閃 濤

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073）

在應(yīng)對氣候變化問題上，碳排放權(quán)交易作為一種行之有效的環(huán)境治理方式，普遍被英國、美國等發(fā)達(dá)國家以及歐盟、聯(lián)合國等國際組織采用。其在實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放的環(huán)境目標(biāo)方面取得了積極效果，我國也于2012年正式啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)工作。在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的研究工作中，許多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、政治等方面作了大量基礎(chǔ)性研究，法學(xué)領(lǐng)域研究主要關(guān)注碳排放交易制度中的具體制度設(shè)計(jì)方面，鮮有從監(jiān)管主體角度去探討。碳排放權(quán)交易要獲得有效實(shí)施，一方面有賴于規(guī)則的設(shè)計(jì)和制度的建立以促成市場的形成以及價(jià)格的發(fā)現(xiàn)，另一方面取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理。監(jiān)管主體的設(shè)置是碳排放權(quán)交易獲得順利實(shí)施及取得良好效果在組織上的保障。碳排放權(quán)交易并非自發(fā)形成的市場化交易，而是政府綜合運(yùn)用行政手段與市場手段人為“孵化”出來的交易與市場。因此，監(jiān)管主體的設(shè)置將直接影響碳排放權(quán)交易制度的運(yùn)行。鑒于此，本文通過比較研究英國、美國以及歐盟在碳排放權(quán)交易中監(jiān)管主體的設(shè)置，結(jié)合我國的監(jiān)管主體現(xiàn)狀，探討我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體在設(shè)置上的現(xiàn)實(shí)合理性以及進(jìn)一步改革的必要性，為我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善提供思路。

一、碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體設(shè)置的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）英國碳排放權(quán)交易的監(jiān)管主體

英國碳排放權(quán)交易的實(shí)踐以英國《氣候變化法》（Climate Change Act 2008）的出臺(tái)為標(biāo)志，可以分為前后兩個(gè)階段。《氣候變化法》出臺(tái)之前，英國已經(jīng)于1998年始開始施行碳排放權(quán)交易制度（UK Emissions Trading Scheme）；自2008年11月26日《氣候變化法》實(shí)施，英國的碳排放交易制度開始和歐盟的碳排放交易制度進(jìn)行融合與對接。因此，英國在碳排放權(quán)交易制度的監(jiān)管主體上亦呈現(xiàn)出相應(yīng)的調(diào)整。

1.第一階段的主要監(jiān)管主體

第一階段的主要監(jiān)管主體有二：（1）環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部（Department for Environment，F(xiàn)ood and Rural Affairs）。該部門為英國的內(nèi)閣部門（a ministerial department），隸屬于英國的最高行政決策機(jī)構(gòu)——內(nèi)閣，由內(nèi)閣的國務(wù)大臣領(lǐng)導(dǎo)，享有完整的行政決策權(quán)，主要負(fù)責(zé)有關(guān)英國環(huán)境、食品及農(nóng)業(yè)事務(wù)的政策與法規(guī)的制定。①https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-environment-food-rural-affairs/about，2019年6月15日訪問。在1998年開始的碳排放權(quán)交易實(shí)踐中（正式交易自2002年開始），其負(fù)責(zé)制定各類碳排放權(quán)交易的規(guī)則性文件，其中最主要的是《UK Emissions Trading Scheme-Consolidated Scheme Rules》。②http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20090908171815/http://www.defra.gov.uk/environment/climatechange/trading/uk/pdf/trading-consolidated.pdf，2019年6月15日訪問。（2）環(huán)境署（Environment Agency）。環(huán)境署為“執(zhí)行性的非部委公共機(jī)構(gòu)（Executive Non-Departmental Public Bodies）”，對環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部負(fù)責(zé)，③http://www.environment-agency.gov.uk/aboutus/default.aspx，2019年6月15日訪問。但其權(quán)力來源于1995年的《環(huán)境法》，享有與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各種監(jiān)管與行政權(quán)能。④http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1995/25/contents，2019年6月15日訪問。在碳排放交易制度中，其是碳排放交易規(guī)則的執(zhí)行者和監(jiān)管者，職能與權(quán)限包括對加入碳排放交易的主體進(jìn)行行政指導(dǎo)、碳排放的許可及配額的發(fā)放、碳排放的監(jiān)測以及對違反規(guī)則的處罰。⑤http://www.official-documents.gov.uk/document/hc0506/hc02/0201/0201.asp，2019年6月15日訪問。

在上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部是碳排放權(quán)交易的主管部門，監(jiān)管為其職能之一，具體監(jiān)管事務(wù)交由環(huán)境署及其下屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

2.第二階段的主要監(jiān)管主體

第二階段的主要監(jiān)管主體有二：（1）氣候變化委員會(huì)（Committee on Climate Change）。經(jīng)過1998年至2008年英國在碳排放權(quán)交易方面的實(shí)踐，英國在2008年出臺(tái)《氣候變化法》，在監(jiān)管主體方面的變化之一便是成立了一個(gè)獨(dú)立于政府部門的氣候變化委員會(huì)（Committee on Climate Change）。對于其職責(zé)和權(quán)限，《氣候變化法》第二部分給予了專門規(guī)定：一方面是就應(yīng)對氣候變化以及相關(guān)減排措施為政府部門提供專業(yè)性的意見，另一方面是就政府及其部門對其已經(jīng)制定的各項(xiàng)減排目標(biāo)以及措施的落實(shí)與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)氣候變化委員會(huì)2008年至2009年的年度報(bào)告，其具體職責(zé)包括：其一，為英國碳預(yù)算的水平提供建議，該建議將對自2008年至2012年英國每5年二氧化碳和其他溫室氣體的最大排放水平進(jìn)行定義；其二，評估政府在實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)方面的進(jìn)展并向議會(huì)提交年度報(bào)告；其三，根據(jù)英國政府或其授權(quán)部門的請求，在與碳預(yù)算有關(guān)的方面從科學(xué)、經(jīng)濟(jì)與政策等角度對氣候變化進(jìn)行獨(dú)立的分析；其四，對英國氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評估和政府適應(yīng)性計(jì)劃的準(zhǔn)備工作進(jìn)行檢查；其五，與對氣候變化感興趣的個(gè)人與組織分享各種成果；其六，對英國議會(huì)、能源與氣候變化部部長及愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士的環(huán)境大臣與部長負(fù)責(zé)。⑥http://www.official-documents.gov.uk/document/hc0809/hc07/0732/0732.asp，2019年4月15日訪問。（2）能源與氣候變化部（Department of Energy&Climate Change）。能源與氣候變化部于2008年成立，主要是將環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部中氣候變化管理的工作和商業(yè)、企業(yè)和管理改革部（Department of Business,Enterprise and Regula-tory Reform）中的能源管理工作合并而成立的新的部門，用來提高氣候變化政策與能源政策的協(xié)調(diào)與適應(yīng)性并提高行政效率。①http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1827182，2019年6月15日訪問。其主要職責(zé)涉及能源安全、應(yīng)對氣候變化的行動(dòng)、可再生能源等諸多方面。②https://www.gov.uk/government/organisations/department-of-energy-climate-change/about#corporate-reports，2019年6月15日訪問。根據(jù)能源與氣候變化部近幾年的年度報(bào)告，在控制碳排放以及碳排放權(quán)交易方面，其對內(nèi)行使能源與環(huán)境領(lǐng)域的行政管理職能，對外執(zhí)行歐盟有關(guān)氣候變化及減排方面的政策與制度，其中包括將歐盟層面的碳排放權(quán)交易規(guī)制轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律。

在上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，氣候變化委員會(huì)憑借其獨(dú)立性與專業(yè)性加強(qiáng)了碳排放權(quán)交易的實(shí)施力度與監(jiān)管力度，能源與氣候變化部更加集中地行使碳排放權(quán)交易的行政管理職權(quán)，其中的監(jiān)管職責(zé)交由其下屬機(jī)構(gòu)完成。

3.其他監(jiān)管主體

非盈利組織UKE missions Trading Group于1999年應(yīng)英國政府的要求而建立，旨在建立被監(jiān)管企業(yè)與政府之間對話、溝通和交流的平臺(tái)，并協(xié)助英國政府主要在以下幾個(gè)方面推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施：（1）英國碳排放交權(quán)交易計(jì)劃第二階段與第三階段的實(shí)施；（2）監(jiān)測、報(bào)告、核證以及認(rèn)證；（3）金融、國際機(jī)制與鏈接；（4）英國氣候變化協(xié)議；（5）碳減排能效計(jì)劃。作為非盈利的公共組織，其在監(jiān)測、報(bào)告、核證及認(rèn)證的過程中實(shí)際上履行了部分監(jiān)管職能。成立10余年來，UKE missions Trading Group不僅成功協(xié)助英國政府實(shí)施國內(nèi)的碳排放權(quán)交易計(jì)劃，也成功指引英國的碳排放權(quán)交易計(jì)劃與歐盟的碳排放權(quán)交易計(jì)劃進(jìn)行對接。③http://www.etg.uk.com/，2019年6月17日訪問。

（二）歐盟碳排放權(quán)交易制度中的監(jiān)管主體

1.歐盟委員會(huì)（European Commission）

歐盟委員會(huì)是歐盟處理日常事務(wù)的常設(shè)行政機(jī)關(guān)，為獨(dú)立于成員國政府之外的歐盟超國家政治機(jī)構(gòu)，代表和維護(hù)歐盟整體利益而非某一或若干成員國的利益。歐盟碳排放交易制度的產(chǎn)生與發(fā)展主要?dú)w功于歐盟委員會(huì)在氣候變化與環(huán)境保護(hù)方面卓有成效的工作。

首先，從組織機(jī)構(gòu)的角度講，狹義上的歐盟委員會(huì)由成員國各委派一名代表組成，現(xiàn)有27名成員。除歐盟委員會(huì)主席外，26名副主席和委員（Commissioner）各負(fù)責(zé)一個(gè)政策領(lǐng)域，其中包括一名負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的委員。其次，歐盟委員會(huì)下設(shè)三大類共計(jì)36個(gè)“總司”（Directorates General，DG），其中包括1973年成立的環(huán)境總司（DG Environment），職責(zé)是為歐盟委員會(huì)提供環(huán)境保護(hù)方面的立法建議，保證歐盟環(huán)境法切實(shí)得到遵守并糾正成員國違反歐盟環(huán)境法的行為，必要時(shí)可以提起訴訟。同時(shí)，環(huán)境總司下面一共聘請了31個(gè)非政府組織性質(zhì)的團(tuán)體。④http://ec.europa.eu/dgs/environment/index_en.htm，2019年6月17日訪問。最后，為了更有效地應(yīng)對氣候變化問題以及參與和協(xié)調(diào)在氣候方面的國際事務(wù)，歐盟委員會(huì)于2010年2月又成立了氣候行動(dòng)總司（Directorate-General for Climate Action，DG CLIMA）。⑤http://ec.europa.eu/dgs/clima/mission/index_en.htm，2019年6月17日訪問。

從工作內(nèi)容上來看，歐盟委員會(huì)主要在以下兩項(xiàng)工作中推動(dòng)了碳排放交易制度的建立：一個(gè)是環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃。迄今為止，在歐盟委員會(huì)的建議下，歐盟自1973年起總共制定了六次環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃。其中，《第五個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》提出了通過市場手段來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，《第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》進(jìn)一步明確了市場手段的運(yùn)用，①http://ec.europa.eu/environment/newprg/archives/intro.htm，2019年6月17日訪問。這為碳排放交易制度的建立提供了充分的政策依據(jù)。同時(shí)，為了落實(shí)《第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃（2002-2010）》，歐盟委員會(huì)的環(huán)境總司自2000年啟動(dòng)《歐洲氣候變化規(guī)劃》（European Climate Change Programme，ECCP）。該規(guī)劃的參與方包括歐盟委員會(huì)的相關(guān)部門、成員國政府部門、工業(yè)、環(huán)保組織和科研單位的代表。該規(guī)劃分成11個(gè)工作組，其中一個(gè)工作組即為“Emissions Trading”，②http://ec.europa.eu/clima/policies/eccp/first/index_en.htm，2019年6月17日訪問。并提出了建立碳排放交易制度的立法動(dòng)議。③Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC。

2.歐盟理事會(huì)（Council of the European Union）

歐盟理事會(huì)又被稱為部長理事會(huì)，為歐盟的決策機(jī)構(gòu)，擁有歐盟絕大部分的立法權(quán)。歐盟理事會(huì)除了“總務(wù)和對外關(guān)系理事會(huì)”外有8個(gè)專門理事會(huì)，其中包括“環(huán)境理事會(huì)（Environment Council）”。

對于歐盟的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)（環(huán)境政策、法規(guī)和規(guī)劃等），歐盟理事會(huì)具有全面和決定性的影響與作用。其與環(huán)境有關(guān)的職權(quán)包括：制定環(huán)境法律（條例、指令和決定）、決定國際環(huán)境協(xié)定的締結(jié)、協(xié)調(diào)各成員國的環(huán)境政策。正是基于前述歐盟委員會(huì)的各項(xiàng)提案，歐盟理事會(huì)在征詢其他歐盟機(jī)構(gòu)的建議后才能作出相關(guān)決定。

在環(huán)境立法的程序上，歐盟理事會(huì)就不同事項(xiàng)分別采取普通立法程序與特別立法程序進(jìn)行表決。普通立法程序由歐盟部長理事會(huì)和議會(huì)共同作出決定，從歐盟碳排放交易制度的主體文件——Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC中可以看出，歐盟的碳排放交易制度是由歐盟理事會(huì)與歐洲議會(huì)通過共同決定的形式作出。

3.歐洲議會(huì)（European Parliament）

歐洲議會(huì)是歐盟的立法、監(jiān)督與咨詢機(jī)構(gòu)。如果說歐盟委員會(huì)代表的是歐盟整體利益，歐盟理事會(huì)代表的是各成員國政府的利益，那么歐洲議會(huì)則在一定程度上代表了歐洲民眾。它是各成員國在遵循共同民主程序和選舉日期的原則下，通過各國自行的各種比例代表制和選舉方式從所有有被選舉權(quán)的公民中直接選舉出來的。

在環(huán)境事務(wù)方面，歐洲議會(huì)目前主要通過下設(shè)的環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全專門委員會(huì)（Environment，Public Health and Food Safety）來履行職責(zé)。該專門委員會(huì)是所有歐洲議會(huì)下設(shè)的委員會(huì)中享有最廣泛的立法性權(quán)利的委員會(huì)。在碳排放交易制度的形成與運(yùn)行中，歐洲議會(huì)主要通過該機(jī)構(gòu)來審議歐盟委員會(huì)提交的各項(xiàng)報(bào)告，分析、建議并提出意見。

歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)及歐洲議會(huì)從不同角度通過其下的“總司”“工作組”“理事會(huì)”和“委員會(huì)”等下屬機(jī)構(gòu)對碳排放權(quán)交易的不同方面進(jìn)行監(jiān)管。

（三）美國區(qū)域性碳排放交易制度中的監(jiān)管主體

美國于2001年3月單方面退出《京都議定書》，到目前仍未能在聯(lián)邦層面建立全國性的碳排放交易制度，但形成了若干個(gè)區(qū)域性的碳排放交易制度，主要有區(qū)域溫室氣體倡議（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）、西部氣候倡議（Western Climate Initiative，WCI）、芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）、加州氣候行動(dòng)注冊處（California Climate Action Registry，CCAR）四個(gè)區(qū)域性的碳排放交易制度。加州氣候行動(dòng)注冊處為一州內(nèi)部的碳排放交易制度，而芝加哥氣候交易所是以會(huì)員制為基礎(chǔ)形成的交易平臺(tái)和交易制度，且已于2010年12月31日結(jié)束交易，在監(jiān)管主體上并無太大參考意義。在剩余兩個(gè)區(qū)域碳排放交易制度中，區(qū)域溫室氣體倡議的制度最為完整與成熟，故本文僅以區(qū)域溫室氣體倡議為樣本進(jìn)行分析。

2005年12月，美國康涅狄格（Connecticut）、特拉華（Delaware）、緬因（Maine）、新罕布什爾（New Hampshire）、新澤西（Newjersey）、紐約（NewYork）、佛蒙特（Vermont）等 7 個(gè)州簽訂了區(qū)域溫室氣體倡議（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）框架協(xié)議，形成了美國第一個(gè)以市場為基礎(chǔ)的區(qū)域性限額交易（cap-and-trade）型溫室氣體排放貿(mào)易體系。RGGI是一個(gè)以州為基礎(chǔ)的區(qū)域性應(yīng)對氣候變化合作組織，并沒有一個(gè)最高的決策機(jī)構(gòu)。2007年9月，RGGI各簽署州授權(quán)成立一個(gè)名為RGGI,Inc.的非營利性公司，任務(wù)是為簽署州的碳減排計(jì)劃提供行政和技術(shù)服務(wù)的支持，具體包括：（1）開發(fā)和系統(tǒng)維護(hù)以監(jiān)測排放源的數(shù)據(jù)，并跟蹤二氧化碳配額；（2）運(yùn)行一個(gè)拍賣二氧化碳配額平臺(tái)；（3）監(jiān)測有關(guān)二氧化碳配額的拍賣和交易市場；（4）為簽署州提供在審查申請排放抵消項(xiàng)目的技術(shù)援助；（5）為簽署州評估和修改州的RGGI方案提供技術(shù)援助。因此，其僅享有一定的監(jiān)督權(quán)，即監(jiān)測拍賣市場和配額的交易。①http://www.rggi.org/rggi，2019年6月23日訪問。RGGI碳排放交易規(guī)則（Model Rule）的建立、保障與運(yùn)行，最終取決于各州的政治意愿和政策執(zhí)行力。

在州政府層面上，首先仍是由州政府向州立法機(jī)關(guān)提出議案并經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過方能生效和執(zhí)行。在完成立法后，各州政府實(shí)際上的執(zhí)行與監(jiān)管機(jī)關(guān)為各州的環(huán)保行政機(jī)構(gòu)及能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如康涅狄格州（Connecticut）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為The Connecticut Department of Energy and Environmental Protection（DEEP），②http://www.ct.gov/deep/cwp/view.asp?a=2690&q=322476&deepNav_GID=1511，2019年4月23日訪問。德拉華州（Delaware）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為Division of Waste&Hazardous Substances，③http://www.dnrec.delaware.gov/whs/awm/Pages/aboutagency.aspx，2019年6月23日訪問。緬因州（Maine）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為 The Department of Environmental Protection（DEP），④http://www.maine.gov/dep/about/index.html，2019年6月23日訪問。紐約州（New York）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為Department of Environmental Conservation，⑤http://www.dec.ny.gov/energy/rggi.html，2019年6月23日訪問。其他州雖在名稱上有所差異，但均為環(huán)保行政機(jī)構(gòu)。

因美國聯(lián)邦政府仍然沒有出臺(tái)全國范圍內(nèi)的碳排放交易制度，所以在聯(lián)邦政府層面尚無統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管體系。但有學(xué)者指出，未來全國范圍內(nèi)的碳排放交易市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將來自于以下機(jī)構(gòu)部門：美國商品期貨交易委員會(huì)（U.S.Commodity Futures Trading Commission，CFTC）、證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission，SEC）、聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（Federal Energy Regulatory Commission，RERC）和環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency，EPA）。

環(huán)保組織在推動(dòng)美國進(jìn)行碳減排立法上有重大作用。2007年，美國聯(lián)邦最高法院在審理馬薩諸塞州訴環(huán)保署[Massachusetts v.EPA,127S.Ct.1438(2007)]一案中，最終判決原告勝訴，支持了原告關(guān)于溫室氣體是環(huán)保署應(yīng)該規(guī)制的空氣污染物的主張。而原告則包括了十二個(gè)州（馬薩諸塞、加利福尼亞、康涅狄格、伊利諾伊、緬因、新澤西、新墨西哥、紐約、俄勒岡、羅得島、佛蒙特和華盛頓州等）政府、三個(gè)州地方政府（波士頓市奧克蘭市及芝加哥市）、一個(gè)美屬領(lǐng)土（薩摩亞群島）政府和若干非政府組織（包括生物多樣性中心、食品安全中心、美國保護(hù)法基金會(huì)、環(huán)境倡導(dǎo)者組織、環(huán)保協(xié)會(huì)、地球之友、綠色和平、國際技術(shù)評估中心、國家環(huán)境托拉斯、自然資源保護(hù)委員會(huì)、塞拉俱樂部、科學(xué)家聯(lián)合會(huì)和美國公益研究集團(tuán)）。

因此，在區(qū)域?qū)用嫔?，由RGGI,Inc.總體上對參與各州的碳排放權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管，各州具體的監(jiān)管職責(zé)交由各州的環(huán)境保護(hù)部門及其下屬機(jī)構(gòu)。其他環(huán)境保護(hù)組織主要通過各種形式的參與對所涉及的碳排放權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管。

（四）共同特征

通過以上對英國、歐盟及美國在碳排放交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上的介紹可知，碳排放權(quán)交易制度產(chǎn)生于氣候變化應(yīng)對，是全球氣候變化應(yīng)對的一個(gè)方面。上述國家與國際組織均是在氣候變化應(yīng)對框架下形成碳排放權(quán)交易制度的監(jiān)管體系的，具體體現(xiàn)出以下幾個(gè)共同特征：

第一，機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有立法依據(jù)。不論是英國的氣候變化部、能源與氣候變化部、環(huán)境署還是歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)及歐盟議會(huì)內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境保護(hù)部門以及美國各州的環(huán)境保護(hù)部門，其成立之始即具有明確地立法上的依據(jù)與授權(quán)，從而保證了各部門建立及實(shí)施碳排放權(quán)交易的合法性。

第二，將碳排放權(quán)交易作為環(huán)境治理的一種措施。英國、歐盟及美國的碳排放權(quán)交易的監(jiān)管部門均為環(huán)境保護(hù)部門。這是因?yàn)橛W盟及美國普遍接受了全球變暖或溫室效應(yīng)的主因系人為過度地排放二氧化碳。二氧化碳不再是可以無限制排放的無害氣體，而是在過度排放情形下具有有害性的氣體。正是基于對二氧化碳與全球氣候變化之間的因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)，限制二氧化碳的排放即為一種環(huán)境治理的目標(biāo)，而碳排放權(quán)交易便是為了達(dá)到該目標(biāo)而采取的環(huán)境治理措施。既然將二氧化碳?xì)w屬于環(huán)境問題，那么按照政府職能分工的要求，該環(huán)境治理職能應(yīng)主要?dú)w屬于環(huán)境保護(hù)部門。

第三，普遍重視通過非政府組織發(fā)揮作用。不論是英國的以UK Emissions Trading Group為代表的各類非政府組織還是歐盟行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各類咨詢與顧問團(tuán)隊(duì)以及美國的各類環(huán)境保護(hù)組織，他們在碳排放交易制度中充分發(fā)揮了自身具有的專業(yè)性、民意廣泛性以及溝通有效性等優(yōu)勢，通過為政府提供咨詢意見、起草各類報(bào)告、代表各類團(tuán)體與政府溝通、代表政府參與對被管制企業(yè)的指導(dǎo)等方式，提高政府政策制定與實(shí)施的效率，降低被管制企業(yè)對制度實(shí)施的阻礙程度。

這些特征與西方各國興起的公共行政改革的背景是緊密相連的。公共行政改革主要的特征為國家行政的收縮與社會(huì)公行政的發(fā)展。國家行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不是唯一的行使行政權(quán)力的主體，其行政權(quán)部分地交由社會(huì)公共組織來行使。碳排放交易制度中非政府組織與政府之間的合作集中體現(xiàn)了這一公共行政改革的成果。

二、我國碳排放交易監(jiān)管主體的設(shè)置

2007年6月12日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國發(fā)〔2007〕18號(hào)），①http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_686012.htm，2019年5月8日訪問。成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。小組現(xiàn)任組長為李克強(qiáng)總理，成員幾乎包括了國務(wù)院的所有部門。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公均設(shè)在國家發(fā)展和改革委員會(huì)，具體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。

2011年10月29日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候〔2011〕2601號(hào)）。隨后，各試點(diǎn)地方陸續(xù)開始碳排放權(quán)交易的籌備工作。例如，廣東省人民政府于2012年9月7日公布的《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》（粵府函〔2012〕264號(hào)）第四點(diǎn)“保障措施”第（一）項(xiàng)“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)定，“省發(fā)展改革委作為全省碳排放和碳排放權(quán)交易的主管部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作”。①http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201209/t20120914_343489.html，2019年9月14日訪問。天津市人民政府于2013年2月5日公布的《天津市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)天津市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》（津政辦發(fā)〔2013〕12號(hào)）第三點(diǎn)“保障措施”第（一）項(xiàng)“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市發(fā)展改革委，由市發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)同志任辦公室主任，具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作推進(jìn)落實(shí)”。②http://www.tjzfxxgk.gov.cn/tjep/ConInfoParticular.jsp?id=38237，2019年9月14日訪問?！蛾P(guān)于<上海市碳排放交易管理辦法（草案）>的起草說明》明確提出，“根據(jù)《辦法（草案）》，碳排放是指二氧化碳?xì)怏w的排放，包括直接排放和間接排放。同時(shí)明確規(guī)定市發(fā)展改革委是碳排放管理和交易工作的主管部門，負(fù)責(zé)對主體范圍、配額分配、碳排放報(bào)告與核查等碳排放管理和交易工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、組織實(shí)施和監(jiān)督管理，并明確有關(guān)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本市碳排放交易的日常管理工作”。③http://sh.eastday.com/m/20130712/u1a7516885.html，2019年9月14日訪問。其他省市，如湖北省、北京市、深圳市均有類似的辦法與規(guī)定。

綜上，我國目前尚未通過立法設(shè)定具有碳排放權(quán)交易行政監(jiān)管職權(quán)的行政機(jī)關(guān)履行具體的監(jiān)管職責(zé)。國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不能直接制定規(guī)章制度和發(fā)布行政命令。國家發(fā)展和改革委員會(huì)在國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展具體的節(jié)能減排、氣候變化應(yīng)對與碳排放交易的主管工作。在國家層面，監(jiān)管職責(zé)具體由國家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)設(shè)資源與環(huán)境保護(hù)司承擔(dān)；在地方層面，則由地方發(fā)改委或發(fā)改局及其下屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（一）目前碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體設(shè)置的合理性

現(xiàn)階段，從國際環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及對溫室氣體的界定三方面分析，國家發(fā)展和改革委員會(huì)在國家氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，通過其內(nèi)設(shè)部門及地方下屬機(jī)構(gòu)對碳排放交易實(shí)施監(jiān)管，有一定的合理性：

第一，從國際環(huán)境角度而言，應(yīng)對氣候變化是一個(gè)全球問題。中國政府于1992年簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，全國人大常委會(huì)于1993年批準(zhǔn)了該公約。中國于1998年簽署并于2002年批準(zhǔn)了《京都議定書》。我國設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)的初衷是為了銜接在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》項(xiàng)下的相關(guān)工作，包括國際談判與合作、研究國內(nèi)宏觀政策與戰(zhàn)略等方面。這些工作內(nèi)容也反映在前述兩個(gè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)與職責(zé)中。而碳排放交易制度產(chǎn)生于氣候變化問題，是歐美發(fā)達(dá)國家為了應(yīng)對氣候變化問題而采取的一種新的市場化的環(huán)境治理手段，因而研究與設(shè)計(jì)碳排放權(quán)交易制度自然也成為了前述兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一。

第二，從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展角度而言，我國仍然是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心并處在工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)過程中的發(fā)展中國家。在一定時(shí)期內(nèi)，碳排放絕對總量仍處于上升趨勢，這也是為何我國一直強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的原因之一。目前根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，我國并不承擔(dān)強(qiáng)制性的減排義務(wù)，而通過何種措施與手段去應(yīng)對氣候變化仍處在探索的過程中。氣候變化問題以及碳排放權(quán)交易制度涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境、能源等國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面，尚無法完全交由任何一個(gè)專門的國務(wù)院部門實(shí)施和運(yùn)行。因此，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)具體負(fù)責(zé)，有利于從戰(zhàn)略全局去規(guī)劃與統(tǒng)籌碳排放交易制度涉及的各方面工作。

第三，在對氣候變化的認(rèn)識(shí)上，英國、歐盟、美國等均將二氧化碳?xì)怏w視為一種環(huán)境污染物或者大氣污染物，故由環(huán)境保護(hù)部門專司其職，而我國則不然。2012年3月18日，由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所草擬的《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法（建議稿）》（以下簡稱“建議稿”）在北京發(fā)布。建議稿第十三條規(guī)定，“屬于大氣污染物的溫室氣體，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院價(jià)格等行政主管部門制定排污收費(fèi)條件和標(biāo)準(zhǔn)。不屬于大氣污染物的溫室氣體，由國務(wù)院發(fā)展與改革部門會(huì)同國務(wù)院稅務(wù)等行政主管部門制定碳稅征收條件和標(biāo)準(zhǔn)。超過核定豁免排放配額排放且不能通過企業(yè)內(nèi)部減增掛鉤、市場交易手段取得不足的排放配額的企事業(yè)單位，除了依法繳納碳稅外，還應(yīng)當(dāng)就不足的排放配額向當(dāng)?shù)匕l(fā)展與改革部門繳納溫室氣體排放配額費(fèi)”?？梢钥闯?，目前我國政府傾向于認(rèn)為二氧化碳“不屬于大氣污染物的溫室氣體”。而之所以這樣分類，一方面與二氧化碳的本質(zhì)屬性有關(guān)，但更重要的，是與我國所承擔(dān)的非強(qiáng)制性減排的國際義務(wù)有關(guān)，因?yàn)槿鐚⑵涠ㄎ粸榇髿馕廴疚铮覈鴮⒚媾R更大的要求承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)的國際社會(huì)壓力。

（二）對我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體設(shè)置予以進(jìn)一步改革的必要性

由國家發(fā)展和改革委員會(huì)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)與地方下屬機(jī)構(gòu)實(shí)施和監(jiān)管碳排放交易，是在國際國內(nèi)各種因素相互作用下的一種權(quán)宜之計(jì)。從行政法的角度出發(fā)，監(jiān)管主體的設(shè)置仍需要進(jìn)一步改革與完善。行政監(jiān)管主體是行政法上很重要的一類行政主體，是“指行政法律關(guān)系中與行政相對人互有權(quán)利義務(wù)的另一方，是以其行政法上的權(quán)利能力和行為能力而獨(dú)立行使行政權(quán)力并承擔(dān)法律責(zé)任的主體”。具體而言：

從行政監(jiān)管法律關(guān)系的角度來看，國家發(fā)展和改革委員會(huì)作為統(tǒng)領(lǐng)全局的宏觀調(diào)控管理部門，并不宜與被監(jiān)管主體發(fā)生直接的法律關(guān)系。在碳排放權(quán)交易的監(jiān)管中，國家發(fā)展和改革委員會(huì)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)與地方下屬機(jī)構(gòu)的主要職能在于如何協(xié)調(diào)和解決碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施與目前的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策以及能源政策等方面的關(guān)系，而不是直接作為碳排放權(quán)交易的監(jiān)管部門與具體的減排企業(yè)產(chǎn)生法律關(guān)系。這種監(jiān)管主體的設(shè)置將更容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)等問題，增加部門之間協(xié)調(diào)的成本，也給碳排放權(quán)交易的實(shí)施增添了行政管理障礙，進(jìn)而增加了碳排放權(quán)交易制度實(shí)施的行政成本，降低了行政效率，最終影響降低排放、改善環(huán)境等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

監(jiān)管主體的核心在于法定的監(jiān)管職權(quán)。監(jiān)管職權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，而“行政權(quán)是指由國家或其他行政主體擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律，對行政事務(wù)主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分……，行政權(quán)的內(nèi)容以事權(quán)為核心，管理行政事務(wù)的需要為行政權(quán)的存在提供了正當(dāng)性依據(jù)，是設(shè)定行政權(quán)的基礎(chǔ)”。不論二氧化碳是否屬于污染物，其本質(zhì)上仍然是一種在超量排放的情形下對氣候變化會(huì)產(chǎn)生消極影響的溫室氣體。國家發(fā)展和改革委員會(huì)自2003年成立起，主要針對經(jīng)濟(jì)事務(wù)享有宏觀調(diào)控權(quán)，而環(huán)境問題為社會(huì)事務(wù)，由環(huán)境保護(hù)部作為監(jiān)管主體更具有行政權(quán)上的正當(dāng)性。

從我國行政體制改革的要求來看，國務(wù)院于2004年3月22日發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出應(yīng)“合理劃分和依法規(guī)范各級行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限”。目前國家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)設(shè)的職能部門總計(jì)28個(gè)，管理范圍幾乎涉及國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的所有方面，故被稱為“小國務(wù)院”。在這28個(gè)司中，與碳排放交易直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)包括資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)司與應(yīng)對氣候變化司。將其與環(huán)境保護(hù)部的職能相比較，①具體參見國家環(huán)境保護(hù)部的網(wǎng)站 http://www.mep.gov.cn/zhxx/jgzn/與國家發(fā)展和改革委員會(huì)的網(wǎng)站 http://www.sdpc.gov.cn/znbm/default.htm。二者存在諸多重疊與交叉之處。而這種現(xiàn)象與2013年黨的十八屆二中全會(huì)和十二屆全國人大一次會(huì)議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出的轉(zhuǎn)變政府職能與“減少部門職責(zé)交叉和分散”的要求仍存在差距，因而需要進(jìn)行改革。

三、完善我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體設(shè)置的構(gòu)想

對于碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體的設(shè)置，有學(xué)者提出，“我國宜單獨(dú)設(shè)立正部級的能源和氣候變化委員會(huì)，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署應(yīng)對氣候變化工作”。這說明已經(jīng)有學(xué)者看到了目前監(jiān)管主體設(shè)置的不足。但筆者認(rèn)為，新設(shè)立一個(gè)專門部門履行監(jiān)管職責(zé)固然是一種思路，但牽一發(fā)而動(dòng)全身，操作起來存在較大的現(xiàn)實(shí)困難，可能不符合我國現(xiàn)階段的國情。本文認(rèn)為，我國碳排放交易監(jiān)管主體應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)為國家環(huán)境保護(hù)部及其下屬機(jī)構(gòu)，理由如下：

首先，從監(jiān)管專業(yè)化趨勢來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管”僅限于經(jīng)濟(jì)體系中的特殊事項(xiàng)，或者對某一特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管過程復(fù)雜多變，監(jiān)管事項(xiàng)具有高度的技術(shù)性、專業(yè)性、復(fù)雜性，而傳統(tǒng)行政部門缺乏監(jiān)管的專業(yè)知識(shí)和能力，無法達(dá)到監(jiān)管專業(yè)化的目標(biāo)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是基于監(jiān)管技術(shù)性、專業(yè)性因素而產(chǎn)生的一種公務(wù)分權(quán)方式，因而其區(qū)別于傳統(tǒng)行政部門的首要特征是“專業(yè)監(jiān)管性”。自然環(huán)境及氣候變化領(lǐng)域內(nèi)的問題具有較強(qiáng)的科學(xué)性與復(fù)雜性。例如，就二氧化碳是否是導(dǎo)致全球氣候變暖的主要原因，各國科學(xué)界爭論了近半個(gè)世紀(jì)才逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。具體到碳排放交易領(lǐng)域，不論是信息的采集、標(biāo)準(zhǔn)的制定、排放的監(jiān)測與核實(shí)還是與其他溫室氣體之間的相互作用因素等問題，均需要具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)才能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究并加以解決。歐盟及英美等國在應(yīng)對氣候變化方面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置充分體現(xiàn)了專業(yè)化監(jiān)管這一發(fā)展趨勢。不僅如此，相關(guān)政策與制度的設(shè)計(jì)也在很大程度上獲得了眾多專家咨詢組織與民間組織的專業(yè)知識(shí)的支持。國家發(fā)展和改革委員會(huì)在行政能力上更加偏重經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而在環(huán)境保護(hù)與其他環(huán)境事務(wù)上，國家環(huán)境保護(hù)部更具有專業(yè)上的能力與優(yōu)勢。

其次，從環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)來看，我國實(shí)際上從上個(gè)世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始探索利用排放交易進(jìn)行環(huán)境治理。1988年3月，原環(huán)境保護(hù)局頒布《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，同年確定上海等18個(gè)城市為水污染排放許可證試行單位。1991年，原環(huán)境保護(hù)局決定在16個(gè)城市進(jìn)行大氣污染物許可證制度的試點(diǎn)工作。1994年，包頭、開遠(yuǎn)、太原、柳州、平頂山、貴陽、本溪、南通、上海和天津等城市最早進(jìn)行了大氣排放交易實(shí)踐。同年，原環(huán)境保護(hù)局宣布排污許可證的試點(diǎn)工作結(jié)束，開始在全國所有城市推行排污許可證制度。經(jīng)過上世紀(jì)80年代到90年代對排污許可交易的摸索，原國家環(huán)境保護(hù)總局將有效經(jīng)驗(yàn)推廣到二氧化硫排放總量控制及排污交易領(lǐng)域。2002年3月，原國家環(huán)境保護(hù)總局與美國環(huán)保協(xié)會(huì)開展合作，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州啟動(dòng)“推動(dòng)中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”。這是迄今為止中國政府啟動(dòng)的最大規(guī)模的排放交易的示范工作，各參與省市相繼完成總量分配、交易規(guī)則制定和案例試點(diǎn)。此后，原國家環(huán)境保護(hù)總局與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部以及各省市環(huán)保部門通過多種途徑的交流與協(xié)作，不斷推進(jìn)環(huán)境金融與財(cái)政政策、交易平臺(tái)的搭建、各類污染物排放許可交易試點(diǎn)等各項(xiàng)工作并取得一定成效。

通過以上我國在排污許可交易領(lǐng)域的實(shí)踐可以看出，我國環(huán)保部門在排污許可交易實(shí)施、監(jiān)督、制度建設(shè)、能力建設(shè)方面均積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，在碳排放權(quán)交易的各項(xiàng)工作中，充分利用環(huán)境保護(hù)部門在該領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)將有利于避免行政資源的浪費(fèi)，增加制度推進(jìn)的成效并減少試驗(yàn)錯(cuò)誤的概率，降低試錯(cuò)成本。

再次，從環(huán)境保護(hù)中公眾參與的趨勢與成熟度來看，“伴隨著‘新公共管理’改革的蓬勃發(fā)展和行政民主化浪潮的逐步推進(jìn)，加強(qiáng)公共行政領(lǐng)域的公眾參與已經(jīng)成為世界性趨勢”。碳排放權(quán)交易的監(jiān)管屬于公共行政的一部分。英美等發(fā)達(dá)國家在環(huán)境治理領(lǐng)域的實(shí)踐揭示，其監(jiān)管體系經(jīng)歷了一個(gè)由政府機(jī)構(gòu)全面管理到政府與非政府公共組織合作治理的發(fā)展過程，政府將部分監(jiān)管事務(wù)逐漸交由非政府的公共組織行使。公眾參與監(jiān)管一方面能夠形成對行政主體單方監(jiān)管的監(jiān)督作用，保證行政主體依法監(jiān)管，另一方面亦有利于行政主體與被監(jiān)管主體之間達(dá)成充分的信息交換，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管阻力。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)于2006年發(fā)布的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r藍(lán)皮書》顯示：截至2005年底，我國共有各類環(huán)保民間組織2768家。其中，由政府部門發(fā)起成立的有1382家，占49.9%；民間自發(fā)組成的有202家，占7.3%；學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體共1116家，占40.3%；國際環(huán)保民間組織駐內(nèi)地機(jī)構(gòu)68家，占2.5%，主要集中在北京、上海和東部沿海地區(qū)。根據(jù)國家民政部發(fā)布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，生態(tài)環(huán)境類社會(huì)團(tuán)體達(dá)到6816個(gè)，①http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml，2019年9月14日訪問。這還不包括未注冊登記的民間環(huán)保組織。盡管我國環(huán)境保護(hù)的公眾參與仍存在諸多問題，但相對于其他行政監(jiān)管部門公眾參與的發(fā)展程度來看，環(huán)境保護(hù)中的公眾參與基礎(chǔ)較好。

最后，就國際經(jīng)驗(yàn)而言，歐盟、英、美在碳排放權(quán)交易的監(jiān)管機(jī)構(gòu)均為負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)或環(huán)境保護(hù)的職能部門，說明歐盟和英美等國首先把氣候變化問題歸為環(huán)境問題進(jìn)行治理。而碳排放權(quán)交易本質(zhì)上是在應(yīng)對氣候變化的過程中采用市場手段解決環(huán)境外部性問題，以緩解氣候變化給全球環(huán)境所造成的消極影響。從長遠(yuǎn)角度看，將二氧化碳定性為污染物是大勢所趨，因而碳排放交易是一種環(huán)境治理措施，由我國的環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行監(jiān)管更符合國際經(jīng)驗(yàn)，也更有利于我國在國際舞臺(tái)上與其他國家展開談判、溝通與合作。

通過以上分析并結(jié)合當(dāng)前我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體設(shè)置分為短期與長期兩個(gè)階段進(jìn)行完善較為科學(xué)與合理。（1）短期階段。目前，試點(diǎn)省市的碳排放權(quán)交易工作在各省市政府及其發(fā)改辦的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)，2013年各試點(diǎn)城市初步建立交易規(guī)則、交易平臺(tái)并開始進(jìn)行碳排放權(quán)交易。究竟各省市的試點(diǎn)效果如何，存在哪些問題，需要如何改進(jìn)，仍有待于進(jìn)一步實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，筆者認(rèn)為在碳排放權(quán)交易仍處于試點(diǎn)及觀察階段的情形下，對現(xiàn)有的以國家發(fā)展改革委員會(huì)為監(jiān)管主體的設(shè)置不宜作大調(diào)整，以保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，同時(shí)為下一步的深化改革、完善制度提供重要參考。根據(jù)發(fā)改委發(fā)布的有關(guān)通知，我國碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)階段在2017年接近尾聲，目前正處于從試點(diǎn)省市向全國統(tǒng)一建設(shè)的過渡期，相應(yīng)的監(jiān)管職能亦從發(fā)改委轉(zhuǎn)移至在2018年新組建的生態(tài)環(huán)境部。（2）長期階段。當(dāng)前正處于由試點(diǎn)階段向全國統(tǒng)一建設(shè)階段的過渡期，碳排放權(quán)交易的各類主體，包括監(jiān)管主體、交易主體及其他第三方機(jī)構(gòu)都會(huì)積累一定的經(jīng)驗(yàn)，亦會(huì)發(fā)現(xiàn)各類問題。此時(shí)，國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)對初期的試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)與評估，并及時(shí)啟動(dòng)氣候變化應(yīng)對法的立法工作。在立法的過程中，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。國家發(fā)展改革委員會(huì)應(yīng)主要從戰(zhàn)略、政策以及碳排放權(quán)交易與相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如何協(xié)調(diào)等宏觀方面發(fā)揮其指導(dǎo)作用，逐步退出微觀領(lǐng)域的監(jiān)管職能，而將具體規(guī)則的制定、執(zhí)行與監(jiān)管逐步整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部，形成宏觀調(diào)控與微觀管理相互區(qū)分與協(xié)調(diào)的監(jiān)管框架。在這一發(fā)展完善過程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造有利的體制與機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)公共組織在碳排放權(quán)交易中的宣傳、指導(dǎo)、服務(wù)及監(jiān)督功能，形成以環(huán)境保護(hù)部門為核心的政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主與各類環(huán)保公益組織、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)公共組織監(jiān)管為輔的現(xiàn)代監(jiān)管主體架構(gòu)。