農(nóng)村宅基地有償使用的村民自治路徑研究

劉圣歡 楊硯池

(華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，使2015年以來的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)試點(diǎn)改革成果上升為國(guó)家的法律制度。在宅基地制度安排上，明確了下放宅基地審批權(quán)、保障農(nóng)民居住權(quán)益、鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地、盤活閑置宅基地和閑置住宅等內(nèi)容，但未提及“探索農(nóng)村宅基地有償使用制度”這項(xiàng)試點(diǎn)改革成果。農(nóng)村宅基地有償使用問題需要進(jìn)行更加深入的理論思考和實(shí)踐探索。本文以農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)安排為基礎(chǔ)，通過對(duì)農(nóng)村宅基地有償使用歷史經(jīng)驗(yàn)和試點(diǎn)成果的梳理，遵循因地制宜、激活土地產(chǎn)權(quán)、激勵(lì)節(jié)約用地、促進(jìn)公益事業(yè)的價(jià)值取向，重點(diǎn)探討農(nóng)村宅基地有償使用的村民自治路徑。通過解決宅基地有償使用資金“誰來收、向誰收、收多少、怎么用、可持續(xù)”等關(guān)鍵問題，可以有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用進(jìn)程，提高農(nóng)村宅基地利用效率，進(jìn)而形成具有地方特色的農(nóng)村宅基地有償使用的村民自治路徑。

一、文獻(xiàn)回顧

農(nóng)村宅基地有償使用和村民自治兩者結(jié)合的研究成果并不多，相關(guān)成果主要集中在產(chǎn)權(quán)與房地產(chǎn)稅費(fèi)、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度與村民自治機(jī)制等方面。

(一)產(chǎn)權(quán)與房地產(chǎn)稅費(fèi)

產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度。馬克思是第一位有產(chǎn)權(quán)理論的社會(huì)科學(xué)家①。他把產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))是一種以私人間的排他性來界定“所有”的、可以進(jìn)行市場(chǎng)交易的，并在交易過程中不斷增值的財(cái)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)學(xué)派聚焦于產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容如何以特定的和可以預(yù)期的方式影響資源的配置和使用②，以及如何通過其界定和交易來提高資源配置效率③。20世紀(jì)60年代初，科斯在《社會(huì)成本問題》一文中，提出了權(quán)利界定和權(quán)利安排在經(jīng)濟(jì)交易中的重要性，從而引起了阿爾欽、德姆塞茨等眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)產(chǎn)權(quán)問題的深入探索。雖然各類學(xué)者因研究前提差異等原因持有不同的產(chǎn)權(quán)定義，但是也存在一些共識(shí)④:產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利，是一種規(guī)定人們相互行為關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)性規(guī)則，是一組分解為多種權(quán)利并統(tǒng)一呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)形態(tài)的權(quán)利束。

產(chǎn)權(quán)的發(fā)展是為了使外部性內(nèi)部化⑤。德姆塞茨在《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》一文中用例證證明了這種關(guān)系⑥。而合約經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究結(jié)果則表明，在合約不完全時(shí)外部性會(huì)出現(xiàn)⑦。安東尼奧認(rèn)為，資源用途的不完全產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了外部性的出現(xiàn)⑧。這些論斷認(rèn)為產(chǎn)權(quán)與外部性之間是產(chǎn)權(quán)為“因”、外部性為“果”的因果關(guān)系⑨。當(dāng)一個(gè)人的行為產(chǎn)生外部性以后，思考他是否有權(quán)實(shí)施該外部性是科斯采用市場(chǎng)方式解決外部性問題的一個(gè)必要前提⑩?？扑乖凇渡鐣?huì)成本問題》中提出通過界定產(chǎn)權(quán)而不是通過對(duì)施害者處罰或許能更好地解決外部性問題。這暗含了外部性問題的原因是產(chǎn)權(quán)不清晰，而其解決方案又表明，外部性引致了新的產(chǎn)權(quán)安排。外部性內(nèi)部化的路徑主要有四種方法：庇古稅或補(bǔ)貼、政府直接干預(yù)、產(chǎn)權(quán)交易、法庭談判，但是外部性問題的復(fù)雜性致使每一個(gè)方法都只能是在特定假設(shè)條件下才有效，務(wù)必要結(jié)合實(shí)際才能制定出切實(shí)可行的方案。

征收房地產(chǎn)稅費(fèi)是將土地產(chǎn)權(quán)制度影響的外部性內(nèi)部化和提高土地資源配置效率的重要途徑。房地產(chǎn)稅費(fèi)種類繁多，既有交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，也有保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)。根據(jù)課征對(duì)象的不同，房地產(chǎn)稅分為三種：第一種是對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)分別課稅；第二種是對(duì)房屋和土地分別課稅；第三種是對(duì)房屋和土地合并課稅。房產(chǎn)稅制度是調(diào)整政府與納稅人在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅與納稅方面的權(quán)利與義務(wù)的法律規(guī)范。目前，大多數(shù)國(guó)家在征收房產(chǎn)稅，其名稱有“不動(dòng)產(chǎn)稅”“財(cái)產(chǎn)稅”“地方稅”“物業(yè)稅”等不同的稱呼。征收房產(chǎn)稅具有組織地方財(cái)政收入和公平分配社會(huì)財(cái)富的功能，能夠降低住房空置率和提高土地利用效率。房產(chǎn)稅在本質(zhì)上是居民住房財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)費(fèi)和資源使用費(fèi)。只有繳納房產(chǎn)稅，才能得到政府對(duì)住房產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。我國(guó)無償取得和無償使用的農(nóng)村宅基地制度，意味著農(nóng)戶利用宅基地建造房屋不僅無須支付成本，而且可以享有居住、房屋出租、房屋轉(zhuǎn)讓等權(quán)益。村民節(jié)約宅基地的行為具有較大的正外部性，過度使用宅基地的行為具有較大的負(fù)外部性。實(shí)施農(nóng)村宅基地有償使用制度，對(duì)占用耕地建設(shè)房屋加收土地使用費(fèi)，除當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口在一定的面積范圍內(nèi)減免外，其余人員均繳納宅基地使用權(quán)費(fèi)，且有償使用資金?？顚Ｓ糜诖迩f公益事業(yè)，能夠有效實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化。沿著城市房地產(chǎn)稅費(fèi)征收的思路，探索農(nóng)村宅基地有償使用制度，或能夠進(jìn)一步體現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，且能夠在實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化過程中進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置。

(二)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度與村民自治機(jī)制

產(chǎn)權(quán)與治理密切相關(guān)，產(chǎn)權(quán)要通過一定的單位來運(yùn)作，治理要以一定的單位為依托，如果產(chǎn)權(quán)單位與治理單位存在對(duì)稱性，就會(huì)形成良好的產(chǎn)權(quán)績(jī)效和治理績(jī)效。村集體土地具有公共利益屬性，是實(shí)行村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，運(yùn)用村民自治的機(jī)制管理集體土地，既是村級(jí)社會(huì)治理的重要職責(zé)，也是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的內(nèi)在要求。村民自治是賦予村民管理與其相關(guān)的各類公共事務(wù)的基本權(quán)利。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行使是村民自治權(quán)益的首要內(nèi)容，其有效途徑是組織村民依法依規(guī)按照民主程序制定和實(shí)施規(guī)范化的管理制度。我國(guó)現(xiàn)行“集體所有，村民使用”的農(nóng)村土地制度構(gòu)成了村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地有償使用是在“落實(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)”的基礎(chǔ)上的探索。由于農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)履行存在主體模糊和權(quán)能殘缺等問題，導(dǎo)致了“農(nóng)民集體”所有權(quán)主體被虛置，也產(chǎn)生了所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民成員權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，他物權(quán)如何完善等需要解決的問題。解決這些問題的一個(gè)重要途徑是通過村民自治機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用，既能夠有效落實(shí)農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)，也能夠在審慎穩(wěn)妥推進(jìn)中深化有償使用探索的成果，促進(jìn)節(jié)約土地和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式。

二、起點(diǎn)與需求

農(nóng)村宅基地有償使用的探索由來已久。在20世紀(jì)80年代，宅基地有償使用是遏制農(nóng)村亂建房、促進(jìn)節(jié)約土地的行政手段。2015年啟動(dòng)的農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革，將有償使用作為一項(xiàng)重要的改革內(nèi)容在各試點(diǎn)地區(qū)再次進(jìn)行探索，并取得了顯著成效。新修改的《土地管理法》雖未明確農(nóng)村宅基地有償使用制度，但暗含了有償使用的“影子”。如該法第62條第6款規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！绷硗猓醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2019年9月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》提出，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民采取自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式依法依規(guī)利用宅基地經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等，這也意味著鼓勵(lì)農(nóng)村基層組織通過村民自治盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過村民自治路徑，立足實(shí)際推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用制度，從而有效落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)、盤活閑置宅基地、促進(jìn)集約節(jié)約利用土地，已經(jīng)具備實(shí)踐積累的基礎(chǔ)、試點(diǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)和政策導(dǎo)向的支持，從而形成了農(nóng)村宅基地有償使用村民自治路徑的實(shí)施起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需求。

(一)政府主導(dǎo)下宅基地有償使用的歷史探索

20世紀(jì)80年代后期，受國(guó)有土地有償使用成功經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，部分地區(qū)開展了農(nóng)村宅基地有償使用的探索。1990年1月3日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)原國(guó)家土地管理局1989年12月15日上報(bào)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》。該請(qǐng)示指出：“1988年以來，山東省德州地區(qū)和全國(guó)二百多個(gè)縣的部分鄉(xiāng)、村試行了宅基地有償使用，取得了明顯效果?！备鶕?jù)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的請(qǐng)示，農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)工作主要圍繞三個(gè)方面展開：一是選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村，有組織、有步驟開展試點(diǎn)；二是兼顧有償原則和群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力制定宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；三是按照“取之于戶，收費(fèi)適度；用之于村，使用得當(dāng)”的原則和實(shí)行“村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶”制度管理土地使用費(fèi)。1990年至1992年間，農(nóng)村宅基地有償使用地區(qū)擴(kuò)大到28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，約1200個(gè)縣(市、區(qū))、6600個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、13萬個(gè)行政村。基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策目標(biāo)，1993年7月22日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》，取消農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi)和土地登記費(fèi)(包括集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和國(guó)有農(nóng)場(chǎng))在農(nóng)村收取的部分。但是，農(nóng)村宅基地有償使用制度在制止農(nóng)村亂占亂建、有效保護(hù)耕地、減少宅基地糾紛、增加集體經(jīng)濟(jì)收益和促進(jìn)村莊公益事業(yè)建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用，取消有償使用后的“弊大于利”逐漸顯現(xiàn)出來。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下宅基地有償使用的試點(diǎn)探索

2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)上述意見，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，探索農(nóng)村宅基地有償使用模式。浙江省義烏市將有償使用與處理農(nóng)村住房歷史遺留問題相結(jié)合，對(duì)嚴(yán)重違法的住房依法拆除，對(duì)輕微違法住房納入有償使用范圍，按照農(nóng)村宅基地的基準(zhǔn)地價(jià)，一次性收取20年的有償使用費(fèi)。四川省瀘縣按照農(nóng)戶常住農(nóng)業(yè)人口50m2/人的標(biāo)準(zhǔn)無償取得宅基地，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)的部分按180元/m2的標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)，對(duì)農(nóng)戶新建房屋申請(qǐng)使用宅基地面積小于法定標(biāo)準(zhǔn)的部分給予農(nóng)戶100元/m2的獎(jiǎng)勵(lì)。重慶市大足區(qū)實(shí)施“宅基地30m2/人和附屬設(shè)施20m2/人”的分配標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)的部分實(shí)行“階梯式”有償使用收費(fèi)模式。湖南省瀏陽市按照“城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的宅基地140m2/戶”和“城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的宅基地180m2/戶”的分配標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)的部分“階梯式”收取有償使用費(fèi)。云南省大理市結(jié)合解決農(nóng)村宅基地歷史遺留問題和農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀，探索有償取得、有償利用和有償退出制度。大理市在有償取得方面，村集體將最適合建房的村莊規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地按照不高于10萬元/畝的價(jià)格將使用權(quán)收歸村集體，并按照“統(tǒng)規(guī)自建”的模式有償分配給住房困難戶；在有償利用方面，對(duì)少批多占宅基地向農(nóng)戶收取不低于30元/m2的有償使用費(fèi)，對(duì)改變宅基地用途用于餐飲、民宿等商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，根據(jù)地理位置和權(quán)屬來源分類收取10元/m2至200元/m2不同標(biāo)準(zhǔn)的土地收益調(diào)節(jié)金；在有償退出方面，通過“批新退舊”和“空心村”整治的方式，村集體有償收回閑置宅基地，統(tǒng)一拆除和統(tǒng)一規(guī)劃整治后再分配給住房困難戶使用。

與以往政府主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地有償使用模式不同，此次試點(diǎn)按照頂層設(shè)計(jì)的要求，充分發(fā)揮了地方政府和村集體的主動(dòng)性，得到了試點(diǎn)地區(qū)的廣泛認(rèn)可和積極參與。從各地區(qū)的實(shí)際情況分析，有償使用試點(diǎn)方案具有顯著的差異性。在有償使用環(huán)節(jié)上，有的地區(qū)僅限于超標(biāo)準(zhǔn)面積的占用環(huán)節(jié)，也有些地區(qū)涵蓋了有償取得、有償利用、有償退出各個(gè)環(huán)節(jié)；在有償使用范圍上，多數(shù)地區(qū)只針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地部分，也有部分地區(qū)涵蓋了初始取得宅基地和改變用途的宅基地；在“一戶一宅”法定面積標(biāo)準(zhǔn)的劃定上，有些地區(qū)以“人”為單位劃定法定面積，有些地區(qū)以“戶”為單位劃定法定面積；在收取方式上，有些地區(qū)按年度逐年收取，有些地區(qū)一次性收取。有償使用方案的顯著差異性，與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)村宅基地管理的歷史與現(xiàn)狀、土地資源的稟賦、基層干部群眾對(duì)宅基地管理工作的價(jià)值取向等因素息息相關(guān)。鑒于各地農(nóng)村實(shí)際情況差異，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用不宜采取“一刀切”的政策規(guī)定，更適宜于在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，鼓勵(lì)發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，因地制宜穩(wěn)妥推進(jìn)，將節(jié)約利用宅基地理念融入村民自治、扎根農(nóng)村、深入民心。

(三)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”釋放的政策信號(hào)

2017年12月28日，中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出：“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！?018年中央一號(hào)文件第一次以黨內(nèi)文件明確要求探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。在新修改的《土地管理法》實(shí)施以后，2020年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)：“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。這也說明農(nóng)村宅基地制度改革目前仍然還處于深化試點(diǎn)階段，期待著進(jìn)一步形成“可復(fù)制、能推廣、利修法”的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。“三權(quán)分置”政策強(qiáng)調(diào)“適度放活”宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，主要是激勵(lì)利用農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。例如，位于大理蒼山洱海國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的銀橋鎮(zhèn)2018年向外來人口出租宅基地和房屋使用權(quán)的就達(dá)258宗，利用宅基地經(jīng)營(yíng)客棧103戶，經(jīng)營(yíng)餐飲90戶，他們把宅基地使用權(quán)從集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶宅基地資格權(quán)中分置出來，形成了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)模式。宅基地“三權(quán)分置”改革政策的實(shí)施，不僅改變了宅基地的使用主體，使本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人員也可以使用宅基地，而且在保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的前提下改變了宅基地的居住用途，使宅基地從農(nóng)戶居住的“生活資料”轉(zhuǎn)變成了具備商業(yè)價(jià)值的“生產(chǎn)資料”。在農(nóng)戶出租宅基地使用權(quán)用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的過程中，政府可以向經(jīng)營(yíng)戶征收稅收，農(nóng)戶可以向承租者收取租金，經(jīng)營(yíng)者可以獲得利潤(rùn)，但是村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅沒有獲得收益而且還承擔(dān)著為經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者提供道路、停車、環(huán)衛(wèi)保潔、社會(huì)管理等公共服務(wù)，增加了經(jīng)濟(jì)支出的成本和管理服務(wù)的負(fù)擔(dān)。因此，能否以及如何向改變宅基地使用主體和用途的農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)戶收取有償使用費(fèi)，真正實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的土地收益在政府、集體、農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者之間的合理分配，成為一個(gè)需要研究的現(xiàn)實(shí)問題。

(四)集體所有權(quán)權(quán)能體現(xiàn)的需求

在農(nóng)村土地制度中，土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能不是集中在一個(gè)主體手中，而是可以分割給不同的產(chǎn)權(quán)主體。土地產(chǎn)權(quán)分割性表現(xiàn)最明顯的三種主要權(quán)能是終極所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)下，所有權(quán)屬于村集體，類似于資格權(quán)的農(nóng)戶占有權(quán)屬于農(nóng)戶，而使用權(quán)則分割給具體的土地利用者。土地所有者的收益權(quán)能是村集體行使土地所有權(quán)的本質(zhì)體現(xiàn)。根據(jù)《物權(quán)法》第 39 條的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的行使主體依法享有集體土地的收益。但是，我國(guó)集體土地所有權(quán)存在所有權(quán)主體缺位、所有權(quán)客體界定模糊、所有權(quán)發(fā)展權(quán)能缺失、所有權(quán)的性質(zhì)存在爭(zhēng)議等問題。國(guó)家在2006年取消的村提留本質(zhì)上是“農(nóng)民集體”對(duì)土地所有權(quán)的收益，取消村提留導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能極度殘缺和合法的土地權(quán)益徹底虛化。取消后，盡管國(guó)家向農(nóng)戶發(fā)放資金補(bǔ)貼、向農(nóng)村輸入資源以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，但未能提高農(nóng)民的自組織能力，一些農(nóng)民甚至把國(guó)家資源輸入當(dāng)成了等靠要的權(quán)益。針對(duì)以上問題，通過村民自治探索農(nóng)村宅基地有償使用，或可以落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，增強(qiáng)繳費(fèi)主體服從于村集體管理土地的義務(wù)感和責(zé)任感。

(五)土地資源優(yōu)化配置的需求

農(nóng)村土地集體所有制、土地的農(nóng)業(yè)用途以及農(nóng)用土地供給不足等因素導(dǎo)致了農(nóng)村土地的低效率配置和低水平利用。農(nóng)村宅基地有償使用曾經(jīng)在促進(jìn)農(nóng)戶節(jié)約利用土地方面發(fā)揮了積極的作用。法律規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，但是“一戶一宅”政策的精準(zhǔn)實(shí)踐操作性不強(qiáng)，農(nóng)戶因婚姻、繼承等原因會(huì)產(chǎn)生一戶多宅的情況，而且農(nóng)村宅基地取得的無償性及占有無留置成本，誘致了農(nóng)戶“不占白不占”的多占宅基地欲望，導(dǎo)致一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占有宅基地和土地閑置浪費(fèi)等問題。在農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中，無償使用導(dǎo)致農(nóng)戶建房“批新宅基地、不退舊宅基地”和“建新房、不拆舊房”。久而久之，農(nóng)戶建房新占土地逐年增加，而舊村莊閑置的宅基地也在增加，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地供給結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾越來越突出。一方面，村莊大量的“空心村”和“閑置院落”產(chǎn)生了宅基地資源的浪費(fèi)；另一方面，因?yàn)橥恋刭Y源的稀缺性，尤其是村莊規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地不足，加劇了一些住房困難戶建房選址難的實(shí)際問題。因此，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，或能夠激發(fā)超占多占宅基地的農(nóng)戶退出閑置宅基地，遏制農(nóng)村建房無序擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)土地資源高效配置。

三、價(jià)值取向

通過村民自治推進(jìn)農(nóng)村宅基地的有償使用，必須堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變的政治制度底線、耕地紅線不突破的土地用途管制底線和農(nóng)民利益不受損的社會(huì)穩(wěn)定底線，發(fā)揮有償使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，提高土地利用效率。有償使用資金要用于村莊公益事業(yè)建設(shè)，讓村民分享土地收益，釋放有償使用紅利的“最大公約數(shù)”。實(shí)施過程要激發(fā)群眾參與的主動(dòng)性，增強(qiáng)改革探索的參與度和獲得感。

(一)依靠產(chǎn)權(quán)主體支持

農(nóng)村宅基地有償使用事關(guān)民心向背。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶，既是宅基地的共同所有者，也是具體享有宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，他們高度關(guān)注涉及切身利益的宅基地有償使用工作。在村民自治的視野中，宅基地有償使用不是普遍執(zhí)行的強(qiáng)制性政策，而是鼓勵(lì)有條件的地區(qū)進(jìn)行探索性實(shí)踐，因此，必須取得廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員的支持，鼓勵(lì)廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員主動(dòng)參與，讓他們?cè)趯?shí)踐中真正增加獲得感和幸福感，進(jìn)而形成不斷深化和完善宅基地有償使用制度的核心驅(qū)動(dòng)力，有效降低宅基地使用權(quán)改革的制度成本。同時(shí)，要依靠廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)可能出現(xiàn)的隨意“搭便車”收費(fèi)行為進(jìn)行監(jiān)督，將不合理的收費(fèi)項(xiàng)目及時(shí)清除。

(二)激活宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

探索農(nóng)村宅基地有償使用的村民自治路徑，必須結(jié)合宅基地產(chǎn)權(quán)安排謀劃有償使用的運(yùn)行機(jī)制。宅基地“三權(quán)分置”制度安排已經(jīng)為激活農(nóng)村宅基地各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能提供了政策支撐。宅基地的所有權(quán)屬于村集體，有償使用正是所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)。對(duì)相關(guān)的使用者收取有償使用費(fèi)則體現(xiàn)了其占有宅基地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和合法的產(chǎn)權(quán)權(quán)益依法受到保護(hù)。村民既是土地所有權(quán)的持有主體組成部分，也是各自宅基地的占有使用者，通過“集體行動(dòng)”可以構(gòu)建宅基地有償使用的村民自治機(jī)制。通過村民的共同參與，使其切實(shí)感受到宅基地有償使用能夠強(qiáng)化集體土地資源管理和規(guī)范村莊建設(shè)行為，可提高宅基地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的成效，進(jìn)而進(jìn)一步激活并完善宅基地用益物權(quán)。

(三)優(yōu)化宅基地資源配置

在全國(guó)農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革的方案設(shè)計(jì)中，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地有償使用的范圍是歷史上形成的一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承房屋等原因占有宅基地的情況，其目的是規(guī)范農(nóng)村宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)和提高宅基地利用效率和社會(huì)效益。探索宅基地有償使用的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不是為了收費(fèi)，而是貫徹落實(shí)保護(hù)耕地和集約節(jié)約利用土地的政策。有償使用是實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用土地的一個(gè)重要途徑，需要合理確定有償使用范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，按照“多占者付費(fèi)”的理念引導(dǎo)其退出多占的宅基地，以實(shí)現(xiàn)宅基地依法公平取得和集約高效利用的目標(biāo)。

(四)促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展

農(nóng)村公益事業(yè)是構(gòu)建宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村、提高農(nóng)戶生活質(zhì)量的重要保障。將宅基地有償使用的收益用于村莊規(guī)劃建設(shè)管理和村莊公共設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)，會(huì)有效提升農(nóng)村公共服務(wù)能力。目前，政府以行政推動(dòng)為主導(dǎo)的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)模式存在民主缺失、資源浪費(fèi)、效率不高等問題，需要改進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)供給模式，通過村民自治制度，健全農(nóng)戶利益訴求的表達(dá)渠道，使公益事業(yè)建設(shè)更能體現(xiàn)農(nóng)戶的意愿。宅基地有償使用的收益源于農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，取之于對(duì)宅基地資源的占有和利用。在宅基地有償使用的村民自治過程中，將土地使用費(fèi)的一部分用于農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展與完善是基于產(chǎn)權(quán)和公平的價(jià)值取向。

四、關(guān)鍵路線

深化農(nóng)村宅基地有償使用制度改革，要將國(guó)家政策的宏觀指引與基層因地制宜的實(shí)踐探索相結(jié)合，激活農(nóng)村內(nèi)生力量，完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，彰顯農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)能；秉承“多占土地多付費(fèi)”的理念，喚醒農(nóng)戶對(duì)宅基地所有權(quán)屬于集體的公有制產(chǎn)權(quán)意識(shí)；按照有償使用資金“用之于村”的理念，激發(fā)農(nóng)戶共建共享村莊公益事業(yè)的參與性和獲得感。分析并識(shí)別農(nóng)村宅基地有償使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于形成宅基地有償使用的村民自治關(guān)鍵路線，以保證通過村民自治“集體行動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶多占宅基地產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化，夯實(shí)農(nóng)村宅基地有償使用自治機(jī)制的產(chǎn)權(quán)根基和利益基礎(chǔ)，有效解決宅基地有償使用資金“誰來收、向誰收、收多少、怎么用、可持續(xù)”等關(guān)鍵問題。

(一)確定有償使用的實(shí)施主體

產(chǎn)權(quán)可分為經(jīng)濟(jì)權(quán)利和法律權(quán)利，產(chǎn)權(quán)主體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利是最終目標(biāo)，而法律權(quán)利是達(dá)到最終目標(biāo)的途徑和手段。構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制，本質(zhì)上就是讓宅基地所有權(quán)的主體——村集體通過依法自治收費(fèi)的路徑實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。共同產(chǎn)權(quán)對(duì)村集體推進(jìn)村民自治發(fā)揮著越來越重要的決定性作用。由于有償使用制度目前未能在《土地管理法》的修訂中得到明確體現(xiàn)，因此需要從集體共同利益、共同產(chǎn)權(quán)、共同公共事務(wù)的視野，尋求農(nóng)村宅基地有償使用的實(shí)施主體?；趪?guó)家構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)實(shí)要求和村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織的特征，適宜于以村民委員會(huì)作為實(shí)施主體并以行政村為單位探索農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制。在前期論證階段，村民委員會(huì)要理清農(nóng)村宅基地的占有現(xiàn)狀、利用情況和土地資源稟賦，結(jié)合農(nóng)戶對(duì)宅基地的關(guān)注程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，研究宅基地有償使用的可行性。按照“一事一議”或“四議兩公開”等方式，組織農(nóng)戶協(xié)商制定宅基地有償使用方案，確保方案得到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的廣泛支持，夯實(shí)宅基地有償使用的村民自治基礎(chǔ)。通過確定有償使用的實(shí)施主體，有效解決“誰來收取”農(nóng)村宅基地有償使用資金的問題。

(二)劃定有償使用的實(shí)施范圍

農(nóng)村宅基地有償使用要充分考慮宅基地產(chǎn)權(quán)安排的福利性與財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系。宅基地的福利性要求依法保障農(nóng)戶無償取得、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平性；宅基地的財(cái)產(chǎn)性要體現(xiàn)在國(guó)家保障農(nóng)戶依法享有宅基地使用權(quán)和地上房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用，一方面要充分保障農(nóng)戶無償取得和永久使用“一戶一宅”的資格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，另一方面對(duì)超“一戶一宅”部分實(shí)行有償使用才能保障制度執(zhí)行的公平性。農(nóng)村宅基地有償使用的范圍主要是一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占有宅基地、主體資格不符合條件、改變用途等情形。對(duì)“一戶多宅”情形中的“多宅”部分收取有償使用費(fèi)，妥善處理不符合法律規(guī)定的“一戶多宅”問題；對(duì)“一戶一宅”中存在的超法定面積占用宅基地的“一戶大宅”問題，對(duì)超占面積部分實(shí)行有償使用，鼓勵(lì)超占者退出超占土地，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的“一戶一宅”；對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承等原因取得宅基地使用權(quán)的“主體資格不符合條件”的占用者收取有償使用費(fèi)，激勵(lì)其退出宅基地使用權(quán)，或者通過繳費(fèi)來實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)主體對(duì)宅基地的管理；對(duì)改變宅基地福利性用途的宅基地租賃、經(jīng)營(yíng)等主體收取有償使用費(fèi)，實(shí)現(xiàn)宅基地的所有權(quán)主體參與分享宅基地“入市”收益。通過劃定有償使用的實(shí)施范圍，有效解決“向誰收取”農(nóng)村宅基地有償使用資金的問題。

(三)制定有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村宅基地有償使用的標(biāo)準(zhǔn)主要包括收費(fèi)方式和定價(jià)方法。收費(fèi)方式主要是指按年度收取還是一次性收取，定價(jià)方法主要是指用什么方法計(jì)算收費(fèi)的具體金額。在收費(fèi)方式上，要遵循農(nóng)村宅基地政策的精神，分類確定一次性收費(fèi)或按年度收費(fèi)的類型。由于每一宗宅基地都具有“難分割”的完整性，對(duì)“一戶一宅”的超占部分一次性收取有償使用費(fèi)，對(duì)“一戶多宅”的“多宅”部分按年度收取有償使用費(fèi)，激勵(lì)其適時(shí)退出“多宅”部分；對(duì)“主體資格不符合條件” 的占有者按年度收取有償使用費(fèi)，激勵(lì)其適時(shí)交回宅基地使用權(quán)；對(duì)改變宅基地使用主體和用途的采取分年度有償使用，實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體同步分享宅基地“入市”收益。在收費(fèi)方式上，可以采取累進(jìn)制方式確定極差收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)“超占越多、標(biāo)準(zhǔn)越高、負(fù)擔(dān)越重”的懲罰性導(dǎo)向。收費(fèi)范圍的劃定和計(jì)費(fèi)方式的確定必須通過村民自治的方式研究和決定，使其符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和土地資源配置現(xiàn)狀，確保有償使用標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性和可操作性。通過制定有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有效解決“收取多少”農(nóng)村宅基地有償使用資金的問題。

(四)規(guī)范有償使用的資金管理

農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)行宅基地有償使用能夠解決所有權(quán)與使用權(quán)處于“分置”狀態(tài)下的集體土地所有權(quán)虛置問題，收益資金應(yīng)歸土地所有者，資金的用途應(yīng)由村民集體確定，這是體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的重要途徑。農(nóng)村宅基地的有償使用費(fèi)類似于城市國(guó)有土地建設(shè)項(xiàng)目中的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。農(nóng)戶超占了農(nóng)村建設(shè)用地和超建了房屋面積，會(huì)增加村莊的發(fā)展承載力，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生占用更多農(nóng)村公共服務(wù)資源的可能性，因此有償使用費(fèi)要優(yōu)先用于改善村莊公共服務(wù)設(shè)施。農(nóng)民集體要通過村民自治的方式，制定農(nóng)村宅基地有償使用資金管理辦法，建立資金收取、管理、分配和監(jiān)督機(jī)制。在資金用途上，可以提取一定比例的資金用于農(nóng)村宅基地管理等相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)以保障此項(xiàng)工作順利開展，其余資金須用于村莊公益事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償使用收益“取之于民、用之于村、群眾受益”的宗旨。通過規(guī)范收益資金的分配和監(jiān)督管理，有效解決“怎么用好”農(nóng)村宅基地有償使用資金的問題。

(五)完善有償使用的配套政策

農(nóng)村宅基地有償使用是手段，其目的是構(gòu)建農(nóng)戶依法、公平、高效利用宅基地的長(zhǎng)效機(jī)制，需要完善相關(guān)的配套政策保障有償使用工作的可持續(xù)性。首先，要建立農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記頒證制度，通過澄清底數(shù)為制定有償使用方案提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。其次，探索自愿有償退出宅基地機(jī)制，村集體給予退回閑置宅基地的農(nóng)戶適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，激勵(lì)農(nóng)戶退出閑置宅基地，并通過統(tǒng)一規(guī)劃和土地整理實(shí)現(xiàn)收回宅基地的再利用，減少閑置宅基地的數(shù)量。再次，要夯實(shí)村民自我管理宅基地的治理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅建設(shè)從“農(nóng)戶行為”向村民的“集體意志”轉(zhuǎn)變，組織群眾有序參與村莊規(guī)劃的編制與實(shí)施管理、宅基地指標(biāo)的公平分配與農(nóng)戶建房的監(jiān)督管理，對(duì)違規(guī)利用土地和違法建設(shè)行為能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、高效處置，形成人人參與村莊規(guī)劃建設(shè)管理、共建共享美麗家園的鄉(xiāng)村治理氛圍。與此同時(shí)，國(guó)家要完善相關(guān)法律法規(guī)，將農(nóng)村宅基地管理和有償使用全面納入基層組織建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等政策體系，為實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)”推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用制度提供更完備的政策支持。

五、結(jié)語

農(nóng)村宅基地有償使用符合中央深化農(nóng)村綜合改革和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政策導(dǎo)向，是有效落實(shí)集體所有權(quán)、進(jìn)一步完善宅基地用益物權(quán)、落實(shí)“一戶一宅”政策、盤活閑置宅基地的重要途徑。深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用既有歷史經(jīng)驗(yàn)和試點(diǎn)成果可以借鑒，也有解決農(nóng)村宅基地占有使用不公問題和促進(jìn)節(jié)約利用土地的現(xiàn)實(shí)需求。通過村民自治路徑推動(dòng)農(nóng)村宅基地有償使用，不僅明晰了宅基地的產(chǎn)權(quán)及其主體，有效減少了宅基地有償使用制度改革的實(shí)施成本，促進(jìn)了土地資源的有效利用，而且保障了農(nóng)戶和村集體的權(quán)益。在村民自治實(shí)施路徑的安排上，要把完善宅基地“三權(quán)分置”的各項(xiàng)權(quán)能作為切入點(diǎn)，把實(shí)現(xiàn)村民共同利益作為落腳點(diǎn)，統(tǒng)籌安排關(guān)鍵路線上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，形成“實(shí)施主體——實(shí)施范圍——收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)——資金管理——配套政策”的村民自治關(guān)鍵路線。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)尊重集體成員的民主權(quán)利，及時(shí)回應(yīng)村民集體的利益訴求。倡導(dǎo)村民主動(dòng)與有序參與，以健全議事協(xié)商機(jī)制、科學(xué)制定有償使用方案和強(qiáng)化資金使用管理為重點(diǎn)，構(gòu)建規(guī)范有序、充滿活力的村民自治機(jī)制，使農(nóng)村宅基地有償使用的實(shí)踐立足群眾、依靠群眾、惠及群眾，有效解決宅基地有償使用資金“誰來收、向誰收、收多少、怎么用、可持續(xù)”等關(guān)鍵問題。

注釋

①S. Pejovich, “Karl Marx, Property Rights School and the Process of Social Change,” in J.C. Wood, ed.,KarlMarx’sEconomics:CriticalAssessments, vol. VI, London: Croom Helm Ltd, 1988, p.240.

②艾瑞克·G.菲呂博騰、斯韋托扎爾·平喬維奇：《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論：近期文獻(xiàn)的一個(gè)綜述》，見羅納德·H.科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海：格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2014年，第148頁(yè)。

③沈越：《現(xiàn)代社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年，第96頁(yè)。

④劉圣歡：《權(quán)利、合作與市場(chǎng)化：城市物業(yè)管理問題研究》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，2015年，第18-19頁(yè)。

⑤盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2003年，第152頁(yè)。

⑥H. Demsetz， “Toward a Theory of Property Rights，”TheAmericanEconomicReview, vol.57, no.2,1967,pp. 347-359．

⑦Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart, “The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration，”JournalofPoliticalEconomy, vol. 94, no.4,1986,pp.691-719；O. Hart, and J. Moore, “Property Rights and the Nature of the Firm，”JournalofPoliticalEconomy, vol.98, no.6,1990,pp.1119-1158．

⑧N. Antonio, R. Matteo and M. Alessandra, “Towards a Theory of Incomplete Property Rights,” American Law & Economics Association Annual Meetings，2007.

⑨同時(shí)，安東尼奧等也認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)與外部性的關(guān)系似乎并不如此簡(jiǎn)單，而具有一種復(fù)雜的共同演進(jìn)的關(guān)系。

⑩在外部性出現(xiàn)以后會(huì)存在一個(gè)新的產(chǎn)權(quán)安排問題。