謝明剛

(中國人民警察大學(xué)， 河北 廊坊 065000)

清末，近代警政開始興辦。與同時(shí)代其他各省警政建設(shè)相比，直隸警政不但興辦時(shí)間早，而且取得了較大成績，發(fā)揮了引領(lǐng)示范作用，對(duì)中央和各省地方警政都產(chǎn)生了極大影響。

一、直隸警政對(duì)清廷辦警政策產(chǎn)生了極大影響

清政府在決定辦警之初，對(duì)近代警察制度的認(rèn)識(shí)很是膚淺，對(duì)警察與軍隊(duì)的區(qū)別認(rèn)識(shí)模糊。光緒二十七年(1901)七月三十日，清廷發(fā)布辦警上諭：“著各省將軍、督撫將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍，一律操習(xí)新式槍炮，認(rèn)真訓(xùn)練，以成勁旅?！盵1]4718這道上諭被大多數(shù)學(xué)者視為清政府創(chuàng)辦近代警察制度的起點(diǎn)。不久，督辦政務(wù)處遵旨提出改革方案：將各省綠營、防勇通盤籌劃，酌定數(shù)額，分為三等，即常備軍、續(xù)備軍、巡警軍，巡警軍“應(yīng)將舊有各營，裁去老弱浮惰，餉或仍舊，或酌增，另定操章，酌量歸并若干營，分撥各處，兼歸州縣鈐束，專為巡防警察之用”[2]4140。從清廷所頒上諭和政務(wù)處所擬方案可以看出，此時(shí)清廷對(duì)近代警察制度的理解并不深刻，還不清楚警察與軍隊(duì)的區(qū)別，認(rèn)為警察與常備軍、續(xù)備軍性質(zhì)相似，因而稱之為巡警軍，也就是說此時(shí)清廷所要建立的巡警軍還只是軍隊(duì)的一種。

清政府內(nèi)有些官員干脆把巡警軍理解為新建正規(guī)軍。如山西巡撫趙爾巽說：“晉省綠(營)兵行將汰盡，此后各屬巡警兵即為經(jīng)制之師，舉凡保衛(wèi)城鄉(xiāng)、巡戍關(guān)隘、護(hù)餉解犯等事，皆為巡兵專責(zé)?！盵3]126因此，辦警上諭頒布后的一段時(shí)間內(nèi)，許多省份建立的巡警，并不是近代意義上的警察，而只是舊軍隊(duì)的改頭換面。如光緒二十七年(1901)，閩浙總督許應(yīng)骙首先響應(yīng)清廷辦警政策，上奏：“將通省(指福建省)練軍制兵汰弱留強(qiáng)，別練巡警一枝?！彪S后，許應(yīng)骙將福建省“省城制兵改設(shè)巡警軍第一、第二、第三共三隊(duì)，以二隊(duì)交福州城守協(xié)管帶，以一隊(duì)交督標(biāo)中協(xié)副將管帶”[4]78。光緒二十八年(1902)，云南省奏稱將境內(nèi)綠營裁汰留強(qiáng)改練巡警軍，同時(shí)規(guī)定巡警軍餉銀仍按照綠營舊章發(fā)放[5]。同年，貴州改練巡警軍也是將綠營汰弱留強(qiáng)[6]。安徽巡警首先從蕪湖辦起，將“保衛(wèi)營勇二百名照加一百名改為巡警營”[7]。成都興辦巡警，將駐防旗營直接改辦，“將前立之旗兵振威一營因其官兵員名薪餉舊額而變通改革，別定簡明易行章程，以為滿城警察之用?！雹傥靼才d辦巡警，直接將步軍營改名稱為警察營，官兵及辦公駐地?zé)o一更換。對(duì)此，西安將軍長春奏稱：“謹(jǐn)遵光緒二十七年七月內(nèi)諭旨，擬請(qǐng)將步軍營改為警察營，其各堆撥即名警察處，其兵丁即曰警察兵……仍派協(xié)領(lǐng)一員督理一切，并佐領(lǐng)等官分帶巡兵?！雹诤邶埥诠饩w三十年(1904)興辦警政，直接“改練軍為巡警軍”③。云南辦理警政，初時(shí)全境巡警由半軍事性質(zhì)的團(tuán)練改練，對(duì)此云貴總督丁振鐸奏稱：“除廣南等處各團(tuán)營勢(shì)難遽裁，另片陳明外，所有各廳州縣原練團(tuán)哨即一律改為警察……所有原籌團(tuán)款即請(qǐng)撥作警察經(jīng)費(fèi)?！雹芤陨细魇∷O(shè)立的巡警軍，大都是按照清廷規(guī)定，將舊有之制兵防勇改編，其編制統(tǒng)屬和職責(zé)與舊有之綠營、防勇相似，有的省份甚至連舊有的稱號(hào)、官兵職銜和編制都未作任何變動(dòng)。這種情況在當(dāng)時(shí)是比較普遍的，并非僅僅出現(xiàn)在上面所列舉的幾個(gè)省份。因此，也就有了宣統(tǒng)元年(1909)陸軍部的命令：要求“原系防、綠各軍，只將名目更換，仍用原營舊制，如巡警軍等類”[8]10019，購置軍械及工程銷案歸陸軍部核銷。而辦警費(fèi)用，應(yīng)該是由巡警部、民政部核銷的。

從以上分析可知，巡警軍更加具有軍隊(duì)性質(zhì)，與近代警察相距甚遠(yuǎn)，不是近代警察制度的發(fā)展方向。及時(shí)扭轉(zhuǎn)這種方向，并將之引入近代警察制度軌道上的，是一些熟悉洋務(wù)、對(duì)近代警察制度有一定認(rèn)識(shí)的封疆大吏，如湖廣總督張之洞、直隸總督袁世凱，尤其是直隸總督袁世凱。光緒二十八年(1902)七月五日，直隸總督袁世凱將保定警政創(chuàng)辦情形具折上奏。清廷對(duì)保定警政所取得的成績很滿意，在此折上奏兩個(gè)月后，于光緒二十八年(1902)九月十六日發(fā)布上諭，命令各省仿照直隸方法辦理警政：“前據(jù)袁世凱奏定警務(wù)章程，于保衛(wèi)地方一切甚屬妥善，著各直省督撫仿照直隸章程奏明辦理，不準(zhǔn)視為緩圖，因循不辦，將此通諭知之。”[1]4719隨后，各省開始大力興辦警政，并以直隸省為主要仿效對(duì)象。清廷也設(shè)立了巡警部，作為全國警政的最高管理機(jī)構(gòu)。中國近代警察制度的建設(shè)步伐開始走上正確的軌道。

巡警部的建立也打上了直隸警政的烙印。巡警部設(shè)立的直接誘因是出洋五大臣被炸事件。此事件發(fā)生后，清廷極為震驚，并下定決心推行警政：“鑒于輦轂重地竟有匪人在火車上擲放炸彈之事，此等兇頑不法，難保無黨羽混跡京城暗圖生事。巡警至關(guān)重要，亟應(yīng)認(rèn)真辦理，以銷隱患而靖人心?！盵1]4935在出洋五大臣被炸事件的偵破方面，直隸警務(wù)人員表現(xiàn)突出。當(dāng)時(shí)，直隸總督袁世凱選派趙秉鈞統(tǒng)帥巡警參與破案，很快查獲刺客名籍。巡警破案如此迅速，促使清廷設(shè)立巡警部的決心更加堅(jiān)定。鑒于直隸巡警的優(yōu)異表現(xiàn)、直隸警政的突出成績及袁世凱本人在清政府中的重要地位，清廷讓袁世凱推舉人選。袁世凱舉薦署兵部左侍郎徐世昌為巡警部尚書，天津南段巡警總局總辦、直隸候補(bǔ)道趙秉鈞為巡警部侍郎，并得到了清廷的批準(zhǔn)。此二人，尤其是趙秉鈞，職掌巡警部，自然會(huì)將自己之前在直隸辦警的經(jīng)驗(yàn)用于巡警部的工作中。

省巡警道的設(shè)置也受到了直隸警政的影響。在巡警道設(shè)置之前，各省省城與州縣警務(wù)互不統(tǒng)屬，一省警務(wù)沒有專門的管理機(jī)構(gòu)，只是委任藩司、提法司等管理，這成為制約警政發(fā)展的一大弊端，造成各州縣自行籌劃，官制設(shè)置不一，警章有別等問題。建立省級(jí)的警政管理專門機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨。光緒三十二年(1906)，直隸省在全國率先設(shè)立了統(tǒng)轄全省警政的最高管理機(jī)構(gòu)——全省警務(wù)處。直隸警務(wù)處的創(chuàng)設(shè)無疑是一種制度上的創(chuàng)新，它突破了直隸省固有警制散漫的缺陷，提示了警務(wù)管理的一個(gè)發(fā)展方向，即設(shè)立省級(jí)警務(wù)管理機(jī)構(gòu)，專管全省警務(wù)。一年之后，光緒三十三年(1907)五月二十七日，清廷決定在各省設(shè)置巡警道，管理全省警察業(yè)務(wù)。

由上述分析可見，無論是在中國近代警察制度的總體發(fā)展方向上，還是在建立巡警部，設(shè)立巡警道和統(tǒng)轄全省警務(wù)機(jī)關(guān)等具體問題上，直隸警政都對(duì)清廷決策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，發(fā)揮了引導(dǎo)作用，引導(dǎo)清末警政走上了正確的發(fā)展道路。世人評(píng)論說：“歷行新政，惟日孜孜，造端宏大，凡將校之訓(xùn)練，巡警之編制，司法之改良，教育之普及，皆創(chuàng)自直隸，中央及各省或相效法。”[9]885-886

二、直隸警政對(duì)各省地方警政建設(shè)產(chǎn)生了廣泛影響

首先，直隸警政為各省提供了一個(gè)可行的辦警模式，為各省仿效。

光緒二十八年(1902)，清廷頒布諭令要求各省仿照直隸辦警，光緒三十三年(1907)，民政部又發(fā)布命令，要求各省裁撤民壯各役，參照直隸、奉天等省辦理警政：“民政部咨催各省，速將民壯各役一律裁撤，參照天津、保定、奉天、四川、廣東等省，辦理警察，認(rèn)真籌辦，以重警政?！盵10]在清廷的一再要求催促下，全國各省多仿效直隸興辦、整頓警政。如湖南，光緒二十九年(1903)，巡撫俞廉三“遵旨經(jīng)辦”巡警，“根據(jù)直隸章程將保甲局改為警務(wù)局，派親軍后營兵丁輪流站街，省城始有警察之名”[11]612。山東辦理巡警，巡撫周馥直言：“仿照直隸章程，參以東省民情風(fēng)氣，擬訂局制餉章及學(xué)堂章程課本?！盵12]260云南辦理警政，“查照直隸章程，參以地方情形，酌量變通”⑤。浙江整頓警政，一方面“仿照直隸成規(guī)，以紳士為巡董”⑥；另一方面，仿照直隸警務(wù)處設(shè)立浙江全省警務(wù)處：“浙江從前開辦巡警，限于省城一隅，而各俯州縣以無籌議及之者。欲圖改良非籌普及辦法，創(chuàng)立總攬之機(jī)關(guān)，不足以資統(tǒng)一而利推行。查直隸巡警在各省之先，其效果最著，良由在省設(shè)立警務(wù)處以任提倡之責(zé)……現(xiàn)經(jīng)飭于省城仿設(shè)浙江全省警務(wù)處，選派通悉法政警務(wù)人員分科辦事。”⑥江西九江創(chuàng)辦巡警，提出“仿鄂省之籌款，直隸之辦法”[13]。吉林辦理巡警，“于捕盜隊(duì)內(nèi)抽改一營四百人，查照直隸章程辦理”⑦。廣西省城整頓警政，“于省城設(shè)立警察總局一所，分局四所，又在城外東洲地方設(shè)一分局，派委熟悉警務(wù)員紳，略仿直隸章程，將該三營練軍嚴(yán)加挑選，并募補(bǔ)精壯巡兵”⑧。山西忻州辦理巡警，“仿天津辦法，籌辦鋪捐，以資經(jīng)費(fèi)，建警局，設(shè)教練所，置備軍械、警燈、崗樓，修飭街道，市面為之一清”[14]。奉天巡警總局為加強(qiáng)探訪事宜，于是“仿照北洋辦法”[15]，設(shè)立探訪局。江蘇辦理警政，兩江總督端方指出：“地方巡警系參仿北洋辦法，次第組織，辦理均有成效。”[16]此外，還有黑龍江、廣西、安徽、甘肅等眾多省份。由上述分析可見，直隸警政確實(shí)為各省辦警提供了一種可行模式，為他省所效仿。

其次，直隸為各省培養(yǎng)了眾多警務(wù)人才。

直隸警政的創(chuàng)辦者對(duì)警察教育非常重視，在建警伊始就創(chuàng)辦了警務(wù)學(xué)堂。光緒二十八年(1902)四月保定巡警創(chuàng)辦，保定警務(wù)學(xué)堂亦同時(shí)創(chuàng)辦。同年九月天津警務(wù)學(xué)堂創(chuàng)辦。光緒二十九年(1903)初，保定警務(wù)學(xué)堂并入天津警務(wù)學(xué)堂，組建北洋巡警學(xué)堂，成為清末全國重要的警察教育基地。直隸警務(wù)學(xué)堂建立之初，全國只有北京開設(shè)有京師警務(wù)學(xué)堂。直隸警察教育不但開設(shè)早，而且章程完備，課程設(shè)置完善，師資水平較高，并且允許外省咨送附學(xué)。因此，直隸警務(wù)學(xué)堂不僅為本省培養(yǎng)了大批警務(wù)人才，而且為其他省份培養(yǎng)了眾多警務(wù)人才。直隸總督楊士驤曾上奏說：“北洋巡警學(xué)堂學(xué)生由京城各部院暨江浙、河南、甘肅、黑龍江、吉林等省咨送人員居其多數(shù)，前后共計(jì)錄取官學(xué)生七百六十六名?！盵17]宣統(tǒng)二年(1910)護(hù)理北洋大臣、直隸總督崔永安在談到北洋巡警學(xué)堂時(shí)指出：“各省員生來堂附學(xué)及該堂員生應(yīng)各省電調(diào)者有十五六省之多。”[18]《天津警察匯報(bào)》也指出：“警察之事尤為今日政治上之急務(wù)，天津既為吾國警察導(dǎo)源之先河，內(nèi)自京師，外及各省，創(chuàng)行警察，無不取材于天津警察學(xué)堂，而學(xué)堂諸生之成材以去者，又能其所學(xué)而發(fā)揮之，蓋其效之在人耳目者矣。”⑨這些并非直隸官紳的自我夸獎(jiǎng)，當(dāng)時(shí)各省辦警的確紛紛派員來直隸學(xué)習(xí)。如云南辦理警政，“經(jīng)營數(shù)月，規(guī)模粗具，成效漸臻”，但是當(dāng)?shù)毓賳T仍感不足，于是“先后籌款資遣員弁學(xué)生分赴北洋及日本各學(xué)堂專習(xí)警務(wù)，俟其畢業(yè)回滇，洞明規(guī)則，再行設(shè)法添增聯(lián)隊(duì)”，以便推廣警政⑤。江西清江府辦理巡警，由天津選調(diào)警務(wù)學(xué)員十二名[19]。吉林派遣多名學(xué)生到直隸學(xué)習(xí)，據(jù)《大公報(bào)》報(bào)道，光緒三十三年(1907)三月時(shí)，天津北洋巡警學(xué)堂有吉林咨送之學(xué)生二十多名[20]。光緒三十一年(1905)初，兩江總督一次即咨送北洋巡警學(xué)堂學(xué)習(xí)之官兵學(xué)生數(shù)十名。《大公報(bào)》光緒三十一年(1905)三月初六日?qǐng)?bào)道是官學(xué)生三十二名、兵學(xué)生四十名[21],光緒三十一年(1905)六月十七日?qǐng)?bào)道是官兵各學(xué)生五十余名[22]。以此推斷，當(dāng)時(shí)兩江總督咨送來津官兵學(xué)生至少在七十人以上，其人數(shù)是相當(dāng)多的。此外，陜西、黑龍江、甘肅、四川等省也多向直隸咨送學(xué)員，學(xué)習(xí)警務(wù)。

各省不僅派員到直隸警務(wù)學(xué)堂學(xué)習(xí)，選調(diào)警務(wù)學(xué)堂畢業(yè)生，而且還派人到直隸巡警局學(xué)習(xí)或者直接從巡警局選調(diào)警務(wù)人才。山東辦理巡警，曾選調(diào)天津南段巡警總局巡官劉青元、遊戎全富[23]。江西清江府辦理巡警，由天津選調(diào)巡長十六名、巡查四名[17]。奉天，光緒三十一年(1905)，盛京將軍廷杰認(rèn)為前任盛京將軍增祺所辦警務(wù)急宜改良，于是整頓警務(wù)，在省城“城關(guān)內(nèi)外設(shè)分局六所，以北洋派遣來奉之警察員等派充總監(jiān)、分巡各差”⑩。對(duì)此，天津《大公報(bào)》有具體報(bào)道?！洞蠊珗?bào)》報(bào)道奉天選調(diào)之警員有天津南段第三局正巡官羅濟(jì)恒，天津南段巡警總局警務(wù)學(xué)員張香閣、韓嘉樹，第一局二區(qū)巡弁張登瀛，第二局三隊(duì)巡弁韓瑞瑄，第五局一區(qū)巡官陸宗保等人[24]；天津罪犯習(xí)藝所委員朱元炯奉調(diào)赴奉天辦理警務(wù)，“并擬帶巡弁等員數(shù)人，以資熟手”[25]。陜西辦理巡警，派“警務(wù)員共十四名來津，送交警務(wù)總局，學(xué)習(xí)警務(wù)”[26]。江蘇巡撫瑞澂改良警政，仿照直隸設(shè)置統(tǒng)轄全省之警務(wù)處，并擬從直隸選調(diào)警務(wù)人員擔(dān)任警務(wù)處各科科員[27]2012。

直隸警政對(duì)各省地方警政建設(shè)的影響是廣泛的、多方面的，在辦警模式、警務(wù)人才培養(yǎng)等方面的影響更是巨大，無怪乎時(shí)人說：“中國之警察以北洋為第一，北洋之警察以天津?yàn)榈谝?，此天下公言，非阿諛也。故各省之開辦警察，其一切規(guī)則無不以天津?yàn)槟７?，其?chuàng)辦之始多半咨調(diào)北洋之警務(wù)學(xué)員，而且往往各派專員來津參觀，以為效法之準(zhǔn)。是天津之警察為通國所注目，著極大之聲譽(yù)，概可見矣。”[28]當(dāng)時(shí)涉身中國警政的日本人三浦喜傳也說：“各行省推行警政以北洋為模范，各行省之采用警員以北洋為淵藪，北洋實(shí)為警界眾矢之的?！?/p>

注 釋：

① 蘇嚕岱，奏為成都駐防旗營改辦警察事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號(hào)：04—01—01—1060—001。

② 長春，奏為擬改西安步軍營為警察營并添撥隊(duì)兵并入俾資分布事,中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機(jī)處全宗，檔案號(hào)：03—6039—057。

③ 程德全，黑龍江省創(chuàng)辦警察先于省城設(shè)立專局請(qǐng)飭下袁世凱揀選卒業(yè)官弁來江事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號(hào)：04—01—01—1072—030。

④ 丁振鐸，奏為云南酌就各屬團(tuán)練改辦警察事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號(hào)：04—01—01—1077—040。

⑤ 丁振鐸，奏為滇省設(shè)局試辦警察擬定營制餉章請(qǐng)旨敕部立案事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機(jī)處全宗，檔案號(hào)：03—6001—073。

⑥ 增韞，奏為浙江省籌辦巡警情形事,中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號(hào)：04—01—01—1093—014。

⑦ 達(dá)桂，奏為吉林創(chuàng)設(shè)警察學(xué)堂事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機(jī)處全宗，檔案號(hào)：03—5520—027。

⑧ 柯逢時(shí)，奏為遵旨籌設(shè)警察巡軍歸并保甲事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號(hào)：04—01—01—1066—019。

⑨ 本報(bào)發(fā)刊辭，天津警察匯報(bào)(第一冊(cè))，光緒三十三年(1907)四月初八日發(fā)行，北京大學(xué)圖書館館藏。

⑩ 廷杰，奏報(bào)奉省整頓警察暨創(chuàng)辦學(xué)堂籌款情形事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機(jī)處全宗，檔案號(hào)：03—5519—021。