“十四五”時期“卡脖子”技術的破解：識別框架、戰(zhàn)略轉向與突破路徑

陳勁 陽鎮(zhèn) 朱子欽

摘? ?要：“卡脖子”技術問題是我國應對全面技術封鎖與遏制必須解決的問題之一，是“十四五”時期邁向創(chuàng)新型國家前列面臨的重大現(xiàn)實問題。“卡脖子”技術不同于一般性的關鍵核心技術，其涉及產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的安全性，兼具技術性、公共性、社會性與安全性等多維特征。破解“卡脖子”技術問題需要基于全新的識別框架、戰(zhàn)略視野與突破路徑。在構建識別甄選“卡脖子”技術的“金字塔”模型的基礎上，提出以“底線開放思維+全面自主創(chuàng)新內(nèi)生能力”的平衡戰(zhàn)略新視野實現(xiàn)“卡脖子”技術突破的戰(zhàn)略引領，實現(xiàn)核心自主可控與對外開放的動態(tài)平衡?！笆奈濉睍r期破解“卡脖子”技術問題，需要在制度層面以新型舉國體制推動整合式創(chuàng)新范式建構，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)層面著重深化兩個融合重構開放式創(chuàng)新體系，并在微觀企業(yè)層面著重建設面向“卡脖子”技術聯(lián)合攻關的“央企+民企”分類主導的創(chuàng)新共同體。

關鍵詞：“卡脖子”技術;全面自主創(chuàng)新;雙循環(huán)戰(zhàn)略

中圖分類號：F124.3? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）12-0005-11

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》提出，要“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”?！笆奈濉睍r期是我國推動創(chuàng)新發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇期和邁向世界科技強國前列的關鍵開局期。在新時代全新的發(fā)展戰(zhàn)略導向與新發(fā)展格局引領下，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要性與緊迫性得以彰顯，成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的驅(qū)動器與加速器。

黨的十八大以來，我國全社會研發(fā)支出快速增長，由2016年的1.55萬億元上升到2019年的2.17萬億元，占GDP的比重達2.19%。世界知識產(chǎn)權組織發(fā)布的《2020全球創(chuàng)新指數(shù)報告》顯示，中國創(chuàng)新指數(shù)位居世界第14位，在專利、商標、工業(yè)品外觀設計申請量和創(chuàng)意產(chǎn)品出口等重要指標上均名列前茅。在區(qū)域創(chuàng)新體系建設方面，我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設取得了突破性進展，包括京津冀、長三角、珠三角等重點城市群的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系進一步優(yōu)化，區(qū)域之間創(chuàng)新的協(xié)同效應以及對經(jīng)濟發(fā)展的帶動效應進一步增強。盡管我國的基礎創(chuàng)新投入與創(chuàng)新產(chǎn)出快速增加，取得了一系列的重大科技創(chuàng)新成就，但科技創(chuàng)新過程中關鍵核心技術的自主創(chuàng)新能力依然有待增強。在中美關系不確定性增強的大背景下，依賴于技術引進、技術聯(lián)合開發(fā)與技術吸收的傳統(tǒng)技術創(chuàng)新模式難以為繼，部分關鍵產(chǎn)業(yè)如信息通信、新材料、工業(yè)核心零部件等產(chǎn)業(yè)領域的自主創(chuàng)新能力嚴重受制于人，成為我國邁向世界科技強國的關鍵阻礙因素[1]。從整體上看，我國原創(chuàng)性、基礎研究投入力度仍然不足，基礎研究與應用研究的整體協(xié)同度不夠，關鍵產(chǎn)業(yè)、大型企業(yè)的核心技術創(chuàng)新能力亟待進一步提升，部分關鍵產(chǎn)業(yè)的技術對外依存度過高。在當前逆全球化加劇背景下，技術創(chuàng)新的“卡脖子”問題成為科技治理體系制度設計必須直面的問題[2]。

近年來，如何突破關鍵核心技術的“卡脖子”問題，避免國家的重要戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與微觀企業(yè)在參與國際市場競爭中利益嚴重受損，成為政策層面關注的重要現(xiàn)實問題。從現(xiàn)有的研究來看，目前學術界對于“卡脖子”技術的內(nèi)涵界定、識別機理還缺乏系統(tǒng)性研究，甚至出現(xiàn)關鍵核心技術與“卡脖子”技術的嚴重混淆，由此導致對“卡脖子”問題的歸因判定失誤，進而對解決關鍵核心技術“卡脖子”問題的關鍵主體缺乏基本共識。此外，對于政府與市場力量在破解“卡脖子”技術中的功能定位、主要模式、內(nèi)在作用機制也缺乏系統(tǒng)性研究。為此，本文區(qū)分了“卡脖子”技術與關鍵核心技術的系統(tǒng)性差異，構建了“卡脖子”技術識別甄選的“金字塔”模型，探討了解決“卡脖子”技術的全新戰(zhàn)略導向，進而從制度優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)與創(chuàng)新主體三重視角提出了“卡脖子”技術的突破路徑。

一、“卡脖子”技術的概念內(nèi)涵與識別模型

目前，學術界對于“卡脖子”技術的界定尚未達成一致，既有的研究主要從兩種視角定義技術的“卡脖子”問題或者“卡脖子”技術。一種視角是從關鍵核心技術的技術視角出發(fā)，關鍵核心技術被定義為需要通過長期高投入的研究開發(fā)且具備關鍵性與獨特性的技術體系，而“卡脖子”技術必須具備關鍵核心技術的共性特征，它對于整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術瓶頸突破具有關鍵意義?！翱ú弊印奔夹g不只是單一某項技術，而是一系列關鍵核心技術的“技術體系”或者“技術簇”，其中基礎工藝、核心元部件、系統(tǒng)構架與機器設備都歸屬于這一體系范疇[3]。“卡脖子”技術之所以能夠被競爭對手所利用，是因為關鍵核心技術本身存在較高的對外依存度，基礎工藝、關鍵材料與設備以及技術路線高度依賴于其他企業(yè)的供給、其他產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的支持或其他國家的出口。企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中，由于技術依存度或?qū)ν庖来娑冗^高，關鍵核心技術依然受制于人，便形成了制約一國產(chǎn)業(yè)或企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的“卡脖子”技術。以高端芯片為例，芯片的研發(fā)創(chuàng)新過程是基礎研究能力與應用開發(fā)能力的高度互嵌，需要產(chǎn)學研融通結合，高端芯片的開發(fā)與創(chuàng)新過程既需要基礎研究，包括數(shù)學、物理、化學等多基礎學科的綜合知識基礎，又需要IC設計、晶圓制造、封裝和測試過程中的多工序協(xié)同，以及基于基礎理論的研發(fā)創(chuàng)新與基于工藝創(chuàng)新的應用開發(fā)創(chuàng)新的雙元創(chuàng)新能力，如此方能實現(xiàn)高端芯片的研發(fā)生產(chǎn)與創(chuàng)新迭代。“卡脖子”技術屬于核心技術受制于人的范疇，包括短期受制于人與長期導向下未來布局受制于人兩種主要類型。另一種視角是從國家經(jīng)濟戰(zhàn)略與科技戰(zhàn)略視角界定“卡脖子”技術，認為“卡脖子”技術不只是關鍵核心技術范疇，更是決定一國科技發(fā)展戰(zhàn)略與創(chuàng)新能力的關鍵技術，其關鍵的特征在于具備戰(zhàn)略性，對保障國家經(jīng)濟安全與科技壟斷地位具有突出的作用，兼具技術屬性與國家安全屬性，是一國參與國際經(jīng)濟競爭過程中兼具經(jīng)濟性、安全性與技術性的“耳目”[4]。

本文認為，不論是從關鍵核心技術視角還是國家經(jīng)濟與科技戰(zhàn)略視角定義“卡脖子”技術，都存在一定的局限性。一方面，基于關鍵核心技術視角定義“卡脖子”技術只能符合關鍵核心技術的充分而非必要條件，“卡脖子”技術符合關鍵核心技術的一般性特征，但是“卡脖子”技術的研究開發(fā)與應用周期更長，至少在短期難以通過集體攻關突破或?qū)ふ姨娲桨?，且“卡脖子”技術的壟斷性更強。因此，“卡脖子”技術很容易被技術供給方或者關鍵零部件提供方壓制，較關鍵核心技術而言更具技術威脅性質(zhì)。另一方面，“卡脖子”技術又具備國家戰(zhàn)略性特征，能被稱為“卡脖子”技術的關鍵核心技術必定與國家參與國際經(jīng)濟與科技競爭的相關產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈緊密相關，影響到一國嵌入全球價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈與供應鏈的國家戰(zhàn)略性價值，這一戰(zhàn)略性價值不僅包括經(jīng)濟價值，而且包括一國參與國際競爭的政治意識形態(tài)、科技話語權以及國際經(jīng)濟地位等綜合戰(zhàn)略價值。

基于上述分析，本文綜合上述兩種視角，主要從技術差距與技術安全的視角定義“卡脖子”技術。一方面，就技術安全而言，“卡脖子”技術是被其他競爭對手占據(jù)關鍵性的技術要素，能夠威脅產(chǎn)業(yè)技術安全;且“卡脖子”技術對于保障國家的技術安全以及實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術的整體安全性具有關鍵性作用;另一方面，就技術差距而言，早期技術差距理論將技術作為第三種生產(chǎn)要素，認為技術差距是國際貿(mào)易的直接原因，部分發(fā)達國家甚至將技術差距作為衡量國際競爭相對地位與戰(zhàn)略安全的重要指標?！翱ú弊印奔夹g必定是在國家間科技實力（基礎研究與應用開發(fā)實力）、產(chǎn)業(yè)間發(fā)展程度（產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期或成熟期）與企業(yè)間創(chuàng)新能力強弱等多重維度下存在系列差距，尤其是從技術的視角來看，關鍵核心技術存在難以模仿，需要長時間的高強度投入方能突破的技術領域。因此，“卡脖子”技術是指，關鍵核心技術長期與其他國家存在較大技術差距，且技術差距難以在短期內(nèi)被縮小，技術供給方的壟斷程度高，依賴國際貿(mào)易的跨國、跨鏈、跨企合作難以實現(xiàn)技術轉移。在國際貿(mào)易中，一旦被實行進出口貿(mào)易封鎖，該類核心技術便成為影響一國產(chǎn)業(yè)發(fā)展與企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“卡脖子”技術。

基于此，本文進一步從技術差距、技術本身的關鍵程度、產(chǎn)業(yè)安全性以及在國家間創(chuàng)新鏈與價值鏈之間的戰(zhàn)略性等多重維度界定“卡脖子”技術的核心特征，即是否與主要發(fā)達國家競爭體存在較大的技術差距、是否是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關鍵核心技術、是否滿足產(chǎn)業(yè)安全性（是否存在寡頭壟斷）、是否在全球創(chuàng)新鏈與價值鏈中占據(jù)關鍵核心位置以及是否是國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略中的關鍵性技術要素等多維判斷準則。根據(jù)是否依次滿足以上判斷準則，本文建立了“卡脖子”技術的識別篩選框架（見圖1，下頁）。

基于“卡脖子”技術的“金字塔”識別模型，依次滿足上述標準的則符合“卡脖子”的技術范圍。這里進一步基于“金字塔”模型的判斷標準，構建了“卡脖子”技術的評估指標體系（見表1，下頁）。

二、“十四五”時期面向“卡脖子”技術的戰(zhàn)略新視野：“底線開放思維+全面自主創(chuàng)新”的雙元動態(tài)平衡

近年來，習近平總書記多次就底線思維進行系統(tǒng)論述，使底線思維上升為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要思維認知。其中，底線思維的涵蓋領域既包括國家核心利益與國家安全的底線，又包括政治建設、經(jīng)濟建設、法治建設、社會與環(huán)境治理、黨的建設等諸多領域。黨的十九大報告在保障和改善民生問題上使用了“堅守底線”，在加強社會保障體系建設上強調(diào)要“兜底線”。實質(zhì)上，底線思維意味著“防微慮遠，趨利避害，一定要牢牢把握發(fā)展的主動權”的科學認知，也是一種“從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結果”的基礎認知和工作方法[5]。新時代運用底線思維以及提高底線思維應用能力是全面推動治國理政的全方位和全過程創(chuàng)新的治理智慧，需要將其貫穿于政治、經(jīng)濟、科技、文化、社會生態(tài)、外交、黨的建設等各個治理領域[6]。

“卡脖子”技術不同于一般的關鍵核心技術，其具有國家安全與公共外部性?！翱ú弊印奔夹g的追趕與競爭過程不僅涉及市場主體的單一經(jīng)濟競爭，而且涉及整個產(chǎn)業(yè)鏈的安全性以及國家科技安全與民生社會穩(wěn)定，相較于一般的關鍵核心技術，其社會屬性與國家公共安全屬性更強[7]。根據(jù)工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)，我國在高檔數(shù)控系統(tǒng)、芯片、高檔液壓件和密封件等技術領域長期依賴進口，對外依存度高達80%以上，且長期以來對外依存度居高不下，一些涉及國家經(jīng)濟安全與價值鏈關鍵地位的核心技術甚至被發(fā)達國家列入限制對我國出口的清單，這些關鍵核心技術成為制約我國產(chǎn)業(yè)轉型升級、邁向高質(zhì)量發(fā)展的“卡脖子”技術。在具備國家安全與公共社會屬性的前提下，底線思維成為破解“卡脖子”技術的重要思維理念，體現(xiàn)為底線思維在面向“卡脖子”技術攻關與治理領域中的政治底線、法律底線和安全底線。

具體而言，政治底線體現(xiàn)為事關國家發(fā)展道路、立場和方向的重大原則性問題。就面向“卡脖子”技術的科技攻關與科技治理體系而言，依然需要堅持以人民為中心的底線要求，以為了人民、服務人民、對人民負責的政治態(tài)度推進面向“卡脖子”技術的科技攻關與科技治理體系建設和制度優(yōu)化，解決“卡脖子”技術所引發(fā)的一系列社會民生問題。法律底線意味著面向“卡脖子”技術的科技創(chuàng)新攻關與治理體系建設依然需要堅守依法治國的基本方略，健全制度環(huán)境尤其是法律法規(guī)體系，加強“卡脖子”技術聯(lián)合科技攻關戰(zhàn)略謀劃和創(chuàng)新人才激勵的前瞻性制度布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)共性技術與新型研發(fā)機構的知識產(chǎn)權保護制度體系，基于安全底線思維完善關鍵核心技術的常態(tài)化評估預警機制和監(jiān)控網(wǎng)絡，進而有效評估與識別涉及重大國家經(jīng)濟安全、科技安全與政治安全的“卡脖子”技術。在逆全球化與后疫情時代，需進一步強化“安全暢通”的全新戰(zhàn)略理念，建立健全涉及重大危機如技術封鎖與經(jīng)濟打壓等發(fā)生后的科研攻關等方面的指揮與保障體系，提高產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈化解系統(tǒng)性風險的能力，提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈與價值鏈乃至產(chǎn)品鏈的安全性與暢通性[8]。在全球新一輪工業(yè)革命深入演化背景下，需高度重視數(shù)字信息與智能技術對科技攻關指揮與保障體系的數(shù)字化賦能效應，不斷提升應對嵌入全球價值鏈以及外向型開放式創(chuàng)新過程中的科技安全風險的預測、識別、響應與處理能力，確保我國各類市場主體參與國際市場競爭過程中的科技安全。

更為關鍵的是，“卡脖子”技術在一國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全球價值鏈中的地位十分重要。面向“卡脖子”技術領域的技術創(chuàng)新戰(zhàn)略必須基于全新的內(nèi)生自主能力建設的戰(zhàn)略視野，推動微觀企業(yè)的自主創(chuàng)新能力建設。一般性核心技術可以通過技術引進、技術學習、消化吸收等多種手段實現(xiàn)技術的“非對稱趕超”。長期以來，在全面深化改革與對外開放的過程中，我國企業(yè)在出口導向型的開放型經(jīng)濟制度安排下，一味地通過以市場換技術而非技術驅(qū)動市場版圖的擴張模式試圖實現(xiàn)技術突破，結果導致本土企業(yè)關鍵核心技術的自主創(chuàng)新能力嚴重缺失，主要體現(xiàn)在如下方面：在全面對外開放的過程中，外循環(huán)主導下基于外資引進的開放戰(zhàn)略導致相當一部分的外資企業(yè)利用中國的龐大市場實現(xiàn)了技術的反哺效應，占據(jù)了國內(nèi)眾多高端價值鏈、創(chuàng)新鏈中的核心環(huán)節(jié)，擠壓了本土企業(yè)技術創(chuàng)新能力培育與提升所需要的市場空間[9]。長期依賴外向型開放式創(chuàng)新體系下的跨國“開放式”技術創(chuàng)新聯(lián)盟、研發(fā)國際化等技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，引致內(nèi)循環(huán)體系下的內(nèi)生式自主創(chuàng)新能力缺失，制約了我國在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與面向科技強國建設的未來產(chǎn)業(yè)的關鍵技術、關鍵設備、關鍵零部件以及核心材料與工藝等方面的自主創(chuàng)新能力提升。因此，破解“卡脖子”技術的關鍵創(chuàng)新戰(zhàn)略抉擇是將全面自主創(chuàng)新戰(zhàn)略擺在各類創(chuàng)新戰(zhàn)略視野全局中的核心位置。全面自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施依然需要從政府與市場主體兩個層面予以雙輪驅(qū)動[10]，尤其是“卡脖子”問題的攻克離不開完備的基礎研究能力。就政府層面而言，全面自主創(chuàng)新戰(zhàn)略引領主要體現(xiàn)為政府對基礎研究的重視與投入。2018年中國的基礎研究投入經(jīng)費首次突破千億元，但是其總額仍然只占R&D費用的5.5%，遠低于歐美發(fā)達國家尤其是美國基礎研究經(jīng)費占R&D經(jīng)費的比重。為此，一方面，在基礎研究領域，政府需持續(xù)扮演“國家隊”的主力軍作用，保障“卡脖子”技術的基礎研究知識和關鍵共性技術供給，通過制定一系列面向本土創(chuàng)新機構、創(chuàng)新群體的“強基計劃”，強化基礎研究知識的“國家隊”建設，以面向各類產(chǎn)業(yè)的“卡脖子”技術聯(lián)合攻關的國家創(chuàng)新中心、科學中心、國家重點實驗室與國家新型研發(fā)機構為產(chǎn)業(yè)共性知識供給主體，支持“卡脖子”技術的基礎研究與共性應用技術供給，并構建有效激勵和促進各類所有制企業(yè)實施全面自主創(chuàng)新的外部制度環(huán)境。另一方面，微觀市場主體要擺脫過去技術能力外生培養(yǎng)與建構式的創(chuàng)新戰(zhàn)略，堅持在參與市場競爭尤其是國際市場競爭的過程中平衡關鍵核心技術自主可控（自主性）與全球價值鏈嵌入程度（開放性）的動態(tài)平衡，以全新的平衡式自主創(chuàng)新戰(zhàn)略而非單一基于開放環(huán)境下的非對稱創(chuàng)新趕超戰(zhàn)略來培育內(nèi)生式創(chuàng)新能力。

三、“十四五”時期面向“卡脖子”技術的突破路徑

基于創(chuàng)新驅(qū)動與創(chuàng)新引領戰(zhàn)略使我國邁向世界科技強國前列，將成為未來較長一段時期的重要戰(zhàn)略轉向，而“十四五”時期是我國從科技創(chuàng)新大國邁向世界科技創(chuàng)新強國前列的關鍵機遇期與戰(zhàn)略抉擇期。在百年未有之大變局以及“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的雙重背景下，“十四五”時期破解“卡脖子”技術需要以“宏觀戰(zhàn)略—中觀產(chǎn)業(yè)—微觀企業(yè)”的系統(tǒng)性框架，基于全新的戰(zhàn)略視野引領，構建新的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)與企業(yè)技術創(chuàng)新路線圖，加速實現(xiàn)顛覆性技術創(chuàng)新與漸進式技術創(chuàng)新的平衡，并從科技體制機制、科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)、微觀創(chuàng)新主體三方面著力。

（一）制度優(yōu)化：以新型舉國體制推動整合式創(chuàng)新范式建構

從制度經(jīng)濟學的視角來看，制度環(huán)境是引導經(jīng)濟社會主體的經(jīng)濟性與社會性行為的重要因素。改革開放40多年來，我國與發(fā)達國家顯著的差異因素在于制度環(huán)境的一致性。在探索社會主義市場經(jīng)濟以及推動我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，不管是政府還是市場主體都面臨著較大的不確定性，這就需要發(fā)揮集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)勢，降低頻繁的制度變革與經(jīng)濟轉型過程中的不確定性[11]。在漸進式的改革過程中，在我國科技發(fā)展從科技弱國走向科技大國最終走向科技強國的發(fā)展道路上，顯著的制度優(yōu)勢無疑是社會主義制度優(yōu)勢[12]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“加快建設創(chuàng)新型國家，強化國家戰(zhàn)略科技力量，構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。實質(zhì)上，舉國體制最早是在新中國成立后我國體育競技領域的術語，這一術語于20世紀50年代提出，但是其正式概念在20世紀80年代后才逐步明確，它是指在國家層面與社會層面上形成目標一致、結構合理、管理有序、效率優(yōu)先、利益兼顧的競技體育組織的新型管理體制[13]。也有學者從國家利益的視角，認為舉國體制是充分以國家最高利益或者主導性利益為目標，基于全國資源的集中配置實現(xiàn)統(tǒng)一管理的新型國家體制[14]。實質(zhì)上，舉國體制的核心是充分發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，基于國家能力與國家目標充分調(diào)動、配置、優(yōu)化各領域的經(jīng)濟性與社會性資源，最終實現(xiàn)既定的國家戰(zhàn)略目標的管理結構與治理體制。新中國成立初期的一系列重大科技成就，如“兩彈一星”的巨大成功，均與基于社會主義集中力量辦大事的舉國體制存在直接聯(lián)系。近十年來我國探月工程與高鐵產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性技術創(chuàng)新，亦展現(xiàn)了舉國體制的突出核心技術攻關優(yōu)勢。從國際科技發(fā)展歷史進程來看，舉國體制的管理框架同樣廣泛存在于發(fā)達國家的重大科技項目的攻關過程之中。

當前，面對國內(nèi)國際形勢的深刻變化，傳統(tǒng)舉國體制在新的時代背景、新的政府與市場關系、新的科技競爭格局下需逐步實現(xiàn)向新型舉國體制的變遷。第一，新的時代背景體現(xiàn)為當前我國正面臨百年未有之大變局，中國特色社會主義邁入新時代。在新時代下，新的發(fā)展矛盾、新的發(fā)展方式以及新的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略要求傳統(tǒng)舉國體制下的科技攻關體制向新型舉國體制下的新的戰(zhàn)略目標、新的治理結構與管理體制轉型。尤其是面對關鍵核心技術自主可控與自主創(chuàng)新能力的突破問題，需要構建新型舉國體制，將我國有限的經(jīng)濟社會資源面向關系國家安全與國計民生的重要產(chǎn)業(yè)的關鍵核心技術突破與“卡脖子”技術突破等領域進行充分優(yōu)化配置，不斷創(chuàng)新體制機制及重大科技專項項目的治理，以重大戰(zhàn)略性創(chuàng)新工程為抓手，以新型研發(fā)機構（國家實驗室、國家科技創(chuàng)新中心）為組織載體，引入市場競爭機制，以新型舉國體制調(diào)動各級政府、全社會、全行業(yè)與微觀市場組織集中攻關，突破關鍵核心技術受制于人以及“卡脖子”問題，以新的體制機制實現(xiàn)新型舉國體制下各類創(chuàng)新主體的激活效應，實現(xiàn)重大原創(chuàng)性科技成果從0到1的不斷涌現(xiàn)，為當前供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈的安全性、引領性、協(xié)同性、顛覆性與原創(chuàng)性提供制度支撐與機制支持。第二，黨的十八大以來新的政府與市場關系主要體現(xiàn)為市場在資源配置中起決定性作用，以及更好地發(fā)揮政府作用?！坝袨檎c有效市場”成為新型舉國體制運轉的突出要求，即需要兼顧市場的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用。這意味著在基于新型舉國體制開展重大科技項目、進行關鍵核心技術和“卡脖子”技術聯(lián)合攻關的過程中，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過切實尊重與激發(fā)市場各類創(chuàng)新主體（各類企業(yè)）的技術創(chuàng)新活力與潛能，優(yōu)化制度環(huán)境與營商環(huán)境，尤其是加強面向顛覆性技術創(chuàng)新的知識產(chǎn)權保護制度建設，又要通過功能性產(chǎn)業(yè)政策逐步實現(xiàn)對創(chuàng)新環(huán)境的系統(tǒng)性優(yōu)化，實現(xiàn)政策資源與市場主體創(chuàng)新能力的系統(tǒng)性整合。同時，“卡脖子”技術的技術復雜度高、市場研發(fā)周期長、不確定性程度大，這就需要政府利用“有形的手”引導各類經(jīng)濟性與社會性資源開展跨部門、跨團隊、跨領域、跨學科的聯(lián)合攻關與合作，出臺相關政策（財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等）引導各類創(chuàng)新主體、各類知識團隊與各類創(chuàng)新研究中心開展特定國家戰(zhàn)略目標下的“卡脖子”技術的聯(lián)合協(xié)同攻關，實現(xiàn)創(chuàng)新資源、創(chuàng)新鏈條與產(chǎn)業(yè)鏈條的系統(tǒng)有效整合。第三，當前科技競爭格局從傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟時代邁向“數(shù)智”時代，數(shù)字化與智能化成為“數(shù)智”時代的突出技術變革。在新一輪科技革命背景下，由于數(shù)字智能技術具有高度的滲透性，科學研究與應用開發(fā)的邊界日益模糊，新興領域的顛覆性技術創(chuàng)新與基礎研究領域的理論創(chuàng)新之間的融合程度進一步強化，基礎研究、應用開發(fā)與技術商業(yè)化的時空距離進一步縮短，科技成果轉化的商業(yè)化鏈條也更加動態(tài)便捷。因此，在新一輪技術革命深入演化背景下，需要高度重視數(shù)字智能技術的數(shù)字化賦能效應，并以數(shù)字化、智能化與網(wǎng)絡化的新型數(shù)字治理體系為新型舉國體制下的科技項目治理提供賦能基礎。

（二）產(chǎn)業(yè)生態(tài)：以深化雙循環(huán)下的兩個融合重構“開放式創(chuàng)新”

在高度全球化競爭的知識經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)企業(yè)的封閉式創(chuàng)新難以適應外部高度動態(tài)與復雜的競爭環(huán)境要求。開放式創(chuàng)新是企業(yè)以提升技術創(chuàng)新能力為目標，通過對組織內(nèi)外部的知識要素與創(chuàng)新資源進行有目的的治理，從而實現(xiàn)企業(yè)研發(fā)到商業(yè)化的一系列過程，最終實現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新模式的創(chuàng)新[15-16]。開放式創(chuàng)新理論吸收、整合與發(fā)展了用戶創(chuàng)新、合作創(chuàng)新、吸收能力、創(chuàng)新網(wǎng)絡等理念，是開放經(jīng)濟與動態(tài)競爭環(huán)境下的一種全新的創(chuàng)新范式。從開放式創(chuàng)新的主要類型來看，存在兩種主導模式：一種是內(nèi)向型開放式創(chuàng)新模式。內(nèi)向型開放式創(chuàng)新是企業(yè)在明確的創(chuàng)新目標導向下，通過持續(xù)識別、系統(tǒng)篩選與構建自身的外部創(chuàng)新網(wǎng)絡和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)基于特定目標的知識識別、知識引進、知識利用的一系列活動。內(nèi)向型開放式創(chuàng)新通過用戶參與創(chuàng)新、與供應商合作創(chuàng)新、購買外部知識產(chǎn)權、獲取外部技術許可證、構建產(chǎn)學研合作網(wǎng)絡、眾包、戰(zhàn)略聯(lián)盟等多樣化企業(yè)間創(chuàng)新方式來實現(xiàn)[17]。既有研究表明，內(nèi)向型開放式創(chuàng)新能夠促進本土企業(yè)構建自主式的創(chuàng)新網(wǎng)絡，基于創(chuàng)新資源的互補效應開展組織間學習，最終實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)生自主創(chuàng)新能力提升。另一種是外向型開放式創(chuàng)新模式。外向型開放式創(chuàng)新則過于注重企業(yè)內(nèi)研發(fā)項目的外部化，以及將內(nèi)部冗余的創(chuàng)新成果快速商業(yè)化，快速實現(xiàn)經(jīng)濟收益，如通過授權許可、開源合作、技術外部轉讓等方式將公司未能完成或中止的研發(fā)項目進行外部化、商業(yè)化[18]。從這個意義上講，外向型開放式創(chuàng)新本質(zhì)上是為了提升企業(yè)的經(jīng)濟價值創(chuàng)造能力，其提升企業(yè)自主創(chuàng)新過程中的學習能力與吸收再創(chuàng)新能力的效果則相對有限。內(nèi)向型開放式創(chuàng)新范式下企業(yè)創(chuàng)新過程更加側重內(nèi)部既定創(chuàng)新目標下的外部創(chuàng)新合作，而不會陷入外向型創(chuàng)新模式下創(chuàng)新資源與創(chuàng)新主動權受制于人等創(chuàng)新陷阱。

當前，國際國內(nèi)競爭格局的系統(tǒng)性變化加快。在此情境下，我國提出要構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這順應了新時代國內(nèi)基礎條件和國際競爭環(huán)境深刻變化的全新時代背景。改革開放以來，尤其是加入WTO以來，我國技術鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈嵌入全球價值鏈、創(chuàng)新鏈的進程不斷加快，以市場換技術的對外開放紅利為我國較長時期的經(jīng)濟中高速增長提供了巨大的制度紅利，使我國步入了工業(yè)化的中后期階段[19]。但是，外向型體制下我國關鍵核心技術在出口導向方面產(chǎn)生的一系列諸如關鍵零部件依賴進口、核心技術缺失、產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈安全性低、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平低等問題日益凸顯。在國際需求萎縮與貿(mào)易摩擦加劇背景下，逐步由外循環(huán)主導轉向以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，就成為必然選擇。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，突破關鍵核心技術嚴重受制于人的“卡脖子”問題，需要改變長期以來的外源式資源獲取型與外部化的外向型開放式創(chuàng)新模式，基于內(nèi)循環(huán)主導下的內(nèi)生型開放式創(chuàng)新模式，提高產(chǎn)業(yè)層面的自主創(chuàng)新能力，改變過去過度注重出口效應與低成本主導下的技術引進模式導致的我國創(chuàng)新鏈與價值鏈長期處于全球價值鏈中低端環(huán)節(jié)的不利局面[20]。在新的國際形勢下，產(chǎn)業(yè)鏈動態(tài)擴展應以滿足國內(nèi)需要為出發(fā)點和落腳點，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中要逐步形成以內(nèi)循環(huán)為主導、外循環(huán)為支撐的內(nèi)生型開放式創(chuàng)新模式，構建內(nèi)生型的開放式產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。突破“卡脖子”技術問題需要構建以內(nèi)循環(huán)為主體的國內(nèi)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈，推進“三鏈”融合，加快突破關鍵核心技術以及制約產(chǎn)業(yè)轉型升級中的“卡脖子”技術，最終形成真正意義上的內(nèi)生性自主創(chuàng)新能力。具體而言，要在內(nèi)循環(huán)主導的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，大力發(fā)展新型研發(fā)機構，有效組織國家工程基礎研究院、國家科技創(chuàng)新中心、國家實驗室、國家工業(yè)技術研究院等新型研發(fā)機構，加快科技創(chuàng)新體系與協(xié)同創(chuàng)新能力建設，集中聯(lián)合解決以工業(yè)技術能力的提升和產(chǎn)業(yè)技術安全的實現(xiàn)為戰(zhàn)略目標的“卡脖子”技術問題。

（三）創(chuàng)新主體：深化建設面向“卡脖子”技術的“央企+民企”分類主導的創(chuàng)新共同體

不論是在計劃經(jīng)濟時期，還是社會主義市場經(jīng)濟時期，中央企業(yè)都是政府有效參與經(jīng)濟建設與治理的重要組織載體，是新時代推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要微觀主體[21-22]。與發(fā)達國家相比，中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的一個突出特點是中央企業(yè)、國有企業(yè)在整個市場組織中占有較大比重、居于特殊地位，在許多戰(zhàn)略性行業(yè)以及關系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)中扮演著龍頭企業(yè)的重要角色。中央企業(yè)作為有效參與科技治理的微觀主體，主要體現(xiàn)在中央企業(yè)既是具有經(jīng)濟屬性的市場組織，又是兼具社會公共屬性、承擔社會責任的“社會公器”。就經(jīng)濟屬性而言，一些中央企業(yè)在市場邏輯的驅(qū)動下需要承擔社會主義市場經(jīng)濟建設中的經(jīng)濟趕超使命，以微觀企業(yè)層面的高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)創(chuàng)新引領，帶動相關產(chǎn)業(yè)乃至整個宏觀創(chuàng)新體系的高質(zhì)量發(fā)展。就社會公共屬性而言，主要體現(xiàn)為在特殊的國際形勢、特定的歷史階段與特定的公共戰(zhàn)略導向下，中央企業(yè)需要承擔契合國家戰(zhàn)略性、安全性、民生性的重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大公共創(chuàng)新使命與社會責任[23-24]。

目前，對于中央企業(yè)與國有企業(yè)的技術創(chuàng)新效率仍然存在爭議，主要體現(xiàn)為央企創(chuàng)新“有效論”與“無效論”兩種論斷[25-26]。前一種觀點認為，中央企業(yè)與國有企業(yè)創(chuàng)新的原動力缺失。主要原因包括：中央企業(yè)由國家投資設立，企業(yè)家精神嚴重不足;中央企業(yè)往往居于關系國計民生的重要自然壟斷性行業(yè)，在缺乏充分競爭的條件下，外部競爭性動力天然缺失;公司治理層面的委托代理鏈條過長，尤其是央企高管的業(yè)績考核創(chuàng)新激勵機制缺乏足夠的市場基因，導致其缺乏創(chuàng)新的戰(zhàn)略眼光與可持續(xù)創(chuàng)新動力。后一種觀點則認為，中央企業(yè)比一般性的民營企業(yè)更具創(chuàng)新的資源基礎，具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，能夠承擔長周期的探索性創(chuàng)新，尤其是對于具有較大國家安全戰(zhàn)略意義的關鍵性國家競爭產(chǎn)業(yè)（如國防產(chǎn)業(yè)、關系國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)），需要中央企業(yè)承擔公共創(chuàng)新的內(nèi)生使命，比如在我國高鐵、大飛機、航天航空、核工業(yè)等具有重要國家戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)技術中，中央企業(yè)具有一般民營企業(yè)不具備的聚集創(chuàng)新資源的優(yōu)勢，以及人才優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，能夠集中力量實現(xiàn)重大創(chuàng)新突破。我們贊同后一種觀點。

產(chǎn)業(yè)共性技術具有典型的公共產(chǎn)品與公共技術特征，理應成為國家公共使命主導下國有企業(yè)公共創(chuàng)新的重要方向?；A性共用性技術創(chuàng)新的狀況決定了國家整體的產(chǎn)業(yè)技術水平和技術創(chuàng)新的未來前景[27]，培育世界一流企業(yè)需要以一流國有企業(yè)的共性技術創(chuàng)新能力作為產(chǎn)業(yè)共性技術創(chuàng)新與顛覆性技術涌現(xiàn)的底層支撐。當前制約我國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的芯片技術作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性技術，需要以中央企業(yè)作為共性技術研發(fā)與應用創(chuàng)新的主力軍，發(fā)揮獨特的資源集聚優(yōu)勢與基于使命驅(qū)動的創(chuàng)新范式進行集體攻關突破。同時，在當前處于百年未有之大變局的時代背景下，就“卡脖子”技術突破與科技治理體系建設而言，依然需要中央企業(yè)基于特殊的使命定位承擔關鍵性、戰(zhàn)略性、基礎性的共性技術研究，并承擔起優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)等科技治理意義上的社會責任。

與此同時，面向“卡脖子”技術的突破也離不開民營企業(yè)。民營企業(yè)獨特的企業(yè)家精神在面向顛覆性技術創(chuàng)新時具備獨特的組織優(yōu)勢與動態(tài)能力優(yōu)勢。2016年國務院印發(fā)的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》對顛覆性技術進行了長遠布局，提出了發(fā)展引領產(chǎn)業(yè)變革的顛覆性技術的五大重點方向，即以移動互聯(lián)、量子信息、人工智能為核心構成的新一代數(shù)字信息技術，以增材制造、物聯(lián)網(wǎng)裝備、智能機器人為核心構成的智能裝備技術，以基因編輯、干細胞、合成生物、再生醫(yī)學為核心構成的新一代生命科學技術，以氫能、燃料電池為核心構成的新一代能源技術以及以納米、碳基新材料、石墨烯為核心構成的新材料技術。要在五大引領未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點方向上，加速顛覆性技術創(chuàng)新，并高度重視民營企業(yè)中的“獨角獸”的重要作用，發(fā)揮民營企業(yè)在面向未來產(chǎn)業(yè)的顛覆性核心技術創(chuàng)新過程中的主導作用，基于市場導向型的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)家精神來驅(qū)動未來產(chǎn)業(yè)的技術迭代升級。在圍繞“卡脖子”技術的聯(lián)合攻關體系中，應以混合所有制改革為契機深入支持民企廣泛參與央企、重點高校與科研院所等牽頭的關鍵核心技術聯(lián)合攻關項目[28]。在部分具備商業(yè)化前景的關鍵領域，大力實施軍民融合戰(zhàn)略，以項目制的形式推動形成軍工央企主導、民營企業(yè)參與等融通創(chuàng)新的新模式[29]，組建面向“國有企業(yè)+大中小民營企業(yè)”的創(chuàng)新聯(lián)合體，形成面向“卡脖子”技術的強協(xié)同與弱耦合的創(chuàng)新生態(tài)圈，最終實現(xiàn)國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈的分工協(xié)作體系，建構面向多類創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素與創(chuàng)新機制協(xié)同耦合的創(chuàng)新共同體。

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