何昊琛，李卓垚，汪海燕

（1.南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037；2.湖北省社會(huì)主義學(xué)院，武漢430077）

1 問題的提出

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是以保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)為目的，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者和提供者之間通過費(fèi)用的支付相連接的制度安排。由于森林生態(tài)效益具有效用的不可分性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性，使得有效的市場需求難以形成，市場機(jī)制的作用有限，宜通過政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)化，即由森林生態(tài)服務(wù)的受益者向被視為公共利益代表的政府支付合理價(jià)格，由政府作為補(bǔ)償義務(wù)主體通過公共財(cái)政向森林生態(tài)服務(wù)的提供者進(jìn)行補(bǔ)償。

然而并非所有的林權(quán)主體在林業(yè)經(jīng)營方面的投入都應(yīng)得到森林生態(tài)效益補(bǔ)償，當(dāng)且僅當(dāng)為公眾提供森林生態(tài)服務(wù)的林權(quán)主體所投入的經(jīng)營成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本無法通過市場獲得有效彌補(bǔ)的場合，森林生態(tài)效益補(bǔ)償才成為必要。集體林權(quán)制度改革使得農(nóng)戶對家庭承包林地?fù)碛辛擞靡嫖餀?quán)，但是公益林區(qū)劃則直接導(dǎo)致農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)缺損，將應(yīng)由政府承擔(dān)的公益林建設(shè)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)戶[1]?，F(xiàn)有研究已構(gòu)建出森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)遵循的制度路徑，但還需進(jìn)一步思考如何在森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)施環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)公益與私益的均衡。

2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)倪壿嫽A(chǔ)：兼顧生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益

理論上，公益林區(qū)劃應(yīng)以保障生態(tài)利益為目標(biāo)且應(yīng)適用“征收”程序，在管護(hù)環(huán)節(jié)應(yīng)降低農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益損失，同時(shí)在補(bǔ)償環(huán)節(jié)有效彌補(bǔ)農(nóng)戶損失[2]。

第一，公益林區(qū)劃應(yīng)以保障“生態(tài)利益”為首要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)滿足農(nóng)戶基本的生計(jì)需求。

公益林區(qū)劃過程中首先應(yīng)由國家和省級林業(yè)行政管理部門根據(jù)區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程進(jìn)行公益林范圍的劃定；其次由縣級林業(yè)行政管理部門與區(qū)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶充分協(xié)商，取得農(nóng)戶同意，按照行政征收程序?qū)⑻囟值貏潪楣媪郑炗喒茏o(hù)合同，并以此作為森林生態(tài)補(bǔ)償資金分配的基礎(chǔ)。對于“靠山吃山”的農(nóng)戶而言，林地承包經(jīng)營權(quán)可能構(gòu)成其唯一的財(cái)產(chǎn)和收入來源，必須保證其擁有可從事商品性經(jīng)營的林地達(dá)到一定的面積，以滿足其基本的生存需求。

第二，政府對公益林的管制措施應(yīng)滿足“最低限度損失”的要求，在確保公眾生態(tài)利益的前提下最大限度降低農(nóng)戶損失。

林木采伐構(gòu)成農(nóng)戶林業(yè)收入的主要來源。由于林木采伐直接影響森林蓄積和森林覆蓋率，因而采伐行為成為政府實(shí)施的公益林管制措施的核心。理論上，森林資源狀況的評價(jià)包括植物資源、動(dòng)物資源、微生物資源和景觀資源等多個(gè)方面，需要通過森林覆蓋率、森林蓄積、森林災(zāi)害面積、樹種結(jié)構(gòu)、林分結(jié)構(gòu)、林齡結(jié)構(gòu)及所處區(qū)位等多項(xiàng)指標(biāo)才能估算森林生態(tài)功能的可獲得性及大小。采伐行為受限必然限制農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，但并不必然有助于公眾生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)，因此，對采伐行為的限制與禁止并非公益林管制的必要措施。

第三，對公眾生態(tài)利益的保護(hù)與對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的限制必須成比例，不能使其中任一方居于絕對的優(yōu)先地位。

集體林權(quán)制度改革后商品林的林地承包經(jīng)營權(quán)和和林木所有權(quán)分到戶，市場對林產(chǎn)品需求的增長使得林地價(jià)值不斷上升，公益林與商品林的收益差距進(jìn)一步拉大，公益林禁伐使林農(nóng)承擔(dān)提供公眾所需的森林生態(tài)產(chǎn)品的成本，政府作為公共利益的代表應(yīng)當(dāng)對林農(nóng)進(jìn)行營林成本、管護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。

3 森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度實(shí)施現(xiàn)狀：生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益失衡

2004年財(cái)政部正式建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，并與原國家林業(yè)局聯(lián)合出臺(tái)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，正式將森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金改稱為森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2007年兩部委發(fā)布修改后的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，把公益林建設(shè)納入公共財(cái)政的框架。

3.1 區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的界定與實(shí)施傾向于保護(hù)生態(tài)利益

《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第二條規(guī)定：公益林的認(rèn)定以生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱為依據(jù)。第十四條規(guī)定：國家根據(jù)生態(tài)建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，科學(xué)確定國家級公益林的規(guī)模和布局。國家級公益林穩(wěn)定在全國林地總面積的30～40%。由此可知，我國現(xiàn)行公益林區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)僅考慮地理位置，不考慮樹種、林分和林齡結(jié)構(gòu)等因素，對林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益施加限制的同時(shí)并不必然有助于保障森林生態(tài)功能。

《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第十二條規(guī)定：區(qū)劃界定國家級公益林應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)保護(hù)需要和林權(quán)權(quán)利人的利益。但關(guān)于林權(quán)主體權(quán)益保護(hù)的具體規(guī)則在該辦法的26 個(gè)條文中僅有兩處提及：在區(qū)劃界定過程中，對非國有林，地方政府應(yīng)當(dāng)征得林權(quán)權(quán)利人的同意，并與林權(quán)權(quán)利人簽訂管護(hù)協(xié)議；在不影響整體生態(tài)功能、保持集中連片的前提下，集體林權(quán)制度改革過程中已確權(quán)到戶的國家級公益林，其林權(quán)權(quán)利人在與地方政府簽訂管護(hù)協(xié)議時(shí)可以調(diào)出國家級公益林。林權(quán)權(quán)利人不同意區(qū)劃為公益林或者主張調(diào)出公益林時(shí)該如何提出訴求以及如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，缺乏相應(yīng)法律規(guī)定。

3.2 管護(hù)措施單一，造成經(jīng)濟(jì)利益的不必要損失

目前生態(tài)公益林無經(jīng)營類型的劃分，僅劃分生態(tài)公益林建設(shè)類型?！秶壹壒媪謪^(qū)劃管理辦法》雖然將公益林分為三級，但并沒有對不同等級的公益林分別確立有區(qū)別的經(jīng)營管理制度，僅規(guī)定了有區(qū)別的保護(hù)管理制度：一級公益林實(shí)行全面禁伐；二級公益林只能進(jìn)行撫育或更新性質(zhì)采伐；三級公益林可進(jìn)行撫育或更新采伐。本文在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，地方政府為降低公益林管理成本，公益林的管護(hù)措施僅限于禁伐和限伐，限伐所需滿足的采伐類型要求和程序要求使得農(nóng)戶實(shí)際上無法從采伐中獲益。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，未能實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)利益損失的有效彌補(bǔ)

我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償主要考慮了我國財(cái)政的承擔(dān)能力，僅實(shí)現(xiàn)了對公益林管護(hù)費(fèi)的補(bǔ)助，沒有對公益林林權(quán)所有者的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償[3]。本文在調(diào)研過程中了解到，以南方集體林區(qū)主要樹種杉木的平均出材量和平均市場價(jià)格為例：1hm2林地一般出材杉木90m3，每年每畝林地進(jìn)行商品性經(jīng)營的收入可達(dá)1 680元。農(nóng)戶林地被區(qū)劃為公益林后，每hm2林地每年僅能獲得不足450元補(bǔ)償，其經(jīng)濟(jì)利益損失達(dá)千余百元。

4 森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的改進(jìn)：生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的均衡

4.1 從公益林區(qū)劃程序方面實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的保障

國家基于生態(tài)保護(hù)的目的將家庭承包林地劃入公益林范圍從而禁止經(jīng)營性質(zhì)的采伐，構(gòu)成對農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)限制，應(yīng)當(dāng)遵循行政征收程序。按照行政征收程序?qū)⑻囟謾?quán)主體的林地劃為公益林，簽訂管護(hù)合同[4]。公益林的比例不應(yīng)超過林權(quán)主體所承包林地的一定比例，不能僅基于集中連片的需要而導(dǎo)致某戶林地全部或大部分劃為公益林，超過一定比例即允許林權(quán)主體部分退出或置換。農(nóng)戶之間代代傳承的森林資源管護(hù)經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)成為公益林區(qū)劃的依據(jù)之一，保障農(nóng)戶在公益林區(qū)劃階段的參與決策權(quán)，以保證森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度“目的妥當(dāng)性”的實(shí)現(xiàn)。

4.2 根據(jù)公益林的生態(tài)功能類別實(shí)行分級分類管理，降低農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益損失

生態(tài)公益林限制性利用除了生態(tài)采伐以外，還考慮適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)植和套種。在實(shí)踐中，不是所有的公益林均需采取禁伐措施，不同保護(hù)等級的公益林應(yīng)采取不同類型的公益林管理方式，發(fā)揮不同生態(tài)功能的公益林應(yīng)采取不同類型的經(jīng)營方式，從而賦予農(nóng)戶相應(yīng)的開展限制性經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利。對于荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)、列入世界自然遺產(chǎn)名錄的林地以及生態(tài)極其脆弱、采伐后難以更新的生態(tài)林區(qū)，實(shí)行全面封山，禁止一切性質(zhì)的采伐[5]；對于上述地區(qū)以外的公益林區(qū)，在確保生態(tài)功能的前提下可實(shí)行限制性采伐，允許進(jìn)行林下經(jīng)營[6]，提高林地利用率，減少因森林生態(tài)功能保護(hù)而導(dǎo)致的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益損失。

4.3 綜合多方因素確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，滿足農(nóng)戶的基本生計(jì)需求

森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)綜合考慮森林的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況和質(zhì)量，結(jié)合不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兼顧與商品林經(jīng)營收益的差額和物價(jià)指數(shù)的變化，形成具有激勵(lì)功能的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[7]。

第一，應(yīng)基于生態(tài)功能的判斷確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：對于實(shí)行全面封山，禁止一切性質(zhì)采伐的公益林，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以當(dāng)?shù)毓媪值慕?jīng)營成本和商品林經(jīng)營收入為依據(jù)進(jìn)行充分補(bǔ)償；對于上述地區(qū)以外的公益林區(qū)，允許進(jìn)行林下經(jīng)營且已利用森林資源獲得經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)營者，可少補(bǔ)償或不補(bǔ)償。第二，應(yīng)根據(jù)地理位置、樹種和質(zhì)量的差異，區(qū)分公益林的經(jīng)營成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本：交通不便的山區(qū)，商品林經(jīng)營成本較高，可采用較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；靠近人口密集區(qū)的人工生態(tài)林經(jīng)營性利用的價(jià)值較大，管護(hù)成本較高，可采用較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5 政策建議

現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度明顯將公眾的生態(tài)利益置于絕對優(yōu)先的地位，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益未得到相應(yīng)的均衡保護(hù)，本文認(rèn)為應(yīng)從實(shí)體和程序兩方面保障農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，具體政策建議包括：

首先，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度中確立農(nóng)戶的程序性權(quán)利。第一，參與決策權(quán)[8]。公益林區(qū)劃過程中應(yīng)當(dāng)聽取農(nóng)戶的意見，保障農(nóng)戶的林權(quán)主體地位并遵循農(nóng)戶的森林管護(hù)經(jīng)驗(yàn)[9]。第二，置換權(quán)及退出權(quán)。對于因“生態(tài)區(qū)位極為重要”以及“生態(tài)狀況極為脆弱”而導(dǎo)致大部分林地被區(qū)劃為公益林的農(nóng)戶而言，應(yīng)考慮通過“置換”方式保障農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，滿足此類農(nóng)戶基本的生存需求。對于一般類型的公益林，則應(yīng)允許農(nóng)戶“退出”[10]。第三，獲得救濟(jì)權(quán)。農(nóng)戶的參與決策權(quán)、退出權(quán)、置換權(quán)、限制性經(jīng)營權(quán)及受償權(quán)受到侵犯時(shí)，有權(quán)通過行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。

其次，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度中確立農(nóng)戶的實(shí)體性權(quán)利。第一，限制性經(jīng)營權(quán)。根據(jù)公益林的生態(tài)功能類別確定農(nóng)戶限制性經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容，保障農(nóng)戶獲得與公益林類別相適應(yīng)的經(jīng)營權(quán)。第二，受償權(quán)。在公共財(cái)政有限的條件下，應(yīng)將森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升至每年750元～1500元/hm2，以充分、合理的彌補(bǔ)農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)損失。