村務(wù)監(jiān)督委員會制度的建立動因及其發(fā)展實態(tài)研究

高洪貴，張永杰

(1.山東工商學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，山東 煙臺 264026；2.黑龍江省社會科學(xué)院 研究生學(xué)院，哈爾濱 150028)

村務(wù)監(jiān)督委員會制度在2004年最先于浙江省武義縣后陳村建立起來。這一制度的實施形成了以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)者、村民代表大會為決策者、村民委員會為執(zhí)行者、村務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督者的完善的村莊管理模式。2017年12月4日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》明確強調(diào)：“村務(wù)監(jiān)督委員會是村民對村務(wù)進行民主監(jiān)督的機構(gòu)。建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，對從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，具有重要作用。”[1]黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?！盵2]因此，完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度成為健全我國國家監(jiān)督體系的重要組成部分。村務(wù)監(jiān)督委員會作為農(nóng)村的組織實體，是依據(jù)相應(yīng)的程序和規(guī)定為達(dá)成一定目標(biāo)而建立的強政治性農(nóng)民自組織，其最主要的職能定位是監(jiān)督村務(wù)。它是在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由村民代表會議民主選舉產(chǎn)生，實行村民自我管理、自我監(jiān)督，并組織協(xié)調(diào)村民代表會議，依法監(jiān)督村民委員會執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決議，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展。

一、建立村務(wù)監(jiān)督委員會制度的動因

村務(wù)監(jiān)督委員會制度作為對農(nóng)村監(jiān)督機制的一種創(chuàng)新型制度設(shè)計，其產(chǎn)生必然有特定的背景和動因?！爸贫茸冞w不僅是可能的，而且還是不可避免的。人類的生存本能和對幸福(或福利)永不滿足的渴求必然促生社會變遷——而其中制度變遷是不可缺少的一部分?！盵3]因此，村務(wù)監(jiān)督委員會制度是在特定的社會土壤中孕育發(fā)展起來的。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來說，存在兩種類型的制度變遷：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，以及新制度安排的創(chuàng)造，它由一個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行[4]。簡言之，誘致性制度變遷可以理解為因某種(某些)原因?qū)е卢F(xiàn)行的制度設(shè)計不再是現(xiàn)行制度設(shè)計集合中較為可行的那一個，從而導(dǎo)致制度的變遷；而強制性制度變遷則是指統(tǒng)治者計算對制度干預(yù)的預(yù)期收益高于其推行制度變遷費用之后，采取干預(yù)措施也就是以制度創(chuàng)新和完善來消除制度失衡的制度變遷類型。制度剝削理論認(rèn)為，制度存在著硬核部分和保護帶部分，漸進的制度變遷可以以改變保護帶層面的制度而不影響硬核層面的制度的形式發(fā)生。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的產(chǎn)生正是在原來村民自治制度中村理財小組監(jiān)督制的基礎(chǔ)上，經(jīng)過環(huán)境的改變加工，并在與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。通過上述對于制度變遷類型與相關(guān)誘因的分析可以發(fā)現(xiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的產(chǎn)生有其潛在的內(nèi)外動因。

1.村務(wù)監(jiān)督委員會制度產(chǎn)生的內(nèi)部動因

(1)村干部的權(quán)力膨脹。改革開放后，我國提出建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制，并實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的跨越[5]。事實上，日趨多元的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸銷蝕著農(nóng)村傳統(tǒng)封閉式的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，在很多地區(qū)形成了以農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)發(fā)展為主體的多元發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)化進程的加快使各村委的職能更加廣泛，但在監(jiān)督上也存在更大的困難。我國農(nóng)村在不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在不斷完善，村務(wù)的復(fù)雜化使村干部在管理上出現(xiàn)種種問題。村委會職能的廣泛性決定了權(quán)力的集中性，而集權(quán)性的管理必然帶來專制性的后果[6]。此外，農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展在為村鎮(zhèn)積累大量財政收入的同時，也留下腐敗的隱患。有鑒于此，村務(wù)監(jiān)督委員會的建立是基層社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。

(2)農(nóng)民民主意識的覺醒。傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，使農(nóng)民開始尋求參與政治的過程，并通過影響政治來爭取資源[7]。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的不斷加快，農(nóng)村社會與外界的聯(lián)系更為頻繁，農(nóng)民的價值觀開始悄然發(fā)生變化，在村務(wù)問題的處理上也更加理性。主要表現(xiàn)在：一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對自身的定位提高了，他們要求更多地參與到村務(wù)管理中去；另一方面，由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民的契約意識不斷增強，他們十分期盼高效合理的鄉(xiāng)村管理模式。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立在一定程度上滿足了農(nóng)民民主意識覺醒的現(xiàn)實需要。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會產(chǎn)生的外部動因

(1)現(xiàn)代性的深度介入?，F(xiàn)代性相較于現(xiàn)代化而言，是以結(jié)果為取向的。杜贊奇將現(xiàn)代性定義為：當(dāng)世俗時間和歷史被視為是管理人類行為的主要制度時，那種構(gòu)成時空的世界觀[8]?？謨?nèi)斯庫也強調(diào)現(xiàn)代性概念的構(gòu)想應(yīng)該回歸到一種線性不可逆的且無法阻止并持續(xù)流逝的歷史性時間意識的框架中去。雖然現(xiàn)代性給人類社會帶來巨大的福利，其豐富的社會文明成果極大地豐富了人們的生活，但其缺點的一面也在20世紀(jì)甚至更早就已經(jīng)開始有人反思，如吉登斯指出：“現(xiàn)代性行動的另一面是，當(dāng)事實上地球上再也沒有神志清醒的人的時候，剩下的就只能是‘昆蟲與青草的王國’了，或者，是一組破敗不堪和外部受到嚴(yán)重傷害的人類社區(qū)?！盵9]改革開放的實行及農(nóng)村社會的變革打開了中國農(nóng)村現(xiàn)代性歷程的閥門，農(nóng)村系統(tǒng)變得更加開放和多元?，F(xiàn)代性滲透進農(nóng)村的社會生活，豐富多彩的日常生活用品的供給、發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)及便捷的通訊設(shè)施的出現(xiàn)給農(nóng)村群眾帶來愉悅感體驗的同時，也造成人際關(guān)系緊張的困境，異質(zhì)性群體的出現(xiàn)使戶間關(guān)系日趨冷漠。另外，現(xiàn)代性對原有農(nóng)村公共生活的介入也導(dǎo)致村民開始失去主動的公共生活行為。而村務(wù)監(jiān)督委員會制度的建立則在一定程度上回應(yīng)了現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)，它由村內(nèi)職業(yè)不同、年齡不同的村民組成，不僅可以保證村務(wù)監(jiān)督委員會行使監(jiān)督權(quán)的獨立性，而且對于密切聯(lián)系村內(nèi)各異質(zhì)群體的關(guān)系也起到重要的促進作用。

(2)政府的推動與引導(dǎo)。作為單一行為體的國家只存在于觀念之中，實踐中的國家是碎片化的，與社會中的團體和個人犬牙交錯[10]。因此，面對復(fù)雜的碎片化的國家社會事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)通過出臺相應(yīng)的政策、法規(guī)對其進行整合，以確保治理的有序性。2006年6月，中共中央、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的意見》。同年8月，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》。2010年，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”被寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》[11]。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟社會組織為補充的村級組織體系，將村務(wù)監(jiān)督委員會制度的完善作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中的重要一環(huán)，并從我國農(nóng)村發(fā)展的實際出發(fā)，結(jié)合農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征建立了村務(wù)監(jiān)督委員會制度。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，這一制度的建立對于我國現(xiàn)代化強國的建成具有基礎(chǔ)性的推動作用。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會的制度設(shè)計

1.村務(wù)監(jiān)督委員會制度建立的原則

(1)村民自治原則。村民自治是村民的自我治理活動，也是一項國家治理制度安排[12]。村民自治制度以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容，這也是基層民主發(fā)展的核心所在。村民自治制度要求村民直接行使民主權(quán)利，管理相應(yīng)的農(nóng)村事務(wù)。村務(wù)監(jiān)督委員會是村民自治組織的重要組成部分，體現(xiàn)了村民自治的核心所在，即實現(xiàn)村民自我管理。此外，這一制度在監(jiān)督村干部權(quán)力、保障人民切身利益及落實基層民主方面也發(fā)揮著重要作用。

(2)基層民主原則。實現(xiàn)基層民主是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，我國存在多種形式的基層群眾自治組織，如村委會、居委會、婦聯(lián)等，我國基層民主的發(fā)展建設(shè)需要以基層群眾自治組織為依托，充分發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的功能。村務(wù)監(jiān)督委員會作為村民自治組織有效避免了村務(wù)監(jiān)督權(quán)力過于分散的局面，防止了各村自治組織之間的內(nèi)耗，實現(xiàn)了對基層權(quán)力的制約，符合發(fā)展基層民主的原則。

(3)權(quán)力制約原則。權(quán)力制約機制的不斷創(chuàng)新和完善是發(fā)展基層民主政治，實現(xiàn)村民自治的重要任務(wù)。在精準(zhǔn)扶貧政策及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村的發(fā)展必將更加多元，對村內(nèi)主要組織機構(gòu)的監(jiān)督和制約也成為必然。村務(wù)監(jiān)督委員會的重要職能和目的在于對基層權(quán)力的制約，它的設(shè)立形成了村莊治理的新局面，實現(xiàn)了村民從監(jiān)督旁觀者到監(jiān)督主體的轉(zhuǎn)變?？傊?，村務(wù)監(jiān)督委員會最大的意義就在于從制度層面上完善了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了自治體的現(xiàn)代治理體系，規(guī)范了權(quán)力運作機制[13]。同時，這一制度強化了監(jiān)督主體的監(jiān)督職能，規(guī)范了基層干部的權(quán)力，是權(quán)力制約原則的重要體現(xiàn)。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的特點

(1)政治性。村務(wù)監(jiān)督委員會最顯著的特征是具有鮮明的政治性。主要體現(xiàn)在其產(chǎn)生方式遵循相應(yīng)的政治程序，同時鑒于監(jiān)督功能的發(fā)揮也需要依據(jù)相關(guān)的法律和政策規(guī)定，因此村務(wù)監(jiān)督委員會的組成成員也要具備一定的政治參與能力。另外，村務(wù)監(jiān)督委員會的政治性特征還表現(xiàn)在與其他一些組織或權(quán)力機關(guān)的關(guān)系上，即村黨組織對其進行領(lǐng)導(dǎo)；村民代表大會賦予其監(jiān)督權(quán)，并有權(quán)撤銷其委員職務(wù)；村務(wù)監(jiān)督委員會的委員應(yīng)對村民代表大會負(fù)責(zé)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村務(wù)監(jiān)督委員會的關(guān)系則主要體現(xiàn)在對其工作的指導(dǎo)上。

(2)自主性。自主性是村務(wù)監(jiān)督委員會的另一個重要特征。村務(wù)監(jiān)督委員會雖然受上級地方政府的指導(dǎo)，但兩者并不是行政上的隸屬關(guān)系，村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)進行監(jiān)督是其功能發(fā)揮的主要動因。因此，作為農(nóng)民自組織，它在實質(zhì)上還是一種非政府組織形式，不歸屬于任何政府部門的管理，以自我管理和自我服務(wù)為原則在法律和相關(guān)政策允許的范圍內(nèi)自主行使監(jiān)督活動。

(3)相對獨立性。要使權(quán)力的監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮，一個關(guān)鍵性的原則是保持監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立性。村務(wù)監(jiān)督委員會具有一定的相對獨立性，其依照自身的組織結(jié)構(gòu)和組織目標(biāo)獨立地行使監(jiān)督職能，村務(wù)監(jiān)督委員會的相對獨立性是指其在發(fā)揮監(jiān)督功能時獨立于其他村級組織。在日常的村務(wù)活動中，村務(wù)監(jiān)督委員會成員還需與村黨支部成員及村委會成員保持聯(lián)系。另外，村務(wù)監(jiān)督委員會還需接受上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助，而相對獨立性則確保了其在行使職能的過程中不受其他組織的干擾。

3.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的運行功能

(1)利益表達(dá)功能。在利益多元化的社會，不同群體之間的利益矛盾與沖突及公共利益與私人利益之間的矛盾與沖突是不可避免的，各種利益主體都會通過某種形式的參與，把自己的利益訴求輸入公共政策系統(tǒng)[14]。隨著農(nóng)村社會發(fā)展的日趨多元化，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化發(fā)展使得村民之間存在更多的競爭，競爭的增加則意味著利益訴求的增加，當(dāng)個體的利益訴求受阻時其就會尋求相應(yīng)的組織代為表達(dá)，村務(wù)監(jiān)督委員會制度最基本的功能就是將村民特別是異質(zhì)群體的利益進行系統(tǒng)的整合并予以表達(dá)。作為農(nóng)民自組織，村務(wù)監(jiān)督委員會成為農(nóng)民利益表達(dá)最直接的載體，它能發(fā)現(xiàn)問題及時表達(dá)并提出相應(yīng)的建設(shè)性意見。

(2)村務(wù)監(jiān)督功能。村務(wù)監(jiān)督功能發(fā)揮的重要前提是村務(wù)公開，村務(wù)公開是農(nóng)民知情權(quán)的保障。政治參與要求接受一定的特殊信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治[15]。村務(wù)監(jiān)督委員會的主要任務(wù)是監(jiān)督各類鄉(xiāng)村事務(wù)，督促村委會進行村務(wù)公開，在一定程度上實現(xiàn)對村民民主監(jiān)督權(quán)力的保障。村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)的監(jiān)督涵蓋政務(wù)、財務(wù)等各個方面。我國政府一直十分重視農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)也給予了很多政策上的扶持。與過去相比，現(xiàn)今農(nóng)村的發(fā)展有很大不同，特別是在征地拆遷、集體財產(chǎn)管理及惠農(nóng)資金的使用方面，村級公共事務(wù)的管理活動逐漸增多，因此村務(wù)監(jiān)督委員會的一個重要監(jiān)督內(nèi)容就是對村財務(wù)進行監(jiān)督，而這種監(jiān)督有利于實現(xiàn)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和對農(nóng)民利益的保護。

(3)權(quán)力制約功能。村務(wù)監(jiān)督委員會的建立打破了原來傳統(tǒng)的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，與村黨組織和村民委員會形成了具有相互制衡特色的新型村級權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。村務(wù)監(jiān)督委員會作為村級監(jiān)督機構(gòu)具有相對獨立性，它與村民代表會議建立了委托—代理關(guān)系，破除了原先村理財小組的局限性，實現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。原來執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)混雜的現(xiàn)象得到了解決，改變了監(jiān)管合一的局面，實現(xiàn)了兩者的分離，從而形成了權(quán)力的制衡。權(quán)力的相互制約是和諧社會秩序形成、發(fā)展和鞏固的保障。村務(wù)監(jiān)督委員會對權(quán)力的制約實質(zhì)上是社會力量對權(quán)力的制約，即農(nóng)民群體對權(quán)力的制約。農(nóng)民群體有極高的自發(fā)性和組織性，通過村務(wù)監(jiān)督委員會這一組織實體進行聯(lián)合，以實現(xiàn)對其他組織的權(quán)力約束，從而在一定程度上降低政府的行政運行成本。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會制度的運行實態(tài)

1.村務(wù)監(jiān)督委員會制度整體的運行成效

(1)維護村民利益，實現(xiàn)民意表達(dá)。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的實施不僅適應(yīng)了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的現(xiàn)實需要，而且也提供了凝聚村民價值共識的渠道，符合村民對公共事務(wù)管理的要求。村民可以通過選舉的途徑進入村務(wù)監(jiān)督委員會，參與村務(wù)監(jiān)督委員會的組織活動，通過村務(wù)監(jiān)督委員會有效地監(jiān)督兩委干部，從而提升村民自治的參與感和滿足感。村務(wù)監(jiān)督委員會解決了村民代表大會組織形式分散化的問題，實現(xiàn)了村民對村務(wù)意見的及時表達(dá)和低成本表達(dá)。村務(wù)監(jiān)督委員會實現(xiàn)了表達(dá)機制與監(jiān)督機制的統(tǒng)一，從制度上保障了民意的順利執(zhí)行。

(2)規(guī)范權(quán)力運行，強化權(quán)力監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會的基本職能是監(jiān)督基層村干部的公共權(quán)力，在市鎮(zhèn)紀(jì)委的支持和協(xié)助下，其監(jiān)督效能較高。另外，村務(wù)監(jiān)督委員會的獨立性確保了其在監(jiān)督過程中的客觀公正。村務(wù)監(jiān)督委員會的建立有效防止了村干部亂作為、不作為的現(xiàn)象，增強了村干部履行義務(wù)和行使權(quán)力的自覺性。通過對監(jiān)督權(quán)的明確，充分且有效地發(fā)揮了村務(wù)監(jiān)督委員會的價值和作用，從而解決其地位弱化問題。村務(wù)監(jiān)督委員會通過對權(quán)力運行的監(jiān)督，營造了農(nóng)村良好的廉政風(fēng)氣，進一步密切了干群關(guān)系，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村文明建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展水平的提升。

(3)加強財務(wù)監(jiān)督，實現(xiàn)公開透明。村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能還體現(xiàn)在對農(nóng)村財務(wù)狀況的監(jiān)督，結(jié)合事前、事中、事后多方位監(jiān)督方式，其直接負(fù)責(zé)對村莊民主理財?shù)谋O(jiān)督。以山東省壽光市為例，2010年，壽光市農(nóng)村黨員干部犯罪案件占總案件的71%，其中貪污受賄，違反財政紀(jì)律等方面的案件居首位[16]。有鑒于此，壽光市農(nóng)業(yè)發(fā)展所帶來的大量財政資金以及上級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金的合理使用，都需要村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮其財務(wù)監(jiān)督功能來完成。壽光市自實施村務(wù)監(jiān)督委員會制度以來，有效避免了村級財務(wù)亂用的狀況，對不符合規(guī)定的支出進行否決，確保每一筆財務(wù)的支出做到合理、公開，實現(xiàn)了村級財務(wù)管理的規(guī)范化和透明化。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的現(xiàn)實困境

(1)各村之間發(fā)展不平衡。通過分析村務(wù)監(jiān)督委員會制度在各地區(qū)運行實踐的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)村莊發(fā)展水平的差異導(dǎo)致各村開展村務(wù)監(jiān)督委員會工作的進度不一。經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督工作的有效性。馬克思指出：“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。不是人們的意識決定人們的存在，相反，是人們的社會存在決定人們的意識?！盵17]在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的村莊，由于利益關(guān)系的復(fù)雜性，村民參與民主監(jiān)督的積極性比較高。但在經(jīng)濟相對落后的村莊，人們追求的還是最基本的溫飽問題，根本無暇顧及對村干部的監(jiān)督。在經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村務(wù)監(jiān)督委員會功能的發(fā)揮更完善，體制更健全。在一些經(jīng)濟相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于外出打工的人數(shù)較多，留守的大都是婦女和兒童，村務(wù)監(jiān)督工作的開展十分困難，也導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能缺乏外部動力。

另外，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對村務(wù)監(jiān)督委員會重視程度的差別、村民的職業(yè)及人口結(jié)構(gòu)的差異也使得村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能呈現(xiàn)不平衡的狀況。盡管很多村莊的村務(wù)監(jiān)督委員會已經(jīng)很規(guī)范，但仍存在搞形式的問題。例如，有的地方聘請專業(yè)技術(shù)人員，形成監(jiān)督的職業(yè)化；有的地方其組成人員素質(zhì)則較低，缺乏專業(yè)知識，監(jiān)督效率不高，甚至辦公場所的改善也得不到落實。

(2)監(jiān)督職能不充分、不合理。首先,部分村莊的村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督職能形式化嚴(yán)重。村“兩委”的成員大部分由村莊內(nèi)有勢力的精英擔(dān)任，農(nóng)村精英政治在發(fā)揮有益性功能的同時也出現(xiàn)不可避免的局限。在村務(wù)監(jiān)督擴大到整個村民自治領(lǐng)域內(nèi)時，基本上都是村莊精英把持村莊政治，村務(wù)基本上由他們來支配，民眾多為配合的被主導(dǎo)型角色，不能排除這部分精英彼此包庇，操作權(quán)柄，損害村民的整體利益，這也不利于民主的擴大化[18]。

其次，具體監(jiān)督工作不到位，重大的村務(wù)監(jiān)督意見難以落實。許多鄉(xiāng)村缺乏對民主決策和民主管理的監(jiān)督，監(jiān)督的功能僅僅局限于村級公共財務(wù)及相應(yīng)的村莊工程投標(biāo)項目等。例如，缺乏對重大的村務(wù)決策程序、農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理以及黨務(wù)村務(wù)工作是否公開透明等的監(jiān)督。有些農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督委員會在監(jiān)督的過程中，將權(quán)力來源的村民所有本質(zhì)和“委托—代理”的形式錯置，變代行權(quán)力為占有權(quán)力，出現(xiàn)越位監(jiān)督的情況[19]。不充分監(jiān)督與過分監(jiān)督的現(xiàn)實狀況都折射出村務(wù)監(jiān)督委員會制度工作標(biāo)準(zhǔn)化的缺失。此外，行政村也普遍存在監(jiān)督手段過少、缺少質(zhì)詢和審計等十分必要的監(jiān)督手段等問題。再次，相關(guān)制度的執(zhí)行不嚴(yán)格。主要表現(xiàn)在以下幾個方面，一是對上級政府的財政補貼，有虛報農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模獲取更大的財政補貼的問題；二是許多村莊為節(jié)省相應(yīng)的建設(shè)成本，將其他建設(shè)費用移為勞工費用，村務(wù)監(jiān)督委員會成員也都默認(rèn)并簽字蓋章；三是在資金的使用上存在“先斬后奏”現(xiàn)象，以事情緊急為由，在缺乏協(xié)商的前提下使用村莊資金，缺少相關(guān)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，村務(wù)監(jiān)督委員會成員并未就此要求作出整改。

最后，監(jiān)督形式過于單一。村務(wù)監(jiān)督委員會的功能主要包括村級財務(wù)監(jiān)督、村干部工作監(jiān)督、村務(wù)決策監(jiān)督及相應(yīng)的村務(wù)管理監(jiān)督等。建立村務(wù)監(jiān)督制度，實現(xiàn)權(quán)力制衡，不是為了限制各利益主體的作用發(fā)揮，而是為了更好地保障各方利益[11]，但在監(jiān)督功能的運行當(dāng)中我們發(fā)現(xiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會成員對村級財務(wù)的監(jiān)督僅限于對支出是否合理的監(jiān)督，缺乏對相應(yīng)項目運行有效性的反饋和監(jiān)督。另外，一些村莊的村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)公開的內(nèi)容是否合理、公開時間是否及時以及公開程序是否合法缺乏有效的監(jiān)督，大都只停留在形式監(jiān)督上，村務(wù)監(jiān)督委員會成員也并未提出相應(yīng)的建議。在一些村莊，村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)的監(jiān)督只是象征性地參加“兩委”會議，承擔(dān)發(fā)揮村務(wù)決策者與村民及村干部之間協(xié)調(diào)者的角色，其監(jiān)督功能不完善。

(3)農(nóng)民認(rèn)可度較低。農(nóng)民自組織的參與被認(rèn)為是治理和善治的目標(biāo)[20]。作為新興的農(nóng)村組織，村民對村務(wù)監(jiān)督委員會的認(rèn)可度與村“兩委”相比較低，對其缺乏正確的認(rèn)知和認(rèn)同。村民遇到問題時會直接找村主任解決，如解決不了就直接去鎮(zhèn)里市里上訪，很少找村務(wù)監(jiān)督委員會成員來解決問題。由此可以看出，村務(wù)監(jiān)督委員會在一定程度上處于空置地位，村民并未意識到村務(wù)監(jiān)督委員會是一個相對獨立的機構(gòu)，而是將其視作村委會的附屬機構(gòu)。同時，由于人們?nèi)狈Υ鍎?wù)監(jiān)督委員會的認(rèn)知，村民也會認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會和村“兩委”處于同一部門之中，只不過他們承擔(dān)著不同的工作，發(fā)揮著不同的功能。這些認(rèn)知上的局限導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會在鄉(xiāng)村缺乏群眾基礎(chǔ)，村民主動參政的觀念缺乏，從而造成一些村務(wù)監(jiān)督委員會缺乏主動行使監(jiān)督權(quán)和發(fā)揮監(jiān)督功能的動力。

(4)村務(wù)監(jiān)督委員會的成員不穩(wěn)定。由于農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督委員會選拔成員的程序性和規(guī)范性較低，其組成人員在換屆及選拔等方面存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是部分鄉(xiāng)村人員流動性較大，監(jiān)督工作開展難度大。村務(wù)監(jiān)督委員會是由各村成員自發(fā)組織起來的，每個成員都有各自的工作，成員們經(jīng)常性的外出務(wù)工使其缺乏對監(jiān)督工作的歸屬感和熱情。二是村務(wù)監(jiān)督委員會的組成人員素質(zhì)較低，在絕大部分村務(wù)監(jiān)督委員會的組成人員中，年輕人所占比例低，且高中以上人員寥寥無幾。由于缺乏專業(yè)的文化知識，難以形成對國家政策及相關(guān)監(jiān)督管理工作的準(zhǔn)確認(rèn)知，因此很難保證監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。三是村務(wù)監(jiān)督委員會成員不穩(wěn)定，缺乏內(nèi)在動力機制。村務(wù)監(jiān)督委員會組成人員參差不齊，有的是務(wù)工人員，有的是務(wù)農(nóng)人員，還有的是聘請的或者掛職的人員，難以形成有效的監(jiān)督意見，開展監(jiān)督工作困難重重。四是缺乏必要的激勵機制，組織成員對工作缺乏熱情。一些地區(qū)規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會主任的酬勞與年終考核掛鉤，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，使得各村務(wù)監(jiān)督委員會的職能發(fā)揮存在差異，特別是一類村和三類村之間的報酬差額較大，因此造成了部分村務(wù)監(jiān)督委員會成員的工作積極性不高，在一定程度上影響了村務(wù)監(jiān)督委員會成員的工作效率。

3.村務(wù)監(jiān)督委員會制度運行的制約因素

(1)制度設(shè)計需進一步完善。首先，村務(wù)監(jiān)督委員會的定位存在偏差，沒有形成準(zhǔn)確統(tǒng)一的職能定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民進行制度執(zhí)行的宣傳和互動較少。很多村民并不清楚村務(wù)監(jiān)督委員會與村兩委之間的關(guān)系，不清楚村務(wù)監(jiān)督委員會是否要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察室匯報工作，是否為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，作為相對獨立的自治機構(gòu)是否有法律支撐，等等。這些問題在一定程度上使村務(wù)監(jiān)督委員會的功能難以發(fā)揮，導(dǎo)致其出現(xiàn)發(fā)展不平衡的狀況。其次，在村務(wù)監(jiān)督委員會的組成人員中，高齡成員占大多數(shù)，隊伍老齡化問題比較突出。最后，村務(wù)監(jiān)督委員會的組成人員學(xué)歷普遍不高，缺乏專業(yè)的管理知識，面對復(fù)雜的財務(wù)狀況難以發(fā)揮有效的監(jiān)督職能。

(2)監(jiān)督力量整合困難。過去，我國鄉(xiāng)村一般采取民主理財小組、村紀(jì)檢小組及村紀(jì)委等形式行使村務(wù)監(jiān)督職能。這些機構(gòu)及組成人員所形成的監(jiān)督力量相對分散，不能很好地發(fā)揮監(jiān)督效能和制約作用。村務(wù)監(jiān)督委員會成立的一個重要作用就是將原來分散的機構(gòu)和人員組織起來，形成強大的監(jiān)督合力。但實際上，村務(wù)監(jiān)督委員會在整合其他組織機構(gòu)和人員的過程中出現(xiàn)了比較大的困難。由于《村民委員會組織法》僅僅規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會機構(gòu)的設(shè)立，并未對現(xiàn)實中廣泛存在的民主理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織機構(gòu)的后續(xù)安排及其與村務(wù)監(jiān)督委員會的關(guān)系進行明確規(guī)定。因此，在實際運行中，一些村莊出現(xiàn)了多頭監(jiān)督的狀況，不僅影響了村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督主體地位，監(jiān)督效果也大打折扣。雖然規(guī)定了將原來的一些村級監(jiān)督小組并入村務(wù)監(jiān)督委員會，但在履行具體監(jiān)督職能時，對以何種機構(gòu)進行監(jiān)督并未作出相應(yīng)的規(guī)定。

(3)公開度和透明度不夠。信息公開是村民在自治過程中實現(xiàn)自我監(jiān)督的前提條件。目前，很多鄉(xiāng)村都存在村務(wù)不公開或者不完全公開的現(xiàn)象。一是村務(wù)信息公開流于形式，缺乏實質(zhì)性和有效性的內(nèi)容，而且公開時間也不及時。二是缺乏信息反饋機制。村務(wù)公開一般是公開結(jié)果性的內(nèi)容，但在征用農(nóng)村用地及宅基地審批或者招商引資上則不會事先征求村民意見和建議。另外，有的地方雖然設(shè)有意見箱，但發(fā)揮的作用不大。三是村務(wù)公開的信息量較小，內(nèi)容有待完善。在財務(wù)支出上，一些地方的村民表示，村務(wù)監(jiān)督委員會不會列出具體的村財政收支狀況，而僅僅是把相應(yīng)的數(shù)字總和羅列出來，村民對于資金的使用并不了解。

(4)保障激勵機制不健全。2010年修改的《村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程》沒有對村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員的薪資及獎勵情況進行說明，很多村務(wù)監(jiān)督委員會成員表示其收入沒有保障。從收集的文獻(xiàn)資料來看，村務(wù)監(jiān)督委員會成員一般只獲得象征性的工資和極少數(shù)的獎勵性工資，這不僅導(dǎo)致其成員產(chǎn)生消極的工作態(tài)度，而且出現(xiàn)互相推諉、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會在行使監(jiān)督職能的過程中，也遇到各種阻力和障礙，例如村務(wù)監(jiān)督委員會成員在向上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請保障性權(quán)益時并不容易，因為相關(guān)規(guī)定沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)給村務(wù)監(jiān)督委員會提供什么樣的保障及如何提供保障作出說明，這就在很大程度上給村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)益保障帶來不確定性。

4.完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度的路徑

(1)完善配套制度體系。完善制度體系是發(fā)展中國特色社會主義制度的前提，也是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的保證。完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度體系首先應(yīng)健全工作制度，準(zhǔn)確定位，把握好工作職能。同時，應(yīng)建立發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督功能的各項制度，厘清村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)利義務(wù)及基本職責(zé)；完善定期報告機制，按月度和季度定期向村民代表大會和村黨支部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處紀(jì)委部門匯報工作，切實加強對監(jiān)督者的監(jiān)督，定期進行村級組織的民意測評活動。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，配合村黨組織與村委會發(fā)揮各自的職能，廣泛協(xié)調(diào)好與村民之間的關(guān)系，做好村民思想政治工作，對村民不懂的事項予以解釋說明，積極反映村民的意見和要求。其次要完善與之配套的人員選拔機制，這有利于避免各村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)生不平衡狀況。要進一步規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會組成人員的選舉流程，解決其中存在的技術(shù)性問題，保證選舉程序的合理有序，明確選舉各個環(huán)節(jié)的注意事項，同時制定相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)，確保選舉結(jié)果的客觀性。另外，還要明確選民資格的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新投票方式是保障選舉結(jié)果公正客觀的重要手段。此外，還要設(shè)立仲裁機關(guān)，申請第三方進行監(jiān)督，以確保整個選舉流程的公平公正。

(2)創(chuàng)新監(jiān)督機制。首先，確保監(jiān)督過程實現(xiàn)全程性，即對村級權(quán)力的運行進行全程監(jiān)督。通過參與村務(wù)管理的決策過程，及時發(fā)現(xiàn)不合理、不合民意的決策，然后通過協(xié)商、表決等方式進行處理。同時應(yīng)該規(guī)范過程監(jiān)督，及時收集村兩委的工作信息，對涉及村民利益的重要事項進行審查。此外，還應(yīng)做到及時反饋，對村兩委不合理的決策進行制止并通知整改，在這一過程中應(yīng)廣泛聽取人民群眾的訴求，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委部門處理好違法違紀(jì)問題。

其次，豐富監(jiān)督形式。壽光市實施的“雙否決終審制”在實踐的過程中取得了較為明顯的成效。為了防止部分村莊“一人說了算”的問題，可以組織監(jiān)督群體實行多元監(jiān)督模式。多元監(jiān)督并非多頭監(jiān)督，其重要特征是群策群力、彼此合作。村黨支部書記、村兩委以及村務(wù)監(jiān)督委員會實現(xiàn)權(quán)力相互制約，明確彼此的職能和責(zé)任。把村莊各類事務(wù)分配給各個村級組織，形成“四會管村”的良性閉環(huán)系統(tǒng)。同時，“清單制”也是創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督機制的一劑良藥。村務(wù)監(jiān)督委員會列舉工作清單，定期填寫監(jiān)督工作狀況，并向上級匯報，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委及時了解工作的開展?fàn)顩r，并對不合理的地方督促其進行整改。通過列舉民議清單作為考核村務(wù)監(jiān)督委員會成績的重要方式，健全其考評機制，組織村民對村務(wù)監(jiān)督委員會成員的履職情況進行評議評價，收集相關(guān)意見并予以記錄，以作為季度或年終考核的依據(jù)。

(3)擴大民意測評。民意測評是完善民主的一個重要手段。首先，要保證民意測評的及時性。每年年中和年底都應(yīng)舉行村務(wù)監(jiān)督委員會測評會，村務(wù)監(jiān)督委員會成員向村民代表大會、村委會匯報工作，由村民進行評議，實現(xiàn)測評的民主性。通過設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)來判定村務(wù)監(jiān)督委員會工作的民眾滿意度，將民眾滿意度作為其工作的階段性績效，并依據(jù)這一指標(biāo)對組織內(nèi)成員發(fā)放薪酬，可以在一定程度上實現(xiàn)監(jiān)督的客觀性。村民對村務(wù)監(jiān)督委員會成員的監(jiān)督更具普遍性，使組織成員按照村民意愿進行監(jiān)督，確保其能夠獨立于村兩委，更好地服務(wù)村民。

其次，豐富民意測評形式可以確保村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作更加公開透明。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及及農(nóng)村信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，網(wǎng)上測評的形式更加快捷方便，村民的意愿和積極性也更高。村務(wù)監(jiān)督委員會成員可以將工作狀況制作成各種豐富且生動的圖表展示給村民，也可通過網(wǎng)絡(luò)問卷收集村民對村務(wù)監(jiān)督委員會工作的反饋，事實上，此種形式更加方便、快捷，測評成本也相對較低。

最后，拓寬民意測評主體范圍。村務(wù)監(jiān)督委員會民意測評會除村民作為測評主體外，還可申請其他村莊村務(wù)監(jiān)督委員會成員或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委等部門參與其中，其他監(jiān)督主體的參與有利于保證民意測評的規(guī)范性?；鶎用裰髦卫硇问降亩鄻踊鸵?guī)范化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵因素。

(4)健全激勵保障機制。激勵保障機制對于組織或團體內(nèi)個體積極性的發(fā)揮尤為重要。首先，應(yīng)進一步完善村務(wù)監(jiān)督委員會的激勵機制，實現(xiàn)獎罰并重，同時實行雙重問責(zé)制，使其既要對村民會議負(fù)責(zé)，又要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委部門的考核。針對村務(wù)監(jiān)督委員會工作中出現(xiàn)的失誤或者失職情況，特別是造成村民較大利益損失時，應(yīng)追究村務(wù)監(jiān)督委員會成員的責(zé)任甚至予以罷免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委部門根據(jù)考核情況完善獎勵措施，在量化考核的基礎(chǔ)上實現(xiàn)物質(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合。

其次，從待遇保障和工作保障兩個方面完善保障機制。待遇保障是指要規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會成員合理的誤工補貼標(biāo)準(zhǔn)，各村可根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，通過村民代表會議或村民會議的形式給予其相應(yīng)的補貼。工作保障是指在村務(wù)監(jiān)督委員會開展工作的過程中實現(xiàn)人員及設(shè)備的優(yōu)化和配置。針對村務(wù)監(jiān)督委員會成員普遍高齡化的現(xiàn)實困境，應(yīng)從人員優(yōu)化的角度給予村務(wù)監(jiān)督委員會更多的支持，從而保障監(jiān)督工作的有序開展。同時，配套的技術(shù)設(shè)施對于村務(wù)監(jiān)督委員會開展工作也至關(guān)重要。可以根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會的發(fā)展實際，配備如電腦、監(jiān)控等技術(shù)設(shè)備，并通過聘請專業(yè)的技術(shù)人員進行指導(dǎo)和培訓(xùn)，以實現(xiàn)監(jiān)督工作的專業(yè)化。