褚爾康

(太原理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，太原 030024)

黨的十九大和十九屆三中全會(huì)提出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。通過(guò)組建各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度作出的重大政治決策，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，對(duì)于增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨的信心和信任，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一具有重大政治意義，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)強(qiáng)而有力的政治保障。深化國(guó)家監(jiān)察制度改革，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為根本遵循和行動(dòng)指南，準(zhǔn)確把握監(jiān)察工作政治定位，堅(jiān)持監(jiān)察工作正確政治方向，核心在于明確國(guó)家監(jiān)察制度的屬性定位。只有全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確理解監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性，才能充分發(fā)揮統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的重要政治引領(lǐng)作用，進(jìn)而對(duì)于確保監(jiān)察權(quán)能優(yōu)化配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范嚴(yán)密具有重要的理論和實(shí)踐意義。

從本質(zhì)上理解，國(guó)家監(jiān)察制度改革既是對(duì)既有監(jiān)督資源的再整合再分配，也是對(duì)既有權(quán)力運(yùn)行集中的整合和劃分，是國(guó)家監(jiān)察制度取代“傳統(tǒng)分散反腐敗模式”的必然過(guò)程。在國(guó)家監(jiān)察制度改革的過(guò)程中，監(jiān)察權(quán)力的權(quán)能體系構(gòu)建和制度運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題，必須圍繞“政治屬性”的基本內(nèi)涵展開。通過(guò)推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，制定國(guó)家監(jiān)察法，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的制度目標(biāo)。

一、監(jiān)察制度組織體系的政治屬性定位

黨的第十九屆三中全會(huì)提出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的首要任務(wù)是“完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”[1]。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革從系統(tǒng)整合反腐敗資源為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了行政監(jiān)察(監(jiān)察部門)、刑事調(diào)查(檢察機(jī)關(guān)反貪?rùn)C(jī)構(gòu))與紀(jì)律檢查(紀(jì)律檢查機(jī)關(guān))權(quán)能和組織的系統(tǒng)整合，達(dá)到了國(guó)家治理與黨內(nèi)治理體系的高度融合。改革的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)決定了改革的基本路徑。監(jiān)察委員會(huì)作為被依法賦予全新監(jiān)察權(quán)的組織，不僅僅是職能疊加和機(jī)構(gòu)合并，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了既調(diào)查職務(wù)違法行為又調(diào)查職務(wù)犯罪的程序拓展與職權(quán)銜接，成為一個(gè)被賦予新時(shí)代發(fā)展新內(nèi)涵的嶄新的政治機(jī)關(guān)，“從體制機(jī)制上把反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨的手里”[2]。

(一)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察改革工作的全面領(lǐng)導(dǎo)性

無(wú)產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)之后，如何防止掌握國(guó)家權(quán)力的公仆蛻化和變質(zhì)是對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的重大考驗(yàn)，也是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命導(dǎo)師重點(diǎn)思考的理論問(wèn)題。1871年，法國(guó)巴黎工人階級(jí)建立了現(xiàn)代人類歷史上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)——巴黎公社，雖然存在時(shí)間短暫，但巴黎公社在實(shí)踐中創(chuàng)造性地提出了一系列關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約監(jiān)督的原則，受到了馬克思、恩格斯的高度評(píng)價(jià)。馬克思認(rèn)為，來(lái)自于人民群眾的監(jiān)督是防止國(guó)家政權(quán)從社會(huì)公仆蛻變?yōu)樯鐣?huì)主人的根本途徑，“不要再總是過(guò)分客氣地對(duì)待黨內(nèi)的官吏——自己的仆人，不要再總是把他們當(dāng)作完美無(wú)缺的官僚，百依百順?lè)乃麄儯贿M(jìn)行批評(píng)”[3]。作為階級(jí)專政的社會(huì)主義國(guó)家，與其他階級(jí)國(guó)家一樣，同樣具有權(quán)力監(jiān)督的必要性。列寧在十月革命后，通過(guò)建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制，保證各種權(quán)力按照人民的意志正常運(yùn)行，防止權(quán)力異化問(wèn)題在社會(huì)主義國(guó)家重演，“應(yīng)該有更多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，來(lái)杜絕毒害蘇維埃政權(quán)的一切可能性，反復(fù)不倦地鏟除官僚主義的莠草”[4]，從而探索構(gòu)建了社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約制度的雛形。因此，在馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論指導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷探索在維護(hù)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行的有效機(jī)制問(wèn)題，并在實(shí)踐中取得了一系列重要的理論成果。

正是基于馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)權(quán)力監(jiān)督理論的深入思考和列寧關(guān)于社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的實(shí)踐指導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的理論和制度建設(shè)，并取得了令人矚目的成效。其中，在新的歷史條件下，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，成為了在新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要探索。堅(jiān)持國(guó)家監(jiān)察體制改革的基本政治原則，首先要旗幟鮮明地加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。從國(guó)家監(jiān)察體制改革目標(biāo)來(lái)看，是要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，本質(zhì)上也需要加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。新時(shí)代黨的建設(shè)總要求是要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。這一論斷深化了對(duì)馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，為全面從嚴(yán)治黨和推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和根本遵循。堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，就是要在各項(xiàng)工作中始終遵循黨的意志、貫徹黨的要求、依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體到監(jiān)察體制改革工作中，就是要始終堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治原則，貫穿改革工作各方面。堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨的基本理論、基本路線、基本方略，確保監(jiān)察工作政治方向正確，推動(dòng)改革不斷深化，最終確保黨的意志與國(guó)家意志、黨的紀(jì)律與國(guó)家法律、依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。按照黨的十九大和十九屆三中全會(huì)確立的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)，國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)定的組織機(jī)構(gòu)實(shí)行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的管理體制，由中央監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的工作、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。在履行監(jiān)督權(quán)職能的過(guò)程中，“監(jiān)委不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)”[5]，其職能定位、日常辦公、工作規(guī)則、活動(dòng)方式、干部管理等都要遵循黨的方針政策，由黨實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。這確保了黨的反腐敗工作重大部署在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)中的貫徹執(zhí)行，加強(qiáng)了黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的思想建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在我國(guó)腐敗治理體系中的政治核心地位。

(二)國(guó)家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)權(quán)能整合的整體性

2018年11月26日，中共中央政治局審議了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，將之上升為黨內(nèi)進(jìn)行紀(jì)律審查的基本法規(guī)，進(jìn)一步堅(jiān)持和加強(qiáng)了黨對(duì)紀(jì)律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政治屬性的集中體現(xiàn)。從政治關(guān)系角度看，完善和發(fā)展監(jiān)委同紀(jì)委的合署辦公組織架構(gòu)，不僅從形式上實(shí)現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，而且從實(shí)質(zhì)上全面落實(shí)了黨對(duì)反腐敗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在履職過(guò)程中，黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨員違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，目的是為了保障黨章和黨內(nèi)法規(guī)的貫徹，推進(jìn)從嚴(yán)治黨，保障黨組織的先進(jìn)性；而監(jiān)察機(jī)關(guān)，依據(jù)法律規(guī)定監(jiān)督國(guó)家公職人員公權(quán)力運(yùn)行，目的是為了保證法律執(zhí)行和政令暢通，規(guī)范公權(quán)力行使。紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)在日常工作中共用一個(gè)辦公場(chǎng)所，機(jī)關(guān)工作人員相互融合；共同設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查、案管和審理等部門，同時(shí)隸屬于紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)“兩塊牌子、一套人馬”；在業(yè)務(wù)流程查處違紀(jì)違法問(wèn)題上緊密銜接，證據(jù)調(diào)取相互聯(lián)動(dòng)配合，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督與監(jiān)察工作的無(wú)縫對(duì)接，從而構(gòu)筑起嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。特別是將原來(lái)分散承擔(dān)的監(jiān)督職能進(jìn)行系統(tǒng)整合，規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，并將其置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。通過(guò)密切紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，使得各級(jí)黨委能夠通過(guò)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)，能夠更好地將黨的反腐敗意志貫徹落實(shí)為監(jiān)察行為和活動(dòng)。

作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，國(guó)家監(jiān)察體制改革核心在于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的配置與運(yùn)行，而監(jiān)察權(quán)的屬性問(wèn)題則是國(guó)家監(jiān)察制度的根本性問(wèn)題，它不僅涉及監(jiān)察體制改革的方向路徑和價(jià)值取向，也涉及到監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)發(fā)展的必然選擇。監(jiān)察體制改革絕對(duì)不是簡(jiǎn)單地將監(jiān)督權(quán)力屬性相加或是混同，而是實(shí)現(xiàn)將黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)等既往權(quán)力進(jìn)行改造、重組和揚(yáng)棄后的高度融合，是新型“復(fù)合型國(guó)家權(quán)力”質(zhì)的飛躍，成為與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相獨(dú)立且平行的“第四權(quán)”。由于目前監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)合署辦公的組織方式，職權(quán)運(yùn)行實(shí)行“紀(jì)行刑一體”的調(diào)查模式，那么就需要從政治層面探討權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)察體制內(nèi)部制約機(jī)制的建設(shè)問(wèn)題，即在實(shí)現(xiàn)權(quán)能“整合”過(guò)程中，具體履行環(huán)節(jié)依然要嚴(yán)格依據(jù)內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范進(jìn)行職責(zé)“分離”。這是因?yàn)?，違紀(jì)調(diào)查和犯罪調(diào)查分別屬于不同的處理程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)在兩類程序中可以使用的手段措施等有所差異，這就需要明確劃清紀(jì)委與監(jiān)委之間的監(jiān)督、監(jiān)察業(yè)務(wù)界限，徹底把違紀(jì)調(diào)查和違法調(diào)查程序清晰區(qū)分開來(lái)。正是在這種“分”“合”之間權(quán)威性和高效性的辯證統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部各權(quán)能之間的紀(jì)法協(xié)同，統(tǒng)籌運(yùn)用紀(jì)法兩把尺子，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)好把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來(lái)、將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察執(zhí)法一體推進(jìn)的改革整體目標(biāo)，從而更好地發(fā)揮監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)的政治定位。

(三)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察制度的組織銜接性

“以改革創(chuàng)新精神全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，既是貫徹落實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要內(nèi)容，又是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的關(guān)鍵所在?！盵6]而深化國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革則是涉及全面從嚴(yán)治黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的重大政治體制改革，既有當(dāng)下“改”的具體舉措，又有長(zhǎng)久“立”的頂層設(shè)計(jì)，改革力度規(guī)模之大、涉及領(lǐng)域之廣、觸及權(quán)責(zé)利益之深前所未有。因此，必須在改革推進(jìn)過(guò)程中始終堅(jiān)定監(jiān)察體制改革的目標(biāo)方向。

鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“無(wú)論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國(guó)家的民主生活?！盵7]社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)建最終是以實(shí)現(xiàn)政治文明建設(shè)為根本立足點(diǎn)的。只有首先做到治黨的堅(jiān)強(qiáng)有力，才能確保治國(guó)的正確有效；只有首先實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨，才能直接影響和制約其他監(jiān)督形式的作用發(fā)揮和效果體現(xiàn)，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是長(zhǎng)期以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察工作中違法違紀(jì)查處程序混合疊加，案件調(diào)查過(guò)程中既查違紀(jì)、又查違法，導(dǎo)致了大量監(jiān)督資源的重復(fù)浪費(fèi)，形成了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就是抓貪污腐敗分子的“黨內(nèi)的公檢法”的錯(cuò)誤社會(huì)認(rèn)知?！皬?qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)”[8]。黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)要求就是要實(shí)現(xiàn)“以國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)際成效推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展”的政治方向，從而進(jìn)一步強(qiáng)化日常監(jiān)督、紀(jì)法處置的政治定位。紀(jì)律檢查工作要遵循好紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的重要指導(dǎo)原則，貫通運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范，履行好監(jiān)督、調(diào)查、處置的基本職責(zé)，代表黨和國(guó)家專司好監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)職能。

二、監(jiān)察制度權(quán)力體系的政治屬性定位

綜合上述分析可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列的國(guó)家政治機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其依據(jù)《憲法》和相關(guān)監(jiān)察法律制度獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，承擔(dān)著調(diào)查黨員違紀(jì)行為和職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督、監(jiān)察雙重職責(zé)，體現(xiàn)了黨的意志和國(guó)家意志、政治性和強(qiáng)制性的辯證統(tǒng)一。因此，“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性”[9]。從本質(zhì)上理解，國(guó)家監(jiān)察制度同其他政治制度一樣也是由多種組成要素、多重組織結(jié)構(gòu)、多樣制度措施構(gòu)成的綜合系統(tǒng)，其政治屬性最終體現(xiàn)了《監(jiān)察法》確立的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)基本職權(quán)要素之間相互聯(lián)系、相互制約以及相互銜接的動(dòng)態(tài)過(guò)程。監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中既要加強(qiáng)日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實(shí)，并進(jìn)行相應(yīng)依規(guī)依律處置，同時(shí)還要開展嚴(yán)肅的思想政治工作，強(qiáng)化理想、信念、宗旨教育，努力取得良好的政治效果、監(jiān)督效果和社會(huì)效果。

(一)監(jiān)督權(quán)的政治基礎(chǔ)性定位

縱觀社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)察體系建設(shè)的歷史發(fā)展進(jìn)程，對(duì)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨而言，在取得政權(quán)之后從根本上保證人民賦予的權(quán)力予以有效制約、確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的重要理論。有效加強(qiáng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨自身監(jiān)督，防止黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由人民公仆蛻化為人民主人，防止黨的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)官僚主義滋生、腐敗等問(wèn)題，是各國(guó)共產(chǎn)黨人不懈探索的重大課題。黨內(nèi)監(jiān)督主體在監(jiān)督方式上可以劃分為一般性監(jiān)督和專門性監(jiān)督兩種類型。鄧小平同志指出，提升黨內(nèi)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，最重要的措施是要由專門的機(jī)構(gòu)依據(jù)嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行“鐵面無(wú)私”地監(jiān)督檢查，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制中具有無(wú)法取代的重要作用。作為履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)，綜合運(yùn)用各種手段開展監(jiān)督活動(dòng)，進(jìn)一步提升了監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，特別是運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，構(gòu)建起了以批評(píng)教育、誡勉談話、輕處分、重處分、職務(wù)調(diào)整或執(zhí)紀(jì)審查相互銜接系統(tǒng)高效的黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任要素體系，明確了“黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”的指導(dǎo)思想。同時(shí)，在監(jiān)督工作中體現(xiàn)出較強(qiáng)的政治屬性，不僅加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)督對(duì)象行為活動(dòng)的日常監(jiān)督力度，而且在監(jiān)督環(huán)節(jié)中著重開展嚴(yán)肅的思想政治工作，進(jìn)行理想、信念、宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，實(shí)現(xiàn)了良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

(二)調(diào)查權(quán)的政治手段性定位

雖然履行黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)職能的監(jiān)督權(quán)處于基礎(chǔ)性地位，但其權(quán)力運(yùn)行的載體是調(diào)查權(quán)，并且處置權(quán)的實(shí)現(xiàn)也是以調(diào)查權(quán)的行使為前提。本次《監(jiān)察法》的修改，構(gòu)建起了以調(diào)查權(quán)為核心的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體系，圍繞“調(diào)查權(quán)中心”系統(tǒng)全面地規(guī)范了監(jiān)察權(quán)的組織機(jī)構(gòu)、證據(jù)規(guī)則、運(yùn)行程序等基本制度，充分體現(xiàn)了監(jiān)察法規(guī)范性和政治性的基本特征；并將原有的單純行政調(diào)查權(quán)，拓展為黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查三種模式。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)被法律賦予了強(qiáng)制性調(diào)查手段，甚至可以為了限制被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由權(quán)采取查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查和留置等調(diào)查措施以及專門的技術(shù)調(diào)查措施，因此，對(duì)于其本身活動(dòng)的屬性問(wèn)題引發(fā)了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。例如有學(xué)者指出，留置強(qiáng)度接近于逮捕，由于其可能會(huì)對(duì)公民合法權(quán)益造成限制和侵犯，所以不能因其稱為調(diào)查而掩蓋其偵查的實(shí)質(zhì)。正確認(rèn)識(shí)上述問(wèn)題，需要堅(jiān)定監(jiān)察委員會(huì)“政治機(jī)關(guān)”的屬性定位。但從本質(zhì)上來(lái)看，調(diào)查行為是將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查行為進(jìn)行了吸收和融合，雖然從形式上看留置措施與刑事法律制度的偵查手段確有相似之處，但究其本質(zhì)依然是帶有政治屬性的國(guó)家行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查既要嚴(yán)格依法收集證據(jù)，也要用黨章黨規(guī)黨紀(jì)、理想信念宗旨做被調(diào)查人的思想政治工作，而不僅僅是收集證據(jù)，查明犯罪事實(shí)。因此，從法律關(guān)系上看，《監(jiān)察法》作為與《刑事訴訟法》同位階的法律制度，調(diào)查行為與偵查行為是具有同等地位的法律屬性，不存在相互混同的問(wèn)題。

(三)處置權(quán)的政治效果性定位

習(xí)近平總書記在講話中多次指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是辦案機(jī)關(guān)。它既調(diào)查公職人員職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為；既要收集能夠證明被調(diào)查人違紀(jì)違法行為的證據(jù)材料，也要收集能夠證明被調(diào)查人沒(méi)有違紀(jì)違法事實(shí)的證據(jù)材料；既要調(diào)查被調(diào)查人有罪、罪重或罪輕的事實(shí)與證據(jù)材料，又要調(diào)查被調(diào)查人無(wú)罪的事實(shí)與證據(jù)材料。通過(guò)查明和區(qū)分違反黨紀(jì)事實(shí)和違反政紀(jì)事實(shí)，為監(jiān)察委員會(huì)作出黨紀(jì)處分和政務(wù)處分提供事實(shí)根據(jù)。在對(duì)黨員做出上述處理意見時(shí)，一般程序是經(jīng)過(guò)支部大會(huì)討論決定，并報(bào)黨的基層委員會(huì)批準(zhǔn)；特殊程序則是在特殊情況下，由縣級(jí)和縣級(jí)以上各級(jí)黨的委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)直接決定對(duì)黨員予以紀(jì)律處分。無(wú)論是適用一般程序還是特殊程序，對(duì)違紀(jì)黨員的處分都要經(jīng)過(guò)紀(jì)委的專門調(diào)查程序，并由紀(jì)委提交調(diào)查報(bào)告。監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)犯罪的，將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴?？梢钥闯觯O(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)混合了黨紀(jì)處分、行政監(jiān)察與刑事司法等多種程序，不僅有黨的紀(jì)律處分還有刑罰處罰，不能單純以行政權(quán)、司法權(quán)來(lái)進(jìn)行規(guī)制，必須以“依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”的政治監(jiān)督新模式來(lái)進(jìn)行解讀。

三、監(jiān)察制度運(yùn)行機(jī)制的政治屬性定位

黨的十九大報(bào)告指出，要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，明確了新時(shí)期國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的改革思路。監(jiān)察委員會(huì)制度改革的關(guān)鍵就是要通過(guò)建立運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行主體權(quán)能和組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序的有效整合。因此，在實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的過(guò)程中，構(gòu)建切實(shí)有效的銜接機(jī)制措施，是減少改革過(guò)程中可能存在的制度慣性障礙、確保改革過(guò)程平穩(wěn)有序的關(guān)鍵。

(一)“對(duì)事”與“對(duì)人”對(duì)象協(xié)同定位

2017年11月全國(guó)人大常委會(huì)做出的《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中首次明確提出：“監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察?！倍侗O(jiān)察法》再次明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法對(duì)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察?！庇袑W(xué)者提出，國(guó)家監(jiān)察體制改革的方向被正式確立為監(jiān)察對(duì)象“對(duì)人”而不“對(duì)事”、對(duì)“個(gè)人”而不對(duì)“組織”，進(jìn)而認(rèn)為，這種“對(duì)事監(jiān)督權(quán)”的缺失，有可能“造成監(jiān)察權(quán)作用場(chǎng)域退縮、權(quán)力的固有屬性發(fā)生變化”，“導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)在面對(duì)公權(quán)力‘為權(quán)不為’、‘為權(quán)不彰’與‘為權(quán)低效’時(shí)的無(wú)能為力”[10]。

從監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性角度出發(fā)，監(jiān)察活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上就是在圍繞“人”和“事”兩個(gè)不可分割的要素在組織運(yùn)行?！叭恕迸c“事”具有一體性，不可分割。作為監(jiān)察對(duì)象的“人”，一定是具有一定職權(quán)和法定職責(zé)的主體，其行為必然是能夠引發(fā)監(jiān)督的事項(xiàng)；而作為“事”，則必然是監(jiān)督主體所為之事，必須是法律法規(guī)所規(guī)定的實(shí)現(xiàn)之事，帶有鮮明的政治屬性。從本質(zhì)上理解，監(jiān)督對(duì)象形式上是“人”的行為，但實(shí)質(zhì)上是“事”的對(duì)象化。正如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出：完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的，就是要從以“行為”為中心的監(jiān)督維度轉(zhuǎn)向以“權(quán)力”為中心的監(jiān)督體系，“通過(guò)對(duì)公職人員的監(jiān)督，達(dá)到對(duì)公權(quán)力組織監(jiān)督的效果”，從而實(shí)現(xiàn)“對(duì)事”和“對(duì)人”協(xié)同的政治定位。

(二)“依法”與“依規(guī)”規(guī)范協(xié)同定位

在實(shí)現(xiàn)黨的治國(guó)理政法治化建設(shè)的同時(shí)，需協(xié)同推動(dòng)黨的自身建設(shè)法治化進(jìn)程。通過(guò)依法治黨帶動(dòng)依法治國(guó)，是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要途徑。從本質(zhì)上理解，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系在制定主體、實(shí)施對(duì)象、制度淵源、調(diào)整關(guān)系上存在本質(zhì)的不同。但是，作為社會(huì)主義法治體系的共同組成部分，同時(shí)作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的制度規(guī)范手段，國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中共同發(fā)揮著治國(guó)理政之重器的重要作用。具體到監(jiān)察制度規(guī)范體系建設(shè)而言，黨內(nèi)法規(guī)較相關(guān)法律制度規(guī)定，監(jiān)督對(duì)象上更加廣泛深入、監(jiān)督程序上更加具體細(xì)致、監(jiān)督措施上更加嚴(yán)格規(guī)范?！包h規(guī)黨紀(jì)必然要嚴(yán)于國(guó)家法律”，黨的紀(jì)律不僅約束黨員行為，更要嚴(yán)肅規(guī)范黨員的思想作風(fēng)。黨的紀(jì)律約束要遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)于法律的標(biāo)準(zhǔn)；法律的制裁后果要嚴(yán)于黨的紀(jì)律處分。因此，要“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”，強(qiáng)化紀(jì)法貫通，對(duì)于所有違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，都是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象。對(duì)于那些既違反了黨規(guī)也觸犯了法律的嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)行為，需要處置過(guò)程中嚴(yán)格依據(jù)黨規(guī)和法律規(guī)定處理。特別要重視的一點(diǎn)是，監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)范體系中不僅有成文的規(guī)矩，同時(shí)黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是重要的黨內(nèi)規(guī)矩，是需要必須嚴(yán)格遵循的規(guī)范準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記指出，黨的紀(jì)律是剛性約束，政治紀(jì)律更是全黨在政治方向、政治立場(chǎng)、政治言論、政治行動(dòng)方面必須遵守的剛性約束。這是對(duì)黨員干部思想、政治、工作、生活等各個(gè)方面的總體性要求，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)政治屬性定位的重要理論意義所在。

(三)“紀(jì)律”與“法律”責(zé)任協(xié)同定位

從監(jiān)察體制改革的政治定位來(lái)看，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)在監(jiān)察規(guī)范體系中的位階屬性存在不同，這種規(guī)范運(yùn)行體系直接導(dǎo)致了“紀(jì)律”與“法律”責(zé)任銜接協(xié)同機(jī)制的政治屬性。從責(zé)任承擔(dān)的角度來(lái)看，監(jiān)督權(quán)運(yùn)行機(jī)制的最終落腳點(diǎn)在不同責(zé)任的承擔(dān)方式上。從上文論述可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置行為具體劃分為黨紀(jì)、政紀(jì)、犯罪三種類型，黨紀(jì)處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍，政務(wù)處分包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除等；而對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查后認(rèn)為其犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，并由審判機(jī)關(guān)履行最終處分權(quán)。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)其監(jiān)督和調(diào)查的公職人員的主管機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議，對(duì)在監(jiān)督和調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的廉政建設(shè)和依法用權(quán)等方面存在的問(wèn)題令其進(jìn)行整改，涉嫌犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行起訴，對(duì)其他不構(gòu)成犯罪的行為提出監(jiān)察建議。對(duì)于不履行或者不正確履行廉政職責(zé)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可依照權(quán)限對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。在責(zé)任銜接程序方面，2018年8月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確提出：“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理?！边@進(jìn)一步堅(jiān)持了“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的基本政治原則，從而確保了監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)任體系銜接制度的系統(tǒng)完備性。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上分析可以看出，國(guó)家監(jiān)察制度改革是國(guó)家監(jiān)督體系權(quán)力組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，是國(guó)家政治文明建設(shè)的重要舉措。正是基于其自身的政治屬性定位，才能夠進(jìn)一步明確監(jiān)察委員更好地履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)，從而更好地發(fā)揮黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查等功能，形成覆蓋黨紀(jì)處罰、行政處罰、刑事犯罪處罰等黨、政、法“三位一體”全部手段的強(qiáng)大監(jiān)察體系。因此，妥善處理好監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間以及監(jiān)察委員會(huì)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，是未來(lái)監(jiān)察體制改革過(guò)程中必須妥善處理好的重大理論問(wèn)題?；谏鲜龇治觯梢钥闯霰O(jiān)察委員會(huì)的政治屬性定位，最終落腳點(diǎn)在于在實(shí)踐中如何構(gòu)建完善、協(xié)同、高效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)通過(guò)監(jiān)督體系內(nèi)部各組成要素的相互作用，達(dá)到一種平衡性的有序結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察制度系統(tǒng)功能自我調(diào)整與完善的運(yùn)行目標(biāo)。