李卓豫

(云南大學 職業(yè)與繼續(xù)教育學院，昆明 650000)

學前教育一般是指教養(yǎng)機構(gòu)根據(jù)一定的培養(yǎng)目標和幼兒的身心特點，對入小學前的幼兒所進行的有計劃的教育[1]。在我國接受學前教育的兒童年齡為3—6周歲。隨著社會的不斷進步，人們對學前教育的認知有了很大的改觀，對學前教育的需求越來越大，學前教育在整個教育體系中發(fā)揮的作用日益突出。2018年的《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》、2019的《中國教育現(xiàn)代化2035》，以及2019年兩會中學前教育相關(guān)話題持續(xù)引發(fā)熱議，學前教育越來越成為改革的重點，而政府穩(wěn)定的投入是促進其發(fā)展的重要動力。40年來根據(jù)不同時期的特點，其相應的投入政策也在歷史的大環(huán)境下有所調(diào)整。當前學界關(guān)于學前教育的財政投入也有不同方面的研究，但在目前所提出的 “政府主導”的背景下，對學前教育政府投入政策的深入、全面的研究，還需進一步加強。通過梳理分析40年來學前教育政府投入政策，從中總結(jié)其發(fā)展的趨勢及面臨的挑戰(zhàn)，為新時代學前教育政府財政投入政策的制定提供參考。

一、學前教育政府投入政策的變遷

張文顯教授曾提出，改革開放40年中國法治建設歷經(jīng)法制創(chuàng)建新時期(1978—1997年)、依法治國新階段(1997—2012年)和全面依法治國新時代(2012年至今)三個歷史階段[2]。討論40年來學前教育政府投入政策的演變，既要考慮外部法制化變遷的大背景，又要考慮學前教育的內(nèi)在特點。學前教育政府財政投入政策的變遷是一個波浪式前進的過程，本文將學前教育政府投入的政策演變主要分為三個階段。

(一)政府集中管理期(1978—1992年)

1979年全國托幼會議中提出“要繼續(xù)提倡機關(guān)、學校、企事業(yè)單位等恢復和建立幼兒園”[3]114—116，這說明這一時期學前教育仍為福利性質(zhì)；1980年《國家預算收支科目》中指出各地方政府應根據(jù)實際需求列出幼兒教育專項資金，這是首次表明學前教育的經(jīng)費支出構(gòu)成了公共財政支出中的一部分；1987年全國幼教工作會議中再次強調(diào)幼兒教育作為公共福利事業(yè)，要重視其改革與發(fā)展；1992年《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出堅持“動員社會力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育”的方針[3]330，這是我國首次提出要多形式、多元化地發(fā)展學前教育。

這一時期由于1966—1976十年間國家經(jīng)濟、政治、教育等遭到破壞，國家的各項政策都處于恢復與調(diào)整的重建期。我國也正處于計劃經(jīng)濟體制時期，財政支出都由政府統(tǒng)一管理，教育經(jīng)費支出也不例外，而且這一時期的中央財政也是十分窘迫。在整個教育事業(yè)遭受到了嚴重破壞的情況下，恢復和發(fā)展義務教育是頭等大事，教育經(jīng)費大多投入到義務教育領(lǐng)域。雖然這一時期也出臺了一些學前教育的相關(guān)政策，對學前教育的經(jīng)費投入也有所涉及，但并沒有實際落實。這從現(xiàn)實層面使學前教育并沒有切實的財政保障，學前教育的發(fā)展仍處于非常尷尬的局面。

(二)社會力量為主期(1993—2009年)

黨的十四大召開后，我國教育事業(yè)進入了的新階段。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中明確了“三個增長”，保證了財政投入的主渠道作用。1997年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》中提出要探索市場經(jīng)濟的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進幼兒教育社會化[3]470。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見》中提出提倡社會力量創(chuàng)辦幼兒園，形成公辦與民辦園“兩條腿”走路的辦園體制。但由于學前教育相關(guān)法律政策的滯后性，使得資源不均衡問題日益嚴重，尤其是老少邊窮地區(qū)幼兒園硬軟件設施都達不到標準。2003年《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》中提出農(nóng)村地區(qū)要將義務教育階段的富余教育資源投入到學前教育領(lǐng)域，重視其發(fā)展。同時，各地政府根據(jù)中央要求結(jié)合地方實際，出臺了相應的措施。例如，2006年河北省頒布了《關(guān)于開展農(nóng)村學區(qū)建設試點工作的意見》，提到要利用農(nóng)村富余資源發(fā)展幼兒教育。2008年湖南省也頒布相關(guān)文件來進一步辦好農(nóng)村幼兒教育。這一時期市場經(jīng)濟體制確立，社會主體呈多元化趨勢，國家綜合實力穩(wěn)步增長，我國推進法治化建設進程迎來了新的階段，同時教育在此契機下也得到了充分的發(fā)展。雖然在這一時期之初就明確了政府財政投入是教育發(fā)展的主動力，但縱觀整個文件，在其他教育領(lǐng)域都有明確的未來發(fā)展規(guī)劃，但并沒有說明該如何分配資金發(fā)展學前教育。同時，與義務教育、職業(yè)教育等的經(jīng)費投入相比，學前教育投入仍處在較低的水平。如2010年全國學前教育總投入728億元，占GDP的0.18%，其中財政性學前教育經(jīng)費為244.4億元，占全部財政性教育經(jīng)費的1.7%[4]。隨著經(jīng)濟、文化水平的提高，人們對于學前教育的需求也日益增長。在這種條件下，國家不斷出臺政策鼓勵各類市場主體參與、投入到學前教育事業(yè)中來，在此基礎上由社會主體辦園的數(shù)量大大增加。但由于很多民辦園的資金不足，導致民辦園的辦園條件、師資配備等都不符合標準，同時也產(chǎn)生“入園難”“入園貴”等諸多新的問題。

(三)政府主導、社會參與期(2010年至今)

2010年開啟了學前教育的新篇章，這一時期出臺的有關(guān)學前教育的文件政策比前30年的總和還要多?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(以下簡稱“國十條”)的出臺，給學前教育的發(fā)展指明了方向。同時，為了進一步貫徹《規(guī)劃綱要》和“國十條”精神，并針對當下的問題，從2011年開始實施為期三期的行動計劃，初步緩解了“入園難”“入園貴”的問題。2011年《關(guān)于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》(以下簡稱《通知》)中指出，中央財政支持學前教育發(fā)展要堅持“政府主導，社會參與”的基本原則[5]。2012年《關(guān)于鼓勵和引導民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》中指出，要積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園。但由于前期對其缺少系統(tǒng)的監(jiān)管，在發(fā)展中出現(xiàn)了諸多問題，目前仍是整個教育體系的短板。2018年《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)指出要堅持改革創(chuàng)新，拓寬途徑擴大資源供給，健全經(jīng)費投入的長效機制[6]。這是新中國成立以來中央出臺的第一個面向?qū)W前教育的重要文件，開啟了新時代學前教育普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的新征程。

經(jīng)過幾十年的曲折發(fā)展，尤其在2010年后，學前教育越來越成為教育改革與發(fā)展的重點。2015年新《教育法》的出臺，明確學前教育是國民教育中的一部分，這表明學前教育逐漸成為影響國民素質(zhì)的先導因素。但同時我們也可以看到，學前教育在40年的發(fā)展進程中一直是教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，出現(xiàn)幼兒園硬件設施不達標、師生比低、幼師流動性強等問題，這些問題都在不同程度上阻礙學前教育的發(fā)展。在目前，我國政府對教育的投入也不斷增加，但學前教育的經(jīng)費投入仍處于較低的水平。學前教育作為基礎教育的基礎階段，理應受到更高的關(guān)注，財政投入也應予以更大的傾斜。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前我國義務教育等領(lǐng)域都逐步進入了平穩(wěn)發(fā)展的時期，投入需求相對較小。學前教育目前仍處于劣勢，但其的重要性已經(jīng)不容忽視。在此條件下，國家開始將余下的教育資源投入到學前教育領(lǐng)域，以促進學前教育向普惠、安全、優(yōu)質(zhì)方向發(fā)展，同時也為未來學前教育的普及以及更好地將學前教育納入義務教育體系打下了堅實的基礎。

二、學前教育政府投入政策的發(fā)展特征

(一)內(nèi)部演化和外部推動相互作用

十年動蕩使教育事業(yè)受到了嚴重的破壞，整個教育體系都處于幾近癱瘓的狀態(tài)，學前教育更是如此。隨著《幼兒園教育綱要(試行草案)》等政策的頒布，這才使學前教育有了初步的發(fā)展方向。1982年新憲法的修訂，確立了學前教育制度，使其逐漸開始恢復發(fā)展。黨的十四大后，經(jīng)濟體制的變化，加之隨后的國企改制，很多幼兒園紛紛變?yōu)闋I利的社會單位，民辦幼兒園也在此契機下開始發(fā)展。在改革開放后到21世紀初，我國學前教育的投入渠道得到了拓展，多元化投入機制開始形成。但學前教育快速發(fā)展的過程中，錯誤地將社會化理解為市場化，掀起了公辦園改制的浪潮，大量公辦園“關(guān)門”、民辦園兩極化、收費貴族化等弊端日益凸顯[4]；加之農(nóng)村幼兒園質(zhì)量差、幼兒入園率下降等問題使學前教育發(fā)展屢屢受挫。從2003 年的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見》《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，到2007年的《關(guān)于加強民辦學前教育機構(gòu)管理工作的通知》，再到2010年的《教育規(guī)劃綱要》和學前教育三年行動計劃的實施，又到2015年修訂的《中華人民共和國教育法》將學前教育納入國民教育體系之中等，這一系列政策文件的出臺，都是針對于時下學前教育的問題，進一步調(diào)整學前教育政策加大對學前教育的投入，促進學前教育良性發(fā)展。在40年的曲折演進中，學前教育的政府投入政策不斷根據(jù)社會變化進行調(diào)整[7]。也正是由于內(nèi)部與外部力量相互的推動，才使得學前教育政府投入政策得到更進一步的發(fā)展和完善。

(二)投入方式由一元向轉(zhuǎn)向多元再向一元轉(zhuǎn)變

經(jīng)費投入不足是40年來困擾學前教育發(fā)展的因素之一。從建國后到改革開放之時，學前教育一直被定義為“福利性質(zhì)”，這一時期的學前教育的經(jīng)費投入采用單一的國家投入方式。隨著經(jīng)濟改革的不斷深入，社會主體呈現(xiàn)多元發(fā)展趨勢，國家開始鼓勵各類市場主體參與投入學前教育。隨著學前教育的社會化加深，其發(fā)展的勢頭也越發(fā)迅猛，由于政府財政投入的短缺，同時又看到了多元投入對學前教育發(fā)展的影響，國家對學前教育投入思路逐步從由政府一元投入轉(zhuǎn)向由國家、社會等多元投入轉(zhuǎn)變，既滿足了市場需求，又促進了學前教育事業(yè)的發(fā)展。但也正是由于社會化不斷加深，民辦園的迅速發(fā)展，學前教育領(lǐng)域所出臺的政策預見性不強，缺少配套的監(jiān)管體制，使學前教育在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題。為了學前教育事業(yè)更好地發(fā)展，2010年以后政府開始大力發(fā)展公辦園，建立普惠性的民辦園。同時在《通知》中指出，中央財政支持學前教育發(fā)展堅持“政府主導，社會參與”的原則。政府又逐漸回歸到投入的主體地位，更好地使學前教育向普惠、安全、優(yōu)質(zhì)方向發(fā)展。

(三)由公共福利性質(zhì)轉(zhuǎn)向社會性質(zhì)再向公益普惠性質(zhì)轉(zhuǎn)變

我國最初的學前教育是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，目的是促進婦女就業(yè)，解除家長的后顧之憂，其主要依靠單位舉辦，經(jīng)費來源于財政的預算[8]，學前教育為福利性質(zhì)。1992年開始提出充分調(diào)動社會力量辦學，我國政府正在尋找學前教育投入的新機制。市場經(jīng)濟確立后，尤其是1994 年的財稅改革，從根本上動搖了福利幼兒園的教育體制，迫使學前教育體制重新構(gòu)建。到了2003 年，《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見》對其財權(quán)與事權(quán)進行了分工，這標志著學前教育已由福利性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣再|(zhì)。但民辦園在迅速發(fā)展的同時，辦學質(zhì)量低下、教育資源不均衡、“入園難”“入園貴”、幼師隊伍建設等問題也日益凸顯。為了解決這些問題，2010年以來系列文件的出臺指明了學前教育公益普惠的發(fā)展方向。2018年《若干意見》提出堅持政府主導原則，到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，為幼兒提供更加普惠、優(yōu)質(zhì)的學前教育[6]。

三、學前教育政府投入政策的回顧與展望

從改革開放到現(xiàn)今學前教育的政府投入在曲折中前進，在堅持公平與普惠并行的基本原則下政府投入不斷增加，教育質(zhì)量與教師素質(zhì)進一步提高，學前教育配套服務體系基本確立。但當下學前教育是教育體系中的短板，同時也仍舊存在著問題。在全世界范圍來看，有很多國家在學前教育投入方面創(chuàng)建了比較完善的體系。所以我們應立足本國發(fā)展需要，在健全投入體系的基礎上，建立有中國特色的學前教育投入體系。

(一)學前教育政府投入政策的問題

1.法律制度不完善

在國民教育體系中，只有學前教育還未出臺單獨的法律，這導致其投入與管理缺少法律依據(jù)。從全世界范圍來看，法國的《教育法典》、英國的《2006年兒童保育法》、俄羅斯的《俄聯(lián)邦教育法》等法律中都以立法的形式明確規(guī)定了學前教育的投入與管理。同時，目前對于學前教育的投入主要由一些政策來規(guī)范實施，而這些政策只是籠統(tǒng)地說了整個教育的投入問題，對于學前教育投入的具體要求并不明確，并缺少預見性和強制力。這也導致目前出臺的很多政策只能起到亡羊補牢的作用，同時很難得到全面落實，尤其是農(nóng)村和邊遠地區(qū)的學前教育，在辦園條件、師資配備上都難以達到相關(guān)標準，這些問題都會成為學前教育發(fā)展的障礙。

2.投入機制不健全

目前，我國各地方的學前教育專項經(jīng)費主要是通過省(市)政府撥款給縣級政府，在整個經(jīng)費撥付過程中，經(jīng)過部門較多，耗時較長。還有些省財政要求各縣的學前教育配套資金到位后，才能撥付學前教育專項資金[9]。這雖然嚴格執(zhí)行了財經(jīng)制度，但資金不到位，會影響部分貧困地區(qū)學前教育的發(fā)展。一方面是政府有關(guān)部門的工作效率較低，另一方面是各部門在學前教育投入上的權(quán)責不明晰，存在互相推諉的現(xiàn)象。同時，我國學前教育投入并未通過立法形式建立預、決算制度，僅在《若干意見》中提出各級政府要將學前教育經(jīng)費列入財政預算。但目前很多省級政府如甘肅省等，并未將學前教育經(jīng)費列入年度預、決算中，這就使得地方學前教育的資金分配還存在很大的問題。

3.民辦園轉(zhuǎn)普惠性幼兒園標準界定不清晰

在2018年的《若干意見》中提出2020年普惠性幼兒園覆蓋率80%的目標，將公辦園和普惠性民辦園都納入普惠園的系統(tǒng)。但中央文件中并沒有給出轉(zhuǎn)化成普惠園的明確標準，各省市根據(jù)文件精神，下發(fā)了各地方普惠性民辦幼兒園的認定通知。如廣東、四川、河南等部分地方政府在有關(guān)普惠性民辦幼兒園的認定文件中對普惠性民辦園的定義為是面向大眾、收費合理、辦學規(guī)范、質(zhì)量有保障。但目前有些公辦園并不面向大眾，并且收費很高，這也不符合面向大眾、收費合理的標準；而目前我國民辦園仍處于主導地位，如果為了實現(xiàn)普惠園占80%的目標，將民辦園強制轉(zhuǎn)為普惠園，降低民辦園保教費，而財政補助不到位的話，會使大量民辦園因資金周轉(zhuǎn)問題而面臨倒閉。這不僅沒有解決“入園貴”問題，反而可能引起新的“入園難”問題。

(二)學前教育政府投入政策的未來展望

首先，加快學前教育領(lǐng)域相關(guān)法律制度建設，為其穩(wěn)定、長效的投入提供確切的法律保障。在借鑒域外經(jīng)驗的同時結(jié)合我國的國情，加快《學前教育法》的出臺。同時，要在該法中設立財政投入與保障專章，以確保學前教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定、持續(xù)增長，尤其針對老少邊窮地區(qū)的投入與保障要特別說明；各級地方政府根據(jù)《學前教育法》的相關(guān)要求，出臺各地方學前教育財政投入的實施細則，在法律層面建立起學前教育投入的長效機制，使其更健康有序發(fā)展。

其次，進一步明確學前教育財政投入的執(zhí)法主體，建立健全問責機制，落實政府在其發(fā)展中的主體責任。政府對其的關(guān)鍵職責就是經(jīng)費的投入與管理，40年來學前教育在不同時期都出現(xiàn)了一些問題，這也反映出政府責任落實情況有待改進。尤其在目前學前教育的投入堅持“政府主導”的原則下，要加快落實政府在學前教育中的主體責任。建立健全“國務院統(tǒng)一領(lǐng)導，省市統(tǒng)籌部署，縣級為主”的三級管理體制，落實各級政府的投入、管理職責。同時，加強內(nèi)部監(jiān)管，建立健全學前教育投入的部門問責機制，將學前教育作為各級政府考核指標之一，并與相關(guān)部門領(lǐng)導的晉升相掛鉤，更快地彌補上教育體系中的短板，促進學前教育健康發(fā)展。

再次，以立法形式構(gòu)建學前教育財政投入的預算、決算制度，健全投入體制，將學前教育經(jīng)費投入真正落到實處。公辦園、民辦園以及普惠園共同存在的局面給政府的有效管理帶來很大的困擾，該如何分配資金、怎樣合理地分配資金也是對政府的一大考驗。各省、市每年度要科學規(guī)劃學前教育的資金使用，提前下達任務指標，減少審核環(huán)節(jié)，縮短審核時間；以法律的形式明確學前教育預、決算制度，各地政府每年度要落實學前教育的預算和決算制度，對預算和決算要估測到位，并將其目標具體到各部門，進一步明確工作重點，保證財政資金在學前教育上的應有份額。同時，各級政府要構(gòu)建綜合評價平臺，將資金的投入、使用等內(nèi)容進行動態(tài)公示，更加清晰、全面地反映資金的落實情況，也便于社會各界進行監(jiān)督。

最后，明確界定普惠園標準，促進普惠性學前教育資源發(fā)展。中央發(fā)布的文件中并沒有對普惠園進行明確界定，結(jié)合各地出臺的政策來看，民辦園轉(zhuǎn)普惠園都是處于摸索階段。一方面，中央應出臺《普惠性幼兒園認定標準》，對公辦園和民辦園如何轉(zhuǎn)為普惠園，財政應如何進行補助或購買服務等進一步明確，各地應根據(jù)文件精神結(jié)合本地實際來進行普惠性幼兒園的認定；另一方面，各地政府及幼兒園工作人員應共同成立幼兒園指導團體，對辦學有問題的民辦園給出專業(yè)性指導建議和改進方案，同時定期回訪整頓進度，指導民辦園更好地發(fā)展，達到轉(zhuǎn)化標準，促進學前教育普惠性資源良性發(fā)展。