江玉榮

（合肥學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)法治研究中心，安徽 230601）

工資無(wú)疑是企業(yè)主要的成本之一，也是勞動(dòng)者物質(zhì)利益的集中體現(xiàn)，又是社會(huì)分配的核心內(nèi)容；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下工資具有勞動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行的信號(hào)功能，它反映勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給與需求、引導(dǎo)勞動(dòng)力資源配置；同時(shí)，工資水平又決定民眾的整體消費(fèi)水平，從而影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。從建國(guó)初期的供給制到1956 年的等級(jí)工資制，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央集權(quán)的工資分配體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的工資制度，我國(guó)已經(jīng)基本構(gòu)建了以勞動(dòng)力市場(chǎng)和勞動(dòng)力價(jià)格為基礎(chǔ)的工資體系。工資市場(chǎng)化表征很多，突出表現(xiàn)為工資決策中政府、企業(yè)、勞動(dòng)者之間的角色區(qū)分，即政府從企業(yè)工資具體決策中退出，轉(zhuǎn)為培育市場(chǎng)主體、保證工資決策程序的正當(dāng)性（如禁止工資歧視）、保障失業(yè)者與弱勢(shì)群體、進(jìn)行工資宏觀調(diào)控等；企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)狀況自主決定工資水平、工資標(biāo)準(zhǔn)、工資形式等；勞動(dòng)者根據(jù)勞動(dòng)契約獲取工資并享受福利等[2]。

理想的市場(chǎng)化工資是勞動(dòng)者個(gè)人與雇主在自由勞動(dòng)力市場(chǎng)上反復(fù)博弈基礎(chǔ)上形成勞動(dòng)力市場(chǎng)上唯一的均衡工資率，即既沒(méi)有失業(yè)、也沒(méi)有供給不足的市場(chǎng)出清工資率。但這種情形只存在以完全自由競(jìng)爭(zhēng)為假設(shè)前提的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，所有雇主總是尋求利潤(rùn)最大化，所有雇員都是同質(zhì)的、信息是對(duì)稱(chēng)的、工資關(guān)系反映用工成本，工資完全受“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”。但市場(chǎng)化企業(yè)工資形成過(guò)程需要企業(yè)、員工雙方利益主體力量的對(duì)比以及各自相互作用、相互影響的動(dòng)態(tài)博弈，博弈需要力量的均衡，但實(shí)際上是很難均衡的，所以通常輔以“工資集體協(xié)商”、“最低工資”等制度提高個(gè)體協(xié)商能力讓之抗衡，但這種不均衡不能被簡(jiǎn)單概括為“資強(qiáng)勞弱”，更多的還是信息的缺失與不對(duì)稱(chēng)。在這種情況下，給予勞資雙方非強(qiáng)制性工資信息指導(dǎo)就尤為重要了，也是一種普遍做法。我國(guó)自1994 年開(kāi)始，先后出臺(tái)企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)、勞動(dòng)力工資價(jià)位和行業(yè)人工成本預(yù)警等制度，與發(fā)布信息的轟動(dòng)性的新聞價(jià)值相比，實(shí)踐中很少有企業(yè)據(jù)此對(duì)員工工資進(jìn)行調(diào)整，甚至有企業(yè)會(huì)選擇性執(zhí)行而損害勞動(dòng)者利益（如在工資指導(dǎo)線(xiàn)增幅較高的年份對(duì)其不聞不問(wèn)，一旦工資指導(dǎo)線(xiàn)下調(diào)反而將其作為調(diào)整工資依據(jù)）[3]。從數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)、整理到審批、發(fā)布，工資信息指導(dǎo)要耗費(fèi)大量人力物力，如果不能發(fā)揮應(yīng)有作用，那就應(yīng)該取消；如果還有繼續(xù)存在的必要，理論界、實(shí)務(wù)界必須對(duì)其性質(zhì)、定位、效力及其保障措施進(jìn)行探討。否則，不僅浪費(fèi)有限公共資源，還會(huì)損害政府公信力。

一、當(dāng)前我國(guó)企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度構(gòu)成與運(yùn)行的困境

（一）我國(guó)當(dāng)前企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度的主要構(gòu)成

指導(dǎo)在中文詞典中有“指點(diǎn)引導(dǎo)、教導(dǎo)”意思，并非強(qiáng)制命令，市場(chǎng)化決策中工資信息指導(dǎo)不會(huì)跳過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，也不改變市場(chǎng)的自然決策過(guò)程，它可以分為廣義和狹義指導(dǎo)。廣義上工資信息指導(dǎo)等同于政府對(duì)企業(yè)工資的調(diào)控，包括政府強(qiáng)制性規(guī)范市場(chǎng)主體工資決策及行為準(zhǔn)則、最低工資制度、特殊時(shí)期對(duì)企業(yè)工資的干預(yù)以及提供人工成本及信息指導(dǎo)和服務(wù)等。狹義上工資信息指導(dǎo)通常是基于一定時(shí)間跨度、一定地域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)如GDP、CPI 的增長(zhǎng)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、行業(yè)發(fā)展等多種因素綜合分析基礎(chǔ)之上，通過(guò)測(cè)算、預(yù)判給出的特定地區(qū)、特定時(shí)間內(nèi)整體性或行業(yè)性的人工成本及工資信息指導(dǎo)和服務(wù)。本文探討僅限狹義上的工資信息指導(dǎo)制度，主要包括企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)、市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位和人工成本預(yù)測(cè)預(yù)警制度。

1.企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)制度

企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)制度是我國(guó)工資制度市場(chǎng)化改革進(jìn)程中頒布實(shí)施的第一個(gè)重要宏觀調(diào)控措施。它于1994 年在成都、深圳兩地試點(diǎn)，1996 年推廣到北京，1997 年將試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，2001 年之后全國(guó)普遍適用，目前在大陸31 個(gè)省市中，除西藏以外，都建立了工資指導(dǎo)線(xiàn)制度。實(shí)施方式為主管部門(mén)依據(jù)一定行政區(qū)當(dāng)年預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況、物價(jià)水平等多種因素，提出本地區(qū)當(dāng)年企業(yè)工資指導(dǎo)意見(jiàn)，定期向社會(huì)公布，用于指導(dǎo)企業(yè)工資決策。一年一度的企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)發(fā)布總會(huì)引來(lái)媒體與大眾的關(guān)注，但其實(shí)施效果卻差強(qiáng)人意。依據(jù)1997 年原勞動(dòng)部發(fā)布的《試點(diǎn)地區(qū)工資指導(dǎo)線(xiàn)制度試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工資指導(dǎo)線(xiàn)試行辦法》）相關(guān)規(guī)定及從各地指導(dǎo)線(xiàn)發(fā)布內(nèi)容來(lái)看，工資指導(dǎo)線(xiàn)基本上分為三個(gè)部分：一是綜合信息分析簡(jiǎn)短報(bào)告，主要是上一年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)的描述，它是工資指導(dǎo)線(xiàn)制定的基礎(chǔ)性材料；二是核心內(nèi)容——工資指導(dǎo)預(yù)測(cè)線(xiàn)，它分為警戒線(xiàn)、基準(zhǔn)線(xiàn)和底線(xiàn)，“警戒線(xiàn)”是控制利潤(rùn)高、發(fā)展勢(shì)頭好的企業(yè)工資增長(zhǎng)上線(xiàn)、“基準(zhǔn)線(xiàn)”是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常的企業(yè)合理調(diào)整工資漲幅建議、“底線(xiàn)”是效益不好或虧損企業(yè)調(diào)整工資下線(xiàn)建議；三是具體指導(dǎo)意見(jiàn)，根據(jù)綜合信息分析與工資增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，提出當(dāng)年工資增長(zhǎng)具體指導(dǎo)性建議，一般是內(nèi)容最多的部分，如2019 年《關(guān)于發(fā)布北京市2019 年企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)有關(guān)問(wèn)題的通知》中就用4/5 篇幅分別給出一般性企業(yè)、國(guó)有企業(yè)建議。各地人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人社部）負(fù)責(zé)工資指導(dǎo)線(xiàn)制定，在報(bào)國(guó)家人社部批準(zhǔn)之后通過(guò)媒體向社會(huì)發(fā)布。總之，我國(guó)工資指導(dǎo)線(xiàn)本質(zhì)上是政府在綜合分析、預(yù)判基礎(chǔ)上給出的建議，它不具備普遍意義上強(qiáng)制性，雖然以“加薪建議”為主，但也可以是不增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)建議。

2.企業(yè)市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度

企業(yè)市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位相關(guān)制度與企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)類(lèi)似，但要比工資指導(dǎo)線(xiàn)更加具體、微觀，因?yàn)樗珠T(mén)別類(lèi)對(duì)各類(lèi)職業(yè)、工種工資水平進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，最終選取公布具有代表性的職業(yè)工種的指導(dǎo)工資價(jià)位。根據(jù)1999 年由原勞動(dòng)部頒布實(shí)施《關(guān)于建立勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度的通知》，規(guī)定人社部門(mén)要定期對(duì)各類(lèi)企業(yè)中的不同職業(yè)、不同工種的工資水平進(jìn)行調(diào)查、分析、整理，形成各類(lèi)職業(yè)、工種的工資價(jià)位，定期向公眾發(fā)布，指導(dǎo)企業(yè)確定合理職工工資水平和工資關(guān)系。市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度從全國(guó)中心城市開(kāi)始試點(diǎn)，后不斷擴(kuò)大范圍。截至目前，我國(guó)各大城市均已發(fā)布勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位，覆蓋范圍已擴(kuò)大到我國(guó)各省、自治區(qū)的中心城市。各地在原有工資指導(dǎo)價(jià)位制度基礎(chǔ)上還做了更加精細(xì)的調(diào)整，如北京、天津等區(qū)域陸續(xù)推出“行業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)”，聚焦各行業(yè)年平均從業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬與年平均銷(xiāo)售收入相互關(guān)系，有助于不同行業(yè)的企業(yè)參考本行業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)，更好地處理人工成本與企業(yè)增加值及銷(xiāo)售收入之間的投入產(chǎn)出關(guān)系，增加企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使企業(yè)微觀工資分配與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

3.企業(yè)人工成本預(yù)測(cè)預(yù)警制度

從1996 年開(kāi)始， 北京等地就試點(diǎn)建立企業(yè)人工成本預(yù)測(cè)預(yù)警制度。工資指導(dǎo)線(xiàn)和工資指導(dǎo)價(jià)位制度之后，原勞動(dòng)部于2004 年發(fā)布《關(guān)于建立行業(yè)人工成本信息指導(dǎo)制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），在《通知》里要求中心城市建立行業(yè)人工成本信息指導(dǎo)制度，以各地人社部門(mén)為主定期對(duì)行業(yè)人工成本信息進(jìn)行采集、統(tǒng)計(jì)、整理并發(fā)布，提出了要對(duì)人工成本偏高的企業(yè)進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)，指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行人工成本管理。在這個(gè)部門(mén)制度的基礎(chǔ)上，各地人社部門(mén)都制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。截至2019 年底，中國(guó)大部分大中城市建立了企業(yè)人工成本預(yù)測(cè)預(yù)警制度，但實(shí)施效果卻差強(qiáng)人意。

（二）企業(yè)工資指導(dǎo)制度運(yùn)行存在的主要問(wèn)題

1.企業(yè)工資信息本身的科學(xué)性與合理性有待提高

科學(xué)性與合理性是企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度的生命線(xiàn)。首先從信息收集處理來(lái)看，各種社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、甚至文化習(xí)俗都會(huì)影響工資水平，人社部門(mén)等相關(guān)主管部門(mén)沒(méi)有很好解釋說(shuō)明工資相關(guān)指標(biāo)選擇、如何獲得相關(guān)指標(biāo)、各指標(biāo)所占權(quán)重以及計(jì)算模型等，這些信息企業(yè)與公眾都無(wú)從知曉，也無(wú)法判定這些依據(jù)是否具有合理性或者要做怎樣的改進(jìn)。再者，工資指導(dǎo)的調(diào)控對(duì)象只是員工工資性收入，但對(duì)工資范圍沒(méi)有清楚界定，現(xiàn)實(shí)中工資的內(nèi)涵和外延都不一致。另外，工資信息采集系統(tǒng)不完善是主要制約因素，使得工資信息指導(dǎo)本身缺乏科學(xué)性與合理性，也難以有很好的公信力說(shuō)服企業(yè)與公眾采用。《行業(yè)人工成本信息指導(dǎo)實(shí)施辦法》曾提出，各地確定調(diào)查企業(yè)要兼顧企業(yè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)型和規(guī)模，但并未要求人工成本各項(xiàng)指標(biāo)一定要按照不同的企業(yè)規(guī)模進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)發(fā)布。

從信息指導(dǎo)具體制度設(shè)計(jì)來(lái)看，以開(kāi)展實(shí)施最早的企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)為例，其核心是“三線(xiàn)”即警戒線(xiàn)、基準(zhǔn)線(xiàn)和底線(xiàn)。我國(guó)工資指導(dǎo)線(xiàn)制度是借鑒新加坡工資理事會(huì)的工資指導(dǎo)原則，1985 年之前也是類(lèi)似的“三線(xiàn)”設(shè)計(jì)，但在之后新加坡將工資指導(dǎo)從定量原則改為定性原則，即不再對(duì)工資增長(zhǎng)給出具體數(shù)字，只做出原則性指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)工資增幅或減幅進(jìn)行定量預(yù)測(cè)，并用“三線(xiàn)”進(jìn)行框定，這種設(shè)計(jì)本身就存在缺陷，無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。工資指導(dǎo)線(xiàn)也幾乎沒(méi)有考慮到行業(yè)、地區(qū)特點(diǎn)，以山東省2016 年工資指導(dǎo)線(xiàn)為例，其上線(xiàn)為13%，基準(zhǔn)線(xiàn)為8%，下線(xiàn)為3%，山東一共有146 個(gè)縣市，無(wú)數(shù)個(gè)企業(yè)、多個(gè)行業(yè)，設(shè)置的這三個(gè)具體的“線(xiàn)”根本無(wú)法科學(xué)指導(dǎo)具體企業(yè)決策。再者，工資指導(dǎo)三個(gè)線(xiàn)之間過(guò)于寬泛，企業(yè)擁有極大自由裁量權(quán)，實(shí)際上怎么解釋都很合理，如2014 年，海南省在工資指導(dǎo)線(xiàn)上線(xiàn)和基準(zhǔn)線(xiàn)分別為14.4%和13%的高漲幅狀態(tài)下，將下限設(shè)置為零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)。

2.企業(yè)工資信息指導(dǎo)發(fā)布不規(guī)范難以確保時(shí)效性

現(xiàn)有的工資信息大多是每年發(fā)布一次，發(fā)布的時(shí)間也不固定，有的是上半年，有的是下半年。《工資指導(dǎo)線(xiàn)試行辦法》規(guī)定地方政府在每年3 月底之前要發(fā)布本年度工資指導(dǎo)線(xiàn)，參考數(shù)據(jù)是上個(gè)年度的工資信息，執(zhí)行時(shí)間跨度一個(gè)日歷年（1 月1 日至12 月31日）。但這項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，幾乎形同虛設(shè)。賀玲研究了1996 年至2014 年成都企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)發(fā)布時(shí)間，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有一年是按時(shí)發(fā)布的，其中2012 年沒(méi)有發(fā)布工資指導(dǎo)線(xiàn)[4]。2016 年公布的19 個(gè)省市工資指導(dǎo)線(xiàn)中，沒(méi)有一個(gè)按照此時(shí)間節(jié)點(diǎn)公布的，其中只有12 個(gè)省市在7 月之后公布，有些甚至在11 月底公布，近一半省市干脆就不發(fā)布工資指導(dǎo)線(xiàn)。2017 年11 月，只有21 個(gè)省發(fā)布了工資指導(dǎo)線(xiàn)，其中12 個(gè)地區(qū)是9 月之后發(fā)布的。2019 年只有11 個(gè)省市在8 月份之前公布了工資指導(dǎo)線(xiàn)，截止年底仍有多個(gè)地區(qū)未公布工資指導(dǎo)線(xiàn)。受新冠疫情影響，截止2020 年9 月，各地還沒(méi)有公布工資指導(dǎo)線(xiàn)。企業(yè)市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位和人工成本預(yù)警預(yù)測(cè)發(fā)布更加不規(guī)范，除了北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)每年發(fā)布，很多地方根本就不發(fā)布或不規(guī)律發(fā)布。工資信息指導(dǎo)發(fā)布的隨意性與約束機(jī)制的缺失必然影響其實(shí)施效果。

3.企業(yè)工資信息指導(dǎo)制定與實(shí)施中缺失溝通協(xié)商機(jī)制

工資指導(dǎo)信息制度中均規(guī)定主管部門(mén)要與其他部門(mén)，尤其是工會(huì)、企業(yè)共同商定，但各省市工資信息從信息收集到發(fā)布鮮有實(shí)質(zhì)性的協(xié)商與論證，31 個(gè)省市也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的協(xié)商辦法。工資集體協(xié)商是勞資雙方專(zhuān)門(mén)就勞動(dòng)力價(jià)格或者說(shuō)剩余產(chǎn)品的分配進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的博弈，代表勞方利益的工會(huì)組織與相應(yīng)的雇主或雇主組織依法針對(duì)工資水平及其增長(zhǎng)幅度等勞動(dòng)報(bào)酬問(wèn)題進(jìn)行集體協(xié)商，并將協(xié)商一致的結(jié)果寫(xiě)入工資集體協(xié)議的行為或過(guò)程。工資指導(dǎo)線(xiàn)制度設(shè)計(jì)之初就是要成為工資集體協(xié)商的主要參考依據(jù)，但事實(shí)上它幾乎對(duì)勞資雙方影響力很小。工資集體協(xié)商機(jī)制中包含一項(xiàng)誠(chéng)信義務(wù)，是指勞動(dòng)關(guān)系雙方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商中以相互誠(chéng)信的方式探索達(dá)成合意的可能性。工資指導(dǎo)線(xiàn)等信息應(yīng)該與具體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況相關(guān)，否則難以成為某一個(gè)企業(yè)工資集體協(xié)商的依據(jù)。即便是區(qū)域性或行業(yè)性工資集體協(xié)商也無(wú)法依據(jù)工資信息，因?yàn)槟壳肮べY指導(dǎo)線(xiàn)“一刀切”局面，一個(gè)區(qū)域內(nèi)或行業(yè)內(nèi)的企業(yè)規(guī)模和效益也是各不相同，統(tǒng)一工資指導(dǎo)線(xiàn)根本無(wú)法反映真實(shí)市場(chǎng)工資情況。依據(jù)《工資指導(dǎo)線(xiàn)辦法》規(guī)定，它對(duì)國(guó)有企業(yè)有約束力，在各地人社部門(mén)發(fā)布文件中也著重強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)必須遵守，但它與國(guó)有企業(yè)主管部門(mén)沒(méi)有建立協(xié)商機(jī)制，實(shí)踐中也很少有溝通。

4.企業(yè)工資信息之間割裂難以整體呈現(xiàn)工資真實(shí)信息

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有多層次、全方位的工資信息，包括職業(yè)工資、雇傭成本趨勢(shì)、福利甚至具體養(yǎng)老金計(jì)劃等，企業(yè)可參考該類(lèi)詳實(shí)的數(shù)據(jù)信息來(lái)確定職工工資、人工成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)、福利等相關(guān)指標(biāo)，同時(shí)也對(duì)工資集體談判起指導(dǎo)、參考作用。當(dāng)前，工資指導(dǎo)價(jià)位制度、人工成本預(yù)測(cè)預(yù)警制度等工資信息系統(tǒng)目前都是各自為政，統(tǒng)計(jì)口徑、發(fā)布時(shí)間都不一致，處于割裂狀態(tài)。北京市是目前工資信息發(fā)布最規(guī)范、范圍最廣的地區(qū)，2018 年6 月開(kāi)始陸續(xù)發(fā)布了2018 年企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)、2018 部分職業(yè)工資指導(dǎo)價(jià)位、2018年北京市企業(yè)用工成本狀況、后又發(fā)布了2018 年部分行業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)（19 個(gè)行業(yè)）、2018 年北京市勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位與企業(yè)人工成本狀況。但總體看來(lái)這些信息還有互相矛盾之處，統(tǒng)計(jì)口徑也是不一致的[5]。

二、企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度運(yùn)行不暢的原因探究

（一）根本原因：工資信息制定與實(shí)施中存在缺位與越位

工資信息指導(dǎo)制度無(wú)論是政策出臺(tái)還是落實(shí)都需要政府各個(gè)部門(mén)很好地分工協(xié)作，才能規(guī)制發(fā)揮應(yīng)有作用、產(chǎn)生良好效果。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革相關(guān)規(guī)定，人社部?jī)?nèi)設(shè)的“勞動(dòng)關(guān)系司”負(fù)責(zé)擬定企業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)工資的宏觀政策，指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)有企業(yè)工資總額管理和企業(yè)負(fù)責(zé)人工資收入分配；內(nèi)設(shè)的“事業(yè)單位人事管理司”和“工資福利司”擬定事業(yè)單位人事改革和工作人員工資增長(zhǎng)機(jī)制和支付保障機(jī)制。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央組織部統(tǒng)一負(fù)責(zé)公務(wù)員工作，將原隸屬于人事部的“公務(wù)員局”劃入組織部。另外財(cái)政部、國(guó)資委等部門(mén)在工資法律規(guī)制中也發(fā)揮著重要作用。各級(jí)人社部門(mén)負(fù)責(zé)各級(jí)規(guī)制企業(yè)和事業(yè)單位工資規(guī)制職責(zé)，但同時(shí)又隸屬于各級(jí)人民政府，這種雙重身份意味著它們要執(zhí)行本級(jí)政府關(guān)于工資政策，也要執(zhí)行上級(jí)人社部門(mén)相關(guān)法律法規(guī)，并要接受上級(jí)部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)?？v向關(guān)系看在工資指導(dǎo)線(xiàn)、指導(dǎo)價(jià)上往往更多依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，并輔以行政考核和強(qiáng)制手段推動(dòng)。橫向部門(mén)關(guān)系問(wèn)題也比較突出，如國(guó)有企業(yè)工資規(guī)制需要各級(jí)人社部、國(guó)資委、財(cái)政部等多個(gè)部門(mén)協(xié)作，首先是各個(gè)部門(mén)之間信息是不通暢的，信息呈分割狀態(tài)，很多地方人社部不了解國(guó)有企業(yè)工資狀態(tài)；其次各個(gè)部門(mén)對(duì)工資調(diào)控規(guī)制的思路和目標(biāo)都不一樣，缺少頂層設(shè)計(jì)?？v向與橫向關(guān)系不清導(dǎo)致政府在工資信息指導(dǎo)中存在缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為政府超越法律授權(quán)直接干預(yù)工資行為，影響了市場(chǎng)化機(jī)制在工資中調(diào)節(jié)作用發(fā)揮。

（二）直接原因：企業(yè)工資信息統(tǒng)計(jì)、處理科學(xué)性有待提高

大數(shù)據(jù)時(shí)代，一般都擁有高超的數(shù)據(jù)處理能力，問(wèn)題往往出在原始數(shù)據(jù)的獲得上。首先在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，抽樣調(diào)查的樣本太少，尤其是缺少具有代表性、能反映真實(shí)現(xiàn)狀的樣本，以東北某省為例，其在2008-2012 年的調(diào)查數(shù)據(jù)分別是 379 戶(hù)、383 戶(hù)、1300、4100 戶(hù)和1104 戶(hù)，調(diào)查樣本數(shù)和調(diào)查樣本結(jié)構(gòu)在年度間發(fā)生如此大變化，勢(shì)必造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的大幅度波動(dòng)，從而影響數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性和可比性[6]。而且，由于政府機(jī)構(gòu)對(duì)此類(lèi)工作的人員、時(shí)間和財(cái)力投入有限，各地區(qū)在確定調(diào)查統(tǒng)計(jì)樣本后，一般都是通過(guò)調(diào)查對(duì)象填報(bào)報(bào)表方式獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而不是通過(guò)專(zhuān)門(mén)的調(diào)查員直接從調(diào)查對(duì)象那里采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如果填報(bào)人員能力達(dá)不到要求或企業(yè)不真實(shí)填報(bào)，就很難獲取精確數(shù)字。另外，工資信息指標(biāo)體系缺少合理統(tǒng)一規(guī)范，目前國(guó)內(nèi)對(duì)工資信息采集沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)目錄，也沒(méi)有適度范圍，各項(xiàng)指標(biāo)只能由試行城市根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)重視程度、調(diào)查統(tǒng)計(jì)能力自主選擇適用。

（三）重要原因：企業(yè)工資信息指導(dǎo)法治化程度不高

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、健全，勞動(dòng)力市場(chǎng)體制的完善，勞動(dòng)關(guān)系的立法也獲得較快發(fā)展，但工資相關(guān)立法緩慢，表現(xiàn)為制度層次較低、制度破碎。對(duì)企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度進(jìn)行梳理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)制度以部門(mén)規(guī)章為主，國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)級(jí)別都很少，人大及其常委會(huì)立法完全空白。由于立法層次低、法律效力有限，限制了社會(huì)影響力。另外，由于企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度大多是以部門(mén)規(guī)章形式呈現(xiàn)，政策制定者、執(zhí)行主體混同，往往會(huì)造成角色沖突。再者，法律執(zhí)行力、操作性也比較弱，如作為一個(gè)實(shí)施多年的全國(guó)性制度，工資指導(dǎo)線(xiàn)的實(shí)施依據(jù)還是1997 年原勞動(dòng)部頒布的《試點(diǎn)地區(qū)工資指導(dǎo)線(xiàn)試行辦法》，沒(méi)有任何修訂與完善。最后，企業(yè)工資信息指導(dǎo)為體現(xiàn)相關(guān)主體責(zé)任、義務(wù)，即使不去執(zhí)行或合格執(zhí)行，也難以追究責(zé)任。如果制度頒布離開(kāi)了執(zhí)行，其意義僅僅是宣示和“觀賞”了，制度成為“雞肋”命運(yùn)也難以避免。

三、企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度之重構(gòu)

（一）企業(yè)工資信息指導(dǎo)提供模式選擇

除了特殊狀態(tài)如戰(zhàn)爭(zhēng)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一般不直接干預(yù)企業(yè)工資，但進(jìn)行不具有強(qiáng)制力的工資指導(dǎo)是普遍的做法。根據(jù)提供主體不同分為三種：一是由政府部門(mén)提供，美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局每年定期根據(jù)國(guó)家調(diào)查結(jié)果向公眾提供建議；法國(guó)統(tǒng)計(jì)局定期調(diào)查及公布季度和年度的建議；英國(guó)由就業(yè)署負(fù)責(zé)工資調(diào)查、工資和薪金調(diào)查以及人工成本調(diào)查；日本國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在每年統(tǒng)計(jì)年鑒中公布每月中不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)的人工成本平均值及其構(gòu)成項(xiàng)目、不同行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率指數(shù)[7]。二是由相對(duì)中立機(jī)構(gòu)提供，以新加坡工資理事會(huì)，為典型代表，它由政府、雇主、工會(huì)代表各一名再加上一名自由人組成的全國(guó)工資理事會(huì)根據(jù)調(diào)查結(jié)果商定，理事會(huì)每年4 月召開(kāi)會(huì)議，由主席主持，勞、資、政三方共同協(xié)商確定當(dāng)年的加薪幅度，提交到內(nèi)閣審批后予以公布，作為當(dāng)年加薪的指導(dǎo)方針。三是由多家非政府機(jī)構(gòu)提供企業(yè)工資指導(dǎo)如香港地區(qū)，每年年底由立場(chǎng)相對(duì)中立機(jī)構(gòu)如人才管理協(xié)會(huì)、人力資源管理學(xué)會(huì)及人力資源管理顧問(wèn)公司、香港浸會(huì)大學(xué)工商管理學(xué)院人力資源策略及發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查并提出建議；另外，立場(chǎng)偏向勞方的香港職工會(huì)聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱(chēng)職工盟）及偏向資方的機(jī)構(gòu)如香港雇主聯(lián)合會(huì)也通常集中在每年11 月底、12 月初發(fā)布指導(dǎo)方案。以上這些指導(dǎo)建議成為勞資雙方協(xié)商的重要參考依據(jù)。

我國(guó)由人社部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施工資指導(dǎo)線(xiàn)制度是借鑒新加坡工資理事會(huì)的工資指導(dǎo)原則，目前其他工資信息指導(dǎo)制度的主要實(shí)施機(jī)關(guān)也是地方和中央各級(jí)人社部門(mén)。同時(shí)，我國(guó)非政府機(jī)構(gòu)提供信息越來(lái)越多，如中國(guó)英才網(wǎng)、中國(guó)網(wǎng)等，某些崗位如基金經(jīng)理同行之間調(diào)查成為聘任的主要依據(jù)，但這些都是局限與某個(gè)行業(yè)或某個(gè)地區(qū)。鑒于我國(guó)地域范圍廣闊，建立由不同利益代表博弈的中立性組織目前可能新不大，由非政府機(jī)構(gòu)提供并博弈方案暫時(shí)還行不通，全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的工資信息指導(dǎo)提供主體還必須依靠政府。比較務(wù)實(shí)方法是在原有的基礎(chǔ)上改進(jìn)，由人社部門(mén)主導(dǎo)的統(tǒng)計(jì)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部協(xié)同制定模式。鑒于簡(jiǎn)政放權(quán)方針，政府可以購(gòu)買(mǎi)部分服務(wù)或者與第三方合作的方式獲得資源，如通過(guò)由專(zhuān)門(mén)的市場(chǎng)調(diào)查和研究機(jī)構(gòu)完成部分?jǐn)?shù)據(jù)收集工作，政府通過(guò)“使用者付費(fèi)”方式獲得。

（二）企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度具體完善建議

1.整合現(xiàn)行工資信息指導(dǎo)制度，構(gòu)建人工成本及工資信息指導(dǎo)與服務(wù)整體體系

工資指導(dǎo)本質(zhì)就是提供可靠的工資相關(guān)信息，信息越專(zhuān)業(yè)、越詳細(xì)對(duì)現(xiàn)實(shí)越有參考價(jià)值。我國(guó)目前已建立了工資指導(dǎo)價(jià)、人工成本預(yù)測(cè)預(yù)警、最低工資等制度，目前這些制度各自為政呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，不僅在數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)方面浪費(fèi)人力、物力，通常這些數(shù)據(jù)還存在矛盾、互相沖突地方，影響相關(guān)主體判斷，公信力也會(huì)受損。政府應(yīng)該進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)有的工資信息指導(dǎo)制度進(jìn)行梳理，構(gòu)建人工成本及工資信息指導(dǎo)與服務(wù)整體體系，按照行業(yè)、地區(qū)的分類(lèi)方法統(tǒng)計(jì)本地特定時(shí)期內(nèi)勞動(dòng)力分布及構(gòu)成、工資水平、與上期相比較的勞動(dòng)力流動(dòng)、工資變化趨勢(shì)等，使得市場(chǎng)參與者能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)馗鲄^(qū)域、行業(yè)的勞動(dòng)力狀況、用工成本有清晰的認(rèn)識(shí)，既方便企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)決策，也能夠促進(jìn)勞動(dòng)力的高效配置，讓其成為工資水平及勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)真正發(fā)揮宏觀指引的作用。人工成本及工資信息指導(dǎo)與服務(wù)整體體系中相關(guān)主體權(quán)責(zé)要界定清楚，做到事事有人負(fù)責(zé)。

2.完善指標(biāo)體系、改進(jìn)計(jì)算方法，保障工資指導(dǎo)科學(xué)性

工資調(diào)查是工資信息指導(dǎo)的關(guān)鍵步驟，由于企業(yè)數(shù)量龐大，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝松绮块T(mén)統(tǒng)一制定的表式、統(tǒng)一編制的軟件逐級(jí)布置，同時(shí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)都有義務(wù)參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮部門(mén)職責(zé)與優(yōu)勢(shì)，共同推動(dòng)。其次，改進(jìn)工資調(diào)查的抽樣方法、明確工資統(tǒng)計(jì)范圍，目前我國(guó)工資統(tǒng)計(jì)中不包含獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼、股權(quán)性等收入，這使得調(diào)查數(shù)據(jù)不完整，也不能真正反映實(shí)際工資收入實(shí)際水平，必須將其納入工資指導(dǎo)線(xiàn)的調(diào)查范圍之內(nèi)。另外，需要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求并符合國(guó)際慣例的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，運(yùn)用完善、先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)方法和手段對(duì)影響工資增長(zhǎng)諸多因素中進(jìn)行篩選并計(jì)算權(quán)重。最重要、最關(guān)鍵的是保證采集的數(shù)據(jù)真實(shí)性，目前我國(guó)工資調(diào)查并沒(méi)具備強(qiáng)制性，如果企業(yè)不配合，調(diào)查部門(mén)約束機(jī)制缺乏，可以考慮增加強(qiáng)制性或懲罰性措施；另外，利用審計(jì)核查，通過(guò)抽樣審計(jì)，對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估并校正；再者，可以通過(guò)個(gè)稅資料進(jìn)行查驗(yàn)；最后，統(tǒng)計(jì)中要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和方法，使得信息收集、分析更加簡(jiǎn)便、快捷、準(zhǔn)確。

3.與工資集體協(xié)商形成良好互動(dòng)關(guān)系

我國(guó)工資信息指導(dǎo)制度與集體協(xié)商制度幾乎同時(shí)產(chǎn)生，而且工資信息指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)核心前提在于提供與工資集體協(xié)商有關(guān)的信息，它作為職工代表與企業(yè)代表依法協(xié)商確定職工年度工資水平的參考因素之一。但工資集體協(xié)商與指導(dǎo)之間并不是單方依存而是互動(dòng)關(guān)系，前者乏力是影響后者功能發(fā)揮的主要因素，反過(guò)來(lái)后者缺乏科學(xué)性、合理性也會(huì)制約前者實(shí)施效果。從內(nèi)部來(lái)說(shuō)，在工資指導(dǎo)制定階段就要引入?yún)f(xié)商機(jī)制，修改相關(guān)法律，細(xì)化工會(huì)、行業(yè)組織、公眾等參與協(xié)商機(jī)制，確保最后的工資指導(dǎo)是一個(gè)多方協(xié)商、博弈并被普遍接受的結(jié)果。從外部來(lái)說(shuō)，工資集體協(xié)商制度是工資指導(dǎo)線(xiàn)發(fā)揮作用重要渠道，所以要從整體推進(jìn)行業(yè)性、區(qū)域性、全國(guó)性的工資集體協(xié)商制度。

4.規(guī)范企業(yè)工資信息指導(dǎo)發(fā)布機(jī)制

信息獲得的及時(shí)性是信息有效前提之一。一是發(fā)布時(shí)間的常規(guī)化、定期化問(wèn)題。當(dāng)前工資指導(dǎo)線(xiàn)發(fā)布非常不規(guī)范，最為常見(jiàn)的是時(shí)間普遍延遲，有些地方甚至拖到年底。最為急迫的是固定一個(gè)發(fā)布時(shí)間并隨之固定適用期限，新加坡的工資指導(dǎo)原則是每年五月份發(fā)布，適用時(shí)間為6 月到來(lái)年的5 月?？紤]我國(guó)風(fēng)俗習(xí)慣（加工資一般都是春節(jié)之后一段時(shí)間），將相關(guān)信息在元旦前后或春節(jié)之前發(fā)布會(huì)比較契合國(guó)情。二是規(guī)范發(fā)布模式。目前除北京之外，各省市基本都是單獨(dú)發(fā)布工資信息指導(dǎo)。整合工資信息系統(tǒng)之后，應(yīng)該統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，將工資指導(dǎo)價(jià)、預(yù)警等信息列為附件統(tǒng)一發(fā)布。三是發(fā)布內(nèi)容應(yīng)當(dāng)豐富但應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單易懂，“信息被關(guān)注、接受的程度與其可理解性成正比”，“如果接收需要受眾具有專(zhuān)門(mén)的知識(shí)儲(chǔ)備，或者是需要進(jìn)行時(shí)間密集型的準(zhǔn)備學(xué)習(xí)，則無(wú)異于從一開(kāi)始就埋下了傳播失效的種子”[8]。

5.提升企業(yè)工資信息指導(dǎo)法治化程度

工資法律制度建設(shè)還不完備，整體存在碎片化、位階低等現(xiàn)象，工資信息指導(dǎo)制度更是如此。當(dāng)前要在做好頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建人工成本及工資信息指導(dǎo)與服務(wù)整體體系的基礎(chǔ)上，加快修訂法律、法規(guī)，推動(dòng)專(zhuān)門(mén)企業(yè)工資信息指導(dǎo)的專(zhuān)門(mén)立法，特別地對(duì)原規(guī)定中含糊不清、彈性過(guò)大或過(guò)時(shí)內(nèi)容加以科學(xué)解釋、彌補(bǔ)改正，并設(shè)計(jì)與之匹配的定期發(fā)布制度，通過(guò)制度約束指導(dǎo)線(xiàn)制定和發(fā)布行為。在提升企業(yè)工資信息指導(dǎo)法治化過(guò)程中，最重要是厘清政府相關(guān)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)范圍，建立責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)法律的執(zhí)行力。

當(dāng)前，在全球新冠疫情肆虐、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢的形勢(shì)下，面對(duì)個(gè)別國(guó)家圍堵，我國(guó)正在籌劃更深層次改革、更高水平開(kāi)放加快形成內(nèi)外循環(huán)的戰(zhàn)略抉擇[9]。國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低準(zhǔn)入門(mén)檻、增加市場(chǎng)活力等方面密集出臺(tái)了不少新政，相對(duì)于發(fā)放真金白銀的“紅包”，讓工資真正發(fā)揮勞動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行的信號(hào)功能，反映勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給與需求、引導(dǎo)勞動(dòng)力資源配置更為重要。從最早的企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度（企業(yè)工資指導(dǎo)線(xiàn)，1994 年）頒布實(shí)施，距今已經(jīng)有26年了，企業(yè)市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度頒布實(shí)施也已經(jīng)21 年了，但它們的運(yùn)行并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)現(xiàn)有工資信息指導(dǎo)制度進(jìn)行整合，構(gòu)建工資信息及人工成本服務(wù)綜合系統(tǒng)，并完善制定、發(fā)布、執(zhí)行等相關(guān)環(huán)節(jié)，讓企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度真正發(fā)揮實(shí)效。