雷俊榮，劉 燕

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，100032，北京）

水利稽察是對(duì)水利建設(shè)行為合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督、檢查、矯正的過程，是水利行業(yè)特有的專業(yè)化監(jiān)督行為和方式，更是“調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為”的重要手段。 具體來說，是指水行政主管部門在管理職責(zé)內(nèi)，設(shè)置專門工作機(jī)構(gòu)并配備專業(yè)人員，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國家出資的水利工程建設(shè)全過程進(jìn)行的監(jiān)督、 檢查活動(dòng)，主要通過現(xiàn)場核查資料和實(shí)據(jù)求證等方式方法，揭示工程建設(shè)過程中存在的主要問題， 經(jīng)必要程序認(rèn)證后，運(yùn)用管理措施督促及時(shí)整改、 糾正，并對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和人員依法依規(guī)問責(zé)、處罰，發(fā)揮警示作用，確保水利建設(shè)工程安全、資金安全、生產(chǎn)安全和干部安全。

一、水利稽察工作現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2018 年， 水利部本級(jí)共稽察項(xiàng)目4 500 多個(gè)， 每年平均稽察項(xiàng)目450 個(gè)。 稽察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的各類問題通過各級(jí)水行政主管部門的積極督促得到整改落實(shí)，有效防范和化解了水利工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)隱患，發(fā)揮了水利稽察強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)督作用。

1.開展了對(duì)各類水利建設(shè)項(xiàng)目的稽察

稽察的工程項(xiàng)目種類幾乎覆蓋了水利行業(yè)所有水利建設(shè)項(xiàng)目類型，包括重大引調(diào)水、重點(diǎn)水源、江河湖泊治理工程、 病險(xiǎn)項(xiàng)目除險(xiǎn)加固、大型灌區(qū)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、小型農(nóng)田水利、坡耕地治理、淤地壩除險(xiǎn)加固等18 類項(xiàng)目，覆蓋全國31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

2.工作內(nèi)容規(guī)范化、工作流程標(biāo)準(zhǔn)化

稽察工作內(nèi)容涵蓋了建設(shè)管理全過程和各環(huán)節(jié)， 即對(duì)前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金使用與管理、工程質(zhì)量與安全等建設(shè)全過程各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行稽察。 稽察工作流程形成了相對(duì)規(guī)范的工作模式，從制定年度稽察計(jì)劃，到會(huì)同相關(guān)司局?jǐn)M訂批次稽察實(shí)施方案，組織開展現(xiàn)場稽察，形成稽察報(bào)告，再到匯總形成綜合分析報(bào)告、問責(zé)建議和“一省一單”整改問題清單等，形成了一整套較為完整規(guī)范的工作流程。

3.工作制度日趨完善

以《水利基本建設(shè)項(xiàng)目稽察暫行辦法》（水利部第11 號(hào)令）為基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)和完善水利稽察規(guī)章制度建設(shè)。 印發(fā)了《稽察人員選聘和管理辦法》和《廉潔稽察八項(xiàng)規(guī)定》，制定了《水利稽察報(bào)告和整改意見形成流程》《稽察人員崗位工作標(biāo)準(zhǔn)》《稽察監(jiān)督檢查 “十不準(zhǔn)”》《稽察監(jiān)督檢查人員管理辦法》，編制了《水利工程稽察人員從業(yè)指導(dǎo)》等相關(guān)文件，為稽察工作的順利開展提供了有力制度保障。

4.稽察隊(duì)伍日益壯大

著力加強(qiáng)稽察隊(duì)伍建設(shè)，廣泛征集專家，高標(biāo)準(zhǔn)選聘專業(yè)人員，大力開展稽察培訓(xùn)及考核，對(duì)人員擇優(yōu)使用，不斷強(qiáng)化廉潔稽察。 經(jīng)過多年發(fā)展完善，建立了規(guī)模適當(dāng)、水平過硬的稽察專家?guī)?，為稽察工作提供了?jiān)實(shí)的人才資源保障。

二、現(xiàn)階段稽察監(jiān)督工作“短板弱項(xiàng)”

1.稽察體制機(jī)制尚不完善

稽察隊(duì)伍建設(shè)尚不滿足稽察監(jiān)督“強(qiáng)監(jiān)管”要求，稽察組工作質(zhì)量還不夠高， 對(duì)稽察組自身的監(jiān)管不足，稽察組現(xiàn)場工作方式方法有待創(chuàng)新，稽察相關(guān)工作制度有待完善，稽察工作標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化不夠、信息化建設(shè)滯后，稽察年度工作計(jì)劃安排、預(yù)算執(zhí)行還需進(jìn)一步精準(zhǔn)科學(xué)等。

2.稽察成果未能形成明確概念

對(duì)稽察成果深加工不夠，未能針對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量與程度的變化、問題性質(zhì)以及問題涉及的專業(yè)、地區(qū)、項(xiàng)目類型等，建立一套科學(xué)的衡量體系， 對(duì)被稽察項(xiàng)目建設(shè)管理能力、地方水行政主管部門建設(shè)管理水平、水利行業(yè)相關(guān)參建單位能力水平等進(jìn)行評(píng)價(jià)，未能通過形成明確概念指導(dǎo)有關(guān)工作的安排部署。

3.稽察發(fā)現(xiàn)問題原因分析不深入

受固有慣性思維影響，稽察重點(diǎn)主要放在查找問題上，對(duì)問題的原因分析不夠，僅停留在表面，未能深入剖析，層層剝離，究根問底。 同時(shí)，對(duì)進(jìn)行原因分析的方式方法缺乏研究，未能通過原因分析發(fā)現(xiàn)規(guī)律性、代表性問題。

4.稽察問責(zé)處罰機(jī)制不健全

主要表現(xiàn)在尚未形成一套完整管用的問責(zé)處罰機(jī)制，針對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行問責(zé)處罰的標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰、措施辦法不足、力度不夠有力，使稽察工作的威懾警示作用和舉一反三整改的實(shí)效作用未能充分發(fā)揮。

三、改進(jìn)創(chuàng)新稽察監(jiān)督的有關(guān)對(duì)策措施

1.完善稽察工作制度

一是制定完善《現(xiàn)場稽察工作流程》。按照“查、認(rèn)、改、罰”的工作程序和“嚴(yán)、實(shí)、細(xì)、硬”的工作要求，結(jié)合稽察工作標(biāo)準(zhǔn)化、信息化以及稽察組織形式、工作方式的調(diào)整，制定完善《現(xiàn)場稽察工作流程》。

二是制定《現(xiàn)場稽察行為規(guī)范》。圍繞現(xiàn)場稽察工作環(huán)節(jié)，明確稽察人員工作行為要求、須規(guī)范的言行舉止等，制定《現(xiàn)場稽察行為規(guī)范》，實(shí)現(xiàn)廉潔稽察。

三是制定《稽察人員選派和考核辦法》。 在落實(shí)改進(jìn)稽察隊(duì)伍建設(shè)管理工作的基礎(chǔ)上，制定《稽察人員選派和考核辦法》，優(yōu)選政治水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、 工作作風(fēng)好的稽察人員，強(qiáng)化稽察人員考核，對(duì)違紀(jì)人員實(shí)行“一票否決”等，提高稽察隊(duì)伍專業(yè)化水平，確保稽察效能。

2.靈活運(yùn)用稽察實(shí)施方式

在合理確定年度稽察任務(wù)規(guī)模、明確稽察項(xiàng)目類型后，除安排一定比例的常規(guī)稽察批次外，根據(jù)稽察隊(duì)伍人員力量，以多輪次、小規(guī)模靈活方式開展稽察， 增加稽察實(shí)施的靈活性。

除172 項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程外，對(duì)農(nóng)飲項(xiàng)目、中小河流治理項(xiàng)目等面上項(xiàng)目，不以成規(guī)模批次方式進(jìn)行，可組織若干個(gè)稽察組對(duì)某些地區(qū)進(jìn)行輪動(dòng)稽察， 壓縮稽察時(shí)間，縮短稽察周期，提高稽察效率。

3.加強(qiáng)稽察隊(duì)伍建設(shè)

現(xiàn)場稽察工作實(shí)行稽察組長負(fù)責(zé)制， 實(shí)行 “行政負(fù)責(zé)人+技術(shù)負(fù)責(zé)人”的稽察組織形式。 行政負(fù)責(zé)人即稽察組組長，由在職人員擔(dān)任，對(duì)現(xiàn)場稽察工作全權(quán)負(fù)責(zé)。 為充分發(fā)揮稽察特派員的主觀能動(dòng)性和專業(yè)能力，稽察特派員任技術(shù)負(fù)責(zé)人，組織召集和指導(dǎo)專家開展業(yè)務(wù)專業(yè)稽察，對(duì)專業(yè)技術(shù)問題進(jìn)行把關(guān)， 協(xié)助組長工作。 在稽察專家選用中盡量增加在職專家比例。

為充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)稽察職能作用，優(yōu)選流域管理機(jī)構(gòu)在職人員參加部本級(jí)稽察工作，人員入庫管理、相對(duì)固定。 通過部本級(jí)、流域管理機(jī)構(gòu)上下協(xié)同，共同發(fā)力，既可以增強(qiáng)部本級(jí)稽察監(jiān)督工作效能，也有助于提升流域機(jī)構(gòu)稽察工作水平。

4.開展清單稽察

以問題為導(dǎo)向，研究制定了《水利工程建設(shè)稽察常見問題清單》（以下簡稱《問題清單》）。 《問題清單》涵蓋水利工程建設(shè)和各個(gè)環(huán)節(jié)工作內(nèi)容，包括前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金使用與管理、質(zhì)量管理、 安全管理6 大類、50 個(gè)方面的問題，共計(jì)1 999 條，引用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)243 個(gè)。

在現(xiàn)場稽察工作中，以《問題清單》為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)查盡查”，做到“嚴(yán)、實(shí)、細(xì)、硬”。 經(jīng)多批次稽察實(shí)踐，運(yùn)用《問題清單》稽察發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量明顯增加，稽察監(jiān)督效果不斷提升。

5.建設(shè)稽察工作信息系統(tǒng)

充分利用信息技術(shù)手段服務(wù)于稽察監(jiān)督工作，開發(fā)建設(shè)了稽察信息化工作系統(tǒng)，從法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)管理、現(xiàn)場稽察實(shí)施、稽察報(bào)告編寫、稽察成果統(tǒng)計(jì)匯總、責(zé)任追究建議形成、整改督辦等各方面，全面提高信息化在稽察工作中的運(yùn)用程度，提升稽察工作標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理水平。

四、建立稽察成果衡量體系

最大化運(yùn)用稽察成果， 按時(shí)段、按項(xiàng)目、按地區(qū)、按專業(yè)多維度對(duì)稽察成果進(jìn)行匯總綜合，統(tǒng)計(jì)分析同一項(xiàng)目類型在不同地區(qū)、 同一地區(qū)在不同項(xiàng)目類型的建設(shè)管理情況，統(tǒng)計(jì)分析同類問題在不同地區(qū)發(fā)生的頻率，通過歸納累計(jì)、對(duì)比研究，逐步建立一套稽察發(fā)現(xiàn)問題與建管水平、 監(jiān)管效果等要素相聯(lián)系的衡量評(píng)價(jià)體系，以求真實(shí)、全面、科學(xué)地反映和評(píng)價(jià)各地水利建設(shè)的實(shí)際情況和水平。

1.合理確定評(píng)價(jià)原則

考慮層次性原則，以不同項(xiàng)目類型劃分不同層次； 考慮地域性原則，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平衡量不同地域建設(shè)管理水平； 考慮可比性原則，以統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)確定項(xiàng)目建設(shè)管理在時(shí)間和區(qū)域上的可比性。

2.確定評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)部門在投資計(jì)劃、地區(qū)發(fā)展、法規(guī)建設(shè)等重大決策工作的數(shù)據(jù)需求，按照定性和定量相結(jié)合的方式確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。 可將稽察工作涉及的18 類水利工程項(xiàng)目作為指標(biāo)層，以稽察前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金管理、質(zhì)量與安全五個(gè)專業(yè)作為準(zhǔn)則層，以稽察發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)重程度、數(shù)量和涉及責(zé)任主體的情況為權(quán)重層，結(jié)合項(xiàng)目所在地區(qū)情況研究計(jì)算方法，以此構(gòu)建稽察成果衡量評(píng)價(jià)體系。

3.提供決策依據(jù)

根據(jù)衡量評(píng)價(jià)體系的平均值指標(biāo)，對(duì)各類項(xiàng)目在各地區(qū)的建設(shè)管理水平進(jìn)行比較分析， 查找共性問題，分析根源性原因，提出政策性、行業(yè)性、指導(dǎo)性的意見建議，為相關(guān)工作決策部署提供參考依據(jù)。

五、分析查找問題原因

把發(fā)現(xiàn)問題和原因分析貫穿于稽察工作全過程，層層剖析，查找深層次原因，找出規(guī)律性概念，提出有效建議，提升相關(guān)業(yè)務(wù)管理工作。

1.明確需要進(jìn)行原因分析的問題類型

在稽察發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，深入研究稽察項(xiàng)目的特點(diǎn)，結(jié)合業(yè)務(wù)司局的關(guān)注重點(diǎn)，明確需要進(jìn)行原因分析的問題類型，特別是對(duì)發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問題、典型問題進(jìn)行深入剖析， 找出產(chǎn)生問題的根源，尤其涉及體制、機(jī)制、制度方面的深層次原因。 在批次稽察成果匯總分析時(shí)， 針對(duì)該類項(xiàng)目的共性問題進(jìn)行深入分析， 對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的個(gè)性問題進(jìn)行重點(diǎn)剖析， 共性與個(gè)性相結(jié)合， 提出促進(jìn)業(yè)務(wù)工作的意見建議。

2.探索強(qiáng)化原因分析的工作方式方法

目前稽察人員工作主要精力放在查找和發(fā)現(xiàn)問題上，需結(jié)合稽察工作流程，探索強(qiáng)化原因分析的工作方式方法。 可從三個(gè)方面加強(qiáng)原因分析工作，一是通過改進(jìn)稽察現(xiàn)場工作方式，提高原因分析工作比重，從客觀上加強(qiáng)稽察人員對(duì)原因分析的時(shí)間、精力的分配；二是調(diào)整稽察報(bào)告編寫內(nèi)容和格式， 細(xì)化原因分析工作要求，讓稽察人員思路更清晰、分析更準(zhǔn)確到位； 三是建立集中研討機(jī)制，對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)的主要問題和典型問題，組織專家進(jìn)行會(huì)診研討，深挖原因根源，找準(zhǔn)問題癥結(jié)所在。

六、建立稽察問責(zé)處罰機(jī)制

目前針對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)問題的問責(zé)處罰機(jī)制尚未建立， 在稽察問責(zé)處罰中， 存在問責(zé)手段和處罰措施不足、問責(zé)處罰夠不著“痛點(diǎn)”的情況，一定程度上削弱了稽察的威懾警示作用。

1.明確問責(zé)處罰形式和標(biāo)準(zhǔn)

一是統(tǒng)籌考慮各類問題處罰形式，依法依規(guī)進(jìn)行處罰。 可參照已出臺(tái)的水利行業(yè)相關(guān)問責(zé)處罰措施辦法， 研究制定稽察問責(zé)處罰形式，如采用罰款、停工整改、城信體系、市場準(zhǔn)入等處罰措施辦法，以罰促改。對(duì)嚴(yán)重典型問題建立通報(bào)制度， 劃定通報(bào)標(biāo)準(zhǔn)， 分層級(jí)進(jìn)行省級(jí)水行政主管部門、 全行業(yè)或省級(jí)人民政府通報(bào)，以儆效尤。

二是統(tǒng)一理順稽察處罰機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。 將《問題清單》作為強(qiáng)監(jiān)管“2+N”制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，正式印發(fā)稽察問責(zé)處罰辦法，明確稽察問責(zé)處罰程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式和措施。

2.明確問責(zé)處罰職責(zé)分工

明確實(shí)施問責(zé)處罰的主體單位、被問責(zé)處罰單位及其主管部門以及相關(guān)督促問責(zé)處罰落實(shí)的責(zé)任單位等部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，建立問責(zé)處罰責(zé)任體系。

3.準(zhǔn)確提出問責(zé)處罰建議

強(qiáng)化稽察組擔(dān)當(dāng)責(zé)任， 要求嚴(yán)格按照問責(zé)處罰相關(guān)辦法， 對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行定性， 準(zhǔn)確判別問題嚴(yán)重程度，準(zhǔn)確提出問責(zé)處罰建議，避免“大事化小”“小事化無”情況的出現(xiàn)。

4.督促問責(zé)處罰整改落實(shí)

一是跟蹤問責(zé)處罰整改落實(shí)情況，明確時(shí)限要求，建立整改臺(tái)賬，適時(shí)進(jìn)行稽察復(fù)查， 抽查問責(zé)處罰整改落實(shí)情況。 二是將問題整改落實(shí)情況和問責(zé)處罰情況納入信息化系統(tǒng)，加大督導(dǎo)落實(shí)力度，使問責(zé)處罰真正見效， 形成稽察工作的完整“閉環(huán)”。