郝鐵川

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱為《香港國安法》）在立法程序上采取先由全國人民代表大會（以下簡稱為全國人大）作出立法決定、搭建好內(nèi)容框架，再由全國人大常委會據(jù)之完成的做法，這在中國立法史上是第一次；《香港國安法》內(nèi)容上集實體法和程序法、憲法相關(guān)法和刑法、行政法等內(nèi)容于一體的做法，這在新中國國家安全立法史上也屬首次。因此，它是一個非常值得研究的課題。但迄今為止，已發(fā)表的有關(guān)論著局限于對其現(xiàn)實意義的解釋，學(xué)術(shù)探討非常薄弱。本文將論述《香港國安法》的性質(zhì)、成因、特點和意義，拋磚引玉，以求教于方家。

一、《香港國安法》的性質(zhì)

（一）《香港國安法》是《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱為《香港基本法》）的特別法

《香港基本法》和《香港國安法》雖然在立法宗旨上都是堅持實施“一國兩制”“港人治港”高度自治這一基本方針，兩者從根本上是一致的、相輔相成的，但由于制定的時代背景不同，重點解決的問題各有側(cè)重，《香港國安法》作出了一些《香港基本法》沒有的新規(guī)定。

第一，增加了《香港基本法》所沒有的新內(nèi)容?！断愀蹏卜ā返?6條明確增加了香港居民和其他人維護國家安全的義務(wù)，第二章規(guī)定增設(shè)香港特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全的職責(zé)和機構(gòu)，第三章規(guī)定了關(guān)于危害國家安全的四種罪行和處罰規(guī)定：分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動罪，勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪，第15條規(guī)定了香港特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全委員會及其職權(quán)、中央人民政府為其指派國家安全事務(wù)顧問等，第35條作出了關(guān)于公務(wù)人員任職資格的新規(guī)定等。

第二，作出了一些對《香港基本法》有所修改的新規(guī)定。首先，《香港基本法》第35條第2款規(guī)定居民有權(quán)對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟，而《香港國安法》第14條第2款則規(guī)定香港特別行政區(qū)維護國家安全委員會的工作不受任何其他機構(gòu)、組織和個人的干涉，工作信息不予公開，作出的決定不受司法復(fù)核。其次，《香港基本法》第88條規(guī)定了行政長官可以依法任命法官，而《香港國安法》第44條又規(guī)定了行政長官可以從法官中指定審理危害國家安全案件的法官。再次，《香港基本法》第86條規(guī)定香港特別行政區(qū)實行陪審制度，而《香港國安法》第46條規(guī)定審理危害國家安全案件是否需要設(shè)立陪審團，由律政司長依法決定。另外，《香港基本法》第89條規(guī)定，香港特別行政區(qū)法院的法官只有在無力履行職責(zé)或行為不檢的情況下，行政長官才可依法予以免職。而《香港國安法》第44條規(guī)定凡有危害國家安全言行的，不得被指定為審理危害國家安全犯罪案件的法官。在獲任指定法官期間，如有危害國家安全言行的，終止其指定法官資格。最后，《香港基本法》第19條規(guī)定香港特別行政區(qū)法院對所有案件擁有終審權(quán)，《香港國安法》第49條第4項和第55條規(guī)定了中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護國家安全公署依法擁有香港特別行政區(qū)三類危害國家安全案件的管轄權(quán)，第56條和第57條規(guī)定了根據(jù)第55條規(guī)定管轄有關(guān)危害國家安全犯罪案件時，由駐香港特別行政區(qū)維護國家安全公署負責(zé)立案偵查，最高人民檢察院指定有關(guān)檢察機關(guān)行使檢察權(quán)，最高人民法院指定有關(guān)法院行使審判權(quán)，并適用《中華人民共和國刑事訴訟法》進行審判。

對于上述《香港國安法》帶來的法制新變化，香港特別行政區(qū)的政界和學(xué)界共有三種看法：第一種看法認(rèn)為，《香港基本法》屬于憲法相關(guān)性法律，《香港國安法》是列入附件三的全國性法律，因此，《香港基本法》高于《香港國安法》。①參見林致茵：《基本法與港區(qū)國安法：需要理順的法律問題》，載《明報》2020年7月8日，第6版。二是認(rèn)為這兩部法律處于同一位階，地位平等，但因《香港國安法》頒行于《香港基本法》之后，按照“后法優(yōu)于前法”的法理，要優(yōu)先執(zhí)行《香港國安法》。②同上。三是認(rèn)為《香港國安法》和《香港基本法》之間不存在位階誰高誰低，而是相輔相成。筆者認(rèn)為，這三種看法都不妥當(dāng)，《香港國安法》應(yīng)是《香港基本法》的特別法，居于優(yōu)先執(zhí)行地位。③筆者在《香港國安法是基本法的特別法并居優(yōu)先執(zhí)行地位》一文中對此有所闡釋。

有學(xué)者認(rèn)為，特別法與一般法的關(guān)系，可以概括為兩大類型：一是同一制定機關(guān)的特別法與一般法的關(guān)系；二是不同位階（不同級別制定機關(guān)）的特別法與一般法的關(guān)系。④汪全勝：《“特別法”與“一般法”之關(guān)系及適用問題探討》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報）》2006年第6期，第50～54頁。同一機關(guān)制定的屬于特別法與一般法的法律規(guī)范，適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，對此學(xué)界比較熟悉。然而，不同位階的法律也可以存在“特別法”與“一般法”關(guān)系的情況。這一情況可以分為兩種類型：一是當(dāng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為下位法時，它們的權(quán)限或內(nèi)容之一是對上位法內(nèi)容在不抵觸原則下的具體化，以增加上位法的可操作性，它構(gòu)成了上位法的特別法；二是下位法可以對上位法的一些規(guī)定作出不同甚至相抵觸的規(guī)定，形成上位法是一般法，下位的變通法是特別法的關(guān)系。⑤同上。筆者認(rèn)為，這一看法是對的。舉例來說，《立法法》第90條規(guī)定了作為下位法的民族自治地方的自治條例和單行條例以及經(jīng)濟特區(qū)的法規(guī)，可以對上位法的法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，允許自治條例、單行條例以及經(jīng)濟特區(qū)的有關(guān)規(guī)定與法律、行政法規(guī)不一致。全國人大法工委研究室編著的《立法法條文釋義》認(rèn)可了不同位階的特別法與一般法的適用規(guī)則問題。它舉例說，與《民法通則》相關(guān)的《郵政法》，與《海上運輸合同》《鐵路運輸合同》《航空運輸合同》相對應(yīng)的《海商法》《鐵路法》《航空法》，對《合同法》來說，都是特別法與一般法的關(guān)系，如果與《民法通則》《合同法》的規(guī)定不一致，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用后者。而《民法通則》和《合同法》都是由全國人民代表大會制定的基本法，《郵政法》《海商法》《鐵路法》《航空法》則是由全國人大常務(wù)委員會制定的法律，在涉及到具體事項的規(guī)定時，全國人大常務(wù)委員會制定的法律能夠得到優(yōu)先適用。由此說明，“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則可以適用于不同位階的法律規(guī)范中。

明白了上述中國一般法和特別法的法理，就會對《香港基本法》和《香港國安法》之間的一般法和特別法的關(guān)系一目了然了。

第一，《香港基本法》和《香港國安法》可以被視為同一機關(guān)制定的法律。由于《香港國安法》采用的是先由全國人民代表大會作出《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》（以下簡稱為《決定》），該《決定》規(guī)定了維護國家安全法的立法宗旨、基本原則和主要內(nèi)容，然后再由全國人大常委會根據(jù)該《決定》制定《香港國安法》，這一前所未有的“《決定》+法律”立法形式，既不同于全國人大的單一立法行為，也不同于全國人大常委會的單一立法行為，而是全國人大和全國人大常委會共同合作制定的。但《香港基本法》與《香港國安法》相同的是，兩者都是全國人大主導(dǎo)制定的，因此可以把它們視為同位法。從內(nèi)容上來看，《香港基本法》是全國人大對香港特區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會、軍事等領(lǐng)域事務(wù)的一種全面的規(guī)定，而《香港國安法》則是專就香港特區(qū)維護國家安全這一特定事項所作的規(guī)定，因此，按照一般法關(guān)涉全面事務(wù)和特別法關(guān)涉專門事項的區(qū)分原則，《香港國安法》無疑是《香港基本法》的特別法。

第二，退一步來說，即使人們不把《香港國安法》和《香港基本法》視為同一機關(guān)制定的同位法，而將《香港基本法》視為全國人大制定的上位法，《香港國安法》視為全國人大常委會制定的下位法，這仍不妨礙在效力上將《香港國安法》視為《香港基本法》的特別法。其道理如同全國人大常委會制定的《郵政法》中賠償條款是《民法通則》有關(guān)賠償條款的特別法。

總之，特別法優(yōu)于一般法的含義是法律就某一事項的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定?！断愀蹏卜ā肥恰断愀刍痉ā返奶貏e法，在維護國家安全事務(wù)方面，《香港國安法》和《香港基本法》不一致的地方，則優(yōu)先適用《香港國安法》。

（二）《香港國安法》是國家安全綜合性立法

1.《香港國安法》集憲法相關(guān)法、行政法和刑法內(nèi)容于一體

首先，《香港國安法》是一部憲法相關(guān)法。理據(jù)主要是：第一，《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》明確指出，制定《香港國安法》有四個依據(jù)，其中三個都與實施我國憲法直接相關(guān)。第一個依據(jù)是我國《憲法》第31條的規(guī)定，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”；第二個依據(jù)是我國《憲法》第62條第2項的規(guī)定，即全國人大有權(quán)監(jiān)督憲法的實施；第三個依據(jù)是我國《憲法》第62條第14項，即全國人大有權(quán)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；第二，按照法理，一國憲法即為一國主權(quán)之規(guī)定，《香港國安法》維護的是我國的國家主權(quán)安全，因此，從內(nèi)容上來看，它屬于憲法相關(guān)法。第三，《香港基本法》屬于憲法相關(guān)法，而《香港國安法》旨在解決《香港基本法》第23條長期不能落實問題，因此，《香港國安法》與《香港基本法》一樣，都屬于憲法相關(guān)法。

其次，《香港國安法》是一部含有行政法內(nèi)容的法律。《香港國安法》第 9條規(guī)定，香港特別行政區(qū)政府應(yīng)當(dāng)加強維護國家安全和防范恐怖活動的工作。對學(xué)校、社會團體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等涉及國家安全的事宜，香港特別行政區(qū)政府應(yīng)當(dāng)采取必要措施，加強宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；《香港國安法》第10條規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校、社會團體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等開展國家安全教育，提高香港特別行政區(qū)居民的國家安全意識和守法意識；《香港國安法》第12條規(guī)定，香港特別行政區(qū)政府設(shè)立維護國家安全委員會；《香港國安法》第16條規(guī)定，香港特別行政區(qū)政府警務(wù)處設(shè)立維護國家安全的部門，配備執(zhí)法力量；《香港國安法》第18條規(guī)定，香港特別行政區(qū)律政司設(shè)立專門的國家安全犯罪案件檢控部門；《香港國安法》第48條規(guī)定，中央人民政府在香港特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全公署；《香港國安法》第53條規(guī)定，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護國家安全公署應(yīng)當(dāng)與香港特別行政區(qū)維護國家安全委員會建立協(xié)調(diào)機制；《香港國安法》第54條規(guī)定，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護國家安全公署、外交部駐香港特區(qū)特派員公署會同香港特別行政區(qū)政府采取必要措施，加強對外國和國際組織駐香港特別行政區(qū)機構(gòu)、在香港特別行政區(qū)的外國和境外非政府組織和新聞機構(gòu)的管理和服務(wù)，等等。

同時，《香港國安法》也是一部含有刑法內(nèi)容的法律。這主要表現(xiàn)在該法第三章“罪行和處罰”的規(guī)定里。

2.《香港國安法》集實體法和程序法于一體

上述《香港國安法》中的憲法相關(guān)法、行政法和刑法內(nèi)容都屬于實體法，而它同時還含有一些程序法的內(nèi)容。一是行政程序法的內(nèi)容，如《香港國安法》第11條規(guī)定，香港特區(qū)行政長官應(yīng)當(dāng)就香港特區(qū)履行維護國家安全職責(zé)的情況提交年度報告。如中央人民政府提出要求，行政長官應(yīng)當(dāng)就維護國家安全特定事項及時提交報告；二是刑事訴訟法內(nèi)容，這主要集中體現(xiàn)在《香港國安法》第四章“案件管轄、法律適用和程序”和第五章第55條至第61條關(guān)于三類特殊案件管轄、法律適用和程序的規(guī)定里。

筆者將《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱為《國家安全法》）與《香港國安法》作一對比，不難發(fā)現(xiàn)，兩者有很大不同。檢索相關(guān)文獻，學(xué)者評價《國家安全法》共有五個亮點：一是認(rèn)為它具有堅持國家總體安全觀、原則性規(guī)定多、填補空白的特點；二是強調(diào)維護國家經(jīng)濟安全，為以后修改、完善經(jīng)濟安全審查措施奠定了法律基礎(chǔ)；三是強調(diào)確保文化安全；四是強調(diào)維護國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，第一次明確了“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)”這一概念；五是為太空、深海和極地等新型領(lǐng)域國家安全提供了法律支撐。而《香港國安法》具有的集憲法相關(guān)法、刑法、行政法、實體法、程序法等于一體的特點，《國家安全法》則不具有。

二、《香港國安法》的成因

《香港國安法》是被香港形勢逼出來的。①筆者在香港《大公報》2020年7月6日《在法治軌道上確立香港新秩序》一文中對此有所論述。香港恒隆集團主席陳啟宗在接受記者采訪時所說的一段話很樸實地道出了這一點。他說，如果要做金融或商業(yè)中心，有兩個先決條件：一個是社會的平穩(wěn)；另一個是人身的安全。去年在香港發(fā)生的暴亂徹底破壞了這兩個先決條件。從國家安全的視角去講，現(xiàn)在是逼的沒辦法才這樣做，如果不這樣做是不可能恢復(fù)這兩個基本條件的，香港的金融商業(yè)中心地位就會不復(fù)存在。他反復(fù)強調(diào)，設(shè)立《香港國安法》是沒辦法中的辦法，是被逼出來的。香港能否繼續(xù)繁榮那是后話；但是你沒有這兩個基本條件就沒有后話了，就畫上句號了。所以還好有《香港國安法》。②佚名：《香港是中美進入冷戰(zhàn)的第一戰(zhàn)場？恒隆董事長這樣回答》，http://news.ifeng.com/c/7yGTYDCbZFu，下載日期：2020年7月12日；王愷雯：《美媒主播稱香港問題有“兩面性”，陳啟宗反擊：只有事實，承認(rèn)吧》，https://www.guancha.cn/politics/202 0_08_01_559728.shtml，下載日期：2020年8月1日?！断愀蹏卜ā烦雠_的成因主要有：

（一）香港反對派一改過去“見好就收”的心態(tài)，在香港特區(qū)政府停止《移送條例》制定工作之后，仍然動亂不已，變本加厲

從2019年6月9日開始，香港反對派和一些激進勢力借口反對特別行政區(qū)政府修訂《移送條例》，進行各種激進抗?fàn)幓顒印?月21日，在特區(qū)政府已宣布停止修訂《逃犯條例》的情況下，他們得寸進尺、變本加厲，暴力行為不斷升級，由激進抗?fàn)幧墳槌霈F(xiàn)恐怖主義苗頭的暴亂，最后又變成外部勢力插手的“港版顏色革命”。它與以往香港社會出現(xiàn)的見好就收的“抗?fàn)帯贝蟛幌嗤?003年因為特區(qū)政府要落實憲制責(zé)任，進行《香港基本法》第23條立法，香港出現(xiàn)大批市民上街游行，加上個別議員“臨時倒戈”，特區(qū)政府作出讓步，停止了《香港基本法》第23條的立法工作，而香港社會很快就平靜下來；2012年7月特區(qū)政府準(zhǔn)備推動“國民教育”工作，幾萬人集會抗議，后來特區(qū)政府作出讓步，停止了這項工作，香港社會也是很快平靜下來。

（二）香港社會平時比較理性的一些中間立場人士放棄了過去主張對話、溝通，在法治軌道上解決爭議問題的心態(tài)，對香港社會的動亂默認(rèn)，甚至縱容，在過了一段時間后，才對“黑暴”忍無可忍

人們看到，平時持中間立場的一些人放棄協(xié)商對話、和平游行的理性主張，對涉世不深、誤入歧途的青年黑暴分子不但不加引導(dǎo)、阻止，反而在一段時期內(nèi)不分是非，默許縱容，直到殃及自身生活工作才感到大事不好，但已束手無策，不得不呼喚中央和特區(qū)政府出手相救。這也是回歸以來沒有出現(xiàn)過的新情況。例如，自2019年6月9日“反修例”暴亂興起，整整兩個月，香港商界沉默不語。到了2019年8月16日這一天，香港多家媒體刊登落款為“一個香港市民李嘉誠”的頭版整版廣告，共有兩個主題：一個是“黃臺之瓜 何堪再摘”，李嘉誠曾多次在公開活動時，引用“黃臺之瓜 何堪再摘”八字勸戒港人，比喻香港好像“黃臺之瓜”，港人“何堪再摘”，認(rèn)為香港人要從香港大局利益出發(fā)，不要做出傷害香港的事。另一個是一個紅色的禁止標(biāo)識蓋在“暴力”二字之上，左右兩邊分別寫著“愛中國 愛香港 愛自己”與“愛自由 愛包容 愛法治”，下方則寫有“以愛之義 止息怒憤”。這是香港2019年6月9日發(fā)生“反修例”風(fēng)波以來，李嘉誠首次公開表態(tài)。李嘉誠發(fā)言人表示，刊登廣告主要因為他認(rèn)為，香港長期繁榮穩(wěn)定系于“一國兩制”行穩(wěn)致遠。今日香港，要停止暴力，堅守法治。發(fā)言人并回應(yīng)港媒以下問題。問：為何刊登兩個不同廣告？答：基于目前香港形勢復(fù)雜，難以用單一語言或溝通方法回應(yīng)，“應(yīng)以何身得度者，即現(xiàn)何身而為之說法”。問：對政府有何看法？答：現(xiàn)時年輕人給政府的聲音和訊息震耳欲聾，政府已在絞盡腦汁。問：對年輕人有何看法？答：投放資源在青年工作，永不后悔，因為投資青年，就是投資未來。不要讓今天的激情，成為明天的遺憾。

在李嘉誠的整版廣告中，對于“反修例”風(fēng)波中的各方，“香港市民李嘉誠”并沒有直言誰對誰錯，而是以愛港和反暴力作為表述核心。這道出了香港社會“最大公約數(shù)”。但香港的“黑暴”并沒有按照以李嘉誠為代表的香港中間立場人士的愿望消停下來。當(dāng)2020年5月全國人民代表大會作出關(guān)于建立、健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的《決定》之后，李嘉誠于5月27日書面回復(fù)傳媒查詢時表示，希望涉港國安立法發(fā)揮長遠穩(wěn)定發(fā)展的正面作用。任何國家對自身國家安全問題有權(quán)責(zé)，大家不必過分解讀。通過涉港國安立法，希望可以紓緩中央對香港的擔(dān)憂。李嘉誠同時表示，香港特區(qū)政府責(zé)無旁貸，要鞏固香港人對“一國兩制”的信心，以及強化國際社會的信任。①香港各大報紙對此均有有報道。

李嘉誠先生在這場風(fēng)波中的態(tài)度變化，折射出了香港社會中間立場人士先是對“黑暴”沉默，后來才忍無可忍的心態(tài)變化。

（三）臺灣地區(qū)一些民進黨人物為了地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉，美國一些政客為了遏制中國發(fā)展，香港反對派為了區(qū)議會和立法會的選舉，對香港社會動亂極力支持

細心觀察香港去年發(fā)生的一系列極端暴力違法事件，參與者看似多為自發(fā)的年輕人，但背后卻出現(xiàn)了訓(xùn)練有素的組織者、指揮者，其中不乏外國人面孔甚至外國國旗；每次行動看似松散隨機，實則有預(yù)案、有協(xié)調(diào)，有路線、有目標(biāo)，有指揮、有掩護，甚至在游行中還出現(xiàn)了一套特殊的、十分專業(yè)的手語體系。整個暴亂發(fā)展之迅速，規(guī)模之龐大，有理由讓人相信，這完全是有預(yù)謀、有組織的行動，是反中亂港勢力內(nèi)外勾結(jié)、里應(yīng)外合，意圖搞亂香港、牽制中國的“作品”。

亂局背后有外部勢力操縱、策劃、甚至組織實施的跡象。2019年2月底，時任美國駐港澳總領(lǐng)事史墨客公然指責(zé)特區(qū)政府修例。3月，美國國務(wù)院發(fā)表2019年《香港政策法報告》，妄稱修例威脅香港法治，侵蝕“一國兩制”。此后，美國高調(diào)邀請香港反對派頭面人物陳方安生、李柱銘等人訪美，副總統(tǒng)彭斯、眾議院議長佩洛西分別會見香港赴美的反對派人物。5月，由反對派人士組成的所謂“反對引渡修例美加團”赴美與國務(wù)卿蓬佩奧會面，請求美國干預(yù)香港修例；他們還參加了“美國國家民主基金會”（被曝為世界多地“顏色革命”的幕后黑手和金主，人稱“第二中情局”）的論壇。6月，美國國會眾議院議長佩洛西居然公開稱，發(fā)生在香港的示威游行是“一道美麗的風(fēng)景線”。美國部分國會議員重提所謂“香港人權(quán)與民主法案”，要求美國政府每年認(rèn)證香港的“自治狀態(tài)”以調(diào)整對港政策。7月，彭斯、蓬佩奧、美國國家安全顧問博爾頓分別會見香港《蘋果日報》老板黎智英。8月，“港獨”分子黃之鋒、羅冠聰?shù)热吮黄嘏c美國駐港澳總領(lǐng)事政治組主任伊朱麗在港私下會面。8月14日，美國總統(tǒng)特朗普在說到中美經(jīng)貿(mào)問題時，宣稱中國首先應(yīng)“人道地”處理香港問題，暴露其為了攫取利益，遏制中國發(fā)展，大打“香港牌”的政治意圖。

而修例風(fēng)波爆發(fā)后，蔡英文當(dāng)局對香港暴力示威活動持續(xù)進行輿論聲援，不斷表達肯定和支持，令臺灣淪為“港獨”勢力大后方。臺灣民進黨當(dāng)局積極為香港暴徒籌集物資，“時代力量”高雄市議員黃捷在社交網(wǎng)站發(fā)起為香港暴徒籌集物資活動，她更宣稱要“港人沖前線，臺灣做后勤”。在“港獨”分子竄臺之后，島內(nèi)“臺獨”勢力“時代力量”大力推進臺灣地區(qū)制訂“難民法”及修訂“港澳條例”，為“港獨”分子提供“政治庇護”。2019年7月1日，香港暴徒?jīng)_擊香港特別行政區(qū)立法會并大肆進行破壞的事件發(fā)生后，已有30名香港暴徒在臺灣當(dāng)局協(xié)助下，直接潛逃至臺灣地區(qū)躲避。9月，黃之鋒、朱凱迪、岑敖暉等 3名“港獨”分子公開造訪臺灣地區(qū)，更受到了臺灣地區(qū)“朝野”各黨歡迎，不僅與民進黨、“時代力量”會面，甚至連國民黨也加入了與“港獨”分子黃之鋒的對話。11月，蔡英文赤裸裸地在FB發(fā)文力挺香港中文大學(xué)黑衣人與警隊沖突事件。未來隨著“港獨”“臺獨”進一步合流，臺灣地區(qū)有可能淪為香港“港獨”勢力的大后方，成為“港獨”分子的“避罪天堂”。

各種目的不同、但都想渾水摸魚的水流匯聚到一起，造成了香港社會自身再也無法自救、無法自拔的泥潭。實事求是地說，即使在暴徒之中，也沒有任何人、任何力量能夠掌控這一瘋狂的烏合之眾，如同當(dāng)年非法“占中”發(fā)起人最后也被狂熱的參與者拋到一邊，反對派無人能夠掌控暴亂局面，只能一味地抽水。

為了恢復(fù)香港社會的正常秩序，為了14億中國人民的根本利益，中央不得不出手制定《香港國安法》。德國哲學(xué)家康德說過，人是目的，物是手段。事實證明，依靠香港現(xiàn)行法律已無法止暴制亂，所以，中央只能從香港實際出發(fā)，制定管用、有效的法律，保護香港絕大多數(shù)人的人身和財產(chǎn)安全。

（四）《香港基本法》第 23條所規(guī)定的香港特區(qū)必須進行維護國家安全立法的憲制責(zé)任，迄今沒有履行，香港特區(qū)成為世界上罕見的國家安全不設(shè)防的地區(qū)

《香港基本法》第“23條立法”23年來之所以沒有完成，一個關(guān)鍵原因是香港社會一些人沒有國家意識。香港恒隆集團主席陳啟宗指出，香港有一批人的“政治基因”跟內(nèi)地的中國人不一樣，他們從根本上不認(rèn)同中華人民共和國的政體，但沒有不認(rèn)同大英帝國的政體。他們認(rèn)老外，不認(rèn)中國人；對他們而言老外放屁是香的?？梢哉f在回歸之后香港問題一直沒有根本解決，或者說根本沒有解決這批香港人對內(nèi)地政治合法性的認(rèn)同問題，而且這個情況在一些陰暗勢力的操縱下還在惡化，本來普通香港人是不關(guān)心政治的。但是英國人走之前突然把“政治”放出來了。這些年來教育掌握在反對派手里，香港被他們搞的高度政治化，炮制出一種反中國的身份認(rèn)同。①陳啟宗：《香港民生有問題，但根在政治生態(tài)》，https://www.guancha.cn/chenqizong/2019_09_17_518161.shtml，下載日期：2020年7月17日。

陳先生還說，一些港人沒有國家意識的原因主要有三：第一，香港人的“政治基因”跟內(nèi)地人不一樣，有新中國成立時跑下來的，有“三反五反”時跑下來的，有大饑荒時跑下來的，有“文革”跑下來的，有學(xué)潮時跑下來的，所以這些人自然對內(nèi)地存有戒心甚至敵意，他們使香港人的“政治基因”變得跟內(nèi)地老百姓相當(dāng)不一樣。第二，英國人為了自身的利益，在香港回歸之前的幾十年里，特別是上世紀(jì)60年代中期之后——因為那時發(fā)生了兩件事：一個是銀行擠兌，一個是受“文革”影響而發(fā)生的六七暴動——促使英國人培養(yǎng)出一種世界少見的人，即完全沒有國家觀念且完全沒有政治意識的人。港英政府也怕香港人在國家觀念上認(rèn)同英國，所以絕對不承認(rèn)你是英國人，不讓你移民去英國，可見他們對國家觀念極度敏感，所以他們就徹底抹殺香港人的國家觀念，用經(jīng)濟來麻醉香港人。第三，那些反內(nèi)地的人控制了教育界?，F(xiàn)在上街的這些孩子們二十多年來讀的書、受的教育，都是所謂的泛民派寫出來的東西。你說他們會有怎樣的政治意識，會形成怎樣的政治生態(tài)？學(xué)校要推行國民教育，香港人不接受，為什么不接受？政治原因。①陳啟宗：《從回歸第一天起，在港敵對勢力就瞄準(zhǔn)了北京》，https://www.guancha.cn/chenqizong/2019_10_14_521169.shtml，下載日期：2019年10月14日。

因此，依靠香港社會來落實《香港基本法》第23條，制定維護國家安全的地方性法律，是不可能馬上做到的事情，而國際反華勢力和香港反中亂港分子又變本加厲地挑戰(zhàn)、威脅國家主權(quán)，直至出現(xiàn)去年以來的暴亂。在這種情況下，中央不得不出手制定《香港國安法》來止暴制亂。

三、《香港國安法》的特點

“一國兩制”是世界上一個新生事物，《香港國安法》是建立在“一國兩制”基礎(chǔ)上的維護國家安全的法律，因此，必然與內(nèi)地和國外維護國家安全的法律制度有所不同。

（一）確立了“一元兩層次”的維護國家安全法治體系

不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家；不管是大陸法系國家，還是英美法系國家，維護國家安全都屬于中央政府的專屬權(quán)力。但中國從“一國兩制”的實際出發(fā)，創(chuàng)造了世界上獨一無二的“一元兩層次”的維護國家安全法律制度。

1.“一元”系指維護國家安全是中央的專屬權(quán)力

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，全國人大行使國家主權(quán)。“一國”高于“兩制”，就是指全國人大及其常委會、國務(wù)院擁有對香港的主權(quán)性（全面）管治權(quán)，香港特區(qū)的自治權(quán)是中央賦予、并可增減。職之是故，中央對香港特區(qū)體現(xiàn)主權(quán)的國家安全事務(wù)具有根本的管轄權(quán)，《香港國安法》第 3條第 1款規(guī)定，中央人民政府對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負有根本責(zé)任。所以然者何？《香港國安法》第 2條明確規(guī)定中央對香港特區(qū)的國家安全事務(wù)負有根本責(zé)任：“關(guān)于香港特別行政區(qū)法律地位的香港特別行政區(qū)基本法第一條和第十二條規(guī)定是香港特別行政區(qū)基本法的根本性條款。香港特別行政區(qū)任何機構(gòu)、組織和個人行使權(quán)利和自由，不得違背香港特別行政區(qū)基本法第一條和第十二條的規(guī)定。”而《香港基本法》第1條規(guī)定的是“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”，第12條是“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”，這兩條是表明中華人民共和國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，中央擁有主權(quán)，非如聯(lián)邦制下中央和地方共同擁有主權(quán)。

《香港國安法》體現(xiàn)“一元”（中央對香港特區(qū)國家安全事務(wù)擁有根本管轄權(quán)）精神的規(guī)定主要表現(xiàn)為中央行使對香港特區(qū)的主權(quán)性創(chuàng)立制度之權(quán)。

第一，《香港國安法》第48條規(guī)定，中央在香港特區(qū)設(shè)立維護國家安全機構(gòu)及其職責(zé)和特殊職權(quán)。筆者認(rèn)為，中央人民政府在香港特別行政區(qū)設(shè)立的國家安全公署的權(quán)力，是一種特殊職權(quán)，特殊在于它由中央派駐，行使職權(quán)只受國家監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，不受香港特別行政區(qū)管轄。

第二，《香港國安法》第49條規(guī)定，中央決定授予香港特區(qū)維護國家安全職權(quán)，而不是香港特區(qū)固有此項權(quán)力。因此，《香港國安法》第11條規(guī)定，香港特區(qū)行政長官必須履行就特區(qū)維護國家安全事務(wù)向中央政府負責(zé)的義務(wù)。即，定期報告和隨時應(yīng)中央要求而報告。

第三，中央決定香港特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全的專門機構(gòu)并規(guī)定其職權(quán)。一是《香港國安法》第12條規(guī)定，香港特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全委員會，負責(zé)香港特別行政區(qū)維護國家安全事務(wù)，承擔(dān)維護國家安全的主要責(zé)任，并接受中央人民政府的監(jiān)督和問責(zé)；二是《香港國安法》第16條、第17條規(guī)定，中央決定香港特別行政區(qū)警務(wù)處設(shè)立維護國家安全部門機構(gòu)及其人員、職責(zé)；三是《香港國安法》第18條規(guī)定，中央決定香港特別行政區(qū)律政司設(shè)立專門國安犯罪案件檢控部門和負責(zé)人人選；四是《香港國安法》第19條規(guī)定，中央決定香港特別行政區(qū)財政司必須撥出維護國家安全的專門款項，并且毋須得到立法會的同意。

2.“兩層次”指中央和香港特別行政區(qū)分別立法、分別設(shè)立專門機構(gòu)、分別執(zhí)法和分別審判

雖然別的國家從不把維護國家安全的權(quán)力交給地方，但由于中國在香港特區(qū)實行“一國兩制”，所以破天荒地把一些維護國家安全的權(quán)力下放給香港特別行政區(qū)，出現(xiàn)了“中央”和“地方”兩個層次的維護國家安全的法律制度。

第一，中央制定《香港國安法》，香港特別行政區(qū)不僅要制定配套的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法第四十三條實施細則》（以下簡稱為《實施細則》）刊憲公布（《實施細則》已于7月7日生效），同時還要按照《香港基本法》第23條制定香港特區(qū)自己的維護國家安全條例。

第二，中央在香港特別行政區(qū)設(shè)立派出機構(gòu)——.維護國家安全署，并對一些特定的違法案件進行執(zhí)法；香港則成立維護國家安全委員會，并在律政司、警務(wù)處設(shè)立專門的執(zhí)法機構(gòu)進行執(zhí)法。所謂特定的案件，是指《香港國安法》第55條所規(guī)定的如下三種情形之一的、經(jīng)香港特區(qū)政府或者中央駐香港特區(qū)維護國家安全公署提出，并報中央人民政府批準(zhǔn)，由駐香港特區(qū)維護國家安全公署對其直接行使管轄權(quán)：一是案件涉及外國或者境外勢力介入的復(fù)雜情況，香港特別行政區(qū)管轄確有困難的；二是出現(xiàn)香港特別行政區(qū)政府無法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況的；三是出現(xiàn)國家安全面臨重大現(xiàn)實威脅情況的。而其他危害國家安全的案件則由香港特區(qū)國安執(zhí)法機構(gòu)管轄。

第三，中央司法機關(guān)和香港特區(qū)司法機關(guān)分別審理一些危害國際安全的案件。根據(jù)《香港國安法》第56、57和58條的規(guī)定，由駐香港特別行政區(qū)維護國家安全公署負責(zé)立案偵查的上述三種情況下的案件，最高人民檢察院指定有關(guān)檢察機關(guān)行使檢察權(quán)，最高人民法院指定有關(guān)法院行使審判權(quán)；適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定；執(zhí)法、司法機關(guān)依法行使相關(guān)權(quán)力，其為決定采取強制措施、偵查措施和司法裁判而簽發(fā)的法律文書在香港特別行政區(qū)具有法律效力。對于駐香港特區(qū)維護國家安全公署依法采取的措施，有關(guān)機構(gòu)、組織和個人必須遵從；犯罪嫌疑人自被駐香港特別行政區(qū)維護國家安全公署第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權(quán)委托律師作為辯護人。辯護律師可以依法為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。犯罪嫌疑人、被告人被合法拘捕后，享有盡早接受司法機關(guān)公正審判的權(quán)利。

除了駐港國安署管轄的三類案件之外，其他危害國安的案件則歸香港特區(qū)管轄。《香港國安法》第42條至第47條對此作了規(guī)定。

（二）堅持在“一國”原則基礎(chǔ)上尊重“兩制”差異

1.“兩制”差異不僅表現(xiàn)為內(nèi)地社會主義制度和香港特區(qū)資本主義制度的差異，還表現(xiàn)為內(nèi)地大陸法系和香港特別行政區(qū)英美法系的法律技術(shù)差異，《香港基本法》兼顧了這兩點差異。

在尊重內(nèi)地社會主義制度和香港特別行政區(qū)資本主義制度差異方面，《國家安全法》的立法宗旨是維護國家安全、保衛(wèi)人民民主專政政權(quán)和中國特色社會主義制度。而《香港國安法》的立法宗旨則是堅定不移并全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”“港人治港”高度自治的方針，維護國家安全（集中表現(xiàn)為維護國家政治主權(quán)安全）。

《國家安全法》第1條規(guī)定的立法宗旨是“為了維護國家安全，保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和中國特色社會主義制度”。《國家安全法》第二章“維護國家安全的任務(wù)”中的第15條規(guī)定：“國家堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護中國特色社會主義制度，發(fā)展社會主義民主政治，健全社會主義法治，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，保障人民當(dāng)家作主的各項權(quán)利?！薄断愀蹏卜ā返?1條規(guī)定的立法宗旨和任務(wù)是“堅定不移并全面準(zhǔn)確貫徹‘一國兩制’‘港人治港’高度自治的方針，維護國家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實施恐怖活動和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定，保障香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益”，其中沒有提到《國家安全法》第1條規(guī)定的中國特色社會主義制度，因為香港特區(qū)實行資本主義制度。

2.《香港國安法》防范、制止和懲治危害國家安全的行為集中在國家政治主權(quán)和領(lǐng)土完整領(lǐng)域，而內(nèi)地的《國家安全法》懲治的危害國家安全的行為較之多了很多種類。

在防范、制止和懲治危害國家安全行為方面，《國家安全法》所要防范、制止和懲治的危害國家安全的行為計有第15條至第34條中所規(guī)定的二十種；而《香港國安法》所要防范、制止和懲治的危害國家安全的行為，只有分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動罪、勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪等四種。

《國家安全法》所要防范、制止和懲治的維護國家安全的如下行為，在《香港國安法》中都沒有，即《國家安全法》第十九條規(guī)定的國家維護國家基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟秩序；以及《國家安全法》第23條所規(guī)定的國家堅持社會主義先進文化前進方向，繼承和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育和踐行社會主義核心價值觀，防范和抵制不良文化的影響，掌握意識形態(tài)領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)，等等。

（三）《香港國安法》在防范、制止和懲治危害國家安全行為方面采取了一些較為嚴(yán)厲的法律規(guī)定

1. 一般來說，域外對法官審理案件的職業(yè)操守要求，都是著眼于專業(yè)技能和行為廉正，而《香港國安法》規(guī)定了對法官必須帶頭遵守《香港國安法》的政治要求，例如，《香港國安法》第44條第2款規(guī)定，自身有違反國安法言論和行為的不得擔(dān)任審理危害國安法案件的法官，審理期間有危害國家安全言行的，終止其制定法官資格。

2. 一般來說，域外關(guān)于是否準(zhǔn)予被告人被保釋的條件為疑犯是否會逃跑，而《香港國安法》第42條第2款規(guī)定法官在沒有確保被告人不再有危害行為的情況下，不得批準(zhǔn)假釋。

3. 一般來說，域外對行政機關(guān)的具體行政行為，都允許公民和有關(guān)法人提出行政復(fù)議及訴訟，而《香港國安法》第14條規(guī)定香港特區(qū)國安委維護國家安全的工作不受香港其他機構(gòu)干涉，有關(guān)信息不公開，香港特區(qū)法院不能對香港國安委作出的決定進行司法復(fù)核。

4. 一般來說，域外刑事審判是否需要設(shè)立陪審團，是由被告人的主觀愿望來決定，而《香港國安法》第46條規(guī)定律政司長基于保護國家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪審員及其家人的人身安全等理由，有權(quán)依法決定是否需要陪審團參與審理。

5. 一般來說，域外審理案件的法官由法院內(nèi)部按照有關(guān)程序決定，而《香港國安法》第44條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官應(yīng)當(dāng)從裁判官、區(qū)域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負責(zé)處理危害國家安全犯罪案件。

6. 一般來說，域外沒有把操縱、破壞選舉列入危害國家安全行為，而《香港國安法》第29條第3項將“對香港特別行政區(qū)選舉進行操控、破壞并可能造成嚴(yán)重后果”列入“勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪”。

以上六項與域外有所不同的法律規(guī)定，可以歸納為三類：一是涉及對法院和法官政治要求和權(quán)力限制的，如以上1、2、3所述情況；二是擴大政府權(quán)力的，如以上4、5所述情況；三是嚴(yán)格約束一些反中亂港勢力選舉行為的。如以上6所述情況。下面對這三類規(guī)定產(chǎn)生的原因做一簡析。

第一，之所以對香港特區(qū)法院和法官提出政治要求和權(quán)力限制，一是因為香港法院有不少是外籍法官，危害國家安全的行為涉及對國家的忠誠，外籍法官審理危害國家安全案件容易陷入是效忠中華人民共和國，還是效忠其母國的尷尬境地。連美國最高法院的法官審案尚不能完全避免黨派情結(jié)，《香港國安法》做出這樣的規(guī)定是合乎情理的。二是不能不防止英國撤離香港之前有計劃的“埋雷”。香港回歸前，司法機構(gòu)內(nèi)90%是外籍人士。到了1997年，這些外國法官在司法系統(tǒng)內(nèi)的地位，已經(jīng)到了如果改變就將嚴(yán)重影響香港法律制度的程度。所以回歸之后，為了保持社會平穩(wěn)，特區(qū)政府只能繼續(xù)沿用港英時代留下的外籍法官。但他們中的一些人在審理涉及國家主權(quán)的案件時，態(tài)度、判詞確實令人生疑。同為“一國兩制”的澳門特別行政區(qū)，2018年其立法會就一致性通過《司法組織綱要法》，規(guī)定關(guān)于涉及國家安全的案件，必須由中國籍法官審理。他們的理由是：外籍法官對涉及國家安全案件的認(rèn)知往往有偏差，更傾向于用“人權(quán)”之類的所謂“普世價值”來進行判斷，未能站在捍衛(wèi)國家安全角度公正審判。澳門特別行政區(qū)立法時就以香港作為反面教材，香港外籍法官，在審理侮辱國旗等政治敏感性較強的案件時，往往輕判，甚至判決無罪。此外，英國人在撤離香港前，曾給香港社會政治、經(jīng)濟、文化等界別的5萬個精英家庭、涉及22.5萬人秘密發(fā)了隨時可以加入英國國籍的密碼。這些人實際上具有“雙重國籍”，其中也可能有些司法人士，他們能否捍衛(wèi)中國國家安全，是一個不能不考慮的現(xiàn)實問題。

第二，之所以要適當(dāng)擴大行政長官和行政機關(guān)的權(quán)力，是因為香港特區(qū)的政治體制是行政主導(dǎo)，行政長官實行“雙負責(zé)”，既對香港特別行政區(qū)負責(zé)，又對中央政府負責(zé)，特首有權(quán)依照法定程序任免各級法院法官，由特首在現(xiàn)有法官中指定審理危害國家安全方面的案件，并不違背《香港基本法》 “行政主導(dǎo)”的法律精神。

同時，規(guī)定特首指定審理危害國家安全案件的法官，也是從香港特別行政區(qū)目前的法官過去執(zhí)業(yè)情況而考慮的。香港媒體人士屈穎妍在《開卷有益》一文中指出，香港東區(qū)裁判法院的一位裁判官多次在審理黑暴襲警案中，明顯偏袒黑暴，令社會議論紛紛。①屈穎妍：《開卷有益》，載香港《大公報》2020年7月5日，第A3版。

與此同理，之所以讓律政司長決定審理危害國家安全案件時是否設(shè)立陪審團，也是基于陳啟宗先生所指出的香港社會國家認(rèn)同意識較低來考慮的。萬一出現(xiàn)讓一些沒有國家意識的人組成陪審團，來認(rèn)定涉嫌危害國家安全的被告人是否有罪的情況，其后果可想而知了。

第三，之所以要把操縱、破壞選舉列入危害國家安全的行為，是因為外國反華勢力、香港反中亂港分子除了進行街頭暴力犯罪之外，一直試圖把操縱、破壞選舉作為奪取、控制香港管治權(quán)的重要目標(biāo)。2014年的“占中”非法活動就是企圖推翻《香港基本法》和全國人大常委會有關(guān)決定另搞一套選舉辦法而進行的。

從上述三個原因來看，《香港國安法》確實如人所言是針對香港現(xiàn)實“定身而作”的。這再次印證了馬克主義法學(xué)的一個基本觀點：“社會不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家的幻想。相反，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。”②《馬克思恩格斯全集（第六卷）》，人民出版社1961年版，第292頁。憲法和法律“都表現(xiàn)了階級斗爭中各種力量的實際對比關(guān)系?！雹邸读袑幦ǖ?5卷）》，人民出版社1988年版，第309頁。

四、《香港國安法》的現(xiàn)實意義及其實施中需要注意的問題

黨的十八大之后，以習(xí)近平為核心的黨中央就未雨綢繆地作出判斷，今后若干年，可能是我國發(fā)展面臨的各方面風(fēng)險不斷積累甚至集中顯露的時期。因此，我們必須把防范重大風(fēng)險擺在突出位置，一方面力爭不出現(xiàn)重大風(fēng)險，另一方面在出現(xiàn)重大風(fēng)險時扛得住、過得去。香港從去年 6月開始的“反修例”暴亂就是威脅國家安全的重大風(fēng)險，而本次全國人大常委會會議全票通過的《香港國安法》，則是我們在出現(xiàn)重大風(fēng)險時扛得住、過得去的一次成功立法。

（一）《香港國安法》的現(xiàn)實意義

1.《香港國安法》創(chuàng)造了一個依法抗擊重大社會風(fēng)險的成功范例

多年來處理香港特區(qū)問題的經(jīng)驗告訴人們，人心回歸任重道遠，解決香港一些問題是等不得，也急不得。必須注意站在道德高地、法治高地，引導(dǎo)多數(shù)港人認(rèn)清形勢，明晰利害關(guān)系，最終尋找出香港社會共同利益的最大公約數(shù)，提醒港人加以護衛(wèi)。

這場暴亂的本質(zhì)有一個逐漸顯露的過程，香港同胞對它也有一個逐漸的認(rèn)識過程。中央根據(jù)暴亂不斷升級的演變過程，先后及時作出“一場暴亂”“出現(xiàn)恐怖主義苗頭的暴亂”“外部勢力插手的‘港版顏色革命’”等由表入里的系列判斷分析，引導(dǎo)輿論，集聚民意。

到了大多數(shù)香港同胞深受暴亂危害、忍無可忍的時候，中央順應(yīng)民意，按照依法治國、依法治港的方針，采取“《決定》+法律”的立法策略，實現(xiàn)依法止亂、恢復(fù)秩序的目的。這兩步走的立法策略，不僅體現(xiàn)中央處理香港問題一向的審慎態(tài)度，還體現(xiàn)了不僅注重懲罰、更為注重教育、指引等法律功能的理念。

這次制定《香港國安法》，可以令香港特別行政區(qū)善良的人們更加堅信一個古老的真理：“多行不義必自斃”“物極必反”“置之死地而后生”；可以令一切反中亂港的惡人們必須明白一個硬實的道理：反中亂港、做黑暴之徒是沒有出路的，善有善報，惡有惡報；不是不報，時候未到；時候一到、一起都報。所以然者何？因為十四億中國人民不希望香港亂，不希望香港是西方反華勢力掌控的地區(qū)，而是一個“一國兩制”下和平友愛、充滿活力的資本主義社會。

2.《香港國安法》扎扎實實地告訴港人什么是“一國”的含義、什么是“一國”高于“兩制”原則

在《香港國安法》出臺之前，香港社會沒有多少人知道“一國”的含義，而這次制定的《香港國安法》非常清楚地告訴港人，“一國”就是指中華人民共和國的主權(quán)，主權(quán)主要包括兩大項內(nèi)容：一是國家對內(nèi)的統(tǒng)治權(quán)，二是國家對外的防御權(quán)。對于前者，《香港國安法》第三章中的第一節(jié)“分裂國家罪”（兩條）、第二節(jié)“顛覆國家政權(quán)罪”（兩條）和第三節(jié)“恐怖活動罪”（五條）作了詳細的規(guī)定；對于后者，第四節(jié)“勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪”（兩條）作了詳細規(guī)定。從“分裂國家罪”的規(guī)定中，人們可以知道煽動、實施“港獨”，或者宣揚香港擁有“次主權(quán)”、試圖把香港變成一個“半獨立政治實體”都是涉嫌犯罪；從“顛覆國家政權(quán)罪”的規(guī)定中，人們可以知道實施所謂“結(jié)束一黨專政”行為、推翻中央政權(quán)和香港特區(qū)地方政權(quán)行為都是涉嫌犯罪；從“恐怖活動罪”規(guī)定中，人們可以知道一切造成嚴(yán)重社會危害的黑暴恐怖活動都會涉嫌犯罪；從“勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪”的規(guī)定中，人們可以知道一切為美領(lǐng)館等外國或者境外機構(gòu)、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供涉及國家安全的國家秘密或者情報的；請求美國政府國會等外國或者境外機構(gòu)、組織、人員實施，與美國等外國或者境外機構(gòu)、組織、人員串謀實施，或者直接或者間接接受美國國會民主基金會等外國或者境外機構(gòu)、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支持，實施危害國家統(tǒng)一、嚴(yán)重干擾包括香港在內(nèi)國家內(nèi)政、操縱破壞香港特區(qū)選舉并可能造成嚴(yán)重后果等行為的，均涉嫌犯罪。這些規(guī)定不溯及既往的行為，旨在“先教后刑”“先禮后兵”，德治和法治相結(jié)合。

在《香港國安法》出臺之前，香港社會沒有多少人知道什么叫“一國高于兩制”，而這次制定的《香港國安法》非常清楚地告訴人們，“一國”高于“兩制”的基本含義，就是中央的主權(quán)（對內(nèi)統(tǒng)治權(quán)和對外防御權(quán)）不可分割、不可轉(zhuǎn)讓、不可動搖，香港特區(qū)的資本主義制度是維護中央主權(quán)權(quán)威條件下的資本主義制度。中央可以行使對香港特區(qū)的創(chuàng)制權(quán)，為香港建章立制（建機構(gòu)、定規(guī)矩）；中央可以行使對香港特區(qū)的主權(quán)性管治權(quán)，凡是香港特區(qū)不能自行解決的重大問題，中央可以出手解決。有人說一旦中央維護國家安全機構(gòu)出手懲治若干特殊情形下的危害國家安全犯罪活動，就是“兩制”即死之時，但說這種話的人更應(yīng)該明白：如果中央不能有效制止香港特區(qū)不能制止、不便制止的危害國家主權(quán)的犯罪行為，那就會“一國”不在，還何談“兩制”！坐下來，都好說；動起手，那就是“你死我活”。

3.《香港國安法》對平息香港社會延續(xù)一年多的暴亂起到了立竿見影的作用

法律應(yīng)該使人免于恐怖，這是《聯(lián)合國憲章》明確強調(diào)過的國際社會共識。從2019年6月開始的香港反“修例”風(fēng)波，黑浪迭起，恐怖主義橫行，飛機場被占領(lǐng)，交通要道被堵塞，地鐵被迫中止運行，內(nèi)地赴港學(xué)習(xí)的學(xué)生被驅(qū)趕，中資企業(yè)和機構(gòu)受沖擊，無辜老人被焚燒，使香港市民生活于水深火熱之中，止暴制亂成了香港頭等大事。《香港國安法》實施之后，暴亂立刻止息，涉嫌犯罪分子聞風(fēng)而逃，策劃者紛紛洗手、退出，“一法安天下”絕非夸大之說。法律的基本功能之一是穩(wěn)定秩序，要管用，要讓人民能夠安定生活和工作，而《香港國安法》做到了這一點，這正是絕大多數(shù)香港市民最后認(rèn)同《香港國安法》的根本原因。

（二）實施《香港國安法》需要注意的問題

法律的生命和權(quán)威在于實施。在實施《香港國安法》時，要注意以下兩個問題。

1. 堅守法律注重懲罰人的行為而不是思想的法治思維，在防范、制止和懲治危害國家安全行為中，堅持“打擊極少數(shù)，保護大多數(shù)”的原則。香港人心回歸是一個較長的歷史時期，對國家認(rèn)同意識還需要一個較長的過程。在這種背景下，只要沒有實施危害國家安全的具體行為，對僅僅限于言論、而沒有行為的人，還是要立足于教育。這樣才能“打擊極少數(shù)，保護大多數(shù)”，這也正是《香港國安法》的立法指導(dǎo)思想之一。

2. 特區(qū)政府要盡力創(chuàng)造有效實施《香港國安法》的前提條件，即“集中精力發(fā)展經(jīng)濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧”。戰(zhàn)爭是政治的繼續(xù)，政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)。香港回歸以來，盡管歷屆特區(qū)政府都積極努力地培育新的支柱產(chǎn)業(yè)，但一直效果不彰。沒有新的支柱產(chǎn)業(yè)，年輕人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等上升渠道就堵塞了。經(jīng)濟不增長，就業(yè)就會有問題；就業(yè)有問題，住房就會有問題。一系列的民生問題必然接踵而來。解決民生問題的根本途徑不僅僅給困難群體“輸血”，更重要的是政府要采取有效措施激發(fā)大眾創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的熱情和行動，激活大眾的“造血”功能?，F(xiàn)在是“輸血”不夠，“造血”也不夠。

民主的實質(zhì)是監(jiān)督政府，選舉僅是其中選項之一。一些人想倒退到港英時期，但英國人一百多年來都不讓香港搞民主?，F(xiàn)在不是不搞民主，而是要搞什么樣的民主。是要通過民主選舉選出對抗中央政府的人嗎？是要選出勾結(jié)外國勢力、遏制中國和平發(fā)展的民族敗類嗎？是要選出不懂經(jīng)濟、不懂管理、只會搞民粹主義的變色龍政客嗎？這些顯然是不行的。還是要依法循序漸進推進民主，選出一個認(rèn)同主權(quán)中國、融入經(jīng)濟中國、熱愛山水中國、尊重政治中國的特首。

香港反對派中本來有些人是主張與政府對話、反對違法“抗?fàn)帯钡模褪菫榱藫迫∵x票而背離初心，落入瘋狂的潮水中。民主應(yīng)當(dāng)理性，然而有時卻會使人瘋狂。包容共濟，就是開展對話，發(fā)展協(xié)商民主。香港素有“行政吸納政治”的協(xié)商對話傳統(tǒng)，香港反對派也不是沒有嘗到對話協(xié)商的甜頭?，F(xiàn)在塵埃落定，還是坐下來和政府協(xié)商解決問題吧。票決民主和協(xié)商民主如今是世界兩大民主形式，香港不要死守一種。協(xié)商民主的精神就是社會各界、各方共建、共治和共享。

3. 積極實施國家安全和國民教育，奠定實施《香港國安法》的思想文化基礎(chǔ)。香港大概是世界上唯一缺少國家意識的地區(qū)，許多報紙至今還是分為“香港版”和“中國版”；過去國家領(lǐng)導(dǎo)人到香港特區(qū)被說成“訪港”，直到2017年才被糾正為“視察香港”；過去特區(qū)官員到北京述職，特區(qū)官員和中央官員面對而坐，似乎兩者平起平坐，直到近年才改為中央主要領(lǐng)導(dǎo)人坐中間，主持述職，其他人坐在下方。這才體現(xiàn)了“一國”高于“兩制”的原則。一沓子綱領(lǐng)不如一個行動，國家安全和國民教育的成功與否，關(guān)鍵是能否進課堂、進教材、進考試，關(guān)鍵是抓好教師的培訓(xùn)、授課資格?，F(xiàn)在有了《香港國安法》，政府有依靠、有抓手了，絕對不能錯失良機，必須讓《香港國安法》在香港特區(qū)生根開花。

在上個世紀(jì)90年代之前，港英政府幾乎從不任用華人擔(dān)任高官。后來覺得香港回歸勢不可擋，才任命幾個華人高官，但這些華人高官無權(quán)參與決策。回歸后實施“港人治港”，但管治能力總要有一個鍛煉、提高過程。我們相信，香港特區(qū)政府會在風(fēng)風(fēng)雨雨中百煉成鋼，成為香港實施“一國兩制”的熟練水手。

中國共產(chǎn)黨人是誠心誠意地在香港搞資本主義的，香港的愛國愛港愛家鄉(xiāng)人士為內(nèi)地發(fā)展所做的巨大貢獻，我們從來沒有忘記。同樣，內(nèi)地為香港提供的發(fā)展發(fā)財機遇，大多數(shù)香港同胞也從未忘記。香港好，祖國好；祖國好，香港更好。內(nèi)地和香港，血濃于水，《香港國安法》不是希望“一國兩制”變成“一國一制”，而是真心地希望“一國兩制”行穩(wěn)致遠。