(qū)業(yè)委會(huì)，通過(guò)自籌改造資金、選擇性服務(wù)外包、設(shè)置集中出口、選聘社區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體或殘障人士參與準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)等多種形式積極探索自管物業(yè)的有效路徑。例如，杭州市西溪街道出臺(tái)《準(zhǔn)物業(yè)小區(qū)居民自管小組管理辦法》引導(dǎo)老舊社區(qū)成立自管小組、記錄民情工作日記，并設(shè)立專項(xiàng)資金用于激勵(lì)社區(qū)微治理項(xiàng)目、補(bǔ)貼優(yōu)秀自管小組和補(bǔ)助社區(qū)物業(yè)，有效提升了社區(qū)居民的主人翁意識(shí)。

2.系統(tǒng)推進(jìn)制度化管理。為引導(dǎo)老舊社區(qū)形成行之有效的制度安排，首先，應(yīng)進(jìn)一步提升老舊社區(qū)治理規(guī)范、改造規(guī)則、社區(qū)公約、物業(yè)服務(wù)章程等制度供給的有效性，促進(jìn)社區(qū)制度化建設(shè)走向理性化和法制化。為此，政府可通過(guò)制定房屋安全管理法制、老舊小區(qū)有機(jī)更新指導(dǎo)意見(jiàn)和改造施工手冊(cè)、社區(qū)服務(wù)供給實(shí)施意見(jiàn)和服務(wù)供給清單、社工崗前培訓(xùn)制度、改造效果監(jiān)督評(píng)審制度等具體制度，明確社區(qū)治理的發(fā)展方向及治理行為考核標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。社區(qū)主管部門(mén)可通過(guò)具體的議事委員會(huì)選舉辦法、議題篩選制度、協(xié)商結(jié)果反饋與公開(kāi)制度、資金管理和會(huì)計(jì)審查制度、服務(wù)對(duì)象回訪制度和社會(huì)組織責(zé)任清單等，將政府對(duì)于老舊社區(qū)治理和改造指導(dǎo)意見(jiàn)細(xì)化為可操作的工作細(xì)則，明確物業(yè)管理公司、業(yè)委會(huì)的分工范圍和主要職責(zé)，并按照多元治理投資利潤(rùn)率、公眾滿意度、居住環(huán)境等內(nèi)容設(shè)置以性能和品質(zhì)為主導(dǎo)的老舊社區(qū)嵌入式治理效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其次，應(yīng)保障各項(xiàng)治理規(guī)則的融通性和適用性。融通性的治理規(guī)則有助于彌補(bǔ)治理架構(gòu)的結(jié)構(gòu)性失靈、構(gòu)建替代性的社區(qū)秩序[27]。為減少老舊社區(qū)因制度缺失或治理結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的制度失靈和沖突，相關(guān)主管部門(mén)還要根據(jù)群眾調(diào)研、效能評(píng)估的結(jié)果加強(qiáng)融通性社區(qū)管理制度體系建設(shè)，動(dòng)態(tài)更新老舊社區(qū)治理和更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.常態(tài)推行精細(xì)化管理。城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)常常是矛盾多發(fā)居民區(qū)和城市管理的薄弱地帶。為構(gòu)建完善的精細(xì)化管理網(wǎng)絡(luò)，首先，應(yīng)以科學(xué)、現(xiàn)代社區(qū)治理理念為指導(dǎo)，依托社區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)等排查整治社區(qū)治理難點(diǎn)和痛點(diǎn)，圍繞具體治理難點(diǎn)構(gòu)建整體性治理目標(biāo)和階段性治理方案，并根據(jù)居民公共空間使用頻率、公共服務(wù)系統(tǒng)便捷化需求等實(shí)時(shí)調(diào)整整改策略。例如，泰安市泰山區(qū)政府為重點(diǎn)攻堅(jiān)老舊社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等難點(diǎn)問(wèn)題，確立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)直部門(mén)的責(zé)任清單、成立巡回督導(dǎo)組，著力于“清、換、刷、拆、擋、建”等多樣化工作。其次，應(yīng)以科學(xué)的流程設(shè)計(jì)、嚴(yán)密的立體監(jiān)管和現(xiàn)代化數(shù)字治理技術(shù)為依托，對(duì)老舊社區(qū)內(nèi)部下崗職工、孤寡老人、殘障人士、低保戶及社區(qū)閑散人員建立登記與安置信息管理系統(tǒng)，以便分類滿足不同居民治理需求。再次，為防止老舊社區(qū)治理出現(xiàn)管理惰性和治理無(wú)序，還應(yīng)定期養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)配套服務(wù)設(shè)施和環(huán)境綠化，通過(guò)政府主管部門(mén)巡查與抽查、居民自查和舉報(bào)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)復(fù)查等多重方式構(gòu)建聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，動(dòng)態(tài)勘察社區(qū)內(nèi)安全隱患。例如，商丘市平原街道為確保環(huán)境衛(wèi)生整治工作不留死角，不僅制定老舊社區(qū)、城中村等地區(qū)整治標(biāo)準(zhǔn)和工作任務(wù)表，還圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共秩序、創(chuàng)衛(wèi)知識(shí)宣傳等方面組織點(diǎn)位自查和互查活動(dòng)。

4.持續(xù)推廣和營(yíng)造社區(qū)文化。社區(qū)文化是社區(qū)成員在社區(qū)社會(huì)實(shí)踐中共同創(chuàng)造的具有本社區(qū)特色的精神財(cái)富及其物質(zhì)形態(tài)，發(fā)展社區(qū)文化，有助于強(qiáng)化社區(qū)居民的主人翁意識(shí)和社區(qū)歸屬感，維系良好的人際關(guān)系，提高居民生活質(zhì)量[28]。城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)是城市記憶和文化傳統(tǒng)的承載主體之一，其嵌入式治理的適應(yīng)性發(fā)展需要特別注重老舊社區(qū)內(nèi)在文化的傳承與培育。為此，社區(qū)主管部門(mén)應(yīng)基于可持續(xù)的社區(qū)文化發(fā)展觀，在社區(qū)治理過(guò)程中尊重居民傳統(tǒng)治理習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，可以參考我國(guó)成熟的歷史文化保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在保護(hù)社區(qū)標(biāo)志性建筑或景觀的同時(shí)，通過(guò)居民口述歷史、老照片展、樓體墻繪等，或評(píng)選社區(qū)文化傳承接班人負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、宣傳社區(qū)文化宣傳主題，深度挖掘本社區(qū)特色文化資源。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)管理人員還可依據(jù)社區(qū)文化特點(diǎn)設(shè)計(jì)多樣化的主題文化活動(dòng)，并結(jié)合社區(qū)教育、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、治理知識(shí)分享和培訓(xùn)會(huì)等形式，豐富社區(qū)文化營(yíng)造方式、挖掘社區(qū)文化的商業(yè)價(jià)值。

五、結(jié)語(yǔ)

提升城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理質(zhì)量，是推進(jìn)基層治理重心下沉、改善民眾居住條件的重大民生工程和發(fā)展工程，在當(dāng)前存量規(guī)劃新常態(tài)背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須關(guān)注社區(qū)自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和內(nèi)源性發(fā)展訴求。嵌入性理論為研究城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理過(guò)程中多元治理主體與治理場(chǎng)域的互嵌邏輯提供了獨(dú)特的理論指導(dǎo)和分析視角?，F(xiàn)階段，多元治理主體在嵌入城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)治理的過(guò)程中，為滿足城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)基礎(chǔ)性改造需求、超越傳統(tǒng)社區(qū)治理的行政化傾向、實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)的內(nèi)源性發(fā)展目標(biāo)業(yè)已形成了資源型嵌入、功能型嵌入和融合型嵌入三種行動(dòng)策略。但復(fù)雜的治理情境及相對(duì)滯后的治理后管理機(jī)制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部老舊社區(qū)的嵌入式治理因懸浮于老舊社區(qū)治理情境而面臨適應(yīng)性挑戰(zhàn)。在此形勢(shì)下，結(jié)合此類社區(qū)的適應(yīng)性治理訴求和成功的老舊社區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)提煉治理創(chuàng)新路徑，不僅能為提升老舊社區(qū)的治理效能和內(nèi)隱秩序提供可循框架，也可為即將在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)的老舊社區(qū)改造工作提供路徑參考。