劉慧平

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校， 湖南 長沙 410116)

2019年我國殘疾人數(shù)量達到8296萬，占總?cè)丝诘?.34%①。自1995年全面開征殘疾人就業(yè)保障金(以下簡稱殘保金)以來，在提高全社會保障殘疾人就業(yè)責(zé)任意識、促進殘疾人按比例就業(yè)、籌集資金改善殘疾人生活和發(fā)展條件等方面發(fā)揮了重要作用。為進一步完善殘保金制度，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、財政部、民政部、人力資源社會保障部、國家稅務(wù)總局、中國殘聯(lián)六部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度，更好促進殘疾人就業(yè)的總體方案》(發(fā)改價格規(guī)〔2019〕2015號)，對殘保金征收政策等進行調(diào)整和優(yōu)化，這標(biāo)志著我國殘保金政策步入了新階段。

一、我國殘保金征收政策的發(fā)展演變

(一)初始階段(1990—1994年)

《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱殘疾人保障法)于1990年12月28日頒布通過②，該法頒布后部分省(自治區(qū)、直轄市)人大根據(jù)各地區(qū)實情制定《殘疾人保障法實施辦法》，規(guī)定了安排殘疾人就業(yè)的比例，一般為1.5%～2.0%，并對安排殘疾人就業(yè)達不到規(guī)定比例的單位征收殘保金。此階段，征收殘保金帶有一定懲罰性，其目的是以此促進殘疾人就業(yè)。

(二)全面開征階段(1995—2014年)

為規(guī)范各地殘保金收支管理辦法，財政部制定了《殘疾人就業(yè)保障金管理辦法暫行規(guī)定》(財綜字〔1995〕5號，以下簡稱暫行規(guī)定)。自該規(guī)定頒布以來，殘疾人就業(yè)保障金數(shù)目逐年增加，切實發(fā)揮了促進殘疾人就業(yè)的作用。(見表1)

(三)規(guī)范階段(2015—2019年)

為進一步規(guī)范殘保金的征收使用管理，2015年財政部等三部門制定了《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》(財稅〔2015〕72號，以下簡稱管理辦法)。(見表2)管理辦法完善了殘疾人就業(yè)保障金的相關(guān)政策，使得我國殘疾人就業(yè)保障金政策向更加規(guī)范化的方向發(fā)展。(1)明確了征收部門。確立稅務(wù)部門為殘疾人就業(yè)保障金的征收部門，充分保障殘疾人就業(yè)保障金的征收效率。(2)建立了公示制度。規(guī)定相關(guān)部門必須向社會公示按比例就業(yè)，殘疾人就業(yè)保障金的征收、使用、管理等相關(guān)內(nèi)容，使得殘保金的征收、管理和使用逐漸透明化、公開化，也有利于社會公眾對殘保金政策的實施情況進行監(jiān)督。(3)體現(xiàn)政策公平性。用人單位安排一名持有中華人民共和國殘疾人證(1至2級)或中華人民共和國殘疾軍人證(1至3級)的人員就業(yè)的，按照安排兩名殘疾人就業(yè)計算，有利于促進重度殘疾人就業(yè)，也有利于殘疾人群體的內(nèi)部公平。(4)減輕了初創(chuàng)期小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。對工商登記注冊之日起3年內(nèi)，在職職工總數(shù)20人以下(含20人)的小微企業(yè)，免征保障金。該規(guī)定免除了初創(chuàng)期小微企業(yè)的殘疾人就業(yè)保障義務(wù)，有利于促進小微企業(yè)發(fā)展。

表1 殘疾人就業(yè)保障金征收政策

表2 殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法

(四)完善階段(2020年1月至今)

2019年12月27日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度，更好促進殘疾人就業(yè)的總體方案》(發(fā)改價格規(guī)〔2019〕2015號，以下簡稱總體方案)?？傮w方案的發(fā)布對殘保金征收政策等進行了調(diào)整和優(yōu)化，為我國殘疾人事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。財政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策的公告》(財政部公告2019年第98號，以下簡稱98號公告)，進一步明確相關(guān)規(guī)定。(見表3)(1)將殘保金由單一標(biāo)準(zhǔn)征收調(diào)整為分檔征收，體現(xiàn)了激勵約束并重的原則。(2)擴大免征范圍，減輕小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。去除了原規(guī)定中“自工商登記注冊之日起3年內(nèi)”的條件，只要在職職工總數(shù)30人(含)以下的企業(yè)，都暫免征收殘保金。(3)明確殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)，社會平均工資的計算口徑原來并不明確，此次將口徑明確為城鎮(zhèn)私營單位和非私營單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資，有了實質(zhì)性降低。(4)明確勞務(wù)派遣方式安排殘疾人就業(yè)的計算方式。勞務(wù)派遣方式殘疾人數(shù)如何計算原來沒有明確規(guī)定，此次明確規(guī)定由派遣單位和接受單位通過簽訂協(xié)議的方式協(xié)商一致后，將殘疾人數(shù)計入其中一方的實際安排殘疾人就業(yè)人數(shù)和在職職工人數(shù)，不得重復(fù)計算。國家稅務(wù)總局于2019年12月31日下發(fā)《關(guān)于修訂〈殘疾人就業(yè)保障金繳費申報表〉的公告》(國家稅務(wù)總局公告2019年第49號)，以全面落實上述有關(guān)政策，進一步明確殘保金申報事宜。

表3 關(guān)于調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策的公告

二、殘保金征繳風(fēng)險管理存在的問題

(一)殘保金征繳風(fēng)險管理意識薄弱

部分繳費單位風(fēng)險意識淡薄，對于殘保金等非稅收入政策認(rèn)識不深，為謀取私利逃避繳費義務(wù)的僥幸心理長期存在，繳費遵從度低。且稅務(wù)部門對殘保金等非稅收入征收的風(fēng)險管理認(rèn)識不足，相關(guān)工作沒有得到足夠重視。

(二)缺乏完善的殘保金征繳風(fēng)險管理機制

在國地稅征管體制改革磨合期，部門之間協(xié)調(diào)不暢，上下級之間配合不力的現(xiàn)象仍然存在，內(nèi)部聯(lián)動機制不健全，征管合力不強，工作效率不高。此外，外部協(xié)作機制不健全。殘保金征收信息化管理水平不高，殘聯(lián)、稅務(wù)機關(guān)等相關(guān)部門之間尚未信息聯(lián)網(wǎng)，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。雖然相關(guān)文件規(guī)定了殘聯(lián)等部門的協(xié)助義務(wù)，但立法層次低，內(nèi)容簡單、籠統(tǒng)，操作性不強，造成銜接不暢信息傳遞不順。

(三)征收范圍廣，數(shù)據(jù)匱乏，風(fēng)險識別困難

殘保金征收對象包括機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織等用人單位，征收范圍廣。機關(guān)、社會團體和事業(yè)單位實行的是編制管理，職工人數(shù)等有關(guān)數(shù)據(jù)相對容易確定，但是企業(yè)的實際職工人數(shù)、工資水平等真實情況往往難以掌握，有的用人單位存在“租用”或“掛靠”殘疾人證、以“殘疾證換酬勞”的虛假用工現(xiàn)象。目前稅務(wù)機關(guān)釆集的涉費信息主要來源于稅務(wù)機關(guān)征收、繳費單位申報等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，涉費數(shù)據(jù)采集范圍偏小，申報表內(nèi)容單一，信息采集的整個過程主要依靠繳費單位自行申報，真實性、準(zhǔn)確性較差，影響風(fēng)險識別的精準(zhǔn)度，分檔征收和免繳政策后續(xù)管理難度大。殘保金享受減免的條件是職工總?cè)藬?shù)和安置殘疾人就業(yè)比例，采取的是用人單位通過申報表自行填報享受方式，這完全取決于繳費人的遵從，由于減免享受面比較廣，有關(guān)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與否稅務(wù)機關(guān)難以掌握，后續(xù)管理難以到位。

(四)欠費追征手段有限，風(fēng)險應(yīng)對難以到位

殘保金實際執(zhí)行中欠費情況普遍，而加收滯納金的規(guī)定雖然在1995年的暫行規(guī)定中有提及，但按日加收5‰滯納金顯然過重，難以執(zhí)行。后續(xù)的文件都未提及滯納金的追繳。2015年管理辦法規(guī)定由保障金征收機關(guān)對用人單位實施檢查、催報追繳。但具體追繳手段沒有明確規(guī)定，保全、強制執(zhí)行等措施的采取找不到明確依據(jù)。殘聯(lián)是一個社會團體，不具有執(zhí)法主體地位，沒有執(zhí)法權(quán)，稅務(wù)機關(guān)也缺乏法律授權(quán)，導(dǎo)致針對殘保金存在的欠繳、不繳風(fēng)險應(yīng)對措施難以到位。

三、完善殘保金征繳風(fēng)險管理的建議

(一)營造殘保金征繳風(fēng)險管理的良好氛圍

稅務(wù)機關(guān)應(yīng)樹立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的理念，廣泛開展政策宣傳，充分利用現(xiàn)代化媒體平臺，大力宣傳殘保金征收新政策，提示繳費單位在殘保金管理方面作出相應(yīng)調(diào)整，規(guī)避繳費風(fēng)險。同時稅務(wù)機關(guān)要加強執(zhí)法能力，在殘保金征收工作中做到公平、規(guī)范、文明、透明，盡量降低繳費遵從成本，優(yōu)化營商環(huán)境。繳費單位應(yīng)提高繳費遵從度，自覺樹立履行社會責(zé)任意識。總體方案指出將殘保金繳納情況納入信用范疇，將失信行為記入信用記錄，并錄入全國信用信息共享平臺。各級各部門要結(jié)合稅收宣傳月、全國助殘日，充分運用12366服務(wù)熱線和電子稅務(wù)局等網(wǎng)站、征納互動平臺、微信等線上平臺，開展互動式政策宣傳輔導(dǎo)和繳費問題咨詢解答，強化繳費單位的理解和認(rèn)識，提高繳費遵從度，樹立“繳費光榮，欠費可恥”的意識，確保繳費人應(yīng)知盡知。

(二)完善殘保金征繳風(fēng)險管理機制

以稅收管理的標(biāo)準(zhǔn)來加強殘保金的征收和管理，實現(xiàn)稅費征管一體化；強化組織保障措施，把殘保金征繳風(fēng)險管理納入稅收風(fēng)險管理體系中；完善崗責(zé)制度，將殘保金征繳風(fēng)險管理環(huán)節(jié)中的崗位及其責(zé)任逐一落實，明確崗責(zé)目標(biāo)，避免出現(xiàn)風(fēng)險管理脫節(jié)；完善績效考核制度，結(jié)合殘保金繳費登記、殘保金繳費申報、入庫率、欠費管理、各項檢查中出現(xiàn)的征管問題等方面科學(xué)設(shè)定評價指標(biāo)，完善質(zhì)量考核內(nèi)容，切實以崗盡責(zé)，以責(zé)促效；加強相關(guān)職能部門協(xié)作，積極爭取并依靠地方政府支持，推動財政、稅務(wù)、人社、殘聯(lián)等相關(guān)部門和單位建立殘疾人就業(yè)及殘保金信息共享機制；明確各部門職責(zé)，形成全面、實時、動態(tài)的殘保金信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對殘保金全方位的控管。

(三)研究開發(fā)殘保金識別模型，提高風(fēng)險識別精準(zhǔn)度

殘保金征繳對象復(fù)雜，其風(fēng)險特征規(guī)律難以掌握，因此在實際工作中很難建立統(tǒng)一的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，主要依靠人工篩查，風(fēng)險評價效率較低。應(yīng)深入應(yīng)用系統(tǒng)論、統(tǒng)計學(xué)知識，運用政策分析、案例分析、經(jīng)驗分析等風(fēng)險分析方法，尋找殘保金風(fēng)險發(fā)生領(lǐng)域，提取用以識別殘保金風(fēng)險領(lǐng)域的風(fēng)險特征，建立相應(yīng)的指標(biāo)體系和識別模型。殘保金風(fēng)險識別模型是風(fēng)險識別的主要工具，借助科學(xué)的分析工具和分析手段，對海量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行提煉、分析和評估，提高風(fēng)險識別的精準(zhǔn)度。(見表4)

表4 殘保金風(fēng)險分析指標(biāo)體系

(四)逐步完善配套政策法規(guī)，強化稅務(wù)機關(guān)殘保費征繳風(fēng)險管理主體地位

國家應(yīng)以法律法規(guī)的形式賦予稅務(wù)部門征收殘保金的權(quán)力，如明確稅務(wù)部門對用人單位的實際職工人數(shù)、工資水平核定、欠繳處罰等權(quán)力；明確稅務(wù)部門征收殘保金的責(zé)任與稅收責(zé)任同等重要，增加稅務(wù)部門的風(fēng)險管理責(zé)任。首先要明晰征繳雙方的權(quán)利和義務(wù)，還責(zé)于繳費人。簡化稅務(wù)機關(guān)的調(diào)查、核實、審批程序，明確繳費單位涉費信息報送保存等法定義務(wù)，以及違反有關(guān)規(guī)定面臨的法律后果。其次，賦予稅務(wù)機關(guān)到用人單位核實殘疾人在崗情況的執(zhí)法權(quán)，賦予稅務(wù)機關(guān)有條件的殘保金推定和核定權(quán)。最后要加大對不遵從行為的打擊力度，提高違法成本，明確清欠主體和可采取的強制手段，做到應(yīng)收盡收和執(zhí)法公平。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于中國稅務(wù)報2019年6月12日03版.

②第三十條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企事業(yè)組織、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織，應(yīng)當(dāng)按一定比例安排殘疾人就業(yè)，并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位。省(自治區(qū)、直轄市)人民政府可以根據(jù)實際情況規(guī)定具體比例”.