稅收執(zhí)法監(jiān)管體系的建設(shè)與運(yùn)行新常態(tài)*

舒剛強(qiáng)，向延國，陸力成，周妍汐

(國家稅務(wù)總局懷化市稅務(wù)局， 湖南 懷化 418000)

一、引言

隨著稅收征管體制改革和全面依法治國的不斷深入，依法治稅作為全面依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，其關(guān)鍵在于依法治“權(quán)”?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱稅收征管法)第十條第一款規(guī)定：“各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、健全內(nèi)部制約和監(jiān)督管理制度”，這為稅務(wù)機(jī)關(guān)建立健全稅收執(zhí)法監(jiān)管體系并預(yù)防執(zhí)法腐敗提供了法律依據(jù)。要確保稅收執(zhí)法權(quán)依法定課稅要素和法定征收程序的正確行使，務(wù)必以健全和完善的稅收執(zhí)法監(jiān)管體系來強(qiáng)化對稅收執(zhí)法權(quán)在運(yùn)行中的有效管理和監(jiān)督制約，健全和完善稅收執(zhí)法監(jiān)管體系是法律內(nèi)在要求在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)。

稅收執(zhí)法監(jiān)管是政府各級稅務(wù)行政主管機(jī)關(guān)針對稅收具體執(zhí)法行為層面上的行為失靈，并依據(jù)稅收法律法規(guī)的授權(quán)直接規(guī)范、限制和制約執(zhí)法行為主體及執(zhí)法活動的行為。稅收執(zhí)法監(jiān)管體系可以理解為是對稅收執(zhí)法權(quán)運(yùn)行過程中實(shí)施的具體執(zhí)法行為，依據(jù)稅收法律法規(guī)授權(quán)直接規(guī)范、限制、制約、監(jiān)督和追責(zé)等所形成的一系列規(guī)范和措施的總稱。具體監(jiān)管對象是對執(zhí)法主體、執(zhí)法行為、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法文書、執(zhí)法程序等內(nèi)容的監(jiān)管，監(jiān)管環(huán)節(jié)是對稅源管理、稅款征收、發(fā)票管理、稅務(wù)稽查、行政復(fù)議、行政處罰等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，監(jiān)管手段是采取明確權(quán)責(zé)、信息公開、流程控制、執(zhí)法公示、執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究等措施，從而形成由權(quán)力清單制度、內(nèi)控制度、政務(wù)公開制度、執(zhí)法公示制度、執(zhí)法考核制度、執(zhí)法監(jiān)察制度、一案雙查制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、稅收違法違紀(jì)責(zé)任追究制度等組成的稅收執(zhí)法監(jiān)管制度體系，目的在于強(qiáng)化對稅收執(zhí)法權(quán)運(yùn)行中執(zhí)法行為的監(jiān)管，不斷地推進(jìn)依法治稅。2001年稅收征管法頒布實(shí)施以來，全國稅務(wù)機(jī)關(guān)立足實(shí)際，為實(shí)現(xiàn)依法治稅的目的，對建立健全稅收執(zhí)法監(jiān)管體系進(jìn)行了多方面的實(shí)踐性、有效性探索，卓有成效地建立了稅收執(zhí)法監(jiān)管體系的制度機(jī)制。

二、 以深化改革為契機(jī)的執(zhí)法規(guī)范化已成稅收執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)

稅收征管改革的目的是理順稅收征管機(jī)構(gòu)的權(quán)利范圍，整合稅收征管資源，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，提高稅收征管效率。自1996年、2001年、2014年三個重要時間節(jié)點(diǎn)開啟的稅收征管改革，不僅稅收征管體制發(fā)生了重大變化，稅收征管模式也發(fā)生了重大變化。稅收通過征管改革，一方面逐步推進(jìn)了稅收征管權(quán)力的分離，按照分解后的子權(quán)力設(shè)置權(quán)力控點(diǎn)，并在稅收權(quán)力運(yùn)行過程中加以規(guī)范和限制；另一方面加快現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，為稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管插上了科技的翅膀。信息系統(tǒng)不斷通過整合優(yōu)化，確保業(yè)務(wù)運(yùn)行順暢、納稅人辦稅便捷，保障國稅地稅征管體制改革順利進(jìn)行；稅收執(zhí)法不斷改進(jìn)并規(guī)范，確保營造“規(guī)范+透明”的公平稅收環(huán)境，進(jìn)一步壓縮自由裁量空間，強(qiáng)化稅收執(zhí)法監(jiān)督，打造稅收執(zhí)法權(quán)力的“緊身衣”，促進(jìn)稅收執(zhí)法更加規(guī)范、公正、透明。2016年10月，全國范圍上線運(yùn)行金稅三期系統(tǒng)，該系統(tǒng)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)操作和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范，稅收信息也更加公開透明，進(jìn)一步促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范稅收執(zhí)法和管理行為，最大限度地減少人情稅、關(guān)系稅，減少稅收執(zhí)法的隨意性，為納稅人創(chuàng)造一個更加公平的稅收環(huán)境，從而推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)管理職能的變革。2018年國家稅務(wù)總局根據(jù)中辦、國辦發(fā)布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》的要求，在全國范圍內(nèi)實(shí)行國稅、地稅服務(wù)一個標(biāo)準(zhǔn)、征管一個流程、執(zhí)法一把尺子，推行稅收執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單并向社會進(jìn)行公告，推進(jìn)辦稅事項(xiàng)同城通辦和網(wǎng)上辦稅。通過制度管稅、信息管稅，最大限度地便利納稅人，最大限度地規(guī)范稅收執(zhí)法主體的具體執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)了對稅收執(zhí)法的有效監(jiān)管，進(jìn)而推進(jìn)依法治稅。

三、以信息化為支撐的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)已成稅收執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)

2018年全國稅務(wù)系統(tǒng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)，以金稅三期工程為平臺，深入推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，樹立“治未病”的理念，通過以風(fēng)險防控為導(dǎo)向，以“制度+科技”為重點(diǎn)，切實(shí)構(gòu)筑制度防線、流程防線、信息防線和監(jiān)督防線，進(jìn)一步完善稅收權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，提升內(nèi)部監(jiān)管質(zhì)效。形象地說，內(nèi)部控制就是一張橫向全覆蓋、縱向一體化的稅務(wù)工作風(fēng)險防護(hù)網(wǎng)，能夠有效過濾工作風(fēng)險，規(guī)范稅收執(zhí)法，提升內(nèi)部監(jiān)管水平。而內(nèi)控監(jiān)督平臺則是加強(qiáng)內(nèi)控管理和監(jiān)督信息化的重要載體，是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)工程。目前該內(nèi)控平臺圍繞政策制定、稅收法制、稅收征管、納稅服務(wù)、稅務(wù)稽查、出口退(免)稅、人事管理、財務(wù)管理、政府采購和政務(wù)管理等10大類主體業(yè)務(wù)，編制了10大類業(yè)務(wù)風(fēng)險清單，共排查出900余個風(fēng)險點(diǎn)，設(shè)置了1200余項(xiàng)防控措施，形成了一張全覆蓋、一體化的風(fēng)險防控網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了對稅收執(zhí)法和行政管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)全覆蓋，截至2018年5月底共查出風(fēng)險疑點(diǎn)7.21萬個，涉及稅款17.99億元,確認(rèn)執(zhí)法問題2.78萬個，開展責(zé)任追究1574人次。稅收執(zhí)法行為基本實(shí)現(xiàn)了由要我控到我要控的轉(zhuǎn)變。

四、以一案雙查為重點(diǎn)的專門監(jiān)控已成稅收執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)

實(shí)施一案雙查既是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部有效實(shí)施稅收執(zhí)法監(jiān)管所設(shè)置的最后一道關(guān)卡，也是對造成稅收執(zhí)法過錯行為或執(zhí)法違法違紀(jì)行為的一種救濟(jì)手段，從而進(jìn)一步完善內(nèi)控管理，主動糾正執(zhí)法過錯等問題，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，保障納稅人合法權(quán)益。2008年國家稅務(wù)總局出臺了《稅收違法案件一案雙查辦法(試行)》， 一案雙查拓寬了案件來源渠道，成為了稅務(wù)機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的重要線索來源，深化了對稅收執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，成為緊密圍繞稅收中心工作開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的有效制度；2014年2月4日，國家稅務(wù)總局下發(fā)了《稅收違法案件一案雙查工作補(bǔ)充規(guī)定》，組織和督辦對涉及騙取出口退稅和虛開增值稅專用發(fā)票等61起重大涉稅案件開展了一案雙查；2019年2月14日，國家稅務(wù)總局修訂了《稅收違法案件一案雙查實(shí)施辦法》(〔2019〕27號)，進(jìn)一步明確規(guī)定了省級以下稅務(wù)局以紀(jì)檢、稽查、督察內(nèi)審等部門的職責(zé)，以及一案雙查案源的范圍及管理、工作流程及文書、責(zé)任追究。同時，全國稅務(wù)系統(tǒng)將一案雙查工作納入各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的年度工作考核范疇。一案雙查的實(shí)施一方面推進(jìn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在稅收執(zhí)法中權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了稅務(wù)人員崇法遵法的價值取向；另一方面延伸了稅收執(zhí)法監(jiān)管的觸角，強(qiáng)化了稅收執(zhí)法過錯、失廉或?yàn)^職等問題自查自糾以及稅收執(zhí)法限制約束機(jī)制。

五、以政務(wù)公開為平臺的權(quán)力信息公開已成稅收執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)

2014年3月3日，國家稅務(wù)總局在召開視頻會議中明確指出要減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)，公開執(zhí)法權(quán)力清單，推行稅收“黑名單”制，打出便民辦稅措施“組合拳”。2014年12月，國家稅務(wù)總局在《關(guān)于推行稅收執(zhí)法權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(稅總發(fā)〔2014〕162號)中明確提出稅務(wù)總局決定推行稅收執(zhí)法權(quán)力清單制度，具體界定稅收執(zhí)法權(quán)力，依法公開稅收執(zhí)法權(quán)力清單，讓稅收執(zhí)法權(quán)力在陽光下運(yùn)行。稅權(quán)清單制度的推行充分展現(xiàn)了稅務(wù)總局壯士斷腕的改革氣魄與決心，是一次由國家稅務(wù)總局牽頭開展的整頓稅務(wù)機(jī)關(guān)稅權(quán)的革命，隨即在地方各級稅務(wù)機(jī)關(guān)推開。2013年3月，河南省濮陽市清豐縣地稅局積極響應(yīng)國家稅務(wù)總局的號召，明確在遵照“依法實(shí)施、公開透明、服務(wù)便民、科學(xué)民主、積極穩(wěn)妥”的基本原則上，結(jié)合工作實(shí)際情況，對稅務(wù)機(jī)關(guān)稅權(quán)行使的過程予以公開化的同時接受社會的監(jiān)督。2014 年 10 月，江西省宜春市通過清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、用權(quán)和評權(quán)五個步驟，建立執(zhí)法權(quán)力公開、執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行和執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督三個平臺，推進(jìn)稅收執(zhí)法全面的政務(wù)公開，為推行稅收執(zhí)法權(quán)力清單制度做了有益的探索和實(shí)踐。通過稅收執(zhí)法權(quán)力清單制度的實(shí)施，有利于稅收執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行合法化、公開化、規(guī)范化，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)縱向或橫向監(jiān)管責(zé)任化、制度化、常態(tài)化，有利于保障廣大納稅人的合法權(quán)益不受侵犯。

六、區(qū)域性“互聯(lián)網(wǎng)+稅收執(zhí)法監(jiān)督”已成稅收執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)

2017年，原湖南省懷化市國稅局利用省紀(jì)委在該市麻陽縣試點(diǎn)成功的“互聯(lián)網(wǎng)+稅收執(zhí)法監(jiān)督”平臺，主動將稅收執(zhí)法監(jiān)督融入其中，著力打造陽光國稅?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+稅收執(zhí)法監(jiān)督”按照公開為常態(tài)，不公開為例外的原則，通過設(shè)置稅收執(zhí)法信息公開、稅收優(yōu)惠政策落實(shí)信息公開、納稅服務(wù)評議公開、監(jiān)督維權(quán)渠道公開4個模塊，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋、過程全透明，真正達(dá)到同網(wǎng)公開、同網(wǎng)監(jiān)督、同網(wǎng)反饋。該平臺自2017年10月在麻陽縣稅務(wù)局運(yùn)行僅2個月，按照政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化要求已公示稅收執(zhí)法信息達(dá)2709條，稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行信息9871條，包括稅收執(zhí)法崗位76名干部的信息； 并根據(jù)稅收執(zhí)法反饋的線索，有12人次被問責(zé)，8人次被教育批評。這種公開監(jiān)督猶如一縷陽光，成為稅務(wù)機(jī)關(guān)最好的防腐劑，得到社會尤其是廣大納稅人的認(rèn)可和肯定，2017年該市國稅系統(tǒng)在全省納稅人滿意度第三方調(diào)查中排名第一。2019年懷化市稅務(wù)系統(tǒng)再次在這一平臺上建立減稅降費(fèi)子平臺，平臺由前臺和后臺兩個部分組成，前臺面向社會，匯總展示減稅降費(fèi)政策、臺賬及檔案等信息，包括政策文件、建立檔案、承諾踐諾、咨詢建議四個模塊，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程全公開、全透明；后臺通過數(shù)據(jù)分析比對和預(yù)警，對疑點(diǎn)數(shù)據(jù)逐戶逐條掃描、篩查、糾正、反饋，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管全覆蓋、無死角。截止至2019年5月底，麻陽縣共有3萬戶次納稅人享受減稅降費(fèi)政策6955.2萬元，并對7條疑點(diǎn)數(shù)據(jù)或信息展開比對，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有效數(shù)據(jù)兩條，讓納稅人充分享受到國家政策紅利。

由此可見，我國目前稅收執(zhí)法監(jiān)管體系的建設(shè)與運(yùn)行進(jìn)入了一個新常態(tài)，這種新常態(tài)有利于有效地推進(jìn)稅收法治和依法治稅。