張彪

摘要：公安機(jī)關(guān)作為重要的行政部門，在營商環(huán)境優(yōu)化的進(jìn)程中，發(fā)揮著巨大作用。隨著公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的持續(xù)深化，理論聯(lián)系實(shí)踐，分析公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的成效與困境已時(shí)不可待。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把握改革的正確方向，調(diào)整改革的現(xiàn)有策略，通過提高公安隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力、規(guī)范公安機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，主動解決公安機(jī)關(guān)“放管服”改革過程中面臨的對“放管服”改革的認(rèn)知維度層次低、警力無法滿足“放管服”改革的緊迫性需要、“放管服”改革深化程度不足、聯(lián)動機(jī)制不健全、考核監(jiān)督機(jī)制有缺陷等問題，以期探索具有內(nèi)在邏輯自洽性的公安機(jī)關(guān)“放管服”改革新路徑，進(jìn)而推進(jìn)營商環(huán)境的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;優(yōu)化;公安機(jī)關(guān);“放管服”改革;法治

中圖分類號：D920.0 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號：1672-0768（2020）04-0060-07

一、問題的提出

改革開放至今40多年來，為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的需要，我國不斷深化機(jī)構(gòu)與行政體制改革。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把處理好政府與市場關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能作為全面深化改革的關(guān)鍵，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。”總體來說，“放管服”改革相關(guān)舉措一定程度上得到了落實(shí)，取得了階段性成果。

公安機(jī)關(guān)作為重要的行政部門，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定可知，公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔(dān)依法預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動，保護(hù)人民，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序的職責(zé)。對于營商環(huán)境這個(gè)概念，目前還沒有形成足夠精準(zhǔn)的定義。通俗地講，營商環(huán)境是指“企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循的政策法規(guī)所需的時(shí)間和成本等條件[1]。狹義地講，營商環(huán)境是指“支配商業(yè)活動所必需的政策、法律、制度、規(guī)則等一種復(fù)雜的融合體”[2]。雖然營商環(huán)境概念的內(nèi)涵外延不夠明確，理論學(xué)說的完整性有待提升，但毫無爭議的是，營商環(huán)境的優(yōu)化同公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪、維護(hù)國家社會安定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等職能的履行緊密相關(guān)。而公安機(jī)關(guān)職能的切實(shí)、充分履行需要進(jìn)一步深化“放管服”改革，由此可見，研究公安機(jī)關(guān)“放管服”改革具有重要價(jià)值。

在公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的實(shí)踐中，面臨一系列問題。如，存在對“放管服”改革的認(rèn)知維度層次低、警力無法滿足“放管服”改革的緊迫性需要、“放管服”改革深化程度不足、聯(lián)動機(jī)制不健全、考核監(jiān)督機(jī)制有缺陷等問題。對于這些問題的解決，我們可以嘗試從現(xiàn)有對公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的學(xué)術(shù)討論中尋求答案。王晴博士認(rèn)為，在國家治理視角下，結(jié)合公安機(jī)關(guān)自身特點(diǎn)，在“放管服”中應(yīng)著力樹立治理理念，推進(jìn)部門、隊(duì)伍改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，引入第三方評估[3]。王玨認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)“放管服”改革，需在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、清單編制、事項(xiàng)授權(quán)、網(wǎng)上服務(wù)、自助服務(wù)、綜合執(zhí)法、事后監(jiān)管等方面予以進(jìn)一步完善，主動推動審批服務(wù)模式大變革、隊(duì)伍作風(fēng)形象大轉(zhuǎn)變[4]。毫無疑問，這些理論對公安機(jī)關(guān)“放管服”改革推進(jìn)具有重要作用。但筆者認(rèn)為，基于公安機(jī)關(guān)“放管服”改革是一個(gè)動態(tài)不斷完善的過程，其涉及群眾和企業(yè)權(quán)利的保護(hù)、商事營業(yè)自由的保障、政商關(guān)系的構(gòu)建等一系列法律問題。因此，需要理論聯(lián)系實(shí)踐，進(jìn)一步深層次分析公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的成效與困境，探索具有內(nèi)在邏輯自洽性的改革新路徑，進(jìn)而推進(jìn)營商環(huán)境的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

鑒于法治是公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的前提與保障，我們需要進(jìn)一步通過法學(xué)理論的研究，為完善公安機(jī)關(guān)“放管服”改革提供學(xué)理支撐。目前，法學(xué)界對公安機(jī)關(guān)“放管服”改革研究的針對性、系統(tǒng)性明顯不足，不能滿足實(shí)踐的需要，面臨諸多法治困境，特撰此文進(jìn)一步論說。其一，從理論基礎(chǔ)出發(fā)，論證公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的內(nèi)涵;其二，從邏輯上分析優(yōu)化營商環(huán)境與公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的契合;其三，依據(jù)實(shí)踐現(xiàn)狀，詳細(xì)探討公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的成效與困境;其四，從實(shí)際出發(fā)，闡釋公安機(jī)關(guān)“放管服”改革深化策略的調(diào)整;其五，展望公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的愿景，以期實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)。

二、解構(gòu)：公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的理論基礎(chǔ)

公安機(jī)關(guān)“放管服”改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在改革的過程中面臨著新的矛盾與挑戰(zhàn)，改革的適當(dāng)性與有效性，始終是公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的重點(diǎn)，這就需要深度探究公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的理論依據(jù)。

（一）公安機(jī)關(guān)職能需要與時(shí)俱進(jìn)

在理論上，公安機(jī)關(guān)作為科層組織，按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，為人民服務(wù)為根本宗旨，依照法律行使職能。在營商環(huán)境優(yōu)化、市場經(jīng)濟(jì)體制改革深化的當(dāng)下，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識到，公安機(jī)關(guān)職能的重心需要與時(shí)俱進(jìn)，做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。其一，弱化公安機(jī)關(guān)市場干預(yù)的職能。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷減少公安行政審批事項(xiàng)，簡化審批環(huán)節(jié)，提高行政審批的透明度;其二，改革對特種行業(yè)的管理職能。包括調(diào)整特種行業(yè)的范圍、適當(dāng)放寬特種行業(yè)審批政策、加強(qiáng)社會監(jiān)管、建立寓管理于服務(wù)的治安管理體制[5]。其三，增強(qiáng)管理預(yù)警職能。隨著公安行政審批事項(xiàng)不斷減少，公安機(jī)關(guān)管理的方式必然從事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管。這就需要公安機(jī)關(guān)通過加大檢查與抽查力度、群眾監(jiān)督與舉報(bào)等途徑獲取信息，建設(shè)預(yù)警工作機(jī)制;其四，提升公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察職能。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，越來越多的日?；顒雍推髽I(yè)辦公在網(wǎng)絡(luò)上開展，各種網(wǎng)絡(luò)信息犯罪連續(xù)不斷出現(xiàn)，這就需要公安人員具備應(yīng)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行安全監(jiān)察、反病毒等專業(yè)技能。

（二）公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的實(shí)質(zhì)

公安機(jī)關(guān)“放管服”改革作為我國政府行政體制改革的重要組成部分，在社會治安、交通管理、出入境等多領(lǐng)域深入開展，對于完善公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)體系、優(yōu)化公安組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮了巨大作用，有其共性，也有其特殊性。具體而言，與我國政府“放管服”改革（1）相比，公安機(jī)關(guān)“放管服”改革重點(diǎn)在于平衡公安機(jī)關(guān)、市場與社會三者之間的關(guān)系，其中簡政放權(quán)的核心在于轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)角色定位，向公安機(jī)關(guān)基層、向市場、向社會放權(quán)，進(jìn)而激發(fā)市場活力;放管結(jié)合的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)管理理念，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管;優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)在于建設(shè)服務(wù)型公安系統(tǒng)，貴在堅(jiān)持以人民群眾為中心，強(qiáng)化民生警務(wù)。

三、邏輯：優(yōu)化營商環(huán)境與公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的契合

眾所周知，良好的營商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要基石。深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境是改革開放的一個(gè)關(guān)鍵舉措，是正確處理政府和市場關(guān)系的重大改革之舉，通過深化“放管服”改革來優(yōu)化營商環(huán)境，從根本上說就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力（2）。深化公安機(jī)關(guān)“放管服”改革是促進(jìn)公安機(jī)關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對公安機(jī)關(guān)權(quán)力行使的規(guī)范化完善具有重要意義，是營造良好營商環(huán)境的迫切需要。

（一）商事權(quán)利需要保護(hù)

商事權(quán)利是商事主體從事工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)服務(wù)活動的權(quán)利，有著豐富的內(nèi)涵，是商事主體最根本的權(quán)利[6]。營商行為多是以盈利為目的，從邏輯上分析，著重考慮營業(yè)行為的簡便、快捷和對其權(quán)利的保障等問題。從近代自然法思想、社會契約論到立憲主義格局基本確立肇始，暴力被國家所壟斷，行政權(quán)伴隨以國家暴力為后盾的強(qiáng)制力被認(rèn)可為一種“必要之惡”[7]。如若權(quán)力無邊界、政策多變動，商事主體權(quán)利就無法得到保障。這就要求持續(xù)深化公安機(jī)關(guān)“放管服”改革，提升公安機(jī)關(guān)決策事項(xiàng)質(zhì)量，保障政策的穩(wěn)定性，達(dá)到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的不斷提升的目標(biāo)，減少侵權(quán)行為的發(fā)生，進(jìn)而妥善解決企業(yè)經(jīng)營權(quán)利保障與救濟(jì)等問題。

（二）商事營業(yè)自由需要保障

在商事生活中，最為主要的是兩個(gè)方面的問題：其一，商人營業(yè)的自由;其二，國家對商事營業(yè)的干預(yù)。其問題的重心乃為商事營業(yè)自由與國家干預(yù)之間的關(guān)系[8]。商事營業(yè)自由能更好地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，有助于企業(yè)自主決策，有利于釋放企業(yè)活力，推動產(chǎn)業(yè)進(jìn)步;但同時(shí)市場調(diào)節(jié)也存在盲目性、自發(fā)性和事后性等特點(diǎn)。因此，不能把一切社會經(jīng)濟(jì)活動都交給市場，有必要加快和改善國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，及時(shí)矯正市場經(jīng)濟(jì)不可避免的一些弊端[9]。政府與市場的關(guān)系向來是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，同時(shí)也是公安機(jī)關(guān)“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境所要面對的問題，這就要求公安機(jī)關(guān)制定合理的審批政策，通過權(quán)力清單制度，明確公安機(jī)關(guān)的“職責(zé)權(quán)限”，構(gòu)建權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)一致、依法保障的公安機(jī)關(guān)職能體系，尊重商法最基本的意思自治原則，使商事主體有權(quán)基于自己的意思形成其私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法自由地行使權(quán)利，形成開放透明、競爭有序、平等保護(hù)的市場規(guī)則。

（三）政商關(guān)系需要“親清”

一般地講，政商關(guān)系就是“政”與“商”在履行職能和工作交往中所形成的相互作用關(guān)系，具體而言則是一種將政治權(quán)力、行政資源與經(jīng)濟(jì)利益、市場行為緊密結(jié)合在一起的復(fù)雜的社會關(guān)系，但其本質(zhì)是雙方的地位關(guān)系[10]。“政”的本質(zhì)是權(quán)力，要防止掌權(quán)人員以權(quán)謀私，進(jìn)行權(quán)錢交易;“商”的本質(zhì)是資本，要防止不法商人私下與官員非法交易，謀求不正當(dāng)利益。公安機(jī)關(guān)“放管服”改革需要洞察政商關(guān)系背后深藏的政治邏輯與市場邏輯，厘清公安機(jī)關(guān)權(quán)力與資本、公安系統(tǒng)官員與企業(yè)家的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從政策與商事環(huán)境方面去支持企業(yè)，管住權(quán)力之手，鏟除腐敗溫床，構(gòu)建“親清”新型政商關(guān)系（3）。即通過“親清”互動，官所獲得的利益應(yīng)表現(xiàn)在對就業(yè)率的提高、對稅收和經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)，而不是讓某個(gè)或某些特定官員成為獲利的對象。

四、現(xiàn)狀：公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的成效與困境

當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)在“放管服”改革的實(shí)踐中，堅(jiān)持以人民群眾為中心，全面落實(shí)公安部《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便群眾辦事創(chuàng)業(yè)的若干措施》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公安政務(wù)服務(wù)”工作的實(shí)施意見》和中辦、國辦《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，不斷主動深化“放管服”改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分利用大數(shù)據(jù)和高科技，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，注重服務(wù)的質(zhì)量與效率，保障了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在高度肯定公安機(jī)關(guān)“放管服”改革成效的同時(shí)，我們也總結(jié)出公安機(jī)關(guān)“放管服”改革依然存在著諸多漏洞和不足。

（一）公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的推進(jìn)和創(chuàng)新

第一，不斷明確定位，主動深化“放管服”改革。放眼全國，公安機(jī)關(guān)都在大力推行權(quán)力清單改革，通過簡化審批方式、一窗通辦等便民利企舉措，有力地推進(jìn)了公安審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，提高了審批效率。例如：2017年《江蘇省公安機(jī)關(guān)行政權(quán)力清單》明確了公安機(jī)關(guān)自身職能。2018年遼寧省公安廳召開工作部署會，決定在全省公安機(jī)關(guān)實(shí)施以“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦”“一網(wǎng)清、一證通、一次跑、一廳結(jié)”為內(nèi)容的“三辦”“四個(gè)一”舉措，切實(shí)解決企業(yè)和群眾到公安機(jī)關(guān)辦事難、辦事慢、辦事繁問題。2018年公安部施行深化治安管理“放管服”改革便民利民6項(xiàng)舉措，一是對治安管理的重點(diǎn)行業(yè)、場所，簡化企業(yè)開辦程序，壓縮開辦時(shí)間;二是減輕企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，全面停止收取印章刻制單位入網(wǎng)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)，嚴(yán)禁強(qiáng)制換章、壟斷經(jīng)營;三是減免企業(yè)辦事證明材料;四是建立企業(yè)內(nèi)部安全隨訪制，加強(qiáng)與企業(yè)的聯(lián)系互動，幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)整改安全隱患、完善安全保衛(wèi)制度，指導(dǎo)企業(yè)開展安全教育培訓(xùn)，維護(hù)良好的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境;五是為群眾辦理居民身份證和居住證提供便利服務(wù);六是優(yōu)化戶政管理服務(wù)（4）。

第二，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，堅(jiān)持以人民為中心。為深化公安機(jī)關(guān)“放管服”改革，公安機(jī)關(guān)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和便民利民惠民等方面推出了一系列政策措施，將行政審批事項(xiàng)集中于各級政務(wù)服務(wù)中心公安窗口，并通過強(qiáng)化公安干警責(zé)任意識、服務(wù)意識，嚴(yán)格按照深化公安“放管服”改革的要求，向辦事群眾和企業(yè)一次性告知政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)法依據(jù)、辦理?xiàng)l件等信息。公安機(jī)關(guān)身處一線，在工作中不僅可以直接了解到群眾和企業(yè)的訴求，同時(shí)還接受監(jiān)督，推進(jìn)了“陽光警務(wù)”建設(shè)，為持續(xù)推出更精準(zhǔn)、更高效的便民舉措積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提高了群眾和企業(yè)對公安政務(wù)服務(wù)工作的滿意度，激發(fā)了社會創(chuàng)造活力。

第三，打造智慧警務(wù)，從傳統(tǒng)辦公到現(xiàn)代化信息聯(lián)動。近年來，公安機(jī)關(guān)在“放管服”改革的實(shí)踐中強(qiáng)化創(chuàng)新，著力推進(jìn)辦公現(xiàn)代化，以智能化服務(wù)致力于群眾和企業(yè)辦事效率的提升，落實(shí)“不見面”清單任務(wù)。在線上，“互聯(lián)網(wǎng)+公安政務(wù)服務(wù)”成為常態(tài)，并不斷優(yōu)化線上體驗(yàn)，方便了群眾和企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)上自助查詢;在線下，推進(jìn)警務(wù)業(yè)務(wù)無人自助辦理，配備自助照相機(jī)、身份證自助辦理機(jī)、港澳臺自助簽注機(jī)、違法自助罰繳機(jī)等設(shè)備。以公安交管部門為例，為更好地深化“放管服”改革，公安部交管局組織專門力量進(jìn)行專題調(diào)研，在充分梳理群眾和企業(yè)需求、總結(jié)各地成熟做法的基礎(chǔ)上，相繼推出了多項(xiàng)改革新舉措，特別是2020年1月14日推出的6項(xiàng)便民利企新舉措（5），通過“交管12123”APP等其他網(wǎng)上平臺，方便了群眾和企業(yè)網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上學(xué)習(xí)、自助處理，解決了辦事難、辦事慢、多地奔波等問題，有力地提升了交通管理現(xiàn)代化治理格局。政策整理見表1：

第四，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提升服務(wù)質(zhì)量。在前期“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”工作成效的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)對如何才能真正實(shí)現(xiàn)“放得開、管得好、服得優(yōu)”進(jìn)行深層次探究。在強(qiáng)化事中事后監(jiān)管方面，公安機(jī)關(guān)搭建執(zhí)法監(jiān)管平臺，通過隨機(jī)選派公安執(zhí)法人員、隨機(jī)抽查受檢對象等方式開展執(zhí)法檢查，對監(jiān)管結(jié)果及時(shí)向社會公布，并將不同領(lǐng)域、各種事項(xiàng)分析歸類，建立監(jiān)管數(shù)據(jù)庫。在提升服務(wù)質(zhì)量方面，公安機(jī)關(guān)主動同企業(yè)溝通，了解企業(yè)需求，幫助解決企業(yè)困難，對特種行業(yè)許可證發(fā)放由之前的“先證后照”調(diào)整為“先照后證”，并積極開展“證照分離”試點(diǎn)，推進(jìn)“證照聯(lián)辦”工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)新時(shí)代人民群眾對公安工作的新期待，最大限度地方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)。

（二）公安機(jī)關(guān)“放管服”改革存在的漏洞和不足

第一，公安機(jī)關(guān)對“放管服”改革的認(rèn)知維度層次低。為實(shí)現(xiàn)“放管服”改革的目標(biāo)，我國公安機(jī)關(guān)不斷探索，以深化治理與優(yōu)化服務(wù)相結(jié)合的方式取代單純的執(zhí)法管理，推行由傳統(tǒng)的靜態(tài)秩序維護(hù)變成綜合化動態(tài)防控，改革逐步進(jìn)入“深水區(qū)”。但由于受我國政治文化、經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)公安執(zhí)法理念的影響，有些公安機(jī)關(guān)工作思維依然停留在保衛(wèi)、偵查、管理職能的履行，將服務(wù)停留在口號上。公安機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢地位，存在“上有政策，下有對策”、固守“官本位”思想、不擔(dān)當(dāng)、不作為、濫作為的現(xiàn)象。這就很容易壓制社會組織與個(gè)體的能動性，與當(dāng)下市場需要自由、社會需要活力相矛盾，與改革的初衷不符。有些公安部門將“誰審批誰負(fù)責(zé)”錯(cuò)誤理解為“不審批不負(fù)責(zé)”，責(zé)任意識淡化，進(jìn)行過度放權(quán)，加大了基層公安工作壓力。

第二，公安機(jī)關(guān)警力無法滿足“放管服”改革的緊迫性需要。首先，隨著公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的不斷推進(jìn)，越來越暴露出公安隊(duì)伍整體素質(zhì)參差不齊，部分警務(wù)人員知識結(jié)構(gòu)單一、缺乏必備技能、責(zé)任意識淡薄。其次，雖然部分公安機(jī)關(guān)將出入境、交管、消防等業(yè)務(wù)集中于各級政務(wù)服務(wù)中心公安窗口，方便了企業(yè)與群眾，很多事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”的改革目標(biāo)。但是，對公安機(jī)關(guān)而言，為了配合改革的落實(shí)，需要將公安干警調(diào)離原來的工作崗位、將部分公安組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，這就會給管理工作和業(yè)務(wù)開展帶來相應(yīng)挑戰(zhàn)，造成改革的迫切性與公安機(jī)關(guān)警力不足之間的矛盾;最后，公安業(yè)務(wù)的集中統(tǒng)一辦理，必將導(dǎo)致公安窗口的業(yè)務(wù)量激增，同時(shí)又要保障業(yè)務(wù)辦理的質(zhì)量與效率，這就導(dǎo)致增長的服務(wù)需求與有限的警力資源之間的矛盾突出。

第三，公安機(jī)關(guān)“放管服”改革程度有待深化?？傮w而言，公安機(jī)關(guān)“放管服”改革取得了很大的成效，但是，在“簡政放權(quán)”方面，由于放權(quán)涉及向下級的縱向放權(quán)和向社會、市場的橫向放權(quán)，在放權(quán)的過程中極易出現(xiàn)“一放就死”“權(quán)力懸空”的困境，成為改革面臨的難題;在“放管結(jié)合”方面，“放”與“管”之間關(guān)系復(fù)雜，“放”追求的目標(biāo)是簡化企業(yè)開辦審批流程、縮短審批時(shí)間，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)?！肮堋弊非蟮哪繕?biāo)是，通過加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競爭，加快打造市場化法治化國際化營商環(huán)境（6）。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都需要根據(jù)職權(quán)法定的理論進(jìn)行。但實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)為了推進(jìn)“放管服”改革，存在以政策為依據(jù)對權(quán)力進(jìn)行下放與管理，出現(xiàn)很多改革事項(xiàng)找不到法律調(diào)整的依據(jù)，需要及時(shí)修改法律相關(guān)規(guī)定;在“優(yōu)化服務(wù)”方面，服務(wù)精準(zhǔn)度有待提高，異地代辦、跨層聯(lián)辦、智能導(dǎo)辦等多種服務(wù)方式有待加強(qiáng)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)融合深度不足，群眾排隊(duì)等號、耗時(shí)長、來回跑等問題依然存在。

第四，公安機(jī)關(guān)同其他部門之間以及不同警種之間聯(lián)動機(jī)制不健全。其一，同以往的政策性改革相比，當(dāng)下“放管服”改革是政府主動進(jìn)行，意在革除傳統(tǒng)政府管理模式下存在的問題，提高工作的質(zhì)量和水平之舉。由于各部門之間利益的不同，當(dāng)“放管服”改革涉及多個(gè)部門、觸及不同部門利益時(shí)，各部門會選擇維護(hù)自身的利益和優(yōu)勢，這就會導(dǎo)致部門聯(lián)動實(shí)施受阻、改革進(jìn)度放緩。其二，當(dāng)事項(xiàng)涉及多個(gè)警種時(shí)，各警種之間對接難、聯(lián)辦機(jī)制不健全、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)不同步，導(dǎo)致群眾和企業(yè)辦事有時(shí)需要多次提供材料，不夠便捷。

第五，警務(wù)公開與法律審查制度有待完善，缺乏有力的考核監(jiān)督。首先，警務(wù)公開透明度不足，不夠科學(xué)合理，形式主義嚴(yán)重，很多“放管服”改革事項(xiàng)的內(nèi)容和程序無法獲知;其次，由于法律審查的不到位，一定程度上縱容了公安人員違法違紀(jì)行為的發(fā)生，在執(zhí)法中忽略程序正義，不重視服務(wù)型公安建設(shè);再次，績效考評制度流于形式，存在公安人員工作能力領(lǐng)導(dǎo)說了算，評估方式不符合中立性與客觀性要求，忽略群眾的滿意度，缺乏與第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)合作，獎懲制度不完善，無法激發(fā)警務(wù)人員工作積極性。

五、深化：公安機(jī)關(guān)“放管服”改革策略的調(diào)整

當(dāng)下公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的著力點(diǎn)，在于深層次探究如何才能既落實(shí)簡政放權(quán)、又平衡放權(quán)與監(jiān)管的關(guān)系，同時(shí)還能優(yōu)化公安機(jī)關(guān)服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“放得開、管得好、服得優(yōu)”。這就要求公安機(jī)關(guān)遵循科學(xué)、可行的方法論，調(diào)整理念，調(diào)動警務(wù)人員力量，通過加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等多種手段落實(shí)改革舉措，解決“放管服”改革過程中所面臨的問題。

（一）公安機(jī)關(guān)“放管服”改革策略調(diào)整的原理

首先，在“放管服”改革的實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)通過簡政放權(quán)，優(yōu)化行政審批，賦予市場主體、社會組織、下級公安部門相應(yīng)自主權(quán)，達(dá)到建立健全市場信用體制，起到吸引投資、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和營造公平公正營商環(huán)境的功效;通過“放管結(jié)合”，達(dá)到既保障公安機(jī)關(guān)權(quán)力的充分行使，又使公安機(jī)關(guān)權(quán)力不過度介入和干預(yù)私權(quán)利的效果，從而維護(hù)商事主體的權(quán)利;通過優(yōu)化服務(wù)，達(dá)到形成良好營商氛圍，增強(qiáng)商事主體便利性，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的目的。這就對公安機(jī)關(guān)的管理水平與治理能力提出了較高的要求，對其執(zhí)法行為的為或不為以及具體應(yīng)當(dāng)如何為需要進(jìn)行事前衡量。

其次，公安機(jī)關(guān)“放管服”改革作為一種制度深化機(jī)制，要基于相關(guān)的“決策性事實(shí)”，對“放管服”改革的實(shí)施后果進(jìn)行比較、權(quán)衡，最終確立合適的方式。從全局出發(fā)，對哪些審批權(quán)下放、怎么監(jiān)管、如何服務(wù)進(jìn)行明確安排，系統(tǒng)性梳理行政職權(quán)、明確且細(xì)化分工，破解“放管服”改革實(shí)踐中存在的機(jī)制不暢、服務(wù)欠優(yōu)、行政資源浪費(fèi)、商事權(quán)利的保障不足、商事營業(yè)的自由受限、政商關(guān)系不清等問題。在所有能夠?qū)崿F(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)目標(biāo)的手段中，必須選擇對商事主體利益造成“最小損害”的路徑，確立起一套相對清晰可操作性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

再次，在邏輯上，深化“放管服”改革的過程中，很可能會出現(xiàn)即使公安機(jī)關(guān)權(quán)力是經(jīng)過賦權(quán)，合法合規(guī)行使，但由于權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)了超出原來預(yù)設(shè)范圍內(nèi)的新情況，導(dǎo)致原本考慮的相關(guān)策略不合時(shí)宜的情形，這需要通過考量公權(quán)力與私權(quán)利的謙抑關(guān)系，對不符合實(shí)踐現(xiàn)狀的制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾偏?！耙粋€(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須準(zhǔn)備證明它所做的任何事情的正當(dāng)性，特別是當(dāng)它限制公民自由的時(shí)候。”[11]

（二）公安機(jī)關(guān)“放管服”改革路徑的具體建構(gòu)

第一，公安機(jī)關(guān)要革除陳舊思想，提升對“放管服”改革的認(rèn)知維度。改革的進(jìn)度，很大程度上取決于工作人員對“放管服”改革的價(jià)值認(rèn)同。首先，公安機(jī)關(guān)要牢記“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”十六字總要求，以方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向，提升公安機(jī)關(guān)“放管服”改革效率，發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的職能，推進(jìn)服務(wù)型公安機(jī)關(guān)建設(shè);其次，公安機(jī)關(guān)要依法辦事，摒棄“官本位”思想，強(qiáng)化責(zé)任意識，加大轉(zhuǎn)變職能力度，理順公安機(jī)關(guān)、市場和社會三者之間的關(guān)系，全面打造“寬進(jìn)、快辦、嚴(yán)管、便民、公開”的審批服務(wù)模式。做到秉公用權(quán)，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)“管卡壓”“推繞拖”等特權(quán)思想，不得無理搜查企業(yè)和扣押企業(yè)財(cái)產(chǎn)，以科學(xué)合理的制度清除權(quán)力尋租空間，防止政府濫作為;再次，進(jìn)一步規(guī)范審批服務(wù)事項(xiàng)。依據(jù)公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單，對接政府相關(guān)職能部門，逐一梳理論證審批服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施層級和管理權(quán)限，在法律框架內(nèi)規(guī)范權(quán)力下放，解決基層公安壓力過大的難題。

第二，優(yōu)化公安隊(duì)伍建設(shè)，深化公安機(jī)構(gòu)改革。首先，提高公安人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，全面推動工作方式、作風(fēng)等深層次變革，不斷研究、推出便民利民惠民新政策新舉措，充分彰顯深化改革、轉(zhuǎn)變作風(fēng)的新氣象新作為;其次，加強(qiáng)各級政務(wù)服務(wù)中心公安窗口與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部專職機(jī)構(gòu)的對接，注重窗口與機(jī)關(guān)相互配合、整體聯(lián)動，推進(jìn)工作便捷化、協(xié)同性，減輕抽調(diào)人員組成的公安窗口工作壓力，提高工作效能，保障改革的成效;再次，以公安窗口為主抓手，以深化“互聯(lián)網(wǎng)+公安政務(wù)服務(wù)”為支撐，全面梳理權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單，統(tǒng)一編制公安機(jī)關(guān)工作規(guī)程，科學(xué)細(xì)化量化公安業(yè)務(wù)受理?xiàng)l件、申辦材料、辦理流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，壓減自由裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，為公安人員提供方便、實(shí)用、易學(xué)的操作指引，推進(jìn)同一事項(xiàng)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

第三，進(jìn)一步深化公安機(jī)關(guān)“放管服”改革程度。首先，在簡政放權(quán)方面，要廣泛聽取人民群眾和相關(guān)企業(yè)的意見與建議，結(jié)合地域特色與實(shí)際需要，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，合理的將權(quán)力下放給市場主體、社會組織、下級公安部門，以群眾的滿意度檢驗(yàn)改革的成效，讓群眾成為改革的監(jiān)督者、推動者、受益者。其次，重點(diǎn)監(jiān)督改革舉措落實(shí)程度。堅(jiān)持放管結(jié)合，理清審批和監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，積極探索新型監(jiān)管模式，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，既要著力激發(fā)社會創(chuàng)造活力，又要有效防范安全風(fēng)險(xiǎn)。再次，大力加強(qiáng)窗口服務(wù)建設(shè)。在推行審批服務(wù)“集中辦理”“一窗通辦”的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)和群眾辦件頻率、辦事習(xí)慣，不斷優(yōu)化調(diào)整窗口設(shè)置。落實(shí)“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”的工作模式，避免企業(yè)和群眾在不同部門、不同警種之間來回奔波。最后，拓展服務(wù)舉措，多渠道、多途徑提高辦理效率和服務(wù)水平，推廣容缺受理、告知承諾等審批服務(wù)措施，在工作時(shí)間常態(tài)受理的基礎(chǔ)上，通過預(yù)約、輪休等辦法，大力推行錯(cuò)時(shí)、延時(shí)服務(wù)。優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)受理、值班民警受理、窗口自助受理箱受理、自助設(shè)備受理等受理方式，充分考慮普遍性與特殊性，開通“綠色通道”，方便緊急事項(xiàng)和特殊事項(xiàng)的辦理。

第四，健全公安機(jī)關(guān)同其他部門之間聯(lián)動機(jī)制。首先，要從全局角度思考我國的“放管服”改革，堅(jiān)決克服部門本位主義和形式主義，加強(qiáng)同其他部門的合作互動，因?yàn)闊o論是公安機(jī)關(guān)還是其他部門，改革的最終目的都是為了服務(wù)人民、方便企業(yè)辦事。如果為了維護(hù)部門利益，而各自為戰(zhàn)，則顯得目光過于狹隘，不利于我國“放管服”改革的整體推進(jìn);其次，公安機(jī)關(guān)要梳理并優(yōu)化現(xiàn)有與人社、民政、衛(wèi)生健康、住建、稅務(wù)等政府部門的聯(lián)動機(jī)制，打破信息孤島，建立健全信息共享制度，健全完善審批事項(xiàng)跨部門分工協(xié)作，細(xì)化任務(wù)，明確責(zé)任，確保聯(lián)動機(jī)制真正高效運(yùn)轉(zhuǎn)，并在運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中依據(jù)進(jìn)展，進(jìn)行適應(yīng)性細(xì)微調(diào)整;再次，對涉及多個(gè)警種部門的復(fù)雜事項(xiàng)，建立警種部門聯(lián)辦機(jī)制，共享群眾和企業(yè)辦事材料，探索推行全程幫辦和并聯(lián)審批制度，變“群眾跑”為“政府跑”。

第五，完善警務(wù)公開和法律審查制度，加強(qiáng)考核監(jiān)督。首先，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動將“放管服”改革事項(xiàng)予以公布，使權(quán)利在“陽光”下行使，接受監(jiān)督。并注重警務(wù)公開的時(shí)效性，確保公安機(jī)關(guān)依法行使職權(quán);其次，加強(qiáng)對公安人員履職能力、履職程序、履職結(jié)果的法律審查，確保公安人員履職合法、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效;再次，公安機(jī)關(guān)要將“放管服”改革深化程度納入單位工作管理考核，制定完善績效考評和正面激勵等機(jī)制，通過督察督辦和明察暗訪的方式，對不作為、慢作為的行為，要抓典型、嚴(yán)追責(zé)。健全企業(yè)和群眾參與的評價(jià)機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)場和在線評價(jià)、第三方評估等多種方式對警務(wù)工作進(jìn)行滿意度評價(jià)，摸清工作短板，有針對性地進(jìn)行整改，不斷提高“放管服”改革水平，優(yōu)化公安隊(duì)伍工作作風(fēng)。

六、結(jié)語：公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的愿景展望

“放管服”改革的深層含義是有限政府、權(quán)責(zé)一致、高效便民的統(tǒng)一。深化“放管服”改革是一個(gè)動態(tài)的不斷完善的過程?！氨O(jiān)管”是“放權(quán)”的前提，只有“監(jiān)管得當(dāng)”，才能“敢于放權(quán)”。在“放權(quán)”的同時(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)要為商事主體做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)。公安機(jī)關(guān)作為具有代表性的重要政府組成部門，研究其“放管服”改革，具有重要意義。通過對公安機(jī)關(guān)“放管服”改革的論證與分析，可知各級公安機(jī)關(guān)采取了多種措施，進(jìn)行了多層次的探索，也取得了一定進(jìn)步，但由于受發(fā)展水平和“放管服”改革經(jīng)驗(yàn)不足的制約，仍需要持續(xù)不斷地深入探究。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以法治為保障，使公安機(jī)關(guān)“放管服”改革具有內(nèi)在邏輯性。

我們期待公安機(jī)關(guān)“放管服”改革進(jìn)一步深化，能夠解決好權(quán)力與權(quán)利的沖突，制裁侵權(quán)行為，凸顯法律的程序正義和實(shí)體正義，形成多元、高效、公平的糾紛解決機(jī)制，從而保障營商主體權(quán)利;能夠使市場在資源配置中起決定性作用，為市場自由、公平競爭提供制度保障，促進(jìn)市場平穩(wěn)、較快、可持續(xù)發(fā)展;能夠優(yōu)化政商環(huán)境，打造服務(wù)型政府，增強(qiáng)商事主體經(jīng)營信心，營造良好社會氛圍，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境目的。

注釋：

（1） 筆者對我國政府“放管服”改革的相關(guān)資料進(jìn)行了梳理，“放管服”改革可概括歸納為：“簡政放權(quán)”，即中央向省市政府、省市政府向更基層的市縣政府下放行政權(quán)，減少沒有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)，理清多個(gè)部門重復(fù)管理的行政權(quán);“放管結(jié)合”，即政府部門要創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，堅(jiān)持放權(quán)與管理結(jié)合，促進(jìn)公平競爭;“優(yōu)化服務(wù)”，即轉(zhuǎn)變政府職能，減少對市場的過多干預(yù)，高效服務(wù)，營造便利環(huán)境。

（2） 參見李克強(qiáng)《在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話》，《中國行政管理》，2019年第7期。

（3） 習(xí)近平總書記十八大以來反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要積極構(gòu)建“親清”新型政商關(guān)系。詳細(xì)論述可參見《毫不動搖堅(jiān)持我國基本經(jīng)濟(jì)制度推動各種所有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展》，《人民日報(bào)》2016年3月5日，第三版。

（4） 參見《深化治安管理“放管服”改革便民利民6項(xiàng)措施》[EB/OL]. http：//m.mps.gov.cn/n6935718/n6936584/c6312517/content.html.

（5） 參見《公安交管改革便民利企6項(xiàng)新措施》[EB/OL]. http：//m.mps.gov.cn/n6935718/n6936579/c6863678/content.html.

（6） 參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/12/content_5429462.htm.

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