王延慶

(蘭州大學(xué)歷史文化學(xué)院，甘肅蘭州，730020)

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)憑借著龐大的海外基地體系，有效地推行了它控制全球的霸權(quán)戰(zhàn)略。這些基地也見(jiàn)證了美國(guó)與基地所在國(guó)家關(guān)系的起伏。其中，位于厄立特里亞地區(qū)的卡格紐通訊基地就曾是一處重要的美國(guó)陸軍戰(zhàn)略通信指揮中心和海軍通訊站，也是美國(guó)與埃塞俄比亞建立和長(zhǎng)期維持軍事同盟關(guān)系的決定性因素，自然在兩國(guó)關(guān)系的變動(dòng)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)與東非國(guó)家關(guān)系的研究多集中于美國(guó)與東非之角、埃塞俄比亞的政治與外交關(guān)系層面，近年來(lái)也有少量國(guó)外研究成果涉及卡格紐通訊基地對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)(尤其是厄立特里亞地區(qū))的影響，而關(guān)于它在兩國(guó)關(guān)系演變中發(fā)揮核心作用的具體研究還很少見(jiàn)。目前，中國(guó)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究仍處于起步階段①。本文試圖在美國(guó)檔案文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，以卡格紐通訊基地為主線系統(tǒng)地梳理兩國(guó)關(guān)系的興衰，分析這種非對(duì)等同盟關(guān)系的模式，以此管窺美國(guó)在第三世界戰(zhàn)略的演變。

一、卡格紐通訊基地與美埃(塞)關(guān)系的確立

自近代以來(lái)，大國(guó)在海外建立軍事基地成為對(duì)外安全戰(zhàn)略和霸權(quán)戰(zhàn)略的重要組成部分。隨著綜合實(shí)力的增強(qiáng)以及海軍建設(shè)的大發(fā)展，美國(guó)通過(guò)1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)，從西班牙手中奪取了菲律賓和古巴，并在兩國(guó)建立了軍事基地。此后，美國(guó)的海外基地②不斷增加，至1938年已經(jīng)建立了14 處軍事基地③。二戰(zhàn)期間，美國(guó)政府會(huì)同軍方制定了一系列構(gòu)建海外軍事基地的計(jì)劃，確保了反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。二戰(zhàn)后，美國(guó)又在利用歐亞盟國(guó)及日本、德國(guó)境內(nèi)軍事設(shè)施的基礎(chǔ)上，使其海外軍事基地?cái)?shù)量迅速增加，在近100 個(gè)國(guó)家擁有2 000 多處基地，下轄大小軍事設(shè)施3 萬(wàn)個(gè)。正是憑借這些基地與設(shè)施，美國(guó)可以在全球范圍內(nèi)迅速投送軍事力量，確立了全球霸權(quán)④。

早在1914年，美國(guó)就與埃塞俄比亞簽訂過(guò)通商條約(包括“最惠國(guó)待遇”條款)，但因在那里的利益有限而在近三十年時(shí)間里沒(méi)有與之進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的交往。1941年，以英軍為首的盟軍擊敗了盤(pán)踞在埃塞俄比亞的意大利殖民軍，流亡英國(guó)的皇帝海爾·塞拉西一世(Haile Selassie)得以重登皇位。起初，塞拉西曾向羅斯福政府請(qǐng)求軍事援助，但后者因不愿得罪該地區(qū)處于主導(dǎo)地位的英國(guó)而予以拒絕[1?2]。不過(guò)，意大利在厄立特里亞修建的瑪麗娜無(wú)線電臺(tái)(Radio Marina)引起了五角大樓的關(guān)注，并于次年在英國(guó)的幫助下獲得了使用權(quán)。1943年1月，美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)部進(jìn)一步提出在該電臺(tái) 基礎(chǔ)上擴(kuò)建[3]，于5月派第二信號(hào)服務(wù)營(yíng)第四分隊(duì)將之修復(fù)與擴(kuò)建，并更名為“阿斯馬拉兵營(yíng)”(Asmara Barracks)。

1943年8月19日，美國(guó)與埃塞俄比亞簽訂《租借協(xié)定》，強(qiáng)調(diào)目的只是“維持在埃塞俄比亞機(jī)會(huì)均等的地位，以使美國(guó)利益不受阻于第三方的壟斷權(quán)或優(yōu)先權(quán)”[4](98)[5](74)。不過(guò)，該協(xié)定仍可視為兩國(guó)“外交、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)史的分水嶺”[6](21)。而丘吉爾政府在1944年11月19日迫使塞拉西同意英國(guó)繼續(xù)占領(lǐng)歐加登的部分地區(qū)，以及厄立特里亞與索馬里在對(duì)意大利和平條約簽訂前不交給任何一方。該協(xié)定使皇帝塞拉西確信，埃塞俄比亞為了擺脫英國(guó)，必須與美國(guó)建立更密切的關(guān)系，并在其幫助下武裝一支強(qiáng)大的軍隊(duì)[5](81)[7](102?106)[8](14)。為此，它必須證明自己對(duì)美國(guó)的價(jià)值，而這樣的機(jī)會(huì)在二戰(zhàn)結(jié)束后才出現(xiàn)。

根據(jù)1947年2月10日的和平條約，意大利放棄了在非洲的一切殖民地。塞拉西立即對(duì)厄立特里亞、索馬里提出了領(lǐng)土訴求。杜魯門(mén)政府擔(dān)心厄立特里亞獨(dú)立后會(huì)變成“另一個(gè)親阿拉伯(及反以色列)的國(guó)家，有效地把紅海變?yōu)閿硨?duì)的‘阿拉伯湖’”[9]，進(jìn)而威脅到阿斯馬拉兵營(yíng)。這處通訊基地地處東非高原頂端，遠(yuǎn)離南北磁極，受氣候影響很小，能把無(wú)線電信號(hào)瞬時(shí)傳回華盛頓、歐洲、北非和太平洋地區(qū)，如在中東和非洲地區(qū)一樣清晰[3](42)[10](17)。因而，它很快成為美國(guó)全球無(wú)線電系統(tǒng)中至關(guān)重要的樞紐之一。由于當(dāng)時(shí)美國(guó)在該電臺(tái)的使用權(quán)方面僅得到塞拉西的“一份純粹的口頭承諾”，國(guó)家安全機(jī)構(gòu)開(kāi)始要求獲得埃塞俄比亞正式的書(shū)面保證，既能保證自由使用該通訊站，又不會(huì)引起其他國(guó)家的反對(duì)。

為此，國(guó)家安全委員會(huì)同意把厄立特里亞并入埃塞俄比亞。1947年11月，國(guó)務(wù)卿喬治·馬歇爾(George C.Marshau)表示支持埃塞俄比亞對(duì)厄立特里亞絕大部分領(lǐng)土的要求，前提是不妨害美國(guó)使用阿斯馬拉電臺(tái)和其他軍事設(shè)施，如阿斯馬拉?馬薩瓦地區(qū)的機(jī)場(chǎng)和港口[6](83?84)。在1948年中期英國(guó)決定撤離非洲之角后，杜魯門(mén)政府不得不考慮填補(bǔ)該地區(qū)的權(quán)力真空。在1949年聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，美國(guó)開(kāi)始推動(dòng)埃塞俄比亞對(duì)厄立特里亞的控制權(quán)。此后，雙方都把駐對(duì)方公使館升格為大使館。在此基礎(chǔ)上，杜魯門(mén)在1950年3月給塞拉西的信中滿意地指出兩國(guó)的關(guān)系良好，并“全心全意地希望維持并加強(qiáng)這種關(guān)系”[11](1691)。

總體而言，美國(guó)決策層此時(shí)仍認(rèn)為埃塞俄比亞是一個(gè)低優(yōu)先級(jí)的盟國(guó)，因而無(wú)意積極地回應(yīng)塞拉西的軍援請(qǐng)求。而1950年6月爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)使美國(guó)的全球“遏制”政策迅速全球化，也改變了華盛頓對(duì)埃塞俄比亞國(guó)際地位的認(rèn)知與政策。10月，國(guó)會(huì)通過(guò)杜魯門(mén)提出的“共同安全計(jì)劃”，標(biāo)志著美國(guó)對(duì)外援助擴(kuò)展到全球，且從以經(jīng)濟(jì)援助為主轉(zhuǎn)為以軍事援助為主。厄立特里亞位于紅海西岸，決定著美國(guó)軍隊(duì)能否進(jìn)駐這條生死攸關(guān)的石油線，因而其基本戰(zhàn)略利益是獲得厄立特里亞某些軍事設(shè)施的權(quán)利[12](1252?1253)。

朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)為塞拉西向美國(guó)展示埃塞俄比亞的政治和軍事價(jià)值提供了絕好的時(shí)機(jī)。1950年7月，他向聯(lián)合國(guó)部隊(duì)捐助了10 萬(wàn)埃元(約4 萬(wàn)美元)用于購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療設(shè)備，并于11月向朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)派去1 069 人的帝國(guó)衛(wèi)隊(duì)(即卡格紐營(yíng))參戰(zhàn)。同時(shí)，他請(qǐng)求美國(guó)為埃塞俄比亞裝備兩三個(gè)師，并提供正式的軍事援助[11](1698?1699)。杜魯門(mén)十分贊賞塞拉西派兵朝鮮的舉動(dòng)，認(rèn)為來(lái)自非洲一個(gè)獨(dú)立的、不同膚色國(guó)家的部隊(duì)參戰(zhàn)具有極大的宣傳價(jià)值，推翻了蘇聯(lián)宣稱(chēng)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)是白人帝國(guó)主義侵略有色人種的論調(diào)[12](1241?1242)。為表彰塞拉西的助美行為，美國(guó)國(guó)防部把“阿斯馬拉兵營(yíng)”改名為卡格紐通訊基地。

然而，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃委員會(huì)仍堅(jiān)持認(rèn)為，埃塞俄比亞只能在《公法329》第408 條(e)下尋求補(bǔ)償性軍事援助。為獲得這種資格，埃塞俄比亞必須表明有自衛(wèi)的能力，或參加有助于美國(guó)戰(zhàn)略的地區(qū)防御，而它此時(shí)并不具備這種能力[11](1700?1702)。1951年4月15日，塞拉西利用向朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)派替換部隊(duì)的機(jī)會(huì)，重提軍援請(qǐng)求。然而，國(guó)防部以埃塞俄比亞或皇帝不存在直接威脅為由拒絕了這一請(qǐng)求。為了安撫塞拉西，國(guó)防部還是派遣了查爾斯·博爾特(Charles L.Bolte)中將于6月13 至15日訪問(wèn)埃塞俄比亞，以阻止他再提軍事援助請(qǐng)求[12](1255)。在歸國(guó)后的報(bào)告中，博爾特認(rèn)為埃塞俄比亞對(duì)美國(guó)的軍事價(jià)值有限，正式的援助及派駐軍事代表團(tuán)并不明智。為了不對(duì)埃塞俄比亞“徹底關(guān)門(mén)”，他建議為埃塞俄比亞駐朝部隊(duì)提供適當(dāng)?shù)能娛卵b備，并提供一支人數(shù)少且臨時(shí)性的軍事顧問(wèn)團(tuán)訓(xùn)練其派往朝鮮的輪換部隊(duì)。

隨著聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于埃塞俄比亞與厄立特里亞聯(lián)邦決議的生效期臨近，美國(guó)政府開(kāi)始就軍事援助問(wèn)題與埃塞俄比亞舉行正式的談判。1952年3月，國(guó)務(wù)卿艾奇遜建議國(guó)防部根據(jù)1951年《共同安全法》第202條尋找為埃塞俄比亞提供軍事援助的合法依據(jù)。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議在討論后宣布，埃塞俄比亞雖然不符合無(wú)償援助的條件，但有資格獲得補(bǔ)償性的軍事援助，即實(shí)價(jià)購(gòu)買(mǎi)武器裝備[13](419?420)。據(jù)此，埃塞俄比亞政府請(qǐng)求購(gòu)買(mǎi)相當(dāng)于一個(gè)美國(guó)步兵師的軍事裝備，卻又無(wú)力預(yù)付近470 萬(wàn)美元的貨款。

正當(dāng)雙方僵持之際，以納賽爾為首的自由軍官組織推翻法魯克王朝并成立革命指導(dǎo)委員會(huì)，加之中東其他地區(qū)的反西方立場(chǎng)使美國(guó)決策層重新考慮埃塞俄比亞的形勢(shì)。8月，駐亞的斯亞貝巴大使柴爾茲要求塞拉西政府給予美國(guó)在厄立特里亞的基地使用權(quán)[13](427)。而塞拉西強(qiáng)調(diào)，僅就厄立特里亞的基地使用權(quán)達(dá)成協(xié)定于本國(guó)極為不利，解決辦法是兩國(guó)簽訂一項(xiàng)全面的協(xié)定，由美國(guó)提供軍事援助并派駐軍事代表團(tuán)，否則不會(huì)締結(jié)關(guān)于卡格紐基地的條約[13](429?430)。兩國(guó)談判再度陷入停滯狀態(tài)。

1952年12月17日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)?！蚵?lián)邦的提案，增加了埃塞俄比亞在中東地區(qū)的戰(zhàn)略重要性，也使美國(guó)獲得卡格紐基地的使用權(quán)變得更加緊迫。同時(shí)，埃—厄聯(lián)邦導(dǎo)致阿拉伯國(guó)家的普遍敵視，也增加了埃塞俄比亞與美國(guó)討價(jià)還價(jià)的籌碼[7](266)[8](17)。在兩國(guó)談判重啟后，埃塞俄比亞外長(zhǎng)阿克利羅(Aklilou Habte Wold)強(qiáng)調(diào)只能有兩種解決方式：限制美國(guó)使用卡格紐通訊設(shè)施或者向埃塞俄比亞提供足夠的軍事援助，派大約50 人的常駐軍事顧問(wèn)團(tuán)以及書(shū)面承諾。而華盛頓此時(shí)仍只想為卡格紐基地支付租金，只同意派一個(gè)數(shù)量與日期不定的小規(guī)模軍事顧問(wèn)團(tuán)(10～15 名)，且不會(huì)出具任何書(shū)面承諾。阿克利羅當(dāng)即表示拒絕，談判再次破裂[13](433?434)。

此后，國(guó)務(wù)院力圖通過(guò)非正式渠道摸清塞拉西政府關(guān)于基地協(xié)定、軍事代表團(tuán)及購(gòu)買(mǎi)武器的方式等方面的底線。埃塞俄比亞政府也決定作出讓步，給予美國(guó)部隊(duì)在卡格紐基地內(nèi)的自由權(quán)利，主要包括電報(bào)、無(wú)線電通訊完全自由。1953年3月，阿克利羅再次率團(tuán)赴華盛頓談判，強(qiáng)調(diào)埃塞俄比亞是“北排”⑤的安全閥之一，補(bǔ)償性援助協(xié)定是一份“共同防御條約”，要求美國(guó)降低武器的價(jià)格并答應(yīng)分期付款[7](266?267)[13](438?442)[14](27)。艾森豪威爾政府意識(shí)到此次談判的重要性與緊迫性，因此提出了以下要求：駐埃塞俄比亞軍事人員享有特別治外法權(quán)；埃塞俄 比亞領(lǐng)空完全自由；軍事、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施及港口的訪問(wèn)權(quán)；確保使用卡格紐基地在內(nèi)的設(shè)施25年[7](263?268)[13](444?445,450)。美國(guó)則同意向埃塞俄比亞提供無(wú)償?shù)能娛略?，并正式派駐軍事代表團(tuán)，為其訓(xùn)練三個(gè)師的官兵。

4月初，國(guó)務(wù)院正式要求國(guó)防部同意埃塞俄比亞有資格獲得無(wú)償?shù)能娛略?2日，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議與國(guó)防部被迫同意該要求，除必要零件、火藥和運(yùn)輸外，預(yù)計(jì)這種補(bǔ)償性的軍事援助年均500 萬(wàn)美元[13](445?448,419?420)。5月22日，艾森豪威爾宣布了上述決定。同日，助理國(guó)務(wù)卿史密斯與阿克利羅簽署《共同防御援助協(xié)定》和《防御設(shè)施協(xié)定》[15?16]。前者規(guī)定美國(guó)向埃塞俄比亞提供武器及其他裝備、物質(zhì)、服務(wù)及其他援助，提供適量的軍事顧問(wèn)團(tuán)訓(xùn)練其軍隊(duì)和咨詢[17](30?32)。而后者則主要就下列條款進(jìn)行秘密換文：具體列出美國(guó)當(dāng)前及未來(lái)可能需要的軍事設(shè)施，確認(rèn)向埃塞俄比亞提供的裝備類(lèi)型[13](450)。事后，兩國(guó)政府都表示不發(fā)表關(guān)于《防御設(shè)施協(xié)定》的聲明。事實(shí)證明，這兩份協(xié)定奠定了兩國(guó)此后二十余年的軍事關(guān)系及東非之角格局的基礎(chǔ)。

二、卡格紐通訊基地與兩國(guó)同盟的維系

兩國(guó)之間的關(guān)系此后雖然不斷升溫，但是維系同盟關(guān)系也多有波折，主要原因在于雙方各有自己的利益訴求：美國(guó)基本上圍繞著卡格紐基地的擴(kuò)建與有效使用，試圖以最小的代價(jià)達(dá)到遏制蘇聯(lián)及控制中東的目標(biāo)；而埃塞俄比亞則借此不斷地獲取美國(guó)更多的軍事援助，以確保自己在非洲之角的主導(dǎo)性地位并試圖在整個(gè)非洲確立領(lǐng)導(dǎo)國(guó)的地位。為使本國(guó)利益最大化，兩國(guó)在維持這種軍事合作關(guān)系中不得不進(jìn)行了一場(chǎng)漫長(zhǎng)的拉鋸戰(zhàn)。

根據(jù)雙方簽訂的《防御設(shè)施協(xié)定》，埃塞俄比亞負(fù)責(zé)卡格紐通訊基地的外部安全，而美國(guó)則擔(dān)負(fù)其內(nèi)部安全的責(zé)任。到1957年，該基地經(jīng)過(guò)不斷擴(kuò)建，形成了包括主站(Tract E)及周邊8 塊區(qū)域、占地約1 378 公頃的大型通訊基地。其主要通訊設(shè)施包括陸軍安全局、美國(guó)戰(zhàn)略司令部的通訊設(shè)施和一處海軍通訊設(shè)施，被認(rèn)為是西方“最大的高頻無(wú)線電中繼和終端設(shè)備”以及全球通訊網(wǎng)絡(luò)的重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)。除通訊功能外，它的任務(wù)還包括收集歐洲、中東和蘇聯(lián)等地區(qū)的情報(bào)，竊聽(tīng)、監(jiān)測(cè)小型原子彈爆炸等。

美國(guó)駐埃塞俄比亞外交使團(tuán)的工作及其給埃塞俄比亞的軍事、經(jīng)濟(jì)援助也都圍繞無(wú)阻礙地使用該基地展開(kāi)。為此，美國(guó)把埃塞俄比亞列為“第四點(diǎn)計(jì)劃”的首批受援國(guó)之一[18](xvi)。而對(duì)塞拉西而言，美國(guó)善意的最好體現(xiàn)是向埃塞俄比亞提供更多的軍事援助。他不斷地抱怨軍事援助不足、運(yùn)送速度慢及裝備失修[66](102?103)。1954年1月底，塞拉西請(qǐng)求美國(guó)加大軍事援助，包括建立一處海岸警衛(wèi)設(shè)施和一項(xiàng)空軍訓(xùn)練計(jì)劃。5月初，埃塞俄比亞駐美大使會(huì)晤助理國(guó)務(wù)卿亨利·拜羅德(Henry Byroade)，對(duì)美國(guó)在運(yùn)送軍事裝備方面故意延遲表示不滿，并要求盡快答復(fù)上述援助請(qǐng)求。拜羅德則明確地答復(fù)說(shuō)，美國(guó)將優(yōu)先考慮援助最易受共產(chǎn)主義者滲透和顛覆的國(guó)家，而埃塞俄比亞并不在此之列[13](451?452)。

為督促美國(guó)履行協(xié)議，塞拉西于1954年5月26日至7月14日對(duì)美國(guó)進(jìn)行首次訪問(wèn)，并倡議進(jìn)行新一輪軍事談判。在此期間，阿克利羅外長(zhǎng)向拜羅德提交了一份額外的軍事援助清單，并愿意以額外的軍事區(qū)與設(shè)施(包括空軍和海軍基地)進(jìn)行交換，以獲得一個(gè) 陸軍師的裝備。對(duì)此，拜羅德和非洲事務(wù)處主任約翰·阿特(John E.Utter)都強(qiáng)調(diào)這次會(huì)晤是軍事“討論”，而不是軍事談判，只表示將嚴(yán)肅地考慮該請(qǐng) 求[13](456?458,461)。在塞拉西訪問(wèn)后，美國(guó)決策層圍繞著是否向埃塞俄比亞提供更多軍事援助產(chǎn)生了分歧。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為美國(guó)對(duì)埃塞俄比亞的額外軍事設(shè)施并沒(méi)有迫切的需要。國(guó)防部指出它的軍隊(duì)無(wú)法有效地利用更多的裝備，且塞拉西沒(méi)有面臨任何嚴(yán)重的安全威脅。而國(guó)務(wù)院則支持在政治基礎(chǔ)上提供更多的軍事援助，認(rèn)為若不積極地響應(yīng)皇帝的軍事援助請(qǐng)求，將對(duì)其親西方傾向產(chǎn)生負(fù)面的影響[19](326,329?330)。

最終，華盛頓只愿意在年度計(jì)劃而非長(zhǎng)期承諾的基礎(chǔ)上提供軍事援助。1953年至1957年期間，埃塞俄比亞共獲得美國(guó)價(jià)值1 700 萬(wàn)美元的軍事援助，遠(yuǎn)少于協(xié)議規(guī)定的2 500 萬(wàn)美元。而且，這種援助每年數(shù)量極不穩(wěn)定。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的一位高級(jí)成員稱(chēng)之為“盛宴或饑荒”：一年500 萬(wàn)美元，第二年100 萬(wàn)美元。此外，美國(guó)還故意隱瞞所運(yùn)送軍事裝備的價(jià)格，甚至這些裝備大多數(shù)是二手的，需要大修才能使用。對(duì)于裝備與訓(xùn)練第四個(gè)陸軍師的請(qǐng)求，國(guó)防部繼續(xù)持反對(duì)態(tài)度。此后，兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入一段艱難的時(shí)期。埃塞俄比亞政府在聯(lián)合國(guó)減少了對(duì)美國(guó)的支持，并對(duì)它擴(kuò)建卡格紐基地的請(qǐng)求不予理睬。此外，塞拉西還以求助社會(huì)主義國(guó)家來(lái)增強(qiáng)與美國(guó)討價(jià)還價(jià)的能力。1955年12月后，他邀請(qǐng)鐵托訪問(wèn)埃塞俄比亞，與捷克斯洛伐克簽訂貿(mào)易協(xié)定，邀請(qǐng)中國(guó)文化代表團(tuán)，并把蘇聯(lián)駐亞的斯亞貝巴領(lǐng)事館升格為大使館等。1956年6月底，塞拉西政府甚至否決了美國(guó)提出的新的基地談判，還警告可能取消它在卡格紐基地的權(quán)利。

由于蘇伊士運(yùn)河危機(jī)后的中東新形勢(shì)，艾森豪威爾政府決定重新審查該地區(qū)的共產(chǎn)主義問(wèn)題。根據(jù)新的戰(zhàn)略，美國(guó)確立了三大目標(biāo)：保持中東地區(qū)免受共產(chǎn)主義主導(dǎo)；獲得該地區(qū)的戰(zhàn)略地位、資源和轉(zhuǎn)交權(quán)利；防止共產(chǎn)主義集團(tuán)占有資源和有利的戰(zhàn)略地位。據(jù)此，五角大樓制定了一項(xiàng)新的防衛(wèi)計(jì)劃，要求維持與發(fā)展中東的戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施[20](61?83)。1956年11月中旬，國(guó)家安全委員會(huì)通過(guò)了針對(duì)埃塞俄比亞政策的指導(dǎo)綱領(lǐng)——NSC-5615/1，界定了美國(guó)在該國(guó)的戰(zhàn)略需求，主要包括繼續(xù)使用現(xiàn)有的軍事設(shè)施及獲得額外的軍事權(quán)利。該文件推動(dòng)了美國(guó)在1957年與埃塞俄比亞關(guān)于基地權(quán)利的談判。國(guó)防部為此同意1957年向埃塞俄比亞提供約500 萬(wàn)美元援助，并在未來(lái)4年穩(wěn)定這一軍事援助水平，到1962年幫助其軍隊(duì)規(guī)模擴(kuò)至2.8萬(wàn)人[19](334?339)。

1957年1月5日，艾森豪威爾正式向國(guó)會(huì)提交了“中東政策特別咨文”和中東決議案，要求向該地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)與軍事援助⑥。2月15日，美國(guó)政府正式向埃塞俄比亞請(qǐng)求額外的基地設(shè)施，而后者仍不斷強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)安全與索馬里的威脅，并沒(méi)有給予正面回應(yīng)。3月，副總統(tǒng)理查德·尼克松在訪問(wèn)埃塞俄比亞期間直接向塞拉西提出該請(qǐng)求，而后者只是激烈地表達(dá)了對(duì)美國(guó)軍事援助不足及其對(duì)索馬里威脅缺乏回應(yīng)的嚴(yán)重不滿[19](57?67)。艾森豪威爾總統(tǒng)不得不派特別助理詹姆斯·理查茲(James Richards)率團(tuán)前往亞的斯亞貝巴談判。塞拉西要求1958年的美國(guó)軍事援助至少為1 000萬(wàn)美元，且?guī)退⒁恢КF(xiàn)代化的空軍[19](350?351)。在艾森豪威爾政府看來(lái)，皇帝的要價(jià)實(shí)在太高，而當(dāng)前并沒(méi)有迫切的理由繼續(xù)談判。

此后，美蘇日漸激烈的軍備競(jìng)賽加強(qiáng)了埃塞俄比亞在美國(guó)決策中的地位。到1950年代末，美國(guó)在卡格紐基地的利益已超出了外交、通訊和情報(bào)搜集行動(dòng)的范圍。1957年10月，蘇聯(lián)成功地發(fā)射人類(lèi)第一顆人造衛(wèi)星——“斯普特尼克一號(hào)”，引發(fā)了美國(guó)政府與社會(huì)對(duì)比蘇聯(lián)“導(dǎo)彈差距”的恐慌。為對(duì)抗新的威脅，艾森豪威爾政府加速了洲際導(dǎo)彈及北極星潛艇發(fā)射導(dǎo)彈項(xiàng)目的研發(fā)與建設(shè)。后者的核心問(wèn)題之一就是確保地面指揮部與水下潛艇的通訊暢通，而卡格紐的通訊設(shè)施完全可以解決該問(wèn)題。由此，美國(guó)政府進(jìn)一步意識(shí)到確?？ǜ窦~基地權(quán)利的重要性與迫切性。

由于對(duì)非洲的關(guān)注增加，國(guó)務(wù)院于1958年8月成立了單獨(dú)的非洲事務(wù)局。此后，埃塞俄比亞在美國(guó)的戰(zhàn)略考量中不再是“大鍋中的小魚(yú)，而成了小鍋中的大魚(yú)”。當(dāng)然，美國(guó)決策層不相信埃塞俄比亞會(huì)倒向蘇聯(lián)陣營(yíng)。1958年中期，國(guó)家安全委員會(huì)在關(guān)于美國(guó)對(duì)埃塞俄比亞政策(NSC-5615)的進(jìn)展報(bào)告中指出，只要皇帝依然掌權(quán)，蘇聯(lián)就不會(huì)在那里獲得太多進(jìn)展，而這意味著塞拉西仍無(wú)法獲得自己期待的更多軍事援助。于是，他再次打出蘇聯(lián)牌，于1959年6月訪問(wèn)莫斯科，期間雙方簽署了一項(xiàng)價(jià)值高達(dá)1 億美元的長(zhǎng)期低息貸款協(xié)定。雖然華盛頓仍認(rèn)為埃塞俄比亞與蘇聯(lián)集團(tuán)不可能走到一起，但也不得不承認(rèn)這可能促使它奉行中立主義政策。在這種形勢(shì)下，兩國(guó)關(guān)系的維持則取決于自己對(duì)塞拉西軍事請(qǐng)求的積極回應(yīng)。

1960年非洲大陸的大規(guī)模獨(dú)立浪潮成為兩國(guó)政治與軍事合作的新起點(diǎn)。1960年1月14日，國(guó)家安全委員會(huì)召開(kāi)第432 次會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于非洲政策的極為重要的文件——NSC-6001，設(shè)定了“維持該地區(qū)的自由世界的定位，并阻止該地區(qū)落入共產(chǎn)黨控制之下”的新政策總目標(biāo)[21](79?81)。加之卡格紐基地具有無(wú)法替代的價(jià)值，艾森豪威爾決定向埃塞俄比亞政府作出新的承諾。而塞拉西此時(shí)也需要增進(jìn)與美國(guó)的關(guān)系，以應(yīng)對(duì)即將獨(dú)立的索馬里可能對(duì)歐加登地區(qū)的挑戰(zhàn)。在7月初剛果危機(jī)爆發(fā)后，他派兵加入聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)。美國(guó)也像朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期那樣，決定獎(jiǎng)賞埃塞俄比亞，向它提交了一攬子援助計(jì)劃，價(jià)值約2 500 萬(wàn)美元(包括1 470 萬(wàn)美元的軍事援助)。

在此基礎(chǔ)上，兩國(guó)于8月29日簽訂了一項(xiàng)秘密的安全協(xié)定。據(jù)此，美國(guó)重新確認(rèn)了在埃塞俄比亞的利益，并反對(duì)任何威脅其領(lǐng)土完整的敵對(duì)行動(dòng)。在塞拉西看來(lái)，這份協(xié)定意味著美國(guó)將在緊急狀況下以武力保衛(wèi)埃塞俄比亞免遭內(nèi)外攻擊，并維持非洲之角的政治現(xiàn)狀。該協(xié)定還規(guī)定美國(guó)將幫助他訓(xùn)練與裝備4 萬(wàn)名士兵，并繼續(xù)加大軍事援助。此后十余年，美國(guó)向埃塞俄比亞提供的軍事援助年均超過(guò)了1 000萬(wàn)美元。盡管美國(guó)稱(chēng)該秘密協(xié)定只為確?？ǜ窦~通訊基地的使用權(quán)，但是塞拉西似乎有理由將之視為兩國(guó)合作的新起點(diǎn)。

三、美國(guó)政府關(guān)于卡格紐通訊基地的去留之爭(zhēng)

早在入主白宮前，約翰·肯尼迪就曾全面地闡述過(guò)自己的非洲政策，要點(diǎn)是必須大力鼓舞非洲的新興國(guó)家，說(shuō)服它們不必為急需的指導(dǎo)與友誼而轉(zhuǎn)向莫斯科；同時(shí)，更重要的是幫助它們努力發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗鼈內(nèi)嗣竦母ｌ砼c抵制共產(chǎn)主義顛覆的能力依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的進(jìn)步。在大選期間，肯尼迪更是大打“非洲牌”，反復(fù)談?wù)摲侵薜闹匾?，并譴責(zé)前任政府忽視非洲人民的需要與期望，導(dǎo)致美國(guó)在非洲已經(jīng)失去了根基⑦。

國(guó)務(wù)院也注意到，由于日趨激烈的太空競(jìng)賽和緊急軍事行動(dòng)的需要，北非與非洲之角對(duì)美國(guó)具有特別的軍事價(jià)值。1962年3月，肯尼迪政府為此制定了對(duì)非洲秘密政策指導(dǎo)綱領(lǐng)，即在非洲的短期(2年)目標(biāo)是確保繼續(xù)使用那里的軍事設(shè)施。為此，美國(guó)與埃塞俄比亞締結(jié)了另一份協(xié)定，同意加速運(yùn)送1960年承諾的武器(如彈藥、裝甲運(yùn)兵車(chē)等)，提供一艘海軍軍艦以及T-28D、T-33 飛機(jī)，并繼續(xù)提供T-28A 和F-86 飛機(jī)中隊(duì)。而對(duì)于提供一支F-5 超音速戰(zhàn)斗機(jī)中隊(duì)的請(qǐng)求，美國(guó)政府擔(dān)心會(huì)激起該地區(qū)不必要的軍備競(jìng)賽，最終選擇了無(wú)限期的拖延。

1962年11月14日，埃塞俄比亞強(qiáng)行吞并厄立特里亞，立即遭到了該地區(qū)民族主義者的武裝反抗。塞拉西試圖以武力解決這些抵抗組織，請(qǐng)求美國(guó)增加軍事援助，卻遭到拒絕。從1963年起，國(guó)防部為應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)在太空領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始在卡格紐基地實(shí)施一項(xiàng)秘密計(jì)劃——“石屋項(xiàng)目”(Stonehouse Project)，以攔截蘇聯(lián)太空遙測(cè)技術(shù)并為美國(guó)的彈道導(dǎo)彈發(fā)展提供支持。這年，非洲統(tǒng)一組織把總部設(shè)在了亞的斯亞貝巴，凸顯出該國(guó)及皇帝塞拉西在非洲政治中的顯赫地位。在肯尼迪總統(tǒng)遇刺后，約翰遜繼任政府延續(xù)了前任以卡格紐通訊基地為中心的埃塞俄比亞政策：長(zhǎng)期目標(biāo)仍是對(duì)塞拉西政府實(shí)施有效影響，持久地、不受妨礙地使用卡格紐基地；而短期目標(biāo)同樣是繼續(xù)保持對(duì)該基地的自由使用權(quán)。

1963年底，索馬里在蘇聯(lián)的軍事援助下，開(kāi)始頻繁地小規(guī)模軍事入侵埃塞俄比亞的豪德高原牧區(qū)，并于次年2月升級(jí)為全面的邊界戰(zhàn)爭(zhēng)。美國(guó)駐亞的斯亞貝巴大使愛(ài)德華·柯里(Edward Korry)警告說(shuō)，歐加登危機(jī)對(duì)卡格紐基地的安全造成了嚴(yán)重的影響，建議政府同意向埃塞俄比亞加速運(yùn)送F-5 戰(zhàn)機(jī)。一份國(guó)家情報(bào)評(píng)估也認(rèn)為，歐加登的叛亂可能迫使塞拉西用非洲人反對(duì)外國(guó)軍事基地來(lái)討取美國(guó)更多的軍事與經(jīng)濟(jì)援助[22](Document 292)。然而，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為他對(duì)埃塞俄比亞形勢(shì)的解讀過(guò)度了，目前沒(méi)必要改變F-5 戰(zhàn)機(jī)的運(yùn)送日程表。政府也決定繼續(xù)拖延政策，要求埃塞俄比亞首先準(zhǔn)備好必要的設(shè)施并選擇受訓(xùn)人員，以便以后接收這批飛機(jī)。塞拉西雖然對(duì)美國(guó)的拖延表示不滿，但只能耐心地等待。

隨著卡格紐基地的擴(kuò)建，美國(guó)駐守人員及其家屬數(shù)量從1963年初的2 500 人猛增至1966年底的3 500人。然而，美國(guó)政府擔(dān)心年事已高的塞拉西死后會(huì)引發(fā)埃塞俄比亞的政治混亂，導(dǎo)致繼續(xù)使用卡格紐基地更難且代價(jià)更高[22](Document 312)。此外，蘇聯(lián)在索馬里柏倍拉港口的軍事基地在1964年趨近完工，并向其運(yùn)送了6 架米格-15s，20 架雅克-IIs 和12 架米格-17s 等先進(jìn)飛機(jī)。在這種形勢(shì)下，華盛頓對(duì)向埃塞俄比亞運(yùn)送F-5 戰(zhàn)機(jī)的態(tài)度開(kāi)始轉(zhuǎn)變。從1966年下半年起，約翰遜政府開(kāi)始向埃塞俄比亞運(yùn)送這批戰(zhàn)機(jī)，并于1967年交付完畢。F-5 戰(zhàn)斗機(jī)的到來(lái)使埃塞俄比亞成為撒哈拉以南非洲唯一擁有超音速戰(zhàn)機(jī)的國(guó)家，也成為兩國(guó)關(guān)系繼續(xù)發(fā)展的又一個(gè)里程碑。

此后，國(guó)務(wù)院不斷地提醒塞拉西政府，美國(guó)的短期與長(zhǎng)期目標(biāo)首先是確保卡格紐基地的使用權(quán)，其次才是非洲之角的穩(wěn)定以及避免軍備競(jìng)賽升級(jí)[22](Document 314)。然而，埃塞俄比亞獲得F-5 戰(zhàn)機(jī)還是加劇了該地區(qū)的軍備競(jìng)賽。國(guó)務(wù)院不想更深地卷入這里矛盾的漩渦，要求國(guó)防部就不再擴(kuò)建及減少卡格紐基地的駐守人員進(jìn)行評(píng)估。國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·麥克納馬拉表示反對(duì)，稱(chēng)該基地對(duì)國(guó)務(wù)院和大多數(shù)安全機(jī)構(gòu)非常重要，且沒(méi)有其他可行的替代地點(diǎn)，不能在近期大量削減駐守人員。他甚至要求國(guó)務(wù)院在那里獲得額外的天線與其他設(shè)施的用地[22](Document 322,323)。就在此時(shí)，塞拉西向華盛頓提交了一份總價(jià)值超過(guò)1.5 億美元的軍事援助清單，并請(qǐng)求訪問(wèn)美國(guó)。

對(duì)于這份武器清單，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等機(jī)構(gòu)表示拒絕，但要求加速運(yùn)送既定軍事援助的某些關(guān)鍵設(shè)備(例如裝甲運(yùn)兵車(chē)等)。國(guó)務(wù)卿迪安·臘斯克在給總統(tǒng)約翰遜的備忘錄中也強(qiáng)調(diào)，鑒于1967年已經(jīng)向埃塞俄比亞提供了1 400 萬(wàn)美元的捐贈(zèng)軍事援助，就不能且不該在此時(shí)承諾更多或?qū)ζ浞烙鞒霰ＷC。1967年2月11日，國(guó)家安全事務(wù)特別助理沃爾特·羅斯托提醒約翰遜總統(tǒng)要堅(jiān)決避免非洲出現(xiàn)軍備競(jìng)賽，增加軍事援助只會(huì)擴(kuò)大埃塞俄比亞與索馬里的武裝對(duì)抗[22](Document 325,326,327)。同時(shí)，國(guó)會(huì)還對(duì)非洲設(shè)定了 2 500 萬(wàn)美元捐助軍事援助和所有武器運(yùn)送(包括軍援計(jì)劃與對(duì)外軍售)4 000 萬(wàn)美元的最高限額。這些都決定了塞拉西無(wú)法從他1967年的訪美中獲得期待的結(jié)果。

與此同時(shí)，華盛頓意識(shí)到在年邁的塞拉西離開(kāi)政治舞臺(tái)后，美國(guó)使用卡格紐通訊基地的代價(jià)會(huì)增長(zhǎng)，要求重新談判。對(duì)此，副國(guó)務(wù)卿尼古拉斯·卡曾巴赫向麥克納馬拉提議將美國(guó)在基地的通訊功能維持在當(dāng)前水平，并準(zhǔn)備有序地撤離[22](Document 334,337)。而參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議在評(píng)估后認(rèn)為，當(dāng)前將卡格紐基地的通訊功能重新?lián)Q地必然要承擔(dān)對(duì)戰(zhàn)略安全的重大風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)防部則決定削減卡格紐基地的通訊功能和人員數(shù)量，包括設(shè)定駐守人數(shù)的上限，以及評(píng)估重新安置卡格紐的國(guó)防部通訊功能的可行性等。12月16日，副國(guó)務(wù)卿卡曾巴赫進(jìn)一步提議不要給卡格紐基地增加更多的功能及新的建設(shè)，而要繼續(xù)完善最終撤離的計(jì)劃，以便在1978年前有序地撤出[22](Document 338,355,356)。

自1960年代末起，美蘇從之前的零和博弈開(kāi)始轉(zhuǎn)向緩和與有限的合作。尼克松入主白宮后，為解決部署失調(diào)與戰(zhàn)線太長(zhǎng)的矛盾而決定調(diào)整全球戰(zhàn)略，即尼克松主義，并由此基本上奠定了1970年代美國(guó)對(duì)外政策的主基調(diào)。新的對(duì)外政策強(qiáng)調(diào)把美國(guó)有限的力量集中在歐洲、中東等重要戰(zhàn)略地區(qū)，而從亞洲、非洲的一些較為次要的地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，對(duì)非洲的政策則是不干涉其內(nèi)部事務(wù)、減少官方發(fā)展援助、增加貸款和私人投資以及不爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍。

在此基礎(chǔ)上，尼克松要求限制美國(guó)的對(duì)外軍事承諾，否定以武力保護(hù)卡格紐基地或埃塞俄比亞。國(guó)務(wù)院研究小組在1969年3月5日的報(bào)告中指出，鞏固卡格紐基地的最重要目標(biāo)是最大化地減少美國(guó)的存在，以及在不犧牲其運(yùn)行效率的情況下減少不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)量[23](Document 276)。此后，國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、陸軍部等機(jī)構(gòu)圍繞卡格紐基地的替代地點(diǎn)進(jìn)行研究[23](Document 265,266,268)。同時(shí)，厄立特里亞解放陣線對(duì)卡格紐基地的威脅急劇增加，甚至在1969年下半年綁架了美國(guó)駐阿斯馬拉總領(lǐng)事默里·杰克遜(Murrey Jackson)。對(duì)此，華盛頓除增加卡格紐基地的安保外，還不得不小心翼翼地避免改變對(duì)厄立特里亞解放陣線不干涉的傳統(tǒng)立場(chǎng)，以換取它對(duì)基地的“不干涉”。

1970年5月21日的一份國(guó)家情報(bào)評(píng)估則認(rèn)為，非洲之角的和平與穩(wěn)定對(duì)卡格紐基地以及美國(guó)在埃塞俄比亞有著更廣闊的利益：基地對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略與安全具有多重功能；亞的斯亞貝巴是黑非洲“某種類(lèi)型的首都”；塞拉西在非洲及第三世界有著極高的威 望[23](Document 287)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家安全委員會(huì)在1970年8月要求審查關(guān)于該地區(qū)的總體政策，以便為緊急計(jì)劃提供一個(gè)更好的框架[23](Document 297)。正因如此，尼克松政府同意塞拉西再次訪美。在10月25日與尼克松會(huì)晤期間，塞拉西重提1969年的軍事援助請(qǐng)求，并警告說(shuō)本國(guó)的安全狀況正嚴(yán)重惡化，尤其是蘇聯(lián)在東非?印度洋的影響正快速增長(zhǎng)。對(duì)此，尼克松只是回應(yīng)說(shuō)，這些威脅多是潛在的且埃塞俄比亞足以應(yīng)付，并表示美國(guó)將繼續(xù)向埃塞俄比亞提供援助，但也強(qiáng)調(diào)了資源有限[23](Document 269,302)。

到1970年代初，美國(guó)的衛(wèi)星技術(shù)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，可以執(zhí)行卡格紐基地的許多通訊功能和情報(bào)收集等。關(guān)于卡格紐基地的研究小組建議陸軍到1972年底退出，由海軍承擔(dān)該基地所有通訊的責(zé)任。此舉將減少175 個(gè)崗位(135名軍事人員)和約532公頃土地[23](Document 294)。1971年1月，尼克松要求對(duì)卡格紐基地審查與評(píng)估。3月15日的國(guó)家安全研究備忘錄回復(fù)總統(tǒng)說(shuō)，當(dāng)前衛(wèi)星通訊替代卡格紐所有通訊功能的計(jì)劃尚未成型，仍需后者的一些高頻功能。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議也建議保留它，以支持海軍、總統(tǒng)通訊以及國(guó)防部通訊系統(tǒng)的需要[23](Document 308,309,312,313)。

然而，隨著迪戈加西亞大型基地于1971年3月開(kāi)建(預(yù)計(jì)1973年3月完成)，國(guó)防部長(zhǎng)梅爾文·萊爾德(Melvin Laird)在1972年初決定在6月30日前減少卡格紐基地的陸軍安全機(jī)構(gòu)活動(dòng)，估計(jì)減少903 名美國(guó)人和350～400 名當(dāng)?shù)毓蛦T。其他的相關(guān)機(jī)構(gòu)也都被要求在人員與花費(fèi)上作出重大削減[23](Document 322,323,324,327)。相應(yīng)地，美國(guó)向埃塞俄比亞提供的軍事援助從1972年的1 200 萬(wàn)美元下降到1973年的900 萬(wàn)美元[24](Document 84)。而且，政府努力避免與埃塞俄比亞進(jìn)行首腦會(huì)晤，甚至任何內(nèi)閣級(jí)別的會(huì)晤，以免被迫作出軍事承諾。塞拉西政府自然把這些舉動(dòng)視為對(duì)兩國(guó)“特殊關(guān)系”的破壞[24](Document 79)。1973年5月，皇帝再次訪問(wèn)華盛頓，請(qǐng)求美國(guó)提供價(jià)值大約4.5 億美元的軍事裝備，包括鬼怪噴氣戰(zhàn)機(jī)、M-60 坦克、地對(duì)空導(dǎo)彈以及空對(duì)地導(dǎo)彈，以應(yīng)對(duì)索馬里和厄立特里亞解放陣線的威脅。

尼克松政府對(duì)此予以拒絕，且決定不再續(xù)訂將于1978年到期的租約。這意味著亞的斯亞貝巴利用卡格紐基地勒索美國(guó)的日子結(jié)束了[24](Document 88)。隨著“石屋計(jì)劃”通訊項(xiàng)目被關(guān)閉，尼克松于1973年8月中旬批準(zhǔn)了在 1974年底撤離卡格紐基地的計(jì)劃[24](Document 93)。盡管他向塞拉西解釋說(shuō)，此舉只是軍事技術(shù)進(jìn)步與國(guó)防預(yù)算緊張導(dǎo)致的，不會(huì)影響到兩國(guó)的長(zhǎng)期友誼，但是后者顯然認(rèn)為該決定對(duì)本國(guó)及兩國(guó)關(guān)系產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響[24](Document 95)。10月6日至25日突然爆發(fā)的阿以戰(zhàn)爭(zhēng)使以色列與美國(guó)意識(shí)到紅海地區(qū)的戰(zhàn)略脆弱性。事實(shí)表明，美國(guó)在厄立特里亞的利益不僅在于卡格紐基地，還包括空軍的一個(gè)P-3(獵戶座反潛機(jī))基地等。11月10日，駐亞的斯亞貝巴大使埃德溫·阿代爾(Edwin R.Adair)向國(guó)務(wù)院建議向埃塞俄比亞提供響尾蛇導(dǎo)彈，以表明對(duì)其安全的關(guān)切[24](Document 97)，并在1974年1月7日參謀人員會(huì)議上反對(duì)卡格紐基地的進(jìn)一步削減行動(dòng)。

四、埃塞俄比亞革命與卡格紐通訊基地的關(guān)閉

1973年10月的中東戰(zhàn)爭(zhēng)造成了國(guó)際油價(jià)與日用品價(jià)格急劇上漲，也觸發(fā)了埃塞俄比亞社會(huì)矛盾的集中爆發(fā)。1974年1月12日，第四師下轄軍隊(duì)因用水、食物等問(wèn)題發(fā)生騷亂，并引發(fā)了其他地區(qū)的軍隊(duì)采取類(lèi)似行動(dòng)。2月14日，以塞拉西一世大學(xué)為首的大學(xué)生舉行罷課及大規(guī)模游行，反對(duì)政府的教育改革。隨后，亞的斯亞貝巴的出租車(chē)司機(jī)集體罷運(yùn)，要求提高服務(wù)費(fèi)，教師罷教，要求增加工資。工人、公務(wù)員、商人、城市失業(yè)者、穆斯林，甚至基督教士紛紛加入抗議隊(duì)伍[25]。27日，阿克利羅總理被迫辭職，由前郵政部長(zhǎng)恩德?tīng)柨ㄇ鹂恕ゑR康內(nèi)(Endalkachew Makonnen)接任。新政府承諾出租車(chē)、卡車(chē)汽油費(fèi)減半，暫停教育改革，提高軍官與士兵待遇，并進(jìn)行廣泛的社會(huì)改革[24](Document 106)。

盡管如此，國(guó)務(wù)院級(jí)總體上認(rèn)為卡格紐基地仍是美國(guó)的利益所在。例如，基辛格強(qiáng)調(diào)美國(guó)在此時(shí)撤出該基地是犯了錯(cuò)誤，并意圖向塞拉西政府表明美國(guó)愿意留下來(lái)[24](Document 103,107,133)。4月24日，華盛頓決定盡可能地響應(yīng)埃塞俄比亞政府的軍事援助請(qǐng)求，以現(xiàn)金交易的方式補(bǔ)充有限的捐助和貸款，并決定在1974年提供既定的1 130 萬(wàn)美元軍事物質(zhì)；1974年與1975年對(duì)它的軍售貸款增至600 萬(wàn)美元；提供2 500 萬(wàn)美元軍事裝備的現(xiàn)金交易，包括精密武器(如響尾蛇導(dǎo)彈等)[24](Document 109)。

隨著6月底德格⑧內(nèi)部第二波大清洗開(kāi)始，埃塞俄比亞革命進(jìn)一步朝著激進(jìn)化方向發(fā)展，“穿軍裝的人”成為革命的先鋒。在9月12日塞拉西皇帝遭罷黜后，美國(guó)在埃塞俄比亞面臨著更為復(fù)雜的形勢(shì)。事實(shí)上，福特繼任政府仍在奉行與臨時(shí)軍政府繼續(xù)傳統(tǒng)的合作政策，以保持該地區(qū)的穩(wěn)定。決策層普遍認(rèn)為，只要當(dāng)前形勢(shì)可維持該國(guó)與西方的傳統(tǒng)聯(lián)系，就應(yīng)該繼續(xù)既定的軍事援助與軍售。此后，華盛頓繼續(xù)謹(jǐn)慎地為亞的斯亞貝巴提供經(jīng)濟(jì)與軍事援助，以維持兩國(guó)關(guān)系并等待這場(chǎng)革命塵埃落定。對(duì)國(guó)家安全研究備忘錄201的回應(yīng)也強(qiáng)調(diào)，卡格紐基地的剩余能力仍具有重要的戰(zhàn)略意義，特別是為大西洋港口到印度洋的美國(guó)船只補(bǔ)充燃料[24](Document 21)。基辛格警告說(shuō)，如果德格投入蘇聯(lián)或中國(guó)懷抱，將是美國(guó)在阿拉伯半島/波斯灣/紅海/印度洋地區(qū)戰(zhàn)略與政治影響的一次嚴(yán)重挫折。

11月23日，門(mén)格斯圖領(lǐng)導(dǎo)的激進(jìn)派將阿曼及其助手射殺在他們的住所附近。當(dāng)天深夜，德格不經(jīng)審判就以簡(jiǎn)單多數(shù)決定處決了57 名重要的“溫和派”阿姆哈拉?提格雷集團(tuán)人物，包括前總理阿克利羅、恩德?tīng)柨ㄇ鹂说纫约芭c阿曼聯(lián)盟的德格成員，史稱(chēng)“血腥星期六”。這次清洗標(biāo)志著強(qiáng)硬派的勝利以及革命的激進(jìn)化，也成為兩國(guó)關(guān)系的分水嶺。福特政府因之作出了延遲向埃塞俄比亞運(yùn)送所有新武器的重大決定。政策局認(rèn)為，隨著傳統(tǒng)政策的“雙柱”(卡格紐和塞拉西)已經(jīng)或正在消失，美國(guó)需要一種基礎(chǔ)更廣闊的戰(zhàn)略，目標(biāo)是在未來(lái)緊急情況下可以使用阿斯馬拉機(jī)場(chǎng)和卡格紐基地、馬薩瓦與阿薩布港口、曼德海峽及埃塞俄比亞領(lǐng)空的越境權(quán)。在該機(jī)構(gòu)看來(lái)，臨時(shí)軍政府的“埃塞俄比亞社會(huì)主義”更接近尼雷爾的非洲社會(huì)主義，而不是東方式的社會(huì)主義；達(dá)到上述目標(biāo)的最容易的方式在于維護(hù)一個(gè)對(duì)美國(guó)沒(méi)有敵意的政權(quán)的完整性[24](Document 129)。

1975年1月，臨時(shí)軍政府委員會(huì)宣布以武力解決厄立特里亞問(wèn)題，并于2月12日請(qǐng)求美國(guó)緊急空運(yùn)價(jià)值3 000 萬(wàn)美元的小型武器和彈藥。對(duì)此，負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿幫辦愛(ài)德華·穆卡西(Edward W.Mulcahy)警告說(shuō)，向埃塞俄比亞提供這些補(bǔ)給將威脅到卡格紐基地，建議關(guān)閉剩余的設(shè)施，并從阿斯馬拉撤離所有美國(guó)人[24](Document 136)。夏初，臨時(shí)軍政府委員會(huì)又向美國(guó)請(qǐng)求購(gòu)買(mǎi)一至兩個(gè)中隊(duì)的F5-E 戰(zhàn)斗機(jī)及M-60 坦克。穆卡西擔(dān)心拒絕該請(qǐng)求可能導(dǎo)致美國(guó)失去埃塞俄比亞的港口設(shè)施、著陸和越境飛行權(quán)利[24](Document 29)。此后，國(guó)務(wù)院把給埃塞俄比亞的軍售貸款從500 萬(wàn)美元增至2 500 萬(wàn)美元，并在特許條件下用于這些裝備的購(gòu)買(mǎi)。

9月12日，厄立特里亞解放陣線第一次攻擊了卡格紐基地海軍通訊站的部分設(shè)施，逮捕了4 名美國(guó)人，并提出釋放人質(zhì)的條件是關(guān)閉卡格紐通訊基地、停止對(duì)臨時(shí)軍政權(quán)的軍事援助以及迫使其釋放所囚禁的厄立特里亞人。臨時(shí)軍政權(quán)也希望與美國(guó)就關(guān)閉通訊站在未來(lái)12 個(gè)月內(nèi)達(dá)成一項(xiàng)協(xié)定。繼而，埃塞俄比亞外長(zhǎng)暗示美國(guó)最好在1979年5月23日前關(guān)閉卡格紐基地。美國(guó)政府不得不考慮卡格紐基地能否保留以及保留多久的問(wèn)題。非洲事務(wù)局、政治軍事事務(wù)局和國(guó)防部堅(jiān)持盡可能長(zhǎng)期保留該基地，建議拖延關(guān)于關(guān)閉日期的談判[24](Document 147)。根據(jù)這些意見(jiàn)，總統(tǒng)福特在10月指示有關(guān)部門(mén)對(duì)卡格紐基地進(jìn)行評(píng)估，包括繼續(xù)使用基地設(shè)施的戰(zhàn)略、策略和運(yùn)行等[24](Document 150)。

到1975年底，全球戰(zhàn)略考量開(kāi)始主導(dǎo)美國(guó)政府的對(duì)外政策。1976年2月12日，高級(jí)評(píng)估小組圍繞國(guó)家安全研究備忘錄233 展開(kāi)討論?？偨y(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)認(rèn)為，埃塞俄比亞失去厄立特里亞將成為一個(gè)“無(wú)價(jià)值的‘殘留’”，提議放棄卡格紐基地。穆卡西肯定了厄立特里亞的戰(zhàn)略地位。史密斯中將則強(qiáng)調(diào)美國(guó)艦隊(duì)依賴(lài)卡格紐基地[24](Document 154)。這些檔案清楚地表明當(dāng)時(shí)的主流意見(jiàn)是繼續(xù)保留卡格紐基地。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)于4月向埃塞俄比亞運(yùn)送了8 架F-5E 戰(zhàn)機(jī)，并在7月初同意在現(xiàn)金購(gòu)買(mǎi)與貸款基礎(chǔ)上提供1.75 億～2 億美元的武器，包括兩個(gè)F-5E 戰(zhàn)機(jī)中隊(duì)和一個(gè)F-5G 噴氣機(jī)中隊(duì)、幾十輛M-60 重型坦克、3～6 架C-130 運(yùn)輸機(jī)、早期預(yù)警雷達(dá)系統(tǒng)、大量裝甲運(yùn)兵車(chē)及幾千枚反坦克武器。

事實(shí)上，卡格紐通訊基地此時(shí)于美國(guó)而言已是一處過(guò)剩的戰(zhàn)略設(shè)施。除非洲局外，政府的其他部門(mén)，包括國(guó)務(wù)卿基辛格對(duì)維護(hù)兩國(guó)傳統(tǒng)關(guān)系已經(jīng)興趣盡失。然而，雖然美國(guó)向埃塞俄比亞運(yùn)送武器的規(guī)模在1976年達(dá)到了空前的程度，但是德格政權(quán)似乎仍不滿意。12月，門(mén)格斯圖與德格第一副主席訪問(wèn)莫斯科，并簽訂了一份價(jià)值為1 億美元的秘密軍事協(xié)定。幾乎同時(shí)，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)提出了關(guān)于未來(lái)的三項(xiàng)選擇：繼續(xù)當(dāng)前的政策；從埃塞俄比亞抽身；中間道路。國(guó)務(wù)院明確支持第三項(xiàng)，同意削減在埃塞俄比亞的項(xiàng)目，反對(duì)突然的完全撤離，以免留下政治真空且促發(fā)索馬里與埃塞俄比亞之間的戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)然，由于福特政府即將卸任，只能把主要決定權(quán)留給繼任的政府[24](Document 171)。

新任總統(tǒng)吉米·卡特認(rèn)為在當(dāng)前的相互依存多元體制中，美蘇對(duì)抗不再是主導(dǎo)性的問(wèn)題，因而倡議建立一種基于國(guó)際穩(wěn)定、和平與正義的世界新體系。在此基礎(chǔ)上，他熱衷于人權(quán)外交，東西方關(guān)系及南北關(guān)系正?；妭淇刂萍敖鉀Q中東、非洲地區(qū)的沖突，而對(duì)蘇聯(lián)在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)張行動(dòng)保持了一定程度的冷靜與克制，一般不會(huì)出現(xiàn)膝跳反射式的反應(yīng)。不過(guò)，他也擔(dān)心與埃塞俄比亞斷絕長(zhǎng)期的軍事合作關(guān)系將意味著美國(guó)在該地區(qū)影響的終結(jié)，因而初期繼續(xù)了親埃塞俄比亞的立場(chǎng)，仍是“等著看(埃塞俄比亞)與蘇聯(lián)的關(guān)系如何發(fā)展”[26](45)。

即便在1977年春“紅色恐怖”遍及埃塞俄比亞時(shí)，國(guó)務(wù)院的部分官員仍支持向德格政權(quán)提供某些形式的安全援助。在臨時(shí)軍政府委員會(huì)主席特費(fèi)里·班蒂(Teferi Banti)及其主要支持者在2月3日的槍?xiě)?zhàn)中被打死后，門(mén)格斯圖成為無(wú)爭(zhēng)議的領(lǐng)導(dǎo)者。他相信確保革命政權(quán)安全的最好方法是與蘇聯(lián)建立軍事合作伙伴關(guān)系。而卡特政府不得不根據(jù)人權(quán)外交原則，終止向埃塞俄比亞提供軍事援助。4月22日，美國(guó)通知德格政權(quán)將在9月底前關(guān)閉卡格紐基地，且到夏末軍事援助顧問(wèn)團(tuán)從46 人減少到24 人。次日，門(mén)格斯圖政權(quán)以一系列外交照會(huì)的形式，命令美國(guó)立即關(guān)閉卡格紐通訊設(shè)施、阿斯馬拉領(lǐng)事館、情報(bào)機(jī)構(gòu)辦事處、軍事援助顧問(wèn)團(tuán)及海軍醫(yī)療研究隊(duì)，并限其人員在4 天內(nèi)離境。這標(biāo)志著自埃塞俄比亞革命以來(lái)，美國(guó)奉行的“等著瞧”政策徹底破產(chǎn)。

五、結(jié)論

冷戰(zhàn)期間，美國(guó)為了在全球范圍內(nèi)與蘇聯(lián)集團(tuán)相對(duì)抗，不得不容忍與第三世界的一些與“自由”“民主”等價(jià)值觀念相悖的，甚至專(zhuān)制獨(dú)裁的弱小政權(quán)結(jié)為同盟。其原因主要在于后者擁有某些美國(guó)戰(zhàn)略必需的關(guān)鍵性利益。正如著名國(guó)際政治學(xué)家漢斯·摩根索指出的那樣：一個(gè)弱國(guó)可能擁有一筆可觀的財(cái)富，對(duì)其強(qiáng)大的盟國(guó)有不可替代的價(jià)值。在這種非對(duì)稱(chēng)的同盟關(guān)系中，前者由于可以決定這種獨(dú)特利益的讓予與否，便會(huì)在聯(lián)盟中占據(jù)一種與物質(zhì)權(quán)力分配的實(shí)際狀況完全不成比例的地位[27](222)。美國(guó)所使用的卡格紐通訊基地正是埃塞俄比亞所擁有的這樣一筆財(cái)富。該基地作為美國(guó)世界戰(zhàn)略通訊網(wǎng)絡(luò)的中繼站以及后來(lái)國(guó)防衛(wèi)星系統(tǒng)的關(guān)鍵性終端之一，是兩國(guó)建立與維持軍事同盟關(guān)系20 余年的決定性因素。

在兩國(guó)同盟關(guān)系的前半期，美國(guó)的主要利益是維持并擴(kuò)建卡格紐基地，確保全球戰(zhàn)略體系的信息通暢。而埃塞俄比亞將之視為與美國(guó)軍事合作關(guān)系的最重要紐帶以及不斷要求增加軍事援助的主要籌碼，結(jié)果它獲得了美國(guó)對(duì)非洲軍援中的最大份額，成為非洲之角乃至非洲事務(wù)中的重要角色。然而，由于埃塞俄比亞所提供的戰(zhàn)略價(jià)值較為單一，美國(guó)的政策必然會(huì)因全球戰(zhàn)略和地區(qū)戰(zhàn)略的調(diào)整而變化。尤其是衛(wèi)星技術(shù)進(jìn)步及迪戈加西亞軍事基地的修建，使卡格紐基地的作用迅速下降，甚至淪落為“雞肋”式的存在。1974年埃塞俄比亞革命爆發(fā)后，美國(guó)部分官員雖然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)埃塞俄比亞的地緣重要性，并認(rèn)為它的社會(huì)主義只是非洲社會(huì)主義的另一個(gè)版本，但由于德格軍政權(quán)的不斷激進(jìn)化，尤其是轉(zhuǎn)向蘇聯(lián)集團(tuán)，最終導(dǎo)致兩國(guó)合作關(guān)系的完全破裂。

注釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)Okbazghi Yohannes：Eritrea,a Pawn in World Politics.University Press of Florida,1991; Chalmers Johnson：Sorrows of Empire: Militarism,Secrecy,and the End of the Republic.Metropolitan Books,2004; Michela Wrong：I Didn’t Do It for You: How the World Used and Abused a Small African Nation.Harper Perennial,2005; Harold G.Marcus：The Politics of Empire: Ethiopia,Great Britain,and the United States 1941—1974.Red Sea Press,1995,etc.中國(guó)學(xué)術(shù)界相關(guān)主要成果參見(jiàn)：梁根成：《美國(guó)與非洲：第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至80年代后期美國(guó)對(duì)非洲的政策》，北京大學(xué)出版社1991年版；肖鑫：《美國(guó)對(duì)“非洲之角”的政策(1974—1977)》，華東師范大學(xué)歷史學(xué)系碩士學(xué)位論文2011年; 等等。

② 海外基地指一國(guó)在海外公地、領(lǐng)地、屬地、海外省、海外托管地及他國(guó)土地上駐扎一定數(shù)量的武裝力量、進(jìn)行特定的軍事活動(dòng)、建有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和設(shè)施的地區(qū)，是大國(guó)投射軍事力量、干預(yù)地區(qū)事務(wù)、維護(hù)海外利益的重要手段。參見(jiàn)孫德剛、鄧海鵬《海外軍事基地的理論解析》，《國(guó)際論壇》2012年第6 期。

③ 分別是波多黎各、古巴、巴拿馬、維爾京群島、夏威夷、中途島、威克島、關(guān)島、菲律賓、上海以及美屬薩摩亞和約翰斯頓島。

④ 到1948年，美國(guó)海外設(shè)施數(shù)量減至2 萬(wàn)個(gè)。參見(jiàn)James R.Balker：United States Overseas Basing: An Anatomy of the Dilemma.New York：Praeger,1990,pp.22,30.

⑤ 1950年代初，美英針對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)攻中東的防御計(jì)劃，主要范圍涉及土耳其、伊朗、阿富汗及巴基斯坦。

⑥ 主要內(nèi)容：對(duì)中東國(guó)家實(shí)行“經(jīng)濟(jì)合作”和軍事援助計(jì)劃；授權(quán)總統(tǒng)在他認(rèn)為必要時(shí)使用武力保護(hù)任何請(qǐng)求軍事援助的國(guó)家，以防止“共產(chǎn)主義侵略”；兩年內(nèi)向中東國(guó)家額外撥款4 億美元經(jīng)濟(jì)援助；可隨時(shí)動(dòng)用美國(guó)武裝部隊(duì)。后來(lái)，該政策綱領(lǐng)被廣泛地用于中東以外地區(qū)。

⑦ 據(jù)統(tǒng)計(jì)，肯尼迪在1960年競(jìng)選演說(shuō)中提及“非洲”一詞多達(dá)479 次。

⑧ Dergue,或Derg，意思是“委員會(huì)”，為武裝部隊(duì)、警察和領(lǐng)地協(xié)調(diào)委員會(huì)(Coordinating Committee of the Armed Forces,Police and Territorial Army)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是1974—1987年統(tǒng)治埃塞俄比亞的機(jī)構(gòu)。