楊 凱，余 嬌

（1.華東政法大學(xué)，上海201620；2.廣州鐵路運(yùn)輸法院，廣東 廣州510600）

一、問題的提出

在城市和農(nóng)村改革發(fā)展及管理的過程中，農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、農(nóng)村集體組織行政管理、建設(shè)工程行政管理、業(yè)委會(huì)行政管理等領(lǐng)域引發(fā)的群體性行政糾紛，源源不斷地涌入人民法院，成為人民法院不得不面對的客觀現(xiàn)象。行政訴訟群體性案件是當(dāng)前人民法院行政審判的重點(diǎn)與難點(diǎn)，必須給予高度重視。在行政訴訟群體性案件中，一方當(dāng)事人人數(shù)眾多、具有同一或者同類利益訴求。眾多的當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者侵害其合法權(quán)益，為了維護(hù)自身的權(quán)益，他們組織起來共同向人民法院提起行政訴訟，從而形成了群體性案件。故行政訴訟群體性案件具有涉及人數(shù)較多、涉及面較廣、涉及利益較為復(fù)雜、組織性較強(qiáng)、對抗性較強(qiáng)、矛盾較容易激化等特點(diǎn)。相對于非群體性案件，群體性案件中的當(dāng)事人情緒容易相互影響，其可能認(rèn)為有組織性的力量相對于個(gè)人的力量更為強(qiáng)大。眾多的原告對被告行政機(jī)關(guān)還可能帶有一定的不滿、不認(rèn)同甚至是敵對、仇恨的情緒。如果處理不善，群體性案件可能激化為群體性事件。群體性事件是指因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，部分公眾參與并形成了一定規(guī)模的集群，為實(shí)現(xiàn)特定目的、維護(hù)一定的利益或宣泄某種不滿情緒，采取群體行動(dòng)方式，對政府管理和社會(huì)秩序造成或可能造成一定影響的違法、違規(guī)事件。群體性事件具有社會(huì)危害性、抗?fàn)幮砸约斑`法性甚至犯罪性的特點(diǎn)。[1]

維穩(wěn)是我國目前最重要的政治任務(wù)之一，其反映到司法救濟(jì)領(lǐng)域具有必然性。[2]行政訴訟群體性案件涉及多數(shù)人的利益，涉及社會(huì)的安定有序，有的案件甚至可能存在影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。行政訴訟群體案件庭審過程中，多數(shù)原告于同一時(shí)間聚集在同一場所，其為風(fēng)險(xiǎn)聚集的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。行政訴訟群體性案件的原告參加庭審活動(dòng)的原因之一是對自身利益和案件進(jìn)展的關(guān)切。但是該類案件原告具有較強(qiáng)的有組織性，尤其是原告人數(shù)超過一百人以上的案件中，大量的原告在開庭時(shí)間來到法院，可能在部分組織者的教唆、煽動(dòng)、組織下，以在法院門前靜坐、拉橫幅的非暴力方式，影響社會(huì)輿論、給法院施加壓力，甚至采取圍堵、沖擊法院及毆打干警等暴力方式，破壞司法秩序、危害司法安全。必須正確、依法、妥善處理行政訴訟群體性案件，杜絕群體性事件的發(fā)生，實(shí)質(zhì)性化解群體性糾紛，發(fā)揮行政審判化解矛盾、防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)穩(wěn)定的公共服務(wù)職能作用?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的意見》（法發(fā)〔2000〕第6號）指出，“發(fā)揮司法手段的特殊作用，積極穩(wěn)妥地審理和執(zhí)行好涉及人民內(nèi)部矛盾特別是事關(guān)社會(huì)安定的群體性案件，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，有效地消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，是人民法院義不容辭的重大政治任務(wù)，是人民法院為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供的最經(jīng)常、最大量、最基礎(chǔ)的司法保障和法律服務(wù)”。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政審判的公共服務(wù)功能，實(shí)質(zhì)性化解行政訴訟群體性糾紛。

何為行政訴訟群體性案件，行政訴訟立法中并沒有明確的定義。司法政策、司法實(shí)踐一般將當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的訴訟案件，稱為群體性案件。何為一方當(dāng)事人眾多？2000年3月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）規(guī)定，行政訴訟代表人訴訟人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)為五人。而2018年2月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第二十九條第一款規(guī)定：“行政訴訟法第二十八條規(guī)定的‘人數(shù)眾多’，一般指十人以上”。因此，本文結(jié)合《適用解釋》的規(guī)定和司法實(shí)踐中的做法，將原告為十人以上的行政訴訟案件，稱為群體性案件。①鑒于行政訴訟群體性案件的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)改變，筆者采用新的標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)計(jì)，以更加清晰地揭示該類案件的司法現(xiàn)狀。為更加深入研究行政訴訟群體性案件的形成原因、特點(diǎn)、審理情況等，本文選取跨區(qū)域集中管轄行政案件的GT兩級法院2016年至2018年的相關(guān)行政訴訟群體性案件為分析樣本進(jìn)行深入研究。②特別聲明：本文關(guān)于GT兩級法院的數(shù)據(jù)均不作為GT兩級法院正式的數(shù)據(jù)。正式的數(shù)據(jù)以GT兩級法院官方統(tǒng)計(jì)并公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

二、現(xiàn)狀考察：行政訴訟群體性案件相關(guān)情況分析

自2016年1月起，GT兩級法院跨區(qū)域集中管轄G市行政案件。GT兩級法院2016年至2018年三年間行政訴訟群體性案件的相關(guān)情況分析如下：

（一）受理行政訴訟群體性案件數(shù)量分布情況

表1 受理行政訴訟群體性案件數(shù)量分布情況

從表1數(shù)據(jù)可以看出，2016年至2018年，GT兩級法院共受理一審行政訴訟群體性案件99件，年平均受理一審行政訴訟群體性案件33件。三年間，GT兩級法院受理一審行政訴訟群體性案件的數(shù)量總體比較平穩(wěn)，并沒有迅猛上升的情況。在年平均受理一審行政訴訟群體性案件總量方面，GT基層院受理案件數(shù)量略高于GT中院。

表2 一審行政訴訟群體性案件數(shù)量占比情況

2016年至2018年，GT兩級法院一審行政訴訟群體案件總數(shù)占一審行政訴訟案件總數(shù)為0.5%，這一數(shù)值并不高。但是，在級別管轄方面，GT中院的相關(guān)比值明顯高于GT基層院。GT中院審理的一審行政訴訟群體性案件數(shù)量占一審行政訴訟案件總數(shù)比例較高，年平均比例高達(dá)1.9%。原因可能在于，受級別管轄的影響，GT中院管轄的被告行政機(jī)關(guān)為縣級以上人民政府，級別相對較高，所涉及的行政行為影響可能較大，因此，其中涉及群體性案件的比例較大。

（二）一審行政訴訟群體性案件人數(shù)分布情況

表3 一審行政訴訟群體性案件涉案總?cè)藬?shù)情況

從表3數(shù)據(jù)可以看出，GT兩級法院一審行政訴訟群體性案件涉案總?cè)藬?shù)較多，三年間，行政訴訟群體性案件的原告總?cè)藬?shù)達(dá)1.8萬余人，年平均人數(shù)高達(dá)6034人。雖然GT兩級法院群體性案件的總數(shù)占行政訴訟案件總數(shù)的比例并不突出，但是其涉及的原告人數(shù)非常多。

表4 一審行政訴訟群體性案件人數(shù)分布情況

從表4的數(shù)據(jù)可以看出，2016年至2018年，GT兩級法院一審行政訴訟群體性案件總數(shù)中，約半數(shù)為50人以下案件。但是500人以上的群體性案件占比較高，達(dá)13.58%，且每一年GT兩級法院均有受理。三年間，原告人數(shù)最多的案件是原告村民訴被告市環(huán)保局環(huán)境影響評價(jià)行政許可案，原告人數(shù)高達(dá)1702人。從上述數(shù)據(jù)可以看出，隨著行政訴訟案件原告人數(shù)的增多，相應(yīng)的案件數(shù)量呈遞減的趨勢。原告人數(shù)越多，相對而言，化解群體性糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)越艱巨。

（三）一審行政訴訟群體性案件原告之間的關(guān)系情況

各原告之間必須存在一定的關(guān)系，才能聯(lián)系在一起，從而形成原告人數(shù)眾多的情況。在行政訴訟原告人數(shù)眾多的群體性案件中，何以不同的公民能夠相互聯(lián)系共同向法院提起行政訴訟呢？

表5 一審行政訴訟群體性案件原告之間的聯(lián)系及占比情況

在行政訴訟群體性案件中，原告之間的關(guān)系主要為同一村的村民、同一小區(qū)的業(yè)主、同一不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人（包括買受人、承租權(quán)人、繼承人、用益物權(quán)人等）、同一單位的職工、周邊地點(diǎn)居住的居民等。原告在生活、居住、工作或者投資的過程中通過地緣、血緣等關(guān)系結(jié)合在一起，因同一政府行為而耦合，形成了行政訴訟中的“共同”原告。原告為村民、業(yè)主、職工和居民關(guān)系的，容易出現(xiàn)原告人數(shù)規(guī)模較大的情況。

（四）行政管理領(lǐng)域及被訴“行政行為”情況

表6 涉及行政管理領(lǐng)域及占比情況

從表6數(shù)據(jù)可以看出，行政訴訟群體性案件所涉及的行政管理領(lǐng)域較廣。具體而言，土地行政管理包括：土地征收決定、土地征收補(bǔ)償、非法占用土地查處、土地登記等；房屋行政管理包括：房屋拆遷、房屋登記、違法建設(shè)查處以及拆除等；農(nóng)村集體組織行政管理包括：村務(wù)公開、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解散等；工程建設(shè)管理包括：工程建設(shè)規(guī)劃許可等；業(yè)委會(huì)管理主要包括：業(yè)委會(huì)備案、業(yè)委會(huì)籌備組整改等。環(huán)境保護(hù)管理主要包括：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)等。

表7 被訴“行政行為”及占比情況

續(xù)表

被訴政府行為非常復(fù)雜、多樣，主要包括表7列舉的前9類，但是，有的被訴對象未必屬于行政行為。表中其他類包括：核發(fā)林權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可、修建性詳細(xì)規(guī)劃方案、會(huì)議紀(jì)要、信訪答復(fù)、信訪答復(fù)等。被訴政府行為多種多樣，增加了人民法院的審理難度。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，行政復(fù)議決定是GT兩級法院受理行政訴訟群體性案件數(shù)量最多的被訴行政行為類型之一。尤其是在GT中院受理的一審行政訴訟群體性案件中，有一類數(shù)量較多的案件類型是原告訴省人民政府關(guān)于征地批復(fù)的行政復(fù)議決定案。該類案件的特點(diǎn)是：（1）案件數(shù)量較多，約占該院一審行政訴訟群體性案件總數(shù)的1/4；（2）人數(shù)往往眾多，有些上百甚至上千人；（3）表現(xiàn)為異地發(fā)生的特點(diǎn)，即該類案件土地和村民基本不在G市，而是在Y省的其他市縣。

（五）一審行政訴訟群體性案件結(jié)案方式情況

表8 一審行政訴訟群體性案件結(jié)案方式及占比情況

從表8數(shù)據(jù)可以看出，GT兩級法院一審行政訴訟群體性案件中，被告的敗訴率較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2016年至2018年一審行政訴訟案件被告的敗訴率12.64%[3]。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，接近一半的行政訴訟群體性案件不符合法定的起訴條件。起訴不符合法定的條件時(shí)，在一定程度上會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。在該類案件中，裁定駁回起訴、不予立案的理由詳見表9。

表9 一審行政訴訟群體性案件裁定駁回起訴、不予立案的理由及占比情況

三、行政訴訟群體性案件的形成原因分析

關(guān)于行政訴訟群體性案件的形成原因，學(xué)術(shù)界鮮有專門性、針對性的研究。目前的學(xué)術(shù)研究主要局限于概括性地分析群體性糾紛的形成原因。關(guān)于群體性糾紛，目前學(xué)術(shù)研究所歸納的原因均比較宏觀、抽象，且研究結(jié)果較為雷同。例如，有學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度將群體性糾紛的形成原因歸納為：社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂、弱勢群體的心理失衡、民主訴求渠道缺失、社會(huì)控制機(jī)制弱化等。[4]與之相類似的觀點(diǎn)是：社會(huì)的基本矛盾和社會(huì)關(guān)系利益化（根本原因）、社會(huì)階層化（社會(huì)結(jié)構(gòu)原因）、博弈心態(tài)（社會(huì)心理元素）、社會(huì)組織體系對社會(huì)沖突的控制與疏導(dǎo)能力弱化（社會(huì)功能因素）等。[5]有學(xué)者認(rèn)為群體性糾紛發(fā)生的特殊原因?yàn)椋荷鐣?huì)階層分化及博弈心態(tài)。[6]還有學(xué)者認(rèn)為，群體性糾紛產(chǎn)生的原因是：利益問題誘發(fā)、法律救濟(jì)渠道不暢、人民調(diào)解組織建設(shè)未盡完善、民眾維權(quán)意識的強(qiáng)化。[7]該研究分析出的原因雖然有一定的合理性，但是似乎對所有類型的糾紛均有一定的可參照性，對群體性案件來說則缺乏針對性。有學(xué)者專門對農(nóng)村群體性糾紛發(fā)生的原因進(jìn)行了歸納，即：市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引起的觀念變遷、改革中利益過度失衡、農(nóng)村自治組織發(fā)展不完善。[8]

以上學(xué)者所分析的關(guān)于群體性糾紛產(chǎn)生的原因具有宏觀性和高度概括性，其研究對后來的研究具有一定的借鑒價(jià)值。但是，由于其研究范圍及研究方法的限定，不可能解答所有關(guān)于行政訴訟群體性案件形成的原因。為了更為深入地研究公共服務(wù)——行政訴訟群體性糾紛化解的新視野這一命題，有必要有針對性地分析行政訴訟群體性案件形成的原因。

（一）一個(gè)政府行為涉及多數(shù)人的利益

在現(xiàn)代國家中，政府行使公共職能的目的是維護(hù)公共利益和公共秩序。公民在出生、成長、發(fā)展以及死亡的過程中，不可能不與政府發(fā)生聯(lián)系。行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中不可避免地會(huì)影響多數(shù)人的利益。總體而言，具體政府行為影響多數(shù)人的利益主要分為兩種情況：一是政府在推動(dòng)城市化進(jìn)程中所作出的行為；二是政府在農(nóng)村及城市行政管理過程中所作出的行為。具體而言，該種情況主要發(fā)生在：土地和房屋征收、建設(shè)工程管理、農(nóng)村集體組織及業(yè)委會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)管理等領(lǐng)域。該類行政管理領(lǐng)域的政府行為（包括作為或不作為）客觀上影響了多數(shù)人的利益或者多數(shù)人認(rèn)為其利益受到了該類行政管理領(lǐng)域的政府行為（包括作為或不作為）的影響。例如，農(nóng)村土地征收批復(fù)的作出影響該批復(fù)區(qū)域范圍內(nèi)的多數(shù)村民的生產(chǎn)、生存權(quán)益。再如，電梯工程規(guī)劃許可影響該電梯涉及樓棟多數(shù)業(yè)主的出行便利、安全權(quán)益，又如垃圾處理站的環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)影響該垃圾處理站周邊居民的環(huán)境保護(hù)利益等。

上述政府行為按照政府是否作為可以分為：不作為的政府行為和作為的政府行為兩類。前者例如，村民認(rèn)為政府未履行非法占用土地的查處責(zé)任，向人民法院提起起訴；后者例如，村民不服政府征收其集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的行為，向人民法院提起訴訟。上述作為的政府行為按照主動(dòng)還是被動(dòng)作出的，可以分為：依職權(quán)作出的政府行為和依申請作出的行政行為。前者例如，政府征收集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的行為；后者例如，人民政府依公民行政復(fù)議申請作出的行政復(fù)議決定。

有政府行為，才有行政訴訟案件。政府行為涉及多數(shù)人的利益，是行政訴訟群體性案件產(chǎn)生的前提條件。在上述過程中，公民認(rèn)為，政府行為直接導(dǎo)致了其利益受損或未依法履行法定職責(zé)導(dǎo)致其利益受損，從而產(chǎn)生了行政糾紛。但是并不是所有的政府行為都是可訴的行政行為。政府行為是否為行政訴訟法上的行政行為應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法的規(guī)定予以認(rèn)定。根據(jù)上文的統(tǒng)計(jì)，約1/4的行政訴訟群體性案件中被訴的政府行為實(shí)際上不屬于行政行為，因不屬于行政訴訟的受案范圍而被裁定不予立案或者駁回起訴。

（二）多數(shù)原告共同的起訴行為

一個(gè)政府行為涉及多數(shù)人的利益時(shí)，多數(shù)人之間彼此意識到相關(guān)人員的存在，并進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)，經(jīng)內(nèi)部決策后向人民法院起訴，因此才形成了群體性案件。多數(shù)原告共同起訴在一定程度上增強(qiáng)了互助性。相對于單個(gè)原告起訴，多數(shù)原告共同起訴可能會(huì)在一定程度上增強(qiáng)彼此內(nèi)心的安全感、穩(wěn)定感，也在客觀上增強(qiáng)了“博弈”的力量?！懊瘛迸c“官”之間行政糾紛的產(chǎn)生以及“民”將該爭議提交到法院，是啟動(dòng)行政訴訟程序的前提條件。[9]

在群體性糾紛發(fā)生后，為何多數(shù)原告會(huì)將行政糾紛提交至法院？究其原因，主要在于以下幾個(gè)方面：一是行政系統(tǒng)的內(nèi)部救濟(jì)未滿足原告的需求。根據(jù)上文的統(tǒng)計(jì)，被訴政府行為的種類中有兩類占比較高，分別是行政復(fù)議決定和信訪答復(fù)。有的原告通過行政復(fù)議、信訪等方式尋求救濟(jì)未果，轉(zhuǎn)向人民法院尋求救濟(jì)。二是行政訴訟是解決行政糾紛的法定途徑，也是解決行政糾紛成本低廉的途徑。一方面，行政訴訟自從確立以來，其本身的功能是監(jiān)督行政行為、保護(hù)公民合法權(quán)益。群體性行政糾紛的性質(zhì)仍然是行政糾紛，有的可以進(jìn)入行政訴訟程序予以化解。另一方面，多數(shù)原告如果選擇通過制造群體性事件方式去解決行政糾紛，則可能造成原告本人違法、犯罪的后果，還可能損害社會(huì)公共利益和社會(huì)公共秩序，其成本巨大且風(fēng)險(xiǎn)有可能不可控。行政訴訟是化解行政糾紛的法定方式，且案件受理費(fèi)較少，原告所需成本較低。多數(shù)原告選擇將群體性糾紛訴至法院，可能是在訴訟成本上有所考量。三是公民法治意識的提高。改革開放的42年，是經(jīng)濟(jì)改革建設(shè)的42年，也是法治改革建設(shè)的42年。在黨和政府推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，公民并不是無動(dòng)于衷、充耳不聞，而是在國家法治建設(shè)中，積極地與黨和國家雙向互動(dòng)，更加懂得尊重法律、學(xué)習(xí)法律、遵守法律，法治觀念更加深入人心。通過極端暴力方式解決行政糾紛的現(xiàn)象將不會(huì)大規(guī)模地出現(xiàn)，更多的將會(huì)是通過平和、理性、合法的行政訴訟方式來解決群體性行政糾紛。因此，行政審判群體性行政糾紛的功能大有發(fā)揮空間。多數(shù)公民在維護(hù)自身的權(quán)益時(shí)，通過與行政機(jī)關(guān)協(xié)商談判、行政復(fù)議、信訪等方式無法救濟(jì)的，會(huì)轉(zhuǎn)向法院尋求救濟(jì)，或者會(huì)直接向法院尋求救濟(jì)。

（三）原告主體資格的客觀要求

行政訴訟法對原告主體資格有所要求，部分案件中原告人數(shù)必須達(dá)到一定的數(shù)量才能符合起訴條件。最典型的是關(guān)于行政行為涉及農(nóng)村集體土地的和涉及業(yè)主共有利益案件的原告主體資格的規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號）第三條第一款的規(guī)定和《適用解釋》第十八條的規(guī)定，村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、業(yè)主委員會(huì)不起訴的，過半數(shù)的村民、專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。例如，原告村民訴被告省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳不予受理行政復(fù)議申請決定案中，原告1000多村民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)辦理注銷登記，原告村民不服某市農(nóng)業(yè)局的注銷登記行為，向被告省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳申請行政復(fù)議，被告省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳不予受理。原告不服省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的不予受理決定，向人民法院起訴。本案中，在原告村民所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)注銷登記的情形下，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已不具有原告主體資格，按照法律規(guī)定，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的過半數(shù)村民可共同提起訴訟。

人民檢察院亦基本不具備在上述兩類案件中的公益訴訟人資格。行政訴訟法新增的第二十五條第四款將行政公益訴訟的提起主體限定于人民檢察院，將行政公益訴訟的領(lǐng)域限定于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。行政行為涉及農(nóng)村集體土地和業(yè)主共有利益的行政案件，基本上不屬于行政公益訴訟案件。在上述兩類案件中，人民檢察院亦基本不具備原告主體資格。

在行政行為涉及農(nóng)村集體土地和業(yè)主共有利益的行政案件中，村民或者業(yè)主個(gè)人不具有原告主體資格，不能代表全體（或者過半數(shù)）的村民或者業(yè)主提起行政訴訟，從而無法啟動(dòng)人民法院對相關(guān)行政行為的合法性審查。行政訴訟立法及其司法解釋關(guān)于行政訴訟原告主體資格的設(shè)定，客觀上導(dǎo)致部分案件必須以群體性案件的形式存在。

（四）群體性案件的刻意制造

群體性案件形成的原因還在于原告在原群體性糾紛的基礎(chǔ)上不斷地刻意制造新的行政糾紛，從而不斷地制造出新的群體性案件。通過上文對一審行政訴訟群體性案件所在行政管理領(lǐng)域及被訴“行政行為”進(jìn)行分析可以看出，其所涉領(lǐng)域范圍相對集中，所涉類型則多種多樣。最初由于一個(gè)政府行為涉及到多數(shù)人的利益，多數(shù)原告為了維權(quán)，會(huì)針對該政府行為中的階段性或程序性行為或者是與該行政行為相關(guān)的行為多次向人民法院提起行政訴訟；同時(shí)，他們會(huì)通過向行政機(jī)關(guān)申請相關(guān)信息公開、信訪、投訴舉報(bào)等方式輔助維權(quán)，在對行政機(jī)關(guān)的相關(guān)答復(fù)不服或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)時(shí)，會(huì)再次向人民法院提起訴訟。原告通過上述方式，人為地制造了多個(gè)行政訴訟群體性案件，導(dǎo)致了從“一行為一訴”到“多行為多訴”現(xiàn)象。

如上所述，部分原告出于維權(quán)的急切心理，為了增加談判的“籌碼”，及提高維權(quán)的勝算，人為地制程出糾紛從而導(dǎo)致最初的一個(gè)行政糾紛演變成了多個(gè)行政糾紛，由此衍生了大量的行政訴訟群體性案件。而衍生的大量案件大多不符合行政訴訟起訴條件。GT兩級法院41.41%的行政訴訟群體性案件由于原告主體不適格、被訴政府行為不屬于受案范圍等原因被裁定不予立案或駁回起訴。一審裁定駁回原告起訴的群體性案件中，53.57%的案件經(jīng)過了開庭審理程序。大量群體性行政訴訟案件不符合起訴條件，不僅浪費(fèi)了人民法院有限的司法資源，也耗費(fèi)了原告當(dāng)事人的時(shí)間、金錢等維權(quán)成本。

基于上文的分析，群體性案件的原告具有一定的訴訟理性，其對司法正義寄予了一定的信任，希望通過行政訴訟的方式化解爭議，實(shí)現(xiàn)其利益訴求。因此，在行政訴訟群體性案件中，人民法院中立、公平、公正化解群體性糾紛具有一定的基礎(chǔ)。但是，群體性案件的原告還具有刻意制造案件的非理性訴訟行為。因此，不得忽視部分群體性案件的維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，妥善防范訴訟風(fēng)險(xiǎn)、化解群體性糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為人民法院的重要任務(wù)之一。

四、公共服務(wù)：行政訴訟群體性糾紛化解的新視野

行政訴訟群體性案件的辦理原則是依法辦理與風(fēng)險(xiǎn)防控相結(jié)合。當(dāng)原告將行政糾紛提交至人民法院時(shí)，人民法院應(yīng)以法治原則為底線，堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”對行政行為的合法性進(jìn)行審查。還應(yīng)當(dāng)具備維護(hù)穩(wěn)定的大局意識，發(fā)揮司法能動(dòng)性，積極主動(dòng)地發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的職能，以防范和化解維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。為此，人民法院應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部形成高效聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，取得黨政機(jī)關(guān)的支持，實(shí)現(xiàn)行政與司法的良性互動(dòng)，做好與律師的溝通協(xié)調(diào)工作。此外，公共服務(wù)可以為行政訴訟群體性糾紛化解提供新視野。充分發(fā)揮公共法律服務(wù)社會(huì)治理法治模式的核心競爭力，積極運(yùn)用公共法律服務(wù)體系推進(jìn)社會(huì)治理法治化，實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)治理各項(xiàng)工作的法治化、制度化、規(guī)范化和程序化。[10]

（一）司法公共服務(wù)功能發(fā)揮的新視野

經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上公共物品的屬性主要包括：使用上的非排他性，一個(gè)成員的使用并不能排除其他社會(huì)成員的使用；消費(fèi)上的非競爭性，一個(gè)成員的消費(fèi)并不會(huì)減少其他社會(huì)成員的消費(fèi)；具有嚴(yán)重的正外部性，人們不用支付成本也能享用，容易產(chǎn)生“搭便車”問題；自由市場難以提供或產(chǎn)出不足，更適合由政府提供。[11]為了解決市場失靈及“搭便車”問題，政府承擔(dān)了主要的公共服務(wù)功能。法國法學(xué)家狄驥曾論道：“任何的公共需求——就像一個(gè)民族的法律意識所確信的那樣——應(yīng)當(dāng)被組織成為一項(xiàng)公共服務(wù)”[12]。公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)滿足公共之需求。合理的公共需求的滿足，必須通過法定的程序?qū)崿F(xiàn)。狄驥之言表達(dá)了公共需求從正當(dāng)性到合法性的過程，亦隱含了自然法與實(shí)定法之間的融通。公共服務(wù)理論，是現(xiàn)代行政發(fā)展的成果。公共法律服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與提供的，為滿足人們對法律的需求而做出的不以盈利為目的的法律服務(wù)。[13]

相對于非群體性案件，群體性案件中更加能夠體現(xiàn)政府及司法機(jī)關(guān)的公共服務(wù)功能。在行政訴訟群體性案件中，政府或司法機(jī)關(guān)面對的是多數(shù)人，涉及到特定的群體性利益或者不特定的公共利益。行政訴訟群體性案件不僅涉及多數(shù)人的利益，也涉及到黨和政府相關(guān)政策的實(shí)施，例如：征地拆遷工作、重大建設(shè)項(xiàng)目涉及到城市規(guī)劃及城市發(fā)展問題。人民法院在依法辦理案件和防范、化解風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還可以發(fā)揮其公共服務(wù)功能。人民法院積極探索異地開庭的新舉措就是其發(fā)揮公共服務(wù)功能的體現(xiàn)。例如，原告1702人訴被告市環(huán)保局環(huán)境影響評價(jià)行政許可案中，原告由于鄰避效應(yīng)認(rèn)為涉案建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)重影響環(huán)境質(zhì)量，影響其人身健康安全，因而不服涉案環(huán)評批復(fù)向GT法院提起行政訴訟。在開庭審理過程中，涉案項(xiàng)目的居民擔(dān)心涉案建設(shè)項(xiàng)目將影響周邊環(huán)境和自身的身體健康，參加庭審活動(dòng)、了解案情進(jìn)展的意愿非常強(qiáng)烈。在自身的法庭容納人數(shù)比較有限的情況下，面對可能到來的眾多原告以及其他未起訴的周邊居民，GT法院積極與涉案建設(shè)項(xiàng)目所在地的黨政機(jī)關(guān)溝通，采用了在涉案建設(shè)項(xiàng)目所在地的法庭開庭的方案，布置了可以容納四五百人的法庭。原告及當(dāng)?shù)鼐用裼袃扇偃伺月犃送徎顒?dòng)。此舉為原告在當(dāng)?shù)貐⒓釉V訟活動(dòng)提供了便利，降低了原告的訴訟成本，有效保障了原告的訴訟知情權(quán)。人民法院在依法審理案件的過程中，面對群體性案件，可以從公共服務(wù)的角度保障原告合理、合法的訴求。

（二）政府非訴調(diào)解職能的新視野

公共法律服務(wù)源于一國政府對其公民在法律義務(wù)上和政治道義上的不可放棄、不可轉(zhuǎn)移的責(zé)任擔(dān)當(dāng)基礎(chǔ)和政治倫理要求。[14]政府公共法律服務(wù)，旨在保障公民基本權(quán)利，由政府統(tǒng)籌提供的此類法律服務(wù)能夠體現(xiàn)基本公共資源配置均等化屬性和政府社會(huì)公益責(zé)任擔(dān)當(dāng)。其是維護(hù)公民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性的基本法律服務(wù)。[15]

在人民法院受理群體性案件之后，依法判決之前，政府可以積極與原告協(xié)商和解，實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛。行政群體性糾紛在原告將政府行為起訴到人民法院之前就已經(jīng)產(chǎn)生。政府在行政管理、服務(wù)、調(diào)查過程中，會(huì)先于人民法院知道案件的癥結(jié)、原因以及問題所在。政府應(yīng)在原告合理、合法的訴求范圍內(nèi)調(diào)解行政糾紛，發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，以更一步實(shí)質(zhì)性化解糾紛。

司法機(jī)關(guān)處理行政訴訟群體性案件的容量畢竟是有限度的，政府應(yīng)當(dāng)盡量避免群體性糾紛的發(fā)生。群體性糾紛發(fā)生后政府應(yīng)充分發(fā)揮行政機(jī)制的糾紛化解功能，盡量避免大量的行政訴訟群體性案件涌入人民法院。從根本上防范和化解群體性糾紛的發(fā)生，有賴于執(zhí)政理念的更新、政府行政職能的完善和糾紛解決機(jī)制的健全。[16]經(jīng)統(tǒng)計(jì)，約47.47%的行政訴訟群體性案件的原告為村民。應(yīng)發(fā)揮公共法律服務(wù)的社會(huì)治理職能，按照精準(zhǔn)扶貧要求，集中實(shí)施一批法律服務(wù)扶貧項(xiàng)目，確保公共法律服務(wù)不留缺口，縮小城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)差距，提高區(qū)域公共法律服務(wù)普惠化、均等化水平。[17]

（三）檢察機(jī)關(guān)訴前代理群體性案件的新視野

上文關(guān)于行政訴訟群體性案件的原因中提到，行政訴訟法對原告主體資格的客觀要求造成了部分案件中原告必須達(dá)到一定的數(shù)量才符合起訴條件，也就是說某些行政訴訟案件必須以群體性案件的形式出現(xiàn)，才有可能啟動(dòng)被訴行政行為合法性審查程序。在該類案件中，公民個(gè)人并不具有原告的主體資格。由于該類案件并不是法定的公益訴訟案件，人民檢察院依法也并不具有原告主體資格。在制度層面上，為了減少行政訴訟群體性案件，學(xué)者們提出了兩種解決方式：一是賦予個(gè)人對涉及農(nóng)村集體權(quán)益或業(yè)主共有利益的行政行為的訴權(quán)；二是賦予檢察機(jī)關(guān)群體性案件的代理權(quán)。

關(guān)于第一種方式。規(guī)定公民個(gè)人對涉及農(nóng)村集體權(quán)益或業(yè)主共有利益的行政行為起訴，雖然可以減少部分群體性案件，加大對行政行為監(jiān)督的強(qiáng)度，但是有可能造成濫訴現(xiàn)象，耗費(fèi)大量的、不必要的司法資源。最關(guān)鍵的是，這種方式將會(huì)造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及業(yè)主生產(chǎn)、生活秩序的不穩(wěn)定。如果大部分村民或者業(yè)主同意被訴行政行為，但僅因個(gè)別公民行為導(dǎo)致被訴行政行為被撤銷、確認(rèn)違法或無效，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者業(yè)主間將有可能產(chǎn)生矛盾，從而導(dǎo)致該組織體的無序狀態(tài)。因此，在立法上，不適宜賦予公民個(gè)人對涉及農(nóng)村集體權(quán)益或業(yè)主共有利益的行政行為的訴權(quán)。

關(guān)于第二種方式?，F(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法均規(guī)定了公益訴訟制度，人民檢察院作為公益訴訟人已經(jīng)具有充分的法律依據(jù)。在行政公益訴訟案件中，人民檢察院作為公共利益代表人，其起訴是為了維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益。人民檢察院提起的行政公益訴訟畢竟與公民提起的群體性行政訴訟有所區(qū)別，人民檢察院不得以自身的名義主動(dòng)提起應(yīng)當(dāng)由公民提起的行政訴訟。但是，行政訴訟群體性案件，所涉及的利益為群體利益或者說集體利益，甚至有的涉及到公共利益。例如，在垃圾建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)評價(jià)許可案件中，被訴環(huán)境保護(hù)評價(jià)許可涉及到垃圾建設(shè)項(xiàng)目周邊不特定居民的利益。在該類案件中，雖然原告與被訴環(huán)境保護(hù)評價(jià)許可具有利害關(guān)系，其起訴為主觀訴訟，但是客觀上也具有促進(jìn)公共利益的作用。對于超過一定人數(shù)的村民或者業(yè)主共同提起的行政訴訟案件，可以請求人民檢察院作為代理人。人民檢察院經(jīng)審查，可以作為群體性案件的訴前代理人。人民檢察院作為訴前代理人應(yīng)當(dāng)向政府發(fā)出司法建議，要求政府對其行為進(jìn)行復(fù)核，也可以主持群體性爭議的調(diào)解。人民檢察院訴前代理期間應(yīng)當(dāng)從起訴期限中扣除，不計(jì)入起訴期限。

（四）法援機(jī)構(gòu)提供法律援助的新視野

在 GT兩級法院一審行政訴訟群體性案件中，僅有36.36%的案件原告委托了律師，而約有63.63%的案件原告并沒有委托律師。過半數(shù)的行政訴訟群體性案件主要依靠原告中比較具有聲望、頭腦、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的公民組織。由于缺乏專業(yè)的法律意見，多數(shù)原告在訴訟中可能采取濫訴行為，甚至是違法行為。聘請律師的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一審行政案件的受理費(fèi)（50元），而聘請律師的費(fèi)用如果沒有原告?zhèn)€體愿意主動(dòng)承擔(dān)的話，則往往需要原告群體承擔(dān)，最后分?jǐn)偟矫總€(gè)原告身上。律師費(fèi)的承擔(dān)問題，可能抑制行政訴訟群體性案件原告聘請律師的意愿。

根據(jù)《中華全國律師協(xié)會(huì)關(guān)于律師辦理群體性案件指導(dǎo)意見》的規(guī)定，律師本身具有引導(dǎo)群體性案件原告選擇合法、適當(dāng)、平和與穩(wěn)妥的爭議解決路徑和方式的義務(wù)。由于律師具有一定的中立性，更容易取得糾紛主體的信任，其應(yīng)通過對法律的詮釋化解沖突，引導(dǎo)糾紛群體合理進(jìn)行利益表達(dá)，從而維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。[18]有律師也認(rèn)為，律師應(yīng)根據(jù)委托人的情緒狀況、思想動(dòng)態(tài)、法律意識程度等實(shí)際情況，從案情實(shí)際出發(fā)，詳細(xì)講解法律常識、維權(quán)方式、合理訴求，穩(wěn)定其激動(dòng)、不滿的對抗情緒，引導(dǎo)其依據(jù)法律途徑理性維護(hù)合法權(quán)益。[19]

法律援助律師在代理案件的過程中，可以更加深入地理解群體性原告真實(shí)、實(shí)質(zhì)的訴求，能夠?yàn)樵嫣峁I(yè)的法律服務(wù)，更能夠通過合法、理性的方式表達(dá)原告的訴求，將原告的合法利益最大化。在行政訴訟群體性案件中，對于超過一定人數(shù)的原告未聘請律師的，法律援助機(jī)構(gòu)可以指派法律援助律師，為該案件的原告提供法律援助服務(wù)。