王 剛，趙思方

（1.東北林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040；2.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，對(duì)城市基層治理提出了全新要求。傳統(tǒng)“粗放式”治理模式在實(shí)踐中面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，為有效提升管理水平，變城市治理挑戰(zhàn)為城市發(fā)展機(jī)遇，全國(guó)各地嘗試了多種制度改進(jìn)但是成效不佳。在此背景下，各級(jí)政府針對(duì)城市發(fā)展中的難題攻堅(jiān)克難，大力推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，努力探索具有地方特色的城市精細(xì)化治理實(shí)踐。

一、網(wǎng)格化管理中的現(xiàn)實(shí)沖突與局部失靈

自北京市東城區(qū)2004 年率先進(jìn)行基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐以來(lái)，網(wǎng)格化管理已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。有學(xué)者在對(duì)這一政策工具進(jìn)行梳理時(shí)認(rèn)為，網(wǎng)格化管理經(jīng)過(guò)“單元?jiǎng)澐帧?zé)任明確—團(tuán)隊(duì)配備—部件編碼—流程優(yōu)化”的路徑，實(shí)現(xiàn)城市基層治理機(jī)制主動(dòng)化、動(dòng)態(tài)化、數(shù)字化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型[1]。網(wǎng)格化管理模式將城市管理區(qū)域按照屬地原則逐級(jí)劃分為三級(jí)網(wǎng)格，分別對(duì)應(yīng)到公共治理單元，任用公職人員以各級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)身份下沉到基層，并同時(shí)下放城市管理權(quán)限，進(jìn)行各具體領(lǐng)域的基層末端治理。明確網(wǎng)格化管理目標(biāo)在于通過(guò)關(guān)注治理成本、治理效率以及治理可持續(xù)性營(yíng)造更好的發(fā)展環(huán)境與群眾生活環(huán)境，在管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上形成治理體系。城市管理的難點(diǎn)在于涉及主體多、治理領(lǐng)域雜、責(zé)任劃分亂、治理周期長(zhǎng)且反復(fù)，雖然網(wǎng)格化管理在城市基層治理的整體實(shí)施中取得了一定的成效，但在實(shí)際治理應(yīng)用中仍存在“局部失靈”的問(wèn)題。

局部失靈表現(xiàn)之一是治理主體的行政一元化傾向。在網(wǎng)格化管理的應(yīng)然狀態(tài)中，管理主體呈現(xiàn)多元態(tài)勢(shì)。在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的理想化治理單元內(nèi)的管理主體不僅有政府及其工作人員等傳統(tǒng)城市管理主體，還有相關(guān)職能部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、商戶(hù)以及居民等。但是在實(shí)際運(yùn)行中的網(wǎng)格化管理主體往往局限于具有合法權(quán)威的行政主體（包括社區(qū)、相關(guān)事業(yè)單位等“泛行政主體”），使得基層行政主體主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理具有明顯的“行政力量強(qiáng)化”色彩，制度從設(shè)計(jì)運(yùn)行之初就有忽視社會(huì)力量參與治理的傾向。這種傾向隨之帶來(lái)基層實(shí)際治理主體數(shù)量與工作強(qiáng)度不對(duì)等弊病，與城市治理專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)相違背。

局部失靈表現(xiàn)之二是基層具體執(zhí)行者的“價(jià)值墮距”與“行動(dòng)墮距”?；趭W格本“文化墮距”理論，在網(wǎng)格化管理中的基層具體執(zhí)行者同樣存在“墮距”現(xiàn)象，即“價(jià)值墮距”與“行動(dòng)墮距”。城市基層治理在進(jìn)行治理理念與制度轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也對(duì)具體執(zhí)行者的價(jià)值和行動(dòng)提出更高層次的要求。但是具體執(zhí)行者的價(jià)值認(rèn)知與自我角色定位并未朝實(shí)然方向自主轉(zhuǎn)變，他們認(rèn)為“網(wǎng)格化”只不過(guò)是一場(chǎng)治理形式的改革，其治理意識(shí)、協(xié)作意識(shí)并未及時(shí)有效樹(shù)立。這種“價(jià)值墮距”導(dǎo)致其“行動(dòng)墮距”，基層執(zhí)行者在工作中采取原來(lái)的一元管理手段，忽視對(duì)于“人本”“責(zé)任”的價(jià)值思考，使其在實(shí)施效果上沒(méi)有達(dá)到理想的治理狀態(tài)。

局部失靈表現(xiàn)之三是治理責(zé)任落實(shí)不到位。在舊有的網(wǎng)格化管理模式中，治理責(zé)任僅是按照“重心下移、屬地管理、權(quán)責(zé)一致”的原則對(duì)城市基層管理職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，實(shí)際落實(shí)程度不足。但是隨著大中型城市定位的轉(zhuǎn)變以及城市化帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)升級(jí)，網(wǎng)格化管理所凸顯的責(zé)任問(wèn)題越來(lái)越明顯。網(wǎng)格化管理中各職能部門(mén)下沉人員彼此獨(dú)立，職責(zé)行使“碎而不精”，本應(yīng)起到整合作用的網(wǎng)格長(zhǎng)受工作內(nèi)容制約并未形成政策預(yù)期的“治理合力”。分散情況下的各部門(mén)在邊緣治理中扮演角色混亂致使相互推諉、權(quán)責(zé)異化，同時(shí)也造成公共領(lǐng)域的“公地悲劇”。而在遭遇重大突發(fā)事件時(shí)，這種不足更是被進(jìn)一步放大，致使網(wǎng)格化管理在基層治理體系中沒(méi)有完全達(dá)成全面覆蓋、有效對(duì)接、精確管理的設(shè)計(jì)目標(biāo)。此外，治理矛盾還存在于制度原則所賦予的權(quán)責(zé)本身?；鶎印柏?zé)大權(quán)小”的現(xiàn)實(shí)模糊了治理責(zé)任落實(shí)界限，不僅造成基層治理的低效與重復(fù)，而且也打擊了相關(guān)治理主體的治理熱情。

局部失靈表現(xiàn)之四是治理配套措施不完善。網(wǎng)格化管理采用數(shù)字化城市管理手段對(duì)城市資源進(jìn)行整合，利用考核、激勵(lì)、宣傳、協(xié)調(diào)等措施環(huán)節(jié)保障制度的運(yùn)行。但是在制度實(shí)踐的過(guò)程中城市基層治理配套措施尚不完善，仍存在考核環(huán)節(jié)“唯上級(jí)化”、激勵(lì)措施片面、宣傳手段局限、信息溝通不暢等諸多問(wèn)題，制約了網(wǎng)格化管理作用的有效發(fā)揮。

二、城市基層治理精細(xì)化中的“路長(zhǎng)制”新嘗試

在對(duì)城市基層治理進(jìn)行改善和探索的過(guò)程中，“精細(xì)化管理”概念的提出與應(yīng)用帶來(lái)了新思路。通過(guò)理論設(shè)想與制度創(chuàng)設(shè)，部分大中城市自2017年開(kāi)始陸續(xù)試點(diǎn)并推行“路長(zhǎng)制”，在原有網(wǎng)格化制度之上進(jìn)行二次構(gòu)建與責(zé)任夯實(shí)，以責(zé)任制為關(guān)鍵在基層構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、商戶(hù)自治、全民參與”的城市治理模式，使城市的吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步增強(qiáng)。

（一）精細(xì)化管理：城市基層治理的元理論

城市基層治理精細(xì)化的理論基礎(chǔ)的回溯，首先需要追溯到發(fā)軔于企業(yè)管理領(lǐng)域的科學(xué)管理理論和與之一脈相承的“精細(xì)化管理”理念?！熬?xì)化管理”最早指的是在科學(xué)管理過(guò)程中強(qiáng)調(diào)對(duì)于“細(xì)節(jié)”的關(guān)注，并由此實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、增加收益的目標(biāo)，是有效提升管理質(zhì)量水平的一種企業(yè)管理理念、模式與文化，具有“責(zé)任明確化、規(guī)則具體化、手段科學(xué)化、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化”等特征。該理念在新公共管理運(yùn)動(dòng)興起后被相關(guān)學(xué)者與政府管理人員遷移使用于城市管理領(lǐng)域，由此提出“城市精細(xì)化管理”概念。

學(xué)界普遍認(rèn)為，城市精細(xì)化管理的目標(biāo)與價(jià)值可以用西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“無(wú)縫隙政府”理論進(jìn)行解釋?zhuān)阂胧袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成新的機(jī)制以取代舊有職能壁壘，重新整合部門(mén)的資源和功能，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)公共管理的“流動(dòng)、靈活、完整、透明、連貫、彈性”[2]。與此同時(shí)，治理概念通過(guò)調(diào)和各方利益與調(diào)動(dòng)各方力量，從而使個(gè)人和機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動(dòng)以持續(xù)管理共同事務(wù)，進(jìn)一步從目標(biāo)價(jià)值層面推動(dòng)精細(xì)化管理在城市基層治理領(lǐng)域的適用性，其中對(duì)于服務(wù)性目標(biāo)、多元化主體、協(xié)作化方式的強(qiáng)調(diào)和城市精細(xì)化管理對(duì)治理效果、“以人為本”理念以及“服務(wù)型政府”定位的重視與凸顯，彼此呼應(yīng)、有機(jī)融合。城市基層治理的客體是復(fù)雜多變的，作為主體的基層政府及其工作人員履行城市管理職能（諸如市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、民生、交通等）的重要條件之一是在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中同個(gè)人、組織進(jìn)行直接接觸。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與價(jià)值，城市精細(xì)化管理通過(guò)制度規(guī)范與責(zé)任分包分解治理對(duì)象與內(nèi)容：一是運(yùn)用制度區(qū)分治理對(duì)象與其需求，并對(duì)治理程序和行為規(guī)范化；二是運(yùn)用分包的方式將責(zé)任精確落實(shí)到治理主體中的個(gè)人。

綜上所述，城市精細(xì)化管理可以定義為政府及其工作人員秉持精細(xì)化理念，基于對(duì)服務(wù)型政府的價(jià)值理解與對(duì)公共事務(wù)的性質(zhì)衡量，協(xié)同多元主體，通過(guò)精巧的制度設(shè)計(jì)、細(xì)致的過(guò)程推進(jìn)和精微的治理技術(shù)運(yùn)用，綜合利用精準(zhǔn)目標(biāo)、具體規(guī)范、數(shù)字信息等工具實(shí)現(xiàn)公共資源在城市領(lǐng)域內(nèi)的高效利用，彈性回應(yīng)城市發(fā)展過(guò)程中的各方需求與整體環(huán)境變化，不斷進(jìn)行主體自我完善并提升服務(wù)水平的一種管理模式。

（二）“路長(zhǎng)制”：基層治理精細(xì)化的實(shí)踐探索

“路長(zhǎng)制”（又稱(chēng)“路長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”“街巷長(zhǎng)制”等）是一種以屬地管理為原則，以全面提升政府服務(wù)水平為目標(biāo)，依托于道路網(wǎng)格和層級(jí)責(zé)任而建立的規(guī)范化、精細(xì)化、常態(tài)化、數(shù)字化的城市基層治理模式，被應(yīng)用于城市管理中的諸多領(lǐng)域。它在制度實(shí)踐層面以責(zé)任制為紐帶，聯(lián)動(dòng)城市公共事務(wù)管理重要節(jié)點(diǎn)，在城市這一治理平臺(tái)上有機(jī)統(tǒng)籌社區(qū)、樓院、商戶(hù)單位等相對(duì)獨(dú)立的治理個(gè)體，針對(duì)公共事業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的節(jié)點(diǎn)問(wèn)題予以精準(zhǔn)處置，充分發(fā)揮道路的聯(lián)系溝通作用，調(diào)動(dòng)城市基層治理資源的有效下沉利用。

自2016 年起，杭州市和西安市率先進(jìn)行“路長(zhǎng)制”探索，隨之上海市靜安區(qū)、北京市大興區(qū)、廣州市越秀區(qū)等一線(xiàn)城市地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行局部試點(diǎn)。此后深圳、長(zhǎng)春、鄭州、濟(jì)南等城市相繼在精細(xì)化管理的思路指導(dǎo)下，基于自身情況，在原有的網(wǎng)格化管理制度基礎(chǔ)上改進(jìn)出臺(tái)城市精細(xì)化管理工作“路長(zhǎng)制”實(shí)施方案及相關(guān)配套制度，對(duì)城市管理制度進(jìn)行情境性嵌入改革，在城市精細(xì)化管理與各地“路長(zhǎng)制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際探索出“路長(zhǎng)制”的自我模式。目前，“路長(zhǎng)制”被視為在實(shí)踐層面利用負(fù)責(zé)制解決“城市痼疾”的一種具體的有效模式，河南省、山東省、浙江省、湖北省等省份在全省范圍推廣并建立面向大中小城市的“路長(zhǎng)制”制度體系。

“路長(zhǎng)制”的實(shí)際應(yīng)用領(lǐng)域與管理對(duì)象范圍比較廣泛，涵蓋圍繞道路進(jìn)行社會(huì)治理的各方面。在不同城市，“路長(zhǎng)制”的具體應(yīng)用各有差別。梳理國(guó)內(nèi)實(shí)施“路長(zhǎng)制”的城市發(fā)現(xiàn)，城市治理范圍內(nèi)的“路長(zhǎng)制”按照工作領(lǐng)域以及實(shí)施主體可分為交通管理類(lèi)、市容環(huán)衛(wèi)建設(shè)類(lèi)以及綜合治理類(lèi)三類(lèi)：第一類(lèi)被應(yīng)用于交通管理領(lǐng)域，由交管支隊(duì)中各級(jí)負(fù)責(zé)人進(jìn)行“承包”，從而有效解決道路擁堵與養(yǎng)護(hù)問(wèn)題。第二類(lèi)關(guān)注于市容環(huán)衛(wèi)建設(shè)領(lǐng)域，按行政區(qū)劃將各區(qū)縣道路尤其是背街巷道進(jìn)行實(shí)名制分包，相關(guān)公職人員通過(guò)“承包”的方式對(duì)道路沿線(xiàn)的環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、戶(hù)外廣告、綠化管理、設(shè)施維護(hù)等實(shí)行管理。而第三類(lèi)不再局限于環(huán)境整治，而是面向社會(huì)綜合治理，將工作內(nèi)容與社區(qū)網(wǎng)格化管理相聯(lián)系，通過(guò)多級(jí)聯(lián)動(dòng)完善基層自治。

雖然這些實(shí)踐的具體治理對(duì)象與目標(biāo)各有不同，但治理機(jī)制與原理卻是突破與創(chuàng)新，具有如下兩方面特征：其一，“路長(zhǎng)制”在機(jī)制上超越了原有“條塊分割”的管理框架，實(shí)現(xiàn)了基于組織“域”視角的跨域治理，在更高層面設(shè)立一級(jí)職位負(fù)責(zé)職能統(tǒng)領(lǐng)。機(jī)制核心在于重視整合城市各方主體和資源的紐帶，有效聯(lián)動(dòng)實(shí)際范圍內(nèi)的多方行為體，對(duì)城市治理資源再分配。其二，“路長(zhǎng)制”在運(yùn)行原理上更加突出城市治理機(jī)制“責(zé)任制”遷移的“精細(xì)化”特征，強(qiáng)調(diào)用“分包-承包”的方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任的精準(zhǔn)落實(shí)，并且配合“道路”這一場(chǎng)域達(dá)到提高治理成績(jī)的效果?！熬斌w現(xiàn)在這種“分包-承包”治理方式將城市管理責(zé)任精確到個(gè)人，“細(xì)”體現(xiàn)在治理過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化與管理對(duì)象的細(xì)化，做到對(duì)城市基層治理的全覆蓋。

三、制度超越：“路長(zhǎng)制”的模式創(chuàng)新

針對(duì)上述制度失靈問(wèn)題，“路長(zhǎng)制”的模式創(chuàng)新聚焦城市各具體治理領(lǐng)域中的“軟、差、亂、臟”問(wèn)題并以此為治理導(dǎo)向，在政府主導(dǎo)和屬地管理的前提下廣泛發(fā)動(dòng)部門(mén)、社會(huì)力量，運(yùn)用責(zé)任制落實(shí)街道整治工作內(nèi)容，以嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)為基層著力解決街面問(wèn)題構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，是城市基層治理精細(xì)化體系的有機(jī)組成部分。

“路長(zhǎng)制”在進(jìn)行基層問(wèn)題解決與落實(shí)中強(qiáng)調(diào)工作方式的處理專(zhuān)案化、研究定期化、解決及時(shí)化與流程閉合化。其具體工作流程遵循“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、報(bào)送反饋、立案、處理、復(fù)查、結(jié)案”閉環(huán)管理工作機(jī)制。路長(zhǎng)、城市管理巡查員、居民義務(wù)巡查員利用信息平臺(tái)對(duì)街面問(wèn)題收集核實(shí)和分類(lèi)后，組織城管執(zhí)法、交巡警、市政、工商質(zhì)監(jiān)、巡防隊(duì)員、黨員志愿者、商戶(hù)等多方治理力量對(duì)問(wèn)題分類(lèi)處理，并在問(wèn)題解決后派遣督查組對(duì)結(jié)果進(jìn)行督查落實(shí)并反饋，如不合格則再次進(jìn)入問(wèn)題處理閉合流程，直至問(wèn)題得到有效解決。“路長(zhǎng)制”通過(guò)對(duì)“精明行政”[3]的體系構(gòu)建與多元治理格局的構(gòu)筑完成基層公共管理與公共服務(wù)的變革。本文認(rèn)為，這種從網(wǎng)格化管理向“路長(zhǎng)制”的變遷實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化驅(qū)使下的制度超越，具體表現(xiàn)在治理主體多元化、責(zé)任精確化與措施科學(xué)化重構(gòu)。

（一）治理主體多元化重構(gòu)

從主體分析角度看，各地“路長(zhǎng)制”城市基層精細(xì)化治理模式中涉及的主體超越著重體現(xiàn)在主體多元化重構(gòu)，變“政府-社會(huì)”為“行政主體-社會(huì)成員-第三方”，為實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)提供更優(yōu)化的主體架構(gòu)，夯實(shí)城市基層治理主體基礎(chǔ)。

行政主體是治理主體中保障整個(gè)路長(zhǎng)制得以運(yùn)行的最重要的力量。這里的“行政主體”是一種廣義上的界定，不僅涵括行政機(jī)關(guān)（政府機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等）及其工作人員，也包含了與之相關(guān)的擁有一定政治權(quán)力的其他城市國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。其中，承擔(dān)主要工作內(nèi)容與職責(zé)的“路長(zhǎng)”的出現(xiàn)無(wú)疑是主體重構(gòu)與創(chuàng)新的核心?！奥烽L(zhǎng)制”中的組織架構(gòu)呈現(xiàn)“345”的層級(jí)特點(diǎn)，即“文件里的三級(jí)、名稱(chēng)上的四級(jí)、實(shí)際中的五級(jí)”?！拔募锏娜?jí)”是指在政府出臺(tái)的文件中的路長(zhǎng)制組織結(jié)構(gòu)劃分按照“市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）”的層級(jí)進(jìn)行——由城市精細(xì)化管理服務(wù)辦公室統(tǒng)籌謀劃，各區(qū)政府、管委會(huì)牽頭，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）具體落實(shí)工作?！懊Q(chēng)上的四級(jí)”體現(xiàn)為在名稱(chēng)上路長(zhǎng)群體按照分包路段與職級(jí)的結(jié)合劃分為“四級(jí)路長(zhǎng)”——各區(qū)政府、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任轄區(qū)總路長(zhǎng)和副總路長(zhǎng)，分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）的區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）縣處級(jí)干部擔(dān)任所分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）的一級(jí)路長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）副科級(jí)以上干部擔(dān)任二級(jí)路長(zhǎng)，最終端的社區(qū)干部擔(dān)任三級(jí)路長(zhǎng)，每一級(jí)路長(zhǎng)都受上一級(jí)路長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)。然而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中其實(shí)還存在第五級(jí)路長(zhǎng)，即“實(shí)際中的五級(jí)”，他們是真正處理解決問(wèn)題、擁有權(quán)力與話(huà)語(yǔ)、在服務(wù)的分配和執(zhí)行過(guò)程中具有一定自由裁量權(quán)的“街頭官僚”[4]。他們不再冠有“路長(zhǎng)”的名稱(chēng)卻執(zhí)行著路長(zhǎng)的實(shí)際職能，其行政角色是由活動(dòng)在“一線(xiàn)”的街道辦事處城管科等部門(mén)的工作人員、社區(qū)工作人員以及下沉到網(wǎng)格的相關(guān)職能部門(mén)辦事人員所扮演。此外，“路長(zhǎng)制”更加強(qiáng)調(diào)具有監(jiān)督作用的行政輔助力量的加入，將“兩代表一委員”（即人大代表、黨員代表、政協(xié)委員）納入“路長(zhǎng)”工作隊(duì)伍之中，落實(shí)黨員聯(lián)系群眾制度，發(fā)揮其外部監(jiān)督作用。

而由商戶(hù)、單位以及居民所組成的社會(huì)主體同樣不可忽視。在“政府主導(dǎo)、商戶(hù)自治、全民參與”的城市基層治理參與體系中，門(mén)店商戶(hù)、沿街單位在“路長(zhǎng)制”中既是管理對(duì)象又是行動(dòng)主體。門(mén)店商戶(hù)、沿街單位在“路長(zhǎng)制”中具有不可忽視的能動(dòng)性，通過(guò)“五商工作法”、商戶(hù)自治、星級(jí)評(píng)定落實(shí)其“四包”責(zé)任，他們主動(dòng)參與到公共事務(wù)之中，不僅有效提升治理效率、節(jié)省治理成本，而且能樹(shù)立“共治合作”的城市治理參與價(jià)值觀(guān)，減輕了治理阻力。

社會(huì)主體中的居民扮演的角色更為多重。其一，居民是“路長(zhǎng)制”城市基層治理模式的關(guān)鍵參與者，在其中發(fā)揮主要力量。其二，他們也是“路長(zhǎng)制”治理成果的受益者。從直接受益角度看，“人民城管為人民”，在以人民福祉為城市工作目標(biāo)的今天，城市治理能力水平的提高直接關(guān)系到居民自身利益；而從間接受益角度看，城市治理能力的提高能帶動(dòng)城市形象升級(jí)，從而帶來(lái)更多發(fā)展機(jī)遇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方面為居民帶來(lái)更多紅利。其三，居民也在“路長(zhǎng)制”治理體系中扮演著重要的監(jiān)督角色。以鄭州市金水區(qū)為例，在其“1+2+N”工作模式中既包含由社區(qū)在轄區(qū)居民中推選出的居民義務(wù)巡查員，他們不僅對(duì)三級(jí)路長(zhǎng)工作提供業(yè)務(wù)幫助，履行問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、動(dòng)員群眾、維持秩序的工作職責(zé)，同時(shí)也監(jiān)督三級(jí)路長(zhǎng)的工作落實(shí)情況。當(dāng)然這些居民巡查員同樣存在著角色兼職的現(xiàn)象——退休干部、相關(guān)部門(mén)在職工作人員等利用其所擁有的資源、權(quán)威、能力能夠有效助力其自身順利迅速地扮演好多重角色。

此外，“第三方”的引入與參與同樣對(duì)“路長(zhǎng)制”的有序運(yùn)轉(zhuǎn)起到推進(jìn)作用。在廣州進(jìn)行“路長(zhǎng)制”試點(diǎn)時(shí)，就有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)在制度實(shí)施中引入“第三方”以平衡主體關(guān)系。因此在后續(xù)城市進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與實(shí)施時(shí)普遍重視通過(guò)招標(biāo)的形式公平地引入非本地“第三方”檢查考核組織，由相應(yīng)城市國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)委托“第三方”每日?qǐng)?jiān)持巡查，在數(shù)據(jù)量化的基礎(chǔ)上建立城市精細(xì)化管理工作周評(píng)比、周排名、周通報(bào)制度。這種“第三方”獨(dú)立檢查考核的形式從制度上突破了原有的單一考核機(jī)制，營(yíng)造了公平合理的治理氛圍，為“路長(zhǎng)制”的運(yùn)行提供了良好的機(jī)制保障。

（二）治理責(zé)任精確化重構(gòu)

在治理主體多元化的同時(shí)，責(zé)任在現(xiàn)實(shí)情境下的城市基層治理中不斷得到重視。作為城市精細(xì)化治理體系中的重要組成部分，“路長(zhǎng)制”與精細(xì)化管理一脈相承強(qiáng)調(diào)責(zé)任明確，并同個(gè)人負(fù)責(zé)制機(jī)制泛化建立聯(lián)系[5]，即體現(xiàn)在街面問(wèn)題解決過(guò)程中的責(zé)任精準(zhǔn)落實(shí)。這種治理責(zé)任精確化重構(gòu)從價(jià)值引領(lǐng)、組織優(yōu)化和角色明確三個(gè)方向進(jìn)行。

一是價(jià)值引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨在基層建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。“路長(zhǎng)制”充分發(fā)揮黨政嵌入的組織優(yōu)勢(shì)和思想優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)作用，將“全心全意為人民服務(wù)”的黨的宗旨在實(shí)際工作中落實(shí)為“人民城管為人民”的服務(wù)理念，從而在思想和行動(dòng)上對(duì)整體工作模式實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，縮小“價(jià)值墮距”與“行動(dòng)墮距”。在基層方面，各社區(qū)黨支部以街道黨工委為中心共同參與“路長(zhǎng)制”建設(shè)，支部書(shū)記作為三級(jí)路長(zhǎng)帶領(lǐng)轄區(qū)黨員志愿服務(wù)隊(duì)、公共單位志愿服務(wù)隊(duì)、商戶(hù)代表積極參與城市精細(xì)化管理工作，切實(shí)發(fā)揮廣大黨員干部先鋒模范作用和基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。在整體體系中，“路長(zhǎng)”群體自上而下也具有鮮明的黨政色彩，他們既是行政組織中的負(fù)責(zé)人，在實(shí)際行政工作中起到引領(lǐng)作用，受到上一級(jí)路長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)；又是擔(dān)任一定黨內(nèi)職務(wù)的黨員，在黨組織內(nèi)受到黨組織領(lǐng)導(dǎo)?！奥烽L(zhǎng)制”以“黨”的引領(lǐng)為紐帶連接各層面主體提升全社會(huì)的治理責(zé)任意識(shí)，激發(fā)社會(huì)主體的治理主動(dòng)性。

二是組織優(yōu)化，遵照制度規(guī)范與流程標(biāo)準(zhǔn)，建立完善“路長(zhǎng)制”工作責(zé)任機(jī)制和相關(guān)配套制度。其中，責(zé)任在組織層面轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于行政主體多元化趨勢(shì)下進(jìn)行再整合，即“一長(zhǎng)統(tǒng)領(lǐng)”的責(zé)任制的實(shí)行與強(qiáng)調(diào)。網(wǎng)格化管理在原有模式中雖然同樣強(qiáng)調(diào)各主體的多元協(xié)作，但始終受到職能“條塊分割”的束縛，各職能部門(mén)下沉人員難以針對(duì)單元內(nèi)的“城市痼疾”形成聯(lián)動(dòng)處理隊(duì)伍進(jìn)行有效解決。而在“路長(zhǎng)制”的超越之下，各職能部門(mén)下沉人員與路長(zhǎng)形成聯(lián)合執(zhí)法小組，促成橫向政府部門(mén)間的跨部門(mén)合作，變“零星執(zhí)法”為“集中整治”，使得城市基層治理“精細(xì)而不零散，高效而無(wú)遺漏”。

三是角色明確，建立責(zé)任制度并突出角色分類(lèi)。“路長(zhǎng)制”在縱向上密切層級(jí)責(zé)任制度中行政主體間的層級(jí)關(guān)系，普遍形成“三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的城市管理網(wǎng)絡(luò)體系，并逐級(jí)進(jìn)行職責(zé)區(qū)分與明確。市級(jí)行政主體統(tǒng)籌謀劃，突出規(guī)劃組織和監(jiān)督考核等職能；區(qū)級(jí)行政主體全面負(fù)責(zé)轄區(qū)城市管理工作，扮演統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)等職能角色；街道具體行使城市管理的管理權(quán)、指揮權(quán)和服務(wù)權(quán)，對(duì)自己的責(zé)任區(qū)域進(jìn)行劃定落實(shí)并聯(lián)合執(zhí)法主體具體解決問(wèn)題；社區(qū)在網(wǎng)格的基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)題進(jìn)行末端精細(xì)解決，落實(shí)服務(wù)責(zé)任。同時(shí)，在同一責(zé)任層級(jí)橫向地制度性界定與明確“牽頭部門(mén)、責(zé)任部門(mén)、協(xié)同部門(mén)”的責(zé)任角色，以便在實(shí)際執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)責(zé)任精準(zhǔn)落實(shí)。

（三）治理措施科學(xué)化重構(gòu)

圍繞治理主體與責(zé)任落實(shí)，“路長(zhǎng)制”工作模式從考核、激勵(lì)、宣傳、信息四方面對(duì)“路長(zhǎng)制”進(jìn)行科學(xué)化重構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)城市基層治理精細(xì)化的落實(shí)和保障。

一是形成集自評(píng)、督導(dǎo)、第三方評(píng)價(jià)、群眾評(píng)議等環(huán)節(jié)于一體的科學(xué)考核措施。自評(píng)環(huán)節(jié)是考核基礎(chǔ)，以街道為單位在基層機(jī)構(gòu)內(nèi)部開(kāi)展，結(jié)合工作成效與路長(zhǎng)互評(píng)以周、旬、月為考核周期對(duì)工作進(jìn)行自我考核；督導(dǎo)環(huán)節(jié)是考核主體，建立以一級(jí)路長(zhǎng)全面督導(dǎo)、二級(jí)路長(zhǎng)重點(diǎn)督導(dǎo)、三級(jí)路長(zhǎng)相互督導(dǎo)為基礎(chǔ)的三級(jí)督導(dǎo)機(jī)制并利用層級(jí)與權(quán)威促成問(wèn)題的解決；第三方評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)是考核關(guān)鍵，引入第三方部門(mén)對(duì)數(shù)字化案卷發(fā)生量、工作標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況與群眾滿(mǎn)意度等數(shù)據(jù)進(jìn)行量化處理和獨(dú)立評(píng)價(jià)；群眾評(píng)議環(huán)節(jié)是考核參照，由社會(huì)成員組成的監(jiān)督員群體通過(guò)巡查手段建立問(wèn)題跟蹤臺(tái)賬，評(píng)議問(wèn)題處理進(jìn)程與結(jié)果。整體考核過(guò)程與結(jié)果面向全社會(huì)并作為激勵(lì)措施的主要參考依據(jù)。

二是實(shí)行透明公開(kāi)、合理公正的激勵(lì)措施。路長(zhǎng)制在量化考核結(jié)果的基礎(chǔ)上對(duì)商戶(hù)、道路、社區(qū)以及街道辦事處實(shí)施紅黑旗獎(jiǎng)懲制度，并將每一考核周期的獎(jiǎng)懲結(jié)果進(jìn)行公示。激勵(lì)作為一種中立價(jià)值的管理手段是通過(guò)正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)引導(dǎo)、加強(qiáng)和維持管理主體的行為，使之能夠有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在原有的網(wǎng)格化管理中更多運(yùn)用的是肯定、獎(jiǎng)勵(lì)等正激勵(lì)手段，但隨著行政管理的發(fā)展，有學(xué)者認(rèn)為負(fù)激勵(lì)同樣是必要的，使用批評(píng)、行政處分、經(jīng)濟(jì)制裁、法律懲辦等方法強(qiáng)制修正有悖于組織目標(biāo)的行為，以此向行為者實(shí)施限制和施壓，減少不當(dāng)行為的發(fā)生[6]。此外，將精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合，直接關(guān)聯(lián)獎(jiǎng)懲制度與資金劃撥，使得在提升路長(zhǎng)和基層機(jī)關(guān)工作積極性的同時(shí)，也能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，推動(dòng)治理主體多元化良性發(fā)展。

三是運(yùn)用融媒體、重實(shí)地的宣傳措施，推動(dòng)“路長(zhǎng)制”城市基層治理政策社會(huì)化?！奥烽L(zhǎng)制”對(duì)于網(wǎng)格化管理機(jī)制的科學(xué)化超越最顯著之處即體現(xiàn)在宣傳方面。舊有的網(wǎng)格化管理雖然同樣強(qiáng)調(diào)宣傳作用，但是受技術(shù)與治理思路的限制，僅聚焦于媒體宣傳層面。而“路長(zhǎng)制”的宣傳機(jī)制從媒體和實(shí)地雙管齊下，一方面在媒體宣傳層面推進(jìn)融媒體發(fā)展，運(yùn)用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等融媒體手段實(shí)行政策宣講、典型梳理以及輿論引導(dǎo)，營(yíng)造良好的輿論氛圍；另一方面在實(shí)地宣傳中廣泛利用文化墻、街頭花園、便民設(shè)施以及責(zé)任公示牌、宣傳標(biāo)語(yǔ)、觀(guān)摩會(huì)等實(shí)體宣傳形式增強(qiáng)群眾的實(shí)際獲得感與對(duì)基層治理者的信任感，強(qiáng)化群眾政策認(rèn)同從而減少政策推行阻力。

四是打造低門(mén)檻的群眾準(zhǔn)入、多平臺(tái)支持的信息措施，助力基層治理高效化、數(shù)字化發(fā)展?？萍贾问腔ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代創(chuàng)新社會(huì)治理的必要手段，但是在過(guò)去的基層治理中“智慧城管”卻陷入了工具使用“瓶頸”。基層“智慧城管”發(fā)展困難的癥結(jié)并非在于數(shù)字手段的不先進(jìn)，而是群眾準(zhǔn)入門(mén)檻高以及由此帶來(lái)的使用主體單一與平臺(tái)參與度低。因此“路長(zhǎng)制”針對(duì)此種現(xiàn)象重構(gòu)信息機(jī)制，在原有網(wǎng)格化管理臺(tái)賬的基礎(chǔ)上，主動(dòng)降低群眾參與城市治理的準(zhǔn)入門(mén)檻，利用具有極高普及度的大眾即時(shí)通信平臺(tái)（政府微博、微信群、街道公眾號(hào)等），創(chuàng)新建立面向全社會(huì)的街面問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與收集平臺(tái)。對(duì)城市基層治理“內(nèi)卷化”問(wèn)題進(jìn)行一定程度的優(yōu)化，從而既逐步實(shí)現(xiàn)智慧城管建設(shè)、有效提升工作效能，又能遵循“人民城管為人民”的城市管理宗旨，主動(dòng)降低群眾參與城市治理的門(mén)檻。

四、再精細(xì)化：城市基層治理的流程重塑

隨著城市治理水平的提高和城市化進(jìn)程的深入，尤其是在重大突發(fā)公共事件對(duì)城市治理能力與治理體系發(fā)起多重考驗(yàn)的關(guān)鍵時(shí)刻，“路長(zhǎng)制”的創(chuàng)新性變革無(wú)疑為優(yōu)化城市基層治理提供了新的發(fā)展思路。在推動(dòng)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，“路長(zhǎng)制”必然需要立足這一方向進(jìn)行制度躍遷與流程重塑。

第一，采取立體治理模式，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)。目前“路長(zhǎng)制”通過(guò)構(gòu)建城市基層治理“點(diǎn)線(xiàn)面”模式實(shí)現(xiàn)了城市基層空間立體治理，但是深層推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，還需要在此基礎(chǔ)上對(duì)治理流程進(jìn)行立體重塑。將黨政領(lǐng)導(dǎo)作為流程立體治理模式轉(zhuǎn)變的中樞，通過(guò)“路長(zhǎng)制”這一富有黨政色彩的“治理線(xiàn)”聯(lián)通各級(jí)各類(lèi)基層黨組織與黨員等“治理點(diǎn)”，構(gòu)成黨在城市基層的精細(xì)化“治理面”，從而形成與空間立體治理模式相配套的流程立體治理模式。

第二，加強(qiáng)主體雙向溝通，廣泛發(fā)動(dòng)自治力量。在精細(xì)化發(fā)展過(guò)程中欲破解多元主體參與不足困境，需要推動(dòng)行政主體與社會(huì)主體之間溝通雙向化，廣泛發(fā)動(dòng)城市自治力量，實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)作。社會(huì)主體一方面要在交流與參與中樹(shù)立主人翁意識(shí)，從“被動(dòng)參與”向“自發(fā)參與”轉(zhuǎn)變，擴(kuò)展社會(huì)參與城市基層治理維度，實(shí)行群眾自我管理，主動(dòng)維護(hù)城市基層治理成果；另一方面，更要切實(shí)履行自治群體的監(jiān)督職能，路長(zhǎng)和居民自治力量雙方充分利用信息手段加強(qiáng)雙向反饋交流，并在街面問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與處理機(jī)制中分級(jí)處理、相互監(jiān)督。慎防在行政主體“角色兼職”情況下，治理主體由“主體多元”向“一長(zhǎng)多能”的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變，使得基層治理再次面臨著雖能兼顧效率與專(zhuān)業(yè)但卻重回多元治理主體參與不足困境的可能。

第三，實(shí)現(xiàn)治理文化交疊，調(diào)整治理重心回歸。治理文化交疊既要以城市文化作為支撐，將城市治理文化與城市文化治理進(jìn)行有機(jī)交疊，為城市基層治理精細(xì)化賦予一定的文化內(nèi)涵，也應(yīng)持續(xù)注重社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)對(duì)于城市治理內(nèi)生動(dòng)力的塑造力，調(diào)動(dòng)行政主體與社會(huì)主體“對(duì)話(huà)”的積極性?！奥烽L(zhǎng)制”在交疊中應(yīng)調(diào)整治理重心回歸到應(yīng)然的“人本”層面，在治理行動(dòng)中將群眾需求和基層治理精細(xì)化進(jìn)行有效結(jié)合。不僅要追求秩序，更要切實(shí)結(jié)合民生現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，以回應(yīng)群眾需求和訴求為制度的治理目標(biāo)與重心進(jìn)行服務(wù)供給側(cè)的城市基層治理精細(xì)化改革，糾正治理目標(biāo)重心的“唯秩序化”目標(biāo)偏移。

第四，嵌入日常治理制度，重塑全周期管理流程?！奥烽L(zhǎng)制”的突出作用在于對(duì)超大城市現(xiàn)代化治理中的重大突發(fā)公共事件給出新的疏解路徑，使“全周期管理”[7]步入公共管理研究視野。如何將目前的城市基層治理流程成功再造為“全周期管理”？“路長(zhǎng)制”提供了可供參考的思路：將具有一定運(yùn)動(dòng)式治理特征的“路長(zhǎng)制”嵌入城市基層日常管理之中，以制度紐帶的身份聯(lián)通不同階段的精細(xì)化治理制度，從而將臨時(shí)性制度設(shè)計(jì)與運(yùn)動(dòng)式治理嘗試立體疊加到城市基層治理體系之中，重塑基層全周期管理流程。