佘平飛

（中共宜昌市委黨校 湖北·宜昌 443000)

1 三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)區(qū)位條件

（1）大體范圍。三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)位于鄂、湘、川、渝、黔交界地區(qū)，具體包括：湖北宜昌、荊州、荊門、恩施、神農(nóng)架林區(qū)，湖南常德、張家界、岳陽，四川達(dá)州及重慶的萬州等15個區(qū)縣、貴州銅仁。合作區(qū)內(nèi)分布著秦巴生物多樣性、武陵山區(qū)生物多樣性和水土保持、三峽庫區(qū)水土保持3個國家級生態(tài)功能區(qū)，是我國陸地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性重點區(qū)域、中西結(jié)合部重要的生態(tài)走廊、全國重要的生態(tài)安全屏障，作為長江黃金水道的咽喉所在，擔(dān)負(fù)著保證一庫清水、保障三峽工程、保護(hù)萬里長江的特殊歷史使命。

（2）區(qū)位特征。一是生態(tài)環(huán)境總體良好，但地質(zhì)條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境敏感脆弱。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。三是利用農(nóng)林水資源優(yōu)勢，生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)特色鮮明發(fā)展勢頭較好，但總體水平不高、現(xiàn)代化程度不高。四是城市建設(shè)成效明顯，但集聚功能不強(qiáng)。五是合作區(qū)巴蜀、荊楚文化交流融合，但經(jīng)濟(jì)聯(lián)系尚不夠密切，合作機(jī)制有待完善。

（3）重要功能定位。合作區(qū)是全國重要的文化旅游資源富集地、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和礦產(chǎn)能源基地，是武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)集中連片貧困地區(qū)的重要組成部分。因此一手抓保護(hù)，一手抓發(fā)展，充分發(fā)揮三峽區(qū)域地理條件、生態(tài)資源優(yōu)勢，建設(shè)綠色發(fā)展引領(lǐng)區(qū)和協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)作業(yè)的，是其五大功能定位之一。

（4）合作區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的意義。合作區(qū)是中國特殊地理樣本，因行政分割導(dǎo)致各自為政、碎片化、空心化、貧困聚集化。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整生態(tài)環(huán)保各方利益分配關(guān)系,為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供有力的政策支持和穩(wěn)定的資金支持,能夠有效促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會群體間的利益協(xié)調(diào)和公平發(fā)展。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)作為合作區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)，對于解決合作區(qū)面臨突出的水土流失、社會經(jīng)濟(jì)資源“雙流”狀態(tài)，加快推進(jìn)三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展有著迫切的需求和重要意義。

2 國內(nèi)外開展生態(tài)補(bǔ)償實踐的主要模式及特點

2.1 國外開展生態(tài)補(bǔ)償實踐的主要模式

國際上開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Π咐^多，其補(bǔ)償領(lǐng)域主要集中在流域生態(tài)服務(wù)、森林資源保護(hù)與碳匯交易、濕地生態(tài)保護(hù)等方面。政府主導(dǎo)模式比較典型的有美國紐約市在Catskill流域的清潔供水項目；市場補(bǔ)償模式發(fā)揮著重要作用，例如法國維特爾水保護(hù)項目，美國濕地緩解銀行。

2.1.1 美國紐約市在Catskills流域清潔供水交易項目

紐約市90%的用水源自上游Catskills流域和特拉華河。根據(jù)美國1993年的《清潔水法》要求，水源建設(shè)要滿足聯(lián)邦制定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。紐約市經(jīng)過估算，達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)水凈化處理廠的投資費用是50億美元左右，每年運轉(zhuǎn)費用將達(dá)2.5億美元。[1]經(jīng)過研究，紐約市決定實施一項投資購買Catskills流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)項目。在該項目中，紐約市水務(wù)局與上游農(nóng)場主通過中間組織“流域農(nóng)業(yè)理事會”進(jìn)行協(xié)商，確定上下游水資源與水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。紐約市通過對水資源用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補(bǔ)償資金，幫助上游的農(nóng)場主進(jìn)行農(nóng)場污染的治理，同時幫助改善他們的生產(chǎn)管理和經(jīng)營方式。項目由獨立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實施，治理污染初始投資和日后運轉(zhuǎn)費用等都由紐約市支付。項目實施5年后，該流域中93%的農(nóng)場主自愿加入到項目中，達(dá)到流域水質(zhì)改善目標(biāo)要求，經(jīng)過后期評估，只花費建水凈化處理廠方案費用的1/8，且對于流域可持續(xù)發(fā)展也大有裨益。

2.1.2 法國維特爾水保護(hù)項目

維特爾礦泉水，是法國著名品牌有上百年歷史，水源地位于法國東北部孚日山脈國家水源保護(hù)區(qū)格蘭德河流域，水質(zhì)優(yōu)良完全不含亞硝酸鹽和極低含量硝酸鹽。上個世紀(jì)80年代初期，當(dāng)時品牌擁有者德·拉·莫特家族意識到維特爾流域農(nóng)業(yè)集約化會對格蘭德水源的硝酸鹽和殺蟲劑含量構(gòu)成威脅，進(jìn)而影響維特爾品牌。[2]該流域內(nèi)的所有農(nóng)場都位于水源地上游?；诖司S特爾公司與法國國家農(nóng)學(xué)研究所合作，發(fā)起了“農(nóng)業(yè)-環(huán)境-維特爾”研究項目，并成立一個中介機(jī)構(gòu)來實施水源地保護(hù)項目，引導(dǎo)農(nóng)民參與協(xié)商談判，以略高于農(nóng)民改變耕種方式的機(jī)會成本，補(bǔ)償激勵農(nóng)民科學(xué)種植。到2004年該計劃獲得成功，該流域所有26個農(nóng)場主都認(rèn)同補(bǔ)償合同自愿加入項目，全部采用新的耕作制度，水質(zhì)得到持續(xù)穩(wěn)定改善，農(nóng)場也獲得可持續(xù)發(fā)展。

2.1.3 美國濕地緩解銀行

上世紀(jì)90年代，為扭轉(zhuǎn)濕地面積嚴(yán)重減少形勢，美國政府創(chuàng)建濕地緩解銀行。濕地緩解銀行運作機(jī)制是：濕地緩解銀行的發(fā)起人通過保護(hù)濕地創(chuàng)造濕地信用，然后將濕地信用以市場價格出售給會對濕地造成破壞的開發(fā)者，并從中盈利的補(bǔ)償機(jī)制。[3]濕地緩解銀行類似貨幣銀行，只是它存儲的是濕地信用。其成功有賴于以法律為依據(jù)的一系列市場創(chuàng)建和運行制度機(jī)制的建立。清晰界定濕地權(quán)屬制度，濕地開發(fā)許可證制度，占補(bǔ)平衡政策目標(biāo)，嚴(yán)格濕地保護(hù)治理順序，完善的濕地緩解銀行建設(shè)流程規(guī)則，科學(xué)的濕地信用確定方法,透明的監(jiān)管追蹤,嚴(yán)格后評估與長期管理等機(jī)制使?jié)竦匮a(bǔ)償交易得以順利實施。美國濕地緩解銀行吸引了眾多私人實體參與濕地保護(hù)，作為濕地緩解銀行建設(shè)中最重要的角色，確保了補(bǔ)償機(jī)制的長效性，在濕地保護(hù)中發(fā)揮著重要作用。

這些成功案例共同特點：第一，成功實施得益于政府有較為完備的法律法規(guī)保障和配套政策的支持。第二，都充分發(fā)揮了政府和市場角色的互補(bǔ)作用。第三，運作成功的基礎(chǔ)建立在土地、森林等資源具有明晰的產(chǎn)權(quán)，在補(bǔ)償主體、客體確定及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有明顯優(yōu)勢。第四，民眾生態(tài)補(bǔ)償意識強(qiáng)烈，有成熟的社會參與補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，補(bǔ)償方式更具可操作性。

2.2 國內(nèi)開展生態(tài)補(bǔ)償實踐的主要形式

我國在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`方面所開展的工作主要是在中央相關(guān)部委推動下，以國家政策形式實施的生態(tài)補(bǔ)償，以及地方自主性的探索實踐，如浙江、福建等十幾個省份及地區(qū)開展了省內(nèi)流域縱向補(bǔ)償、跨流域或省際橫向補(bǔ)償試點工作。從三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所處的長江流域考慮，比較典型的有河北子牙河流域縱向生態(tài)補(bǔ)償、新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。

河北子牙河流域縱向生態(tài)補(bǔ)償。河北子牙河屬海河水系支流，由于兩岸地表水、土壤均受到嚴(yán)重污染。2008年3月起，河北省在流域流經(jīng)覆蓋的石家莊、邯鄲等5市48縣開展子牙河流域生態(tài)補(bǔ)償試點，推行水質(zhì)斷面目標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償基金扣繳制度，并將工業(yè)廢水排放價格由0.7元/kg提高到1.4元/kg。實施生態(tài)補(bǔ)償試點后，子牙河水質(zhì)得到明顯改善。

新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點。作為全國首個跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，從2012年開始，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實施了兩輪試點。中央財政共拿出18億元，皖浙兩省每年各拿1億元，兩省以水質(zhì)“對賭”，共同設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償基金。通過考核跨省斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，達(dá)標(biāo)則浙江撥付補(bǔ)償資金給安徽省。不論水質(zhì)達(dá)標(biāo)與否，中央財政補(bǔ)償資金都全部撥給安徽省。首輪試點期間，新安江水質(zhì)就轉(zhuǎn)為優(yōu)良，浙江千島湖富營養(yǎng)化問題得到改善。第二輪試點后，新安江流域上游水質(zhì)繼續(xù)保持為優(yōu)，連年達(dá)標(biāo)獲得浙江補(bǔ)償資金，并帶動下游水質(zhì)與上游水質(zhì)變化趨勢保持一致。

通過考察國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償案例，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點工作提供了有效經(jīng)驗，政府高度重視并發(fā)揮主導(dǎo)甚至主體作用，完善生態(tài)環(huán)?？己酥贫确浅Ｖ匾?，同時中央部委的牽頭協(xié)調(diào)、加強(qiáng)流域間政府的溝通協(xié)商必不可少。

3 國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實踐對三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的啟示

三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為長江經(jīng)濟(jì)帶的一部分，亟待建立有效可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為后續(xù)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提供制度保障。國內(nèi)外的生態(tài)補(bǔ)償實踐給三峽生態(tài)合作區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了一些有益的經(jīng)驗啟示。

（1）充分發(fā)揮政府和市場主體的互補(bǔ)作用。以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，同時利用市場手段和經(jīng)濟(jì)激勵政策，鼓勵市場主體參與，以提高生態(tài)效益。政府主要在完善法規(guī)、配套措施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分配資金、監(jiān)管資金使用上發(fā)揮重要作用。同時積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式，使資源和生態(tài)環(huán)境資本化，逐步推進(jìn)資源環(huán)境有償使用，發(fā)揮市場機(jī)制對生態(tài)環(huán)境資源供求的引導(dǎo)作用。

（2）完善生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)及配套制度措施。實施生態(tài)補(bǔ)償，完善的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)及配套政策是必要條件。我國亟待出臺統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)及內(nèi)容、具體環(huán)節(jié)等進(jìn)行規(guī)定，使生態(tài)補(bǔ)償依法進(jìn)行。在配套制度上，需要加快推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善生態(tài)補(bǔ)償稅費征收制度，使稅收制度具有生態(tài)功能。

（3）建立區(qū)域整體生態(tài)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償框架。生態(tài)服務(wù)功能具有系統(tǒng)性。要統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，打破分要素單一領(lǐng)域開展補(bǔ)償?shù)乃季S定勢，突破行政區(qū)劃的限制，統(tǒng)籌山水林田湖草、土地、礦產(chǎn)等自然要素的開發(fā)與保護(hù)，引導(dǎo)各類要素補(bǔ)償資金整合投入到區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的整體性保護(hù)與修復(fù)。要綜合考慮自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會、文化等因素，形成科學(xué)、務(wù)實、有效的生態(tài)補(bǔ)償政策框架，建立健全發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的制度及機(jī)構(gòu)。

（4）要充分考慮生態(tài)保護(hù)者利益，引導(dǎo)提升社會大眾參與意識。成熟的社會參與機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償成功的重要因素。建立受益者付費，保護(hù)者得補(bǔ)償?shù)闹贫?，使生態(tài)環(huán)保意識逐步滲透到日常生活，引導(dǎo)社會大眾愿意改變生活方式，投身生態(tài)環(huán)保事業(yè)。