仝道斌，唐永梅，錢 暉，王 瑞，崔延松

（1.江蘇省宿遷市宿城區(qū)水利局，223800，宿遷；2.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有限公司，100125，北京；3.江蘇省南通市江海測繪院有限公司，226001，南通；4.南通大學(xué)，226019，南通）

宿城區(qū)是江蘇省宿遷市的主城區(qū)。 宿城區(qū)境內(nèi)水系南連洪澤湖、北接駱馬湖，依靠中運(yùn)河、古黃河、西民便河、西沙河4 條骨干河道縱向引水提水灌溉。2018 年宿城區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉有效控制面積56.5 萬畝(1 畝=1/15 hm2，下同)，其中自流灌溉0.67 萬畝，泵站揚(yáng)水灌溉55.83 萬畝。 根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號(hào)）和江蘇省政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)施意見》（蘇政辦發(fā)〔2016〕56 號(hào)）等文件要求，宿城區(qū)2016 年下半年全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，截至2019 年10 月累計(jì)完成改革面積42.17 萬畝， 改革區(qū)定額控制、用水計(jì)量、水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)6 項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)運(yùn)行，用水計(jì)量和管水組織實(shí)現(xiàn)了境內(nèi)應(yīng)改革面積的全覆蓋。

一、農(nóng)民用水合作組織組建教訓(xùn)

在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)初期，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理單元組建的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)由于管理單元過大，用水管理的具體事務(wù)難以統(tǒng)籌運(yùn)行，管理問題較為突出；以行政村為管理單元成立的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)分會(huì)由于運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的限制，管理事務(wù)與經(jīng)費(fèi)渠道不對(duì)稱，實(shí)際運(yùn)行效率難以保證。

在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)江蘇省水利廳、發(fā)改委、民政廳、農(nóng)委、工商局印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》（蘇水農(nóng)〔2014〕68 號(hào)），按照“因地制宜， 不生搬硬套， 不搞一個(gè)模式”原則，緊扣改革目標(biāo)，立足運(yùn)行實(shí)效，統(tǒng)籌因地制宜與因事制宜，對(duì)于已經(jīng)成立的名存實(shí)亡的“僵尸型、休眠型”農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)按照有關(guān)政策和相關(guān)程序進(jìn)行注銷。

二、農(nóng)民用水合作組織組建路徑

1.根據(jù)農(nóng)水工程管護(hù)需要組建

落實(shí)小型農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任，是末級(jí)渠系實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自律管理的關(guān)鍵， 也是落實(shí)節(jié)水責(zé)任的具體措施。 由于農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)行計(jì)量管理，末級(jí)計(jì)量設(shè)施管護(hù)、計(jì)量結(jié)果統(tǒng)計(jì)、考核臺(tái)賬建設(shè)、獎(jiǎng)懲制度落實(shí)等改革涉及諸多工作任務(wù)，均需要結(jié)合末級(jí)渠道工程管護(hù)來完成。 針對(duì)小農(nóng)水工程管護(hù)特點(diǎn)，結(jié)合已經(jīng)完成的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革形成的基礎(chǔ)，根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，按照“誰擁有誰管理”“誰使用誰負(fù)責(zé)”“誰用水誰付費(fèi)”等管理原則，以自愿組建、市場選擇的方式，明確管護(hù)責(zé)任主體，通過細(xì)化管理內(nèi)容，形成責(zé)任考核體系，而并不局限于形式和名稱。

2.依托灌溉泵站管理主體組建

宿城區(qū)境內(nèi)現(xiàn)有提水灌溉泵站300 余座， 分為水源泵站和終端灌溉泵站，終端灌溉泵站總控制面積占應(yīng)改面積的99%。 水源泵站一般由灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理，終端灌溉泵站多數(shù)由村組統(tǒng)一管理或由農(nóng)戶承包管理。 終端灌溉泵站提水量實(shí)行以電折水全覆蓋計(jì)量，即通過實(shí)測單體灌溉泵站水電轉(zhuǎn)換系數(shù)，乘以灌溉期實(shí)際用電量， 計(jì)算出灌溉期實(shí)際用水量。根據(jù)這一特點(diǎn)，水源泵站由灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理， 村組統(tǒng)一管理的終端灌溉泵站則由灌溉服務(wù)隊(duì)或農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)分會(huì)進(jìn)行管理， 農(nóng)戶承包管理的終端灌溉泵站采取由水利部門備案登記的管理方式，成立用水組或用水小組， 組長由終端灌溉泵站承包人或村組管水員擔(dān)任，將計(jì)量、收費(fèi)、協(xié)商定價(jià)、獎(jiǎng)懲考核等改革任務(wù)下沉到末級(jí)終端灌溉泵站，實(shí)現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)的有效結(jié)合。

3.借助鄉(xiāng)賢義務(wù)護(hù)水體系組建

2017 年，宿城區(qū)政協(xié)為落實(shí)“綠色增值強(qiáng)生態(tài)”發(fā)展目標(biāo)，在全國率先推行了“鄉(xiāng)賢護(hù)碧水”工作，對(duì)小河、小塘、小溝、小渠、小庫“五小水體”實(shí)行“鄉(xiāng)賢義務(wù)護(hù)水”管理體制，以補(bǔ)充延伸區(qū)鄉(xiāng)村三級(jí)河長體系，實(shí)現(xiàn)河長全覆蓋。 這一管理體制具有以下特點(diǎn)： 一是依靠政協(xié)行政推動(dòng)，鄉(xiāng)賢協(xié)會(huì)組織實(shí)施；二是已經(jīng)形成常態(tài)管護(hù)工作機(jī)制，物質(zhì)保障、水體立牌、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)水檔案等管護(hù)條件落實(shí)到位； 三是管護(hù)內(nèi)容、管水鄉(xiāng)賢與灌溉管理、管（放）水員有職責(zé)交叉； 四是水利部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)培訓(xùn)，并參與鄉(xiāng)賢護(hù)水行動(dòng)。 根據(jù)以上特點(diǎn)，采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站備案登記方式將職責(zé)交叉的管護(hù)主體列入農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行管理。

4.立足耕地流轉(zhuǎn)承包大戶組建

耕地流轉(zhuǎn)是土地集約經(jīng)營的主要方式。 宿城區(qū)境內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)方式主要有兩種模式，一是農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾）產(chǎn)業(yè)集團(tuán)大規(guī)模承包經(jīng)營模式，承包范圍內(nèi)水系調(diào)整、設(shè)施投資、灌溉取水自主管理， 水利部門負(fù)責(zé)灌溉水源、骨干工程建設(shè)； 二是村組農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)、協(xié)商承包模式，這一流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式規(guī)模小，大多數(shù)在村內(nèi)進(jìn)行，經(jīng)營者大部分為本村村民，承包范圍內(nèi)工程建設(shè)、設(shè)施配套、水源保證等工作仍由水利部門負(fù)責(zé)。 針對(duì)兩種模式特點(diǎn)分別采取兩種組建方式，即大規(guī)模承包經(jīng)營模式在承包責(zé)任主體內(nèi)部組建灌溉服務(wù)隊(duì)， 負(fù)責(zé)用水計(jì)量、灌溉管理，對(duì)接灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站， 履行用水考核等目標(biāo)責(zé)任；小規(guī)模承包經(jīng)營模式融合終端灌溉泵站農(nóng)民用水合作組織形式，以成立灌溉用水小組形式， 履行水費(fèi)收繳、計(jì)量考核等工作任務(wù)。

5.優(yōu)化灌區(qū)行政管理單元組建

宿城區(qū)境內(nèi)現(xiàn)有船行、 運(yùn)南、皂河三大灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)，全覆蓋境內(nèi)水稻種植區(qū)。 三大灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)隸屬區(qū)水利局，實(shí)行事業(yè)管理、財(cái)政差額補(bǔ)助方式。 灌區(qū)涵蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站由區(qū)水利局垂直管理， 人員經(jīng)費(fèi)全額列入財(cái)政預(yù)算。灌溉水源骨干工程、終端灌溉泵站依據(jù)水系特點(diǎn)和權(quán)屬關(guān)系， 由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站分別管理。

針對(duì)這一特點(diǎn)，除以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政單元成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)外，在三大灌區(qū)也相應(yīng)地成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，與灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)合署辦公，主要負(fù)責(zé)人由灌區(qū)選派負(fù)責(zé)人兼任，組成人員根據(jù)水費(fèi)收繳、計(jì)量考核、渠道管護(hù)等工作實(shí)際，推薦有關(guān)責(zé)任人組成。

三、完善農(nóng)民用水合作組織政策

1.出臺(tái)農(nóng)民用水合作組織實(shí)施細(xì)則

農(nóng)民用水合作組織實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行，必須具備四個(gè)條件：一是事務(wù)與報(bào)酬落到實(shí)處；二是承擔(dān)事務(wù)與完成質(zhì)量實(shí)行掛鉤考核；三是運(yùn)行方式與行政管理措施有效結(jié)合；四是組織模式與管理對(duì)象相互適應(yīng)。

根據(jù)宿城區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水情特點(diǎn)結(jié)合改革的任務(wù)和目標(biāo)，針對(duì)宿城區(qū)農(nóng)民用水合作組織組建方式、業(yè)務(wù)范圍、扶持措施、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法等內(nèi)容，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有關(guān)部門聯(lián)合行文出臺(tái)了《宿城區(qū)農(nóng)民用水合作組織規(guī)范管理、實(shí)效運(yùn)行和創(chuàng)新發(fā)展實(shí)施細(xì)則》。

2.明確農(nóng)民用水合作組織管理內(nèi)容

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的綜合性特點(diǎn)表現(xiàn)為用水指標(biāo)實(shí)行定額控制，用水多少實(shí)行分類計(jì)量，用水價(jià)格實(shí)行依價(jià)調(diào)節(jié)， 定額內(nèi)用水實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，定額內(nèi)節(jié)水實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，末級(jí)渠系實(shí)行農(nóng)民自律長效管理。 這些改革內(nèi)容和管理措施最終都將落實(shí)到農(nóng)民用水合作組織。 因此合理界定農(nóng)民用水合作組織關(guān)系改革的成效。

根據(jù)宿城區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉特點(diǎn)，明確農(nóng)民用水合作組織業(yè)務(wù)范圍為：末級(jí)渠系小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)，具體內(nèi)容包括支渠以下灌溉渠道、田間配水建筑物、終端揚(yáng)水泵站以及兼有排澇功能的溝閘涵等工程設(shè)施管護(hù)。灌溉用水計(jì)量設(shè)施管護(hù)和運(yùn)行管理，具體內(nèi)容包括計(jì)量儀表的安全運(yùn)行、終端泵站以電折水計(jì)量要素獲取和統(tǒng)計(jì)分析、 計(jì)量結(jié)果的統(tǒng)計(jì)報(bào)送等。水利工程水費(fèi)收繳和組織機(jī)電排灌費(fèi)協(xié)商定價(jià)，具體內(nèi)容包括完成水利工程水費(fèi)收繳任務(wù)、按協(xié)商定價(jià)程序組織機(jī)電排灌費(fèi)協(xié)商聽證、落實(shí)灌溉用水費(fèi)價(jià)管理措施。 按照農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求記錄有關(guān)臺(tái)賬，具體內(nèi)容包括灌溉面積、種植類型、水量分配、取水方式、泵站布局、計(jì)量結(jié)果、水價(jià)結(jié)構(gòu)、獎(jiǎng)補(bǔ)和累進(jìn)加價(jià)等。

3.實(shí)行管理績效運(yùn)行經(jīng)費(fèi)掛鉤考核

在明確考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下制定考核方法。 具體考核方法包括考核頻次、考核主體、考核等次等內(nèi)容。 農(nóng)民用水合作組織實(shí)行年度全面考核、專項(xiàng)內(nèi)容考核和不定期考核、抽查考核相結(jié)合。 考核責(zé)任主體原則上委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成，也可由有關(guān)行政主管部門成立考核小組完成。 針對(duì)考核內(nèi)容形成評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，按百分制量值劃分優(yōu)秀、良好、合格、不合格等級(jí)，并按照等級(jí)比例 （2:4:3:1） 進(jìn)行強(qiáng)制約束，從而形成競爭局勢。

四、農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行效果

1.推進(jìn)措施落到實(shí)處

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革依靠行政推動(dòng)，但改革的根本保障在于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，改革的根本動(dòng)力在于建立有效的利益機(jī)制。宿城區(qū)多元化組建農(nóng)民用水合作組織、細(xì)化運(yùn)行管理方法的實(shí)踐表明， 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的定額控制、用水計(jì)量、水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定、長效管護(hù)5 項(xiàng)推進(jìn)措施實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)行的關(guān)鍵是科學(xué)組建農(nóng)民用水合作組織。

2.改革制度協(xié)調(diào)運(yùn)行

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的定額控制、用水計(jì)量、水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)6 項(xiàng)改革內(nèi)容的核心是用水計(jì)量， 即計(jì)量實(shí)現(xiàn)定額考核，定額考核運(yùn)行水價(jià)機(jī)制，水價(jià)機(jī)制規(guī)范獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定， 獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定促進(jìn)長效管護(hù)。 計(jì)量管理不僅僅是安裝計(jì)量設(shè)施、創(chuàng)新以電折水計(jì)量方法，更為重要的是如何使用計(jì)量結(jié)果。 宿城區(qū)多元化組建農(nóng)民用水合作組織、細(xì)化運(yùn)行管理方法的實(shí)踐也表明，改革制度協(xié)調(diào)運(yùn)行， 必須依靠農(nóng)民用水合作組織。

3.自律管理共享受益

實(shí)效運(yùn)行農(nóng)民用水合作組織的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉末級(jí)渠系的自律管理，并通過相應(yīng)措施推進(jìn)自律管理制度的形成。 宿城區(qū)多元化組建農(nóng)民用水合作組織、細(xì)化運(yùn)行管理方法的實(shí)踐還表明，農(nóng)民自律管理制度落到實(shí)處， 隨著節(jié)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民得到了水價(jià)補(bǔ)貼，國家和農(nóng)民共享了改革利益。

4.農(nóng)戶滿意水費(fèi)到位

水利工程水費(fèi)收繳率低的癥結(jié)在于末級(jí)渠系用水矛盾沒有得到根本解決， 農(nóng)戶對(duì)灌溉效益的預(yù)期差距使得農(nóng)民不愿意繳納水費(fèi)。 宿城區(qū)多元化組建農(nóng)民用水合作組織、細(xì)化運(yùn)行管理方法的實(shí)踐更清楚表明，末級(jí)渠系用水實(shí)行有序管理，提高了供水保證率， 隨著灌溉效益的提高， 農(nóng)民的覺悟水平并未影響水費(fèi)收繳到位。

五、農(nóng)民用水合作組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

宿城區(qū)的實(shí)踐表明農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)的完成及其后續(xù)管理的長效運(yùn)行，關(guān)鍵在于因地制宜、因事制宜組建農(nóng)民用水合作組織。農(nóng)民用水合作組織實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行， 需根據(jù)事務(wù)職責(zé)合理確定管理權(quán)， 組建模式必須與管理內(nèi)容實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合，考核需要結(jié)合經(jīng)費(fèi)渠道和補(bǔ)助規(guī)模推行制度化， 最終形成組建方式、運(yùn)行模式、補(bǔ)助形式、考核目標(biāo)的規(guī)范化管理。