趙廣濤

在全面深化改革和實現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化進程中，提升政府公共體育服務(wù)的能力和挖掘社會體育資源是我國體育管理體制創(chuàng)新的重大任務(wù)。體育社會組織的規(guī)模和實力日益擴大使公共體育服務(wù)獲取途徑更加多元化。政府向社會組織購買公共體育服務(wù)是通過優(yōu)化資源配置的市場化方式實現(xiàn)自身職能，這種方式已經(jīng)逐漸成為一項體育治理的手段和制度安排。然而，面向市場，通過政府購買的方式實現(xiàn)群眾健身消費的目標(biāo)，雖然可以吸引更多的社會力量參與體育治理，但因各條件所限，難免會產(chǎn)生一定的不確定性和風(fēng)險。[1]

一、政府購買公共體育服務(wù)的基本內(nèi)涵

由于體育人才、社會資源、運動技術(shù)、訓(xùn)練競賽技術(shù)等的限制，政府難以滿足全民健身消費的需求。向社會力量購買體育服務(wù)產(chǎn)品已經(jīng)逐漸成為各級政府向社會提供公共體育服務(wù)的主要方式。政府購買公共體育服務(wù)，就是通過靈活的市場平臺，向公共市場中的體育組織購買體育服務(wù)，根據(jù)社會需要，向社會和群眾提供所購的體育服務(wù)產(chǎn)品，實現(xiàn)公共體育服務(wù)的政府職能。與傳統(tǒng)的政府“自給自足”供給模式相比，以購買為主的服務(wù)模式不僅降低了供給成本，簡化了工作流程、提高了供給效率和質(zhì)量，而且能夠依據(jù)市場對社會需求的靈敏度，提高公共體育服務(wù)領(lǐng)域的供給與需求契合度。政府購買公共體育服務(wù)，即在公共體育服務(wù)的專業(yè)化生產(chǎn)與社會化供給之間難以高效耦合的情況下，政府不直接生產(chǎn)公共體育服務(wù)，而是根據(jù)社會需要，通過市場機制選擇體育類組織、體育產(chǎn)業(yè)主體、體育相關(guān)企業(yè)等對象作為服務(wù)的生產(chǎn)者，對生產(chǎn)者提供的相應(yīng)服務(wù)的質(zhì)量和效果支付一定費用，從而完成公共體育服務(wù)的政府職能。[2]這種購買服務(wù)的方式表現(xiàn)為“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的閉環(huán)式公共管理模式。一方面，它規(guī)范了政府作為行為主體的管理行為，提高了政府實現(xiàn)社會體育職能的能力，更好地維護國家利益和社會公眾利益；另一方面，政府購買公共體育服務(wù)是供給側(cè)改革不斷深化的重要體現(xiàn)，能更好地實現(xiàn)從政府單一供給體育服務(wù)到社會多元主體力量共同提供體育服務(wù)的轉(zhuǎn)變，更加全面、細致地滿足人民群眾的美好生活需要。

二、政府購買公共體育服務(wù)的風(fēng)險分析

(一)提供公共體育服務(wù)的社會主體的市場準入規(guī)則缺失的風(fēng)險

首先，在現(xiàn)有的政府購買公共體育服務(wù)的行為中，沒有對承接主體的資格做出完善的規(guī)定。公共體育服務(wù)的產(chǎn)品由社會主體生產(chǎn)和提供，供方(一般為合同的乙方)對服務(wù)的過程和質(zhì)量起著極為關(guān)鍵的作用。所以，設(shè)立特定的資格門檻必不可少。雖然《政府采購法》和《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》對相關(guān)主體有過一些規(guī)定和條件約束，但過強的原則性無法體現(xiàn)公共體育服務(wù)的特殊性，未能區(qū)分“基本資格條件”與“特定資格條件”，資格審查缺乏可操作性。其次，現(xiàn)行的政府購買服務(wù)的標(biāo)準排斥了許多非營利性體育組織參與公共體育服務(wù)。社會公眾享有的公共體育服務(wù)，一個基本的前提是具有突出的公共性與公益性，這就更需要較多的非營利性體育組織或者其他社會主體參與公共體育服務(wù)?？紤]到服務(wù)的規(guī)范性和群眾接受體育服務(wù)的滿意度要求，參與主體的組織化程度和服務(wù)能力是值得注意的風(fēng)險點。再次，對服務(wù)承接主體進行資格甄別的規(guī)則和程序尚不健全。承接公共體育服務(wù)的社會主體所提供的服務(wù)質(zhì)量和規(guī)格，對服務(wù)過程毫無疑問會產(chǎn)生巨大的影響。如果缺失控制違規(guī)行為的程序，服務(wù)提供方的行為就難以得到有效的“動態(tài)”和“靜態(tài)”的監(jiān)管，服務(wù)效果就難以得到保證。

(二)因缺乏有效市場競爭導(dǎo)致購買程序規(guī)范性缺失的風(fēng)險

由于政府購買公共服務(wù)尚處于不斷成熟的階段，加之提供服務(wù)的社會主體常常出現(xiàn)功能異化的現(xiàn)象，導(dǎo)致提供公共服務(wù)的過程中出現(xiàn)職責(zé)不清現(xiàn)象。同時，政府購買行為有雇主化的傾向，政府的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力未能充分發(fā)揮。[3]從我國體育市場化發(fā)展的階段來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》沒有對政府購買公共體育服務(wù)的范圍和邊界做出規(guī)定，而且對供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)包括公益性的非法人的體育社會組織也未做出解釋性的說明；《體育法》對相關(guān)問題的指導(dǎo)更為宏觀，政府購買公共體育服務(wù)在購買內(nèi)容和方式上缺乏可操作性依據(jù)。在這種背景下，公共體育服務(wù)市場的培育和適度競爭就缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和制度保障，市場活力的激發(fā)程度還處于基礎(chǔ)階段，政府與體育社會組織之間難以形成平等的契約關(guān)系。當(dāng)種種原因影響到競爭性的招標(biāo)程序時，公共體育服務(wù)的流動中的內(nèi)容單一、方式不多、方法不活的問題就會凸顯。不同項目的“定向”購買成了不得已的選擇，這對其他市場競爭主體來說有失公平和公正。制度不完善導(dǎo)致市場競爭缺乏活力，市場疲軟導(dǎo)致程序的失范，甚至?xí)绊懙揭猿绦蛏鐣_的為主要特征的程序公正性，導(dǎo)致違規(guī)和暗箱操作現(xiàn)象的發(fā)生。同樣，在提供公共體育服務(wù)的過程中，沒有有效的競爭，就不會有有效的制約。具有評估和監(jiān)督功能的“第三方力量”無法介入沒有形成鏈條的購買過程。上述方面的缺失與失范導(dǎo)致公共體育服務(wù)的質(zhì)量難以保障，最終會不可避免地影響到政府和體育社會組織的公信力。

(三)購買主體公共責(zé)任轉(zhuǎn)嫁導(dǎo)致承接主體公共責(zé)任偏離的風(fēng)險

購買公共體育服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措。政府對社會體育的管理從微觀管理為主向宏觀調(diào)控為主轉(zhuǎn)變，所采取的主要措施就是依賴市場機制，將人民群眾所需要的各種體育服務(wù)委托給社會組織，從而實現(xiàn)社會體育的工作目標(biāo)。政府在宏觀管理過程中主要肩負著組織、購買、監(jiān)督與評價的職責(zé)。[4]從近年社會體育服務(wù)的實踐來看，由于經(jīng)費和人力資源的原因，作為購買主體的政府，有投入簡單化的趨勢，組織、監(jiān)管與評價等職責(zé)存在“虛化”現(xiàn)象。

本應(yīng)是政府責(zé)任的社會公共體育服務(wù)，在購買過程中像“卸包袱”一樣被轉(zhuǎn)移給不同的社會主體。在很多情況下，政府不僅將公共體育服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)通過購買進行了轉(zhuǎn)讓，而且沒有有效發(fā)揮供給側(cè)的作用。這種管理方式雖然在形式上可以增加社會組織的自主權(quán)，但不利于形成市場化操作。缺乏政府監(jiān)管，難以形成良好的競爭土壤，容易形成壟斷市場，不利于形成促進社會體育組織健康成長的良好環(huán)境。

當(dāng)政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管作用得不到充分發(fā)揮時，就會出現(xiàn)所提供的體育服務(wù)與現(xiàn)實需求發(fā)生偏離的現(xiàn)象。甚至，人民群眾的現(xiàn)實體育需求并沒有作為主要動力來確定購買內(nèi)容。這種公共責(zé)任的偏離很大程度上會負面地直接影響到社會體育服務(wù)的承接主體，讓購買關(guān)系出現(xiàn)難以為實際目標(biāo)服務(wù)的問題。從委托代理的過程來看，作為公共體育服務(wù)購買主體的政府、作為提供服務(wù)的社會體育承接者和作為服務(wù)消費者的人民群眾，三者之間通過形式上的委托代理關(guān)系實現(xiàn)自身的利益。這種委托代理關(guān)系常常因各主體的偏好、信息不對稱、風(fēng)險的防控與承擔(dān)等的影響而出現(xiàn)不穩(wěn)定。尤其是當(dāng)社會體育承接主體在制度不完備和外部監(jiān)管不到位的情況下，很有可能損害其他相關(guān)主體尤其是終端消費者——人民群眾的利益。公共體育服務(wù)的社會承接主體，在追求利益最大化和規(guī)避風(fēng)險本能的驅(qū)使下，在象征意義和公共責(zé)任目標(biāo)之間，更傾向于前者。我國體育協(xié)會、社團及俱樂部尚沒有得到充分發(fā)展，公共利益缺少市場競爭的保障，帶有壟斷性質(zhì)的體育社會組織更多地傾向于保護自身的利益，由此，公共體育服務(wù)終端消費者的利益受到損害的風(fēng)險便凸顯出來了。

三、政府購買公共體育服務(wù)風(fēng)險規(guī)避制度的完善

(一)激發(fā)體育服務(wù)的社會需求，以規(guī)?；l(fā)展促進制度建設(shè)

社會體育發(fā)展的最主要的動力是廣大人民群眾日益增長的體育需求。人民對健康的需求是對美好生活追求的重要組成部分，這構(gòu)成了對政府公共體育服務(wù)的基本訴求。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的不斷進步，人民對公共體育服務(wù)的量的增加和質(zhì)的提高有了更高的期望，這對政府的體育管理能力提出了更高的要求。在新常態(tài)背景下，人們的體育消費潛能不斷地被激發(fā)，消費的基本結(jié)構(gòu)不斷地升級和優(yōu)化，具有發(fā)展性消費特征的體育服務(wù)性消費需求明顯增多，逐漸成為拉動經(jīng)濟增長的不可忽視的力量。公共體育需求規(guī)模的升級，為政府的深化供給側(cè)改革帶來了極大的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在如何面對體育服務(wù)需求的多元化、多樣性、層次性所帶來的各種風(fēng)險方面。制度化建設(shè)無疑是規(guī)避風(fēng)險的最重要的舉措。在政府購買公共體育服務(wù)的探索性階段，制度建設(shè)的方向應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)體育消費和培育市場為主線，在體育的社會需求、人們愿望的表達與傳遞、體育組織方的運作方式上體現(xiàn)出影響力。制度建設(shè)需要較多地注意購買體育服務(wù)的風(fēng)險源，避免在市場化的道路上出現(xiàn)政府主體、承接主體、消費主體之間的不平衡，優(yōu)先完成公共體育服務(wù)各主體之間需求表達與傳遞的實施機制。[5]

(二)規(guī)范承接程序，完善承接機制

良好的制度建設(shè)旨在規(guī)范和引導(dǎo)政府的購買行為。從理論上講，制度細化至可操作的程度才有實際意義。承接機制應(yīng)規(guī)范公共體育服務(wù)承接主體的準入條件、承接內(nèi)容、承接方式和承接程序，著重限定潛在承接主體具備公共體育服務(wù)供給側(cè)的資質(zhì)和聲譽，為啟動良好的承接程序做準備。在承接程序方面，制度的導(dǎo)向性需要明確競爭性選擇程序和非競爭性選擇程序，并明確兩者在公共體育服務(wù)承接方面的業(yè)務(wù)范圍。競爭性選擇程序通過公開招標(biāo)和評標(biāo)的方式取得提供公共體育服務(wù)的承接資格；非競爭性選擇程序則是通過詢價采購、單一來源采購的方式確定承接主體資格。前者被認為更能反映出市場配置資源的規(guī)律，后者更能體現(xiàn)出專業(yè)指向性和小規(guī)模承接的效率。隨著體育第三產(chǎn)業(yè)市場競爭的日益激烈，對程序的制度化管理日趨迫切。以制度規(guī)范承接程序是建立科學(xué)承接機制的核心環(huán)節(jié)，良好的承接機制主要解決“向誰購買”“購買什么”“如何購買”等問題。有了規(guī)范的承接程序作為前提，政府購買公共體育服務(wù)可以有規(guī)可依地選擇適當(dāng)承接主體和科學(xué)的承接方式。如果在購買的過程中加入信息公開的程序，就會形成完整的工作閉環(huán)，形成基本的承接工作機制。這樣，政府購買公共體育服務(wù)就有了必要的透明度，購買流程就更加清晰，更加具有可操作性。

(三)強化政府監(jiān)督職責(zé)，完善動態(tài)監(jiān)管體系

評價監(jiān)督是衡量公共體育服務(wù)供給主體工作質(zhì)量和效率的重要工具，也是籌劃和跟蹤政府行為的必要手段。在政府購買公共體育服務(wù)的過程中，政府的角色從服務(wù)的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)市場的監(jiān)督者，發(fā)生了根本性的變化。[6]角色的轉(zhuǎn)換是“管”和“辦”的適度分離，是完善供給側(cè)改革、強化政府質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任的重要舉措，也是為了實現(xiàn)公共體育服務(wù)供給創(chuàng)新模式的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。首先，政府有責(zé)任成立以專家、公眾代表、媒體等為主體組成的有效的、完全獨立的監(jiān)管、評估團隊，依據(jù)服務(wù)所需指標(biāo)，對服務(wù)項目的質(zhì)量、公眾滿意度等進行客觀、公正、全面的評價。把政府所應(yīng)起到的主導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的職能和評價結(jié)果結(jié)合起來，形成雙向反饋的效能提升機制。其次，監(jiān)管體系的職能盡可能貫穿公共服務(wù)的全過程。動態(tài)監(jiān)管在于主體間的互動，在于政府、受益者、媒體、體育服務(wù)承接組織等主體之間的良性交流，在溝通中直接真實地發(fā)現(xiàn)服務(wù)效果。以監(jiān)督促進反饋機制的建立，把媒體打造成質(zhì)量監(jiān)管的重要渠道，由媒體積極引導(dǎo)服務(wù)的導(dǎo)向和質(zhì)量。通過這種引導(dǎo)建立良好的反饋通道和發(fā)揮公眾信息平臺的反饋職能。當(dāng)政府職能和反饋平臺有了充分的耦合，相應(yīng)的績效評估就會更加地全面和客觀，有評價流程、評價標(biāo)準、主客體之間權(quán)責(zé)等因素的動態(tài)評價機制就會更好地發(fā)揮作用，以確保政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(四)堅持以人為本，培育公共體育服務(wù)文化

政府購買公共體育服務(wù)的出發(fā)點和落腳點始終是人民群眾的社會體育訴求。體育產(chǎn)品的社會流動中，是否滿足人們對體育的需求是最重要的標(biāo)準。在法律與制度保障的前提下，實現(xiàn)公共體育服務(wù)的目標(biāo)，就需要倡導(dǎo)公共服務(wù)精神，改進政府的政績觀和社會主體的利益觀，促進公共體育服務(wù)文化的孕育與成長。第一，要緊密聯(lián)系公共需求，根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況和文化特色，科學(xué)調(diào)整公共體育服務(wù)的內(nèi)容，更好地滿足群眾需要。體育社團、協(xié)會、俱樂部等承接組織應(yīng)進一步強化社會責(zé)任意識，把滿足公共利益需要置于經(jīng)濟利益之上，有助于促進或至少無損于公眾體育利益。第二，根據(jù)區(qū)域發(fā)展特色，積極引導(dǎo)和培育體育社會組織。推動承接主體的社會體育文化建設(shè)，通過教育促進體育社會組織強化職業(yè)操守與職業(yè)道德。既要拓展社會組織的業(yè)務(wù)發(fā)展空間以提升其公共服務(wù)的承接能力，也要塑造社會組織的公共服務(wù)精神以強化其對自身責(zé)任的回應(yīng)性。第三，建立政府與體育社團、民辦非營利組織之間的信任協(xié)作機制。在資金投入、人才培訓(xùn)、場地設(shè)施、稅收等方面給予體育社會組織支持。同時要明確政府的責(zé)任邊界，推動購買內(nèi)容設(shè)定的科學(xué)化水平和提供服務(wù)的規(guī)范化水平，最大限度地發(fā)揮政府與體育社會組織雙方合作的優(yōu)勢。

總之，購買公共體育服務(wù)主體的政府和提供服務(wù)的公共體育服務(wù)承接者，應(yīng)具有高度的公共服務(wù)精神和公益性。只有這樣，才不會偏離滿足人民群眾對美好生活的向往和實現(xiàn)健康中國夢的價值追求。